NOU 2006: 7

Det lokale folkestyret i endring?

4.4 Lokale demokratitiltak

Større veljarinnverknad er på dagsorden i dei fleste etablerte demokrati. Samanliknande undersøkingar av demokratitiltak i ei rekke europeiske statar viser ei utvikling i ein meir direkte- eller deltakardemokratisk retning (Scarrow 2001). Fleire verkemiddel er tekne i bruk for å auke deltakinga: Direkte ordførarval, internettval og andre elektroniske demokratiløysingar, lokale folkerøystingar, direkte innverknad i partia både på ulike saksområde og i leiarval, samt auka personval. Sjølv om reformene ikkje ser ut til å ha hatt noko eintydig effekt på deltakinga innan tradisjonelle representative institusjonar, gjev dei likevel innbyggjarane fleire innfallsportar til politikken (Budge 1996, Scarrow 1999, Pennings og Hazan 2001, Buck mfl. 2995, Christensen og Aars 2002). Også i mange norske kommunar er fornyinga av lokaldemokratiet sett på dagsorden. Trass i at 1990-talet har vore prega av dystre perspektiv med omsyn til framtida for lokaldemokratiet, er det veksande interesse for forsøk retta mot å mobilisera innbyggjarane. Det viser at lokaldemokratiet har ein sterk posisjon i norsk politikk (Aars 2000).

Demokrati og deltaking var ei hovudoverskrift for lokal forsøksverksemd på 1990-talet. KS hadde temaet «Deltaking, demokrati og styring» som satsingsområde i perioden 1996-2000 (Aars 2000). KS sitt prosjekt viser at det var svært ulike problemstillingar som vart sett på dagsorden lokalt. Forsøka handla om alt frå «teledemokrati» i Kongsberg og Jevnaker, via folkehøyringa i Nordland Fylkeskommune, til prosjekt retta mot spesielle grupper i lokalsamfunnet. Fellesnemnaren for prosjekta er at dei handla om å få innbyggjarane engasjerte, å få dei til å halde engasjementet ved like, og om forholdet mellom ulike grupper og kommuneinstitusjonen. I dette avsnittet vert det først gitt ein generell oversikt over lokale demokratitiltak. Deretter blir det sett nærare på enkelte dialogbaserte tiltak, som kan ha positiv effekt. Avsnittet vert avslutta med ein diskusjon av tiltak retta spesielt mot å engasjere enkeltgrupper i lokalpolitikken.

4.4.1 Kva skjer i kommunane?

Svaret er at det skjer relativt mykje. Jacob Aars (2005) konkluderer i ein gjennomgang av ulike lokale demokratiinitiativ at kommunane driv eit nokså aktivt demokratiarbeid. Tabell 4.4 viser at det i første rekke er tiltak orientert mot å informere innbyggjarane som førekjem oftast. Det er allereie vist at Internett på kort tid har blitt viktig for kommunane i kontakten med innbyggjarane. Alle dei tre tiltaka som er rangerte høgast, er nettbaserte tenester. Vidare går det fram at mange kommunar tek i bruk folkemøte. Folkemøte skjer vanlegvis i samband med planprosessar, og kan slik dels bli karakterisert som eit lovpålagt demokratitiltak (Hovik og Stigen 2004). Plan- og bygningslova legg stor vekt på innbyggjarane sin rett til å uttale seg. Prinsippet er nedfelt i lova sin § 16 om Samråd, offentligheit og informasjon der det heiter at:

«Berørte enkeltpersoner og grupper skal gis anledning til å delta aktiv i planprosessen».

I tillegg blir brukarane av kommunane sine tenester ofte konsultert, spesielt ved brukarundersøkingar. Når det gjeld deltakingsretta tiltak, er open spørjetime ikkje uvanleg i kommunane. Over tid er det likevel færre kommunar som rapporterer om å ha innført generelle tiltak for å styrke den lokalpolitiske deltakinga i 2003 enn i 1999 (Hovik og Stigen 2004:105). I 2003 var det 17 prosent som hadde innført slike tiltak, mot 27 prosent i 1999. Derimot er omfanget av tiltak for å styrke deltakinga frå enkeltgrupper uendra (17 prosent).

Tabell 4.4 Prosentdel kommunar som har gjennomført demokratitiltak
TiltakProsentRangN
Informasjonsavis499339
Informasjonsspalte i dagspressa2221339
Radio-/TV-overføring frå kommunestyremøta2818343
Opne informasjonsmøte3914337
Ordførarbenk1922336
Innbyggjaranes spørjetime3515336
Internett: Sakskart og referat802342
Internett: E-postsamband til administrasjonen931341
Internett: E-postsamband til politikarar558339
Offentleg utplassert maskinvare/informasjonskiosk783338
Folkemøte/høyringar om kommuneplanens arealdel4810327
Folkemøte/høyringar om kommuneplanens generelle del2818323
Folkemøte/høyringar om andre typar saker4810320
Befolkningsundersøking730327
Brukarundersøking4810333
Brukarmøte2420322
Ide dugnad der innbyggjarane var inviterte3515319
Forslagskasse for initiativ frå innbyggjarane1326324
Internett: Elektronisk høyring i befolkninga1127332
Internett: Moglegheiter for uformell klage/ros4213330
Internett: Open debattside1625328
Generelle tiltak for å styrkje lokalpolitisk deltaking1723321
Tiltak for å styrkje enkeltgruppers deltaking1723322
Born og unges kommunestyre2917327
Borne – eller ungdomsråd616332
Råd for funksjonshemma597332
Kontaktutval for frivillige organisasjonar684316
Kontaktutval/råd for innvandrarar1127304
Samarbeids/kontaktforum for næringslivet665317
Fasta kanalar for innbyggjardeltaking i budsjettprosessen929318
Faste brukar-/borgarpanel532318
Folkerøysting831338

Kilde: Aars 2005:5.

Igjen er det stor variasjon i demokratiarbeidet kommunane imellom. Enkelte kommunar gjer mykje, andre er meir passive. Det er ikkje noko som tyder på at kommunar med spesielle utfordringar på demokratisida driv eit meir aktivt demokratiarbeid enn kommunar utan slike utfordringar (Aars 2005). Verken låg valdeltaking eller deltakingsutviklinga over tid ser ut til å ha effekt på den enkelte kommune sin demokratinnsats. Derimot er kommunestorleik ein viktig faktor. Større kommunar gjennomfører fleire demokratitiltak enn dei små. Ei tolking av dette kan vere at avstanden mellom dei som styrer og dei styrte er større i storkommunane. Det er dokumentert i kommuneforskinga at partipolitikken speler ei større rolle i store kommunar enn i små, som på si side kan vise til at befolkninga er meir nøgde med måten lokaldemokratiet fungerer på (Skare 1998, Myrvold 2001). Ei anna tolking er at storleik fangar opp ressursvariasjonen mellom kommunane. Større kommunar har fleire administrative resursar å setje inn for å utvikle nye demokratitiltak. Det som likevel ser ut til å ha størst forklaringskraft for variasjonen er den enkelte kommune sin generelle moderniseringsiver. Kommunar som har gjennomført målstyring, marknadstilpassing og er endringsvillige, gjennomfører fleire demokratifornyande tiltak (Aars 2005). Aars sin konklusjon er at (2005:13): «villigheten til å prøve noe nytt kunne av og til vært balansert av en større villighet til å tenke gjennom sammenhengen mellom ulike fornyelsestiltak». Norske kommunar er dermed nokså aktive på demokratisida, men denne aktiviteten ser ikkje ut til å ha bakgrunn i ein gjennomtenkt demokratipolitikk.

To spørsmål er av spesiell demokratipolitisk interesse. Det første er kva type tiltak som kan utvikle dialogen mellom innbyggjarane og det representative lokaldemokratiet samtidig som likskapsidealet vert ivareteke. Det andre dreier seg om korleis grupper som er svakt representerte kan bli høyrde på best mogleg måte. Dette avsnittet vert avslutta med å sjå nærmare på enkelte tiltak som har hatt slike siktemål.

4.4.2 Dialogbaserte demokratitiltak

Dagens demokratidebatt i Noreg og i andre land har resultert i større interesse for å organisere nye arenaer for offentleg debatt (Teorell 2001, Aars 2005). Såkalla utvida folkehøyringar er interessante av to grunnar (Giljam 2005). For det første byggjer dei på representative prosedyrar. Det vil seie at deltakarane vert valt ut tilfeldig, noko som reduserer faren for at det vert etablert nye deltakingskanalar som skapar politiske forskjellar. For det andre er tid ein vesentleg faktor, ved at prosessane vert organiserte slik at deltakar får rikeleg med tid til å setje seg inn i det temaet som står på dagsorden. Folkehøyringar bygger på enkle prinsipp. Eit tilfeldig utval av innbyggjarane vert trekt ut til å delta i eit felles samråd om generelle eller konkrete problemstillingar. Bak denne modellen ligg det ein sterk kritikk av den hyppige bruken av ulike typar meiningsmålingar i politiske prosessar. Det engelske namnet Deliberative Poll kan bli oversett til norsk som reflekterande meiningsmåling.

Tabell 4.5 viser spennvidda i slik tiltak frå borgarjuryar, planleggingsceller, innbyggjarhøyringar og deliberative meiningsmålingar (Aars 2005). Metodane skil seg frå kvarandre med omsyn til talet på deltakarar, sluttproduktet av prosessen og koplinga til konkret politikkutforming. I Noreg er det gjennomført forsøk med element frå alle tiltaka både nasjonalt og lokalt. Lokalt har Nordland fylkeskommune, samt Askøy, Trondheim og Askim gjennomført slike prosessar. I Danmark har fleire kommunar nedsett eigne borgarpanel. Panela er ikkje fysisk samla, men blir kontakta via telefon og tek stilling til konkrete lokale spørsmål. Eit anna tiltak med innslag av samtaledemokrati er såkalla fokusgrupper der føremålet er å setje fokus på spesielle lokale problemfelt.

Tabell 4.5 Samanlikning av tre teknikkar for samtalebasert demokrati.
  BorgarjuryPlanleggingscelleDeliberativ meiningsmåling
Deltakarar12-2425 i kvar celle, i snitt 6-10 celler, men opp til 24 har vore nyttaCa. 100 – ca. 500
Tidsperiode4-5 dagar4 dagarCa. 3 dagar
Utveljing(Representativ)(Representativ)Representativ
FørehandsinfoJaJaJa
Typiske sakerMange ulikeFysisk planleggingMange ulike
Gruppe/PlenumMest plenumMest gruppeMest gruppe
SluttproduktDom/Kollektiv vedtakRapport med anbefalingarEndringar i opinionen
Kopling til offentleg politikkLaus/tettTettLaus/tett
Utvikla kvar?USA, GBRTysklandUSA, GBR

Kilde: Aars 2005: 17.

I 1998 vart det arrangert ei utvida folkehøyring i Nordland fylkeskommune. Høyringa kan best karakteriserast som ei reflekterande meiningsmåling . Eit representativt utval av innbyggjarar frå heile fylket vart samla for å diskutere miljøpolitikk (Aars og Offerdal 2000). Eit tilfeldig utval på 1200 innbyggjarar vart intervjua via telefon om sine miljøpolitiske haldningar. 417 av desse (35%) sa seg villige til å ta del i eit innbyggjarpanel om det same temaet. Av desse deltok 83 ei heil helg i paneldiskusjonar med kvarandre og med ekspertar og politikarar. Før samlinga hadde deltakarane fått tilsendt eit omfattande faktagrunnlag. Deltakarane svarte på eit spørjeskjema når dei kom og når dei reiste. Dette gjorde det mogleg å undersøke om deltakarane sine haldningar hadde endra seg i løpet av prosessen. I tillegg til dei som faktisk var med på samlinga vart 502 frå det opphavlege utvalet nytta som kontrollgruppe. Hovudkonklusjonen frå forsøket i Nordland var at dei forventa effektane ikkje slo til. Få deltakarar endra sine haldningar undervegs i prosessen. Ei tilsvarande samling er arrangert i Danmark i samband med folkerøystinga om dansk medlemskap i den europeiske felles valutaen (Euro) (Hansen og Normann Andersen 2004). Dette forsøket viste seg å resultere i haldningsendringar blant deltakarane samstundes som kunnskapsnivået fekk eit løft. Spesielt kom eigeninteressa til deltakarane klarare fram i løpet av samlinga samstundes som visse deltakarar dominerte debatten.

Borgarjuryordninga hentar inspirasjon frå juryrodninga i rettsvesenet, og samlar dermed langt færre deltakarar. Ordninga er motivert ut frå at vanlege innbyggjarar er i stand til å vurdere komplekse problemstillingar ut frå eit heilskapsperspektiv og til det beste for samfunnet. Metoden er nytta i USA og har vore under utprøving i Storbritannia. Formålet er å få ei sak vurdert av ei tilfeldig utvald gruppe ikkje-organiserte enkeltpersonar. Metoden inneber at ei sak vert diskutert over fleire dagar, og ekspertar blir kalla inn før juryen tek endeleg standpunkt. I Noreg arrangerte bioteknologinemnda i 2001 ein nasjonal lekfolkskonferanse der 16 tilfeldig utvalde innbyggjarar drøfta spørsmålet om bruk av stamceller og terapeutisk kloning (Teknologirådet 2005). Dei 16 innbyggjarane var rekrutterte frå heile landet og skreiv ein uttale om korleis ulike problemstillingar knytt til tematikken kunne løysast. Det vart sett av rikeleg med tid for deltakarane til å lære om temaet, og dei fekk innspel både frå ulike interesser og frå eksperthald.

Askøy kommune har gjennomført ei innbyggjarhøyring der formålet var å få fram ulike synspunkt frå eit uval av innbyggjarar på temaet «utvikling av sentrumsareala i kommunesenteret Kleppestø». Første dag av innbyggjarhøyringa var avsett til utspørjing og debatt med eit ekspert- og politikarpanel. Andre dag vart gjennomført utan lokalpolitikarar til stades. Opplegget på Askøy bygde på ein konfrontasjonsmodell, der innbyggjarane og politikarar/interesserepresentantar spelte ulike roller. I staden for å gje ei klar utale, gav høyringsdeltakarane på Askøy klar melding om korleis det ikkje ville ha det. Høyringa gav likevel mange gode idear for kommunens vidare handsaming av saka (Aars 2005).

Askim kommune har arrangert eit samfunnsseminar som skulle skissere nokre heilskaplege visjonar for utviklinga av kommunen. I tillegg til kommunestyremedlemmene stilte 34 innbyggjarar på seminaret. Deltakarane diskuterte ei rekke ulike spørsmål og avslutta seminaret med å utarbeide nokre scenaria for kommunen si framtid. Samfunnsseminaret enda opp med konkrete forslag til politiske løysingar på forskjellige saker.

Dei tyske planleggingscellene har ei klarare kopling til politiske avgjerdsprosessar og er tematisk sett meir avgrensa. Det kan eksempelvis handle om å velje mellom 10 ulike aktuelle lokaliseringar av eit avfallshandteringsanlegg. Normalt arbeider fleire panel med same problemstilling. Grunnen til dette er at om fleire panel konkluderer likt, har konklusjonen større tyngde i den politiske prosessen. Det er spesielt viktig i saker der det står mellom ulike førehandsdefinerte alternativ. I Tyskland er det vanleg å bruke metoden i planleggingssaker. Den har vist seg som eit effektivt verkemiddel for å løyse sterke konfliktar samtidig som sluttresultatet har vist seg å få brei oppslutnad blant innbyggjarane (Dienel 1999). Trondheim kommune har brukt ein variant av modellen i samband med ei planlagd omregulering av eit sentrumsnært område. 14 innbyggjarar vart rekrutterte for å utforme ein uttale til kommunen om kva omsyn som burde bli lagt til grunn i planarbeidet. Teknologirådet (2005) har evaluert opplegget og konkluderer med at innbyggjarane gav verdifulle innspel til byplanleggingsprosessen.

Deltakande budsjettering har element av folkehøringskonseptet i seg . Formålet med metoden er å opne opp kommunale budsjettprosessar. Prinsipielt sett byggjer opplegget på ein ide om at budsjetta i større grad bør gjerast forståelege for innbyggjarane og at dei bør bli involverte i diskusjonen om både inntekts- og utgiftssidene. Ulike variantar av deltakande budsjettering er gjennomført i over 10 land, og i 55 kommunar eller byar (Hertzberg 2006). Innbyggjarane har, på ulike måtar, fått høve til å engasjerar seg direkte i budsjettprosessen. I enkelte tilfelle fungerer det slik at delar av budsjettet blir sett av til deltakande budsjettering, og innbyggjarane er med på å setje dagsorden og fordele desse midlane etter ein open prosess. Ein annan variant er å nytte ordninga på ein avgrensa sektor i budsjettet. Ein tredje variant er nytta i fleire tyske kommunar der lokalpolitikarane i staden for å setje av midlar til fordeling, har gjennomført ein open konsultasjon om budsjettet. Løysinga som er valt her byggjer på informasjon, konsultasjon og tilbakemelding. Enkelt sagt har det blitt gjennomført ved at alle hushald i første omgang har fått informasjon om budsjettet sine inntekts og utgiftssider. Deretter har eit tilfeldig utval av innbyggjarane blitt trekt ut for å diskutere budsjettet med politikarane. I siste omgang har så budsjettet blitt justert i høve til innbyggjarane sine tilbakemeldingar. Resultat er større openheit, meir kunnskap om innbyggjarane sine behov, mobilisering av passive innbyggjarar, og ein læringsprosess både for innbyggjarar og politikarar (Hertzberg 2006). Inspirasjonen til kravet om deltakande budsjettering er henta frå den brasilianske byen Porto Alegre. Her har ordninga medført at fattige grupper i befolkninga har fått større innverknad og betra sine levekår (Braathen 2004). Smith (2005) har gjennomgått 57 demokratitiltak verda over og konkluderer med at deltakande budsjettering kan sikre høg deltaking, spesielt blant svake grupper. I Norsk samanheng er det ikkje uvanleg at kommunane forsøker å opne budsjettprosessane mellom anna ved å arrangere folkemøte. Drammen kommune har forsøkt å opne budsjettprosessen ved å arrangere dialogmøte mellom brukarane av kommunale tenester og lokalpolitikarane (Myrvold mfl. 2004). Desse møta hadde til hensikt å få innbyggjarane engasjerte i eit tidleg stadium av budsjettprosessen, samtidig som politikarane skulle få ein læringsgevinst i forhold til dei tenestene dei hadde ansvaret for.

I Oslo kommune vart det i oktober 2004 fremja eit innbyggjarinitiativ til bystyret for å få i gang eit prøveprosjekt med deltakande budsjettering. Initiativet vart handsama i bystyret, men avvist. Initiativet skisserer to forsøksvariantar. Ein variant der lokalpolitikarane peiker ut eit bydelsutval til å gjennomføre deltakande budsjettering på fritt grunnlag. I praksis vil det seie at bystyret set av ein viss pengesum til fri fordeling i ein open prosess i den aktuelle bydelen. Ein annan variant er å gjennomføre deltakande budsjettering i ein avgrensa sektor i ein av bydelane. Den aktuelle bydelen vil gjennomføre ei serie opne informasjons- og debattmøte om spesielle problemstillingar knytt til den utvalde sektoren.

Kommunal- og regionaldepartementet har laga ein rettleiar der ulike tema knytt til organisering av ulike typar innbyggjarhøyringar vert gjort greie for (sjå Aars 2005). Rettleiinga viser at slike høyringar er resurskrevjande både for kommunane og deltakarane. Eksempelvis er det ikkje enkelt å sikre at dei innbyggjarane som faktisk stiller opp, er representative for befolkninga lokalt. Eit verkemiddel som kan ha positiv effekt i så måte er at dei som seier ja til å delta i slike fora får honorar etter same satsar som gjeld for lokalpolitikarane. Når det gjeld deltakande budsjettering, skil enkelte av variantane seg frå ulike høyringsordningar ved at det ikkje er eit tilfeldig utval av innbyggjarar som blir bedne om å engasjere seg. I tillegg kan det hevdast at ansvarslinene er noko meir uklare. Ei folkehøyring endar ofte opp med at tilfeldig valde innbyggjarar leverer eit innspel til den vidare handsaminga i dei representative organa, medan deltakande budsjettering inneber direkte deltaking frå enkeltpersonar i sjølve vedtaksprosessen. Deltakande budsjettering slik det mellom anna er gjennomført i Tyskland, liknar meir på høyringsordninga, då det her er snakk om å konsultere eit tilfeldig utval av innbyggjarar i budsjettprosessen.

Det er ein omfattande debatt om uforminga av demokratiet i dei fleste vestlege land. Dette har medverka til at ei rekkje spenstige og originale tiltak er sett på dagsorden (Smith 2005, Schmitter og Trechsel 2004). Det handlar om tiltak som langt frå er veldokumenterte med tanke på om dei har ein positiv eller negativ effekt på deltakinga. Fleire av tiltaka reiser i tillegg prinsipielle spørsmål knytt til utforminga av valsystemet generelt, og stemmerettsreglane spesielt. I tabell 4.6 er det vist til nokre av desse forslaga. Dette er tiltak som både kan danne utgangspunkt for lokale forsøk, og medverke til å skape debatt om utforminga av spelereglane i det politiske systemet.

Tabell 4.6 Liste over nokre forslag til tiltak og debatt
TiltakForklaring
Universelt borgarskapStemmerett frå fødselen av
VallotteriDei som stemmer ved val er med i eit vallotteri. Premieringa kan vere å få innverknad over bruken av ein viss post på budsjettet.
Delte mandat/parvis samansetjingPålegge partia/listene å setje opp listene parvis. Dvs. at kandidatar med ulike bakgrunn vert sette opp parvis på vallistene.
Rådgjevande valde forsamlingarStyringsnivåa vel rådgjevande forsamlingar for å stø opp under det ­representative demokratiet.
DemokratikioskarIKT – baserte informasjons- og demokratikioskar plasserte rundt om i kommunane.
MedborgarmentorarBorgarmentorar for unge og framandkulturelle.

4.4.3 Tiltak retta mot enkeltgrupper

I KS sitt demokratisatsingsprosjekt vart det mellom anna fokusert på auka deltaking i lokalpolitikken frå ungdom, innvandrarar og kvinner (sjå Guldvik 2000). Kommunane Drammen, Orkdal, Skjervøy og Vennesla engasjerte seg aktivt på dette feltet. I tillegg har mange kommunar prøvd ut tiltak retta mot deltaking frå barn og unge. I kommunar med mange innvandrarar har det vore naturleg å orientera prosjekta mot barn og unge med innvandrarbakgrunn. Dette er grupper som tradisjonelt engasjerer seg mindre i organisasjonslivet enn etniske nordmenn. Typiske prosjekt i denne kategorien er elevdemokrati, ungdomsråd, ungdomskonferansar og barn - og ungdommen sitt kommunestyre.

Haldningane til aktiv medverknad frå born og unge har endra seg dei siste tiåra. Omgrep som ungdomsråd, barna sitt kommunestyre, ungdommens fylkesting, klasseråd, Ungdomens Demokratiforum var framandord for knappe to tiår sidan (Vestby 2003: 51). Barn og unge vert i dag sett på som aktive bidragsytarar til samfunnsutviklinga. Trass i stor uro for deltakingsnivået blant dei unge, viser internasjonale undersøkingar at norsk ungdom ligg i toppsjiktet når det gjeld kunnskap om demokrati (Mikkelsen og Fjedstad 2003). Vestby (2003:67) slår fast at det er «ikke lenger et spørsmål om barn og unge skal delta, men hvordan – og om deltakelsen fører til reell innflytelse».

Eit vanleg tiltak i norske kommunar er ungdomsråd eller barn- og ungdom sitt kommunestyre. Heile 340 kommunar har eigne ungdomsråd, men med svært ulike formål og ulik utforming (Liden 2003). Ideen er at ungdom gjennom praktisk erfaring skal bli stimulert til politisk engasjement. Det er ingen generelle reglar for korleis tiltaket skal organiserast, og erfaringane er dermed svært ulike kommunane imellom. I enkelte kommunar ser dette ut til å fungere godt, medan erfaringane frå andre kommunar ikkje er like positive (Haukelien og Holsen 2004:15). Orkdal kommunen er ein av dei få som har gjennomført ordinære val til ungdommen sitt kommunestyre. Kommunestyret har 23 medlemar valde for ein periode på to år. Alle innbyggjarar i kommunen, frå fylte 13 år til dei som har fylt, eller fyller, 17 år innan utgangen av året, har stemmerett. Kommunestyret i Orkdal ytte i 1998 20 000 kr, i 1999 30 000 kr som ungdommen kunne disponere etter eigne vedtak (NOU 2001:3). Same råderett over midlar har dei fått i Svelvik, der 50 000 kan disponerast kvar år. Det ser her ut til å vere ein klar balansegang mellom det å gje ungdommen ei oppleving av å vere med å styre samtidig som institusjonen skal fungere som ein skule i demokrati. Liden (2003) viser at det nødvendigvis ikkje er ein samanheng mellom barn og unge sine moglegheiter for deltaking og interesse for demokrati. Derimot er det internasjonale studiar som peiker på at ungdom som har engasjert seg fort blir desillusjonerte med tanke på kva innverknad dei faktisk har opplevd. Ungdomsråd blir ikkje sjeldan ei politisk leikestove. Det viser seg at ungdom ofte har opplevd å bli høyrt, utan at dei har blitt tatt omsyn til. Det kan skape det motsette av interesse og tru på demokrati og medverknad (Haukelien og Holsen:15). Ødegård (2005) peiker på at ungdomsråda ofte er initiert, administrert og kontrollert av lokale styresmakter og ikkje av ungdommen sjølv. Slike råd kan ofte fungere demokratiskulerande for ei mindre gruppe av allereie aktive ungdommar.

Vallovutvalet (NOU 2001:3) vurderer enkelte erfaringar med demokratitiltak retta mot ungdom. Utvalet skriv at kommunane må vere klar over at det å invitere ungdom med, skapar forventningar om reell innverknad. Utvalet slår fast at ungdommen sitt kommunestyre må få sette sin eigen dagsorden, for eksempel bør dei få høve til å handsame kommuneplanen og få ansvar for eigne økonomiske midlar. Definerer kommunane på førehand kva spørsmål som er viktige, har ungdommen liten innverknad, og resultatet kan bli at dei unge vender seg bort frå politikken. Ødegård (2005) peiker også på at lokale ungdomsråd bør få større reell innverknad. Erfaringsmessig viser det seg nemleg at politisk relevans avlar interesse hjå unge. Eksempel på det er skulestreikane mot krigen i Irak, stortingsvalet i 1989 med miljøsaka som viktigaste sak på dagsorden og aksjonen retta mot boikott av dei nasjonale prøvane i skulen i 2005. Både Vallovutvalet og Ødegård (ibid.) viser til at ikkje berre kommunane, men også skulen og dei politiske partia har eit spesielt ansvar for opplæring i demokratiske verdiar og handlemåtar. Når det blir dokumentert motstand med demokratisering i skulen, er det problematisk. Guldvik (2000) meiner slik motstand ikkje nødvendigvis er aktiv, men kan ligge i at skuleleiinga viser liten interesse for slike tiltak. I ein artikkel basert på KS sitt prosjekt konkluderer Guldvik (ibid.) med at; «oppsummeringsvis kan en si at skoler og partier har vært sentrale arenaer for å gjennomføre deler av prosjektet. Det har vist seg tungt å få innpass i skolene, og seigt å få bevegelse i partiene. Er oppmerksomheten om for eksempel ungdom og kvinner et uttrykk for mer symbolpolitikk enn realpolitikk?» Vallovutvalet slår fast at om denne konklusjonen er riktig, så meiner utvalet at den representerer eit kraftig signal om at sentrale samfunnsinstitusjonar ikkje tek grunnleggjande demokratiske funksjonar på alvor. I følgje Vestby (2003) gir forskinga eit bilete av skulen som ein stad med demokratisk underskot og liten grad av innverknad. Ødegård (2005) viser til at demokratiopplæring i skulen bør bli eit viktig satsingsområde. Ein måte å få det til på er å sleppe partipolitikken til i skulegarden.

Innvandrarbefolkninga sin integrasjon i lokalpolitikken er også satt på dagsorden i kommunane. Over 40 prosent av innvandrarane bur i Oslo, som er den kommunen med flest ikkje-vestlege innvandrarar. Heile 16,3 prosent av innbyggjarane i hovudstaden var i 2003 ikkje-vestlege innvandrarar (Bjørklund og Bergh 2005). Drammen følgjer som nummer to med 12,3 prosent. Drammen har prøvd å gripe tak i dette ved å fokusere på å auke innvandrarane si deltaking og engasjement i lokalpolitikken (Guldvik 2000). Forsøk er mellom anna retta mot å styrke innvandrarane sine kunnskapar om det norske politiske systemet. Samtidig er det lagt ned eit arbeid med å integrera innvandrarane i det lokale organisasjonslivet, inkludert dei politiske partia. Tiltaka vart i første omgang retta mot ein ungdomskule med 50 prosent elevar med innvandrarbakgrunn, men fram mot kommunevalet i 1999 vart det utarbeidd ei fleirspråkleg avis med val og politikk som tema. Drammen kommunestyre har etter 2003-valet 16,3 prosent ikkje-vestlege representantar, noko som gjer at innvandrarbefolkninga faktisk er overrepresentert i kommunestyret. Om årsaka til det er arbeidet kommunen har lagt ned for å engasjere innvandrarbefolkninga er eit ope spørsmål. Kandidatar med innvandrarbakgrunn har både i Oslo og Drammen hatt fordel av listerettinga (Christensen mfl. 2004, Bjørklund og Bergh 2005). I kapittel 3 peikar kommisjonen på at dei lokale partia har ei viktig oppgåve i å rekruttere listekandidatar slik at det reflekterer innbyggjarsamansetjinga i den enkelte kommune.

4.4.4 Om å måle og evaluere lokaldemokratiet

I 4.4.1 vart det vist at kommunane ikkje utviklar ein eigen demokratipolitikk basert på dei demokratiutfordringane som måtte vere i kvar enkelt kommune (Aars 2005). På dette området er det likevel utvikla ulike metodar som kan bevisstgjere kommunane i demokratiarbeidet. Ved ulike evaluerings- eller målemetodar kan kommunar lære av eigne erfaringar og av andre kommunar i forhold til å leggje til rette for demokratisk deltaking. Enkelte slike tiltak og metodar er vist nedanfor:

I Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase for kommunal organisering e r det data om demokratitiltak. Kva som vert samla inn i forhold til det som kan omtalast som demokratitiltak går fram av tabell 4.4. Dette er data som også er tilgjengelege på Internett. Sjølv om databasen gir avgrensa med opplysningar om demokratiarbeid i kommunane, vil ein kommune kunne samanlikne sitt arbeid med demokrati med tilsvarande arbeid i andre kommunar.

Ein meir spesifikk metode er lansert av Europarådet under nemninga CLEAR. 1 . Gjennom metoden legg ein grunnlaget for å kartleggje vilkåra for innbyggjarane si deltaking i lokaldemokratiet. Ved gjennomføring av undersøkingar skal ein kartleggje:

  • Sider ved konteksten for innbyggjarane si deltaking. Dette kan gjelde kommunen sitt innbyggjartal og valdeltakinga i kommunen sett i forhold til deltakinga på landsplan. Ein kan også gi ulike estimat på kven som deltek, kva grupper demokratitiltak er retta mot, former for deltaking og engasjement som er sannsynleg i kommunen.

  • Evnene innbyggjarane har i forhold til deltaking (om dei kan delta). Ein føresetnad for deltaking er at folk har evner til å delta. Det vil vere ein fordel at ein har nødvendige ferdigheiter og ressursar. Her vil bl.a. utdanningsnivået i kommunen og den sosiale samansetninga blant innbyggjarane kunne fortelje noko om evne til å delta. Viktig er også tilgang på ressursar (f. eks. tilgang til forsamlingslokale) og tekniske hjelpemiddel (for eksempel tilgang til PC) vil kunne bety noko for om folk kan delta.

  • Viljen innbyggjarane har til å delta. Dette aspektet er mykje knytt til om folk likar å delta, og om ein likar å delta, kan mykje vere eit spørsmål om ein er trygg på omgjevnadane ein bur i, om ein kjenner seg som ein del av eit lokalt fellesskap. Det blir forventa at fellesskapskjensle og sterk lokal identitet betyr at folk i større grad er villige til å delta og fremje interessene sine. Stort innslag av sosial kapital i lokalsamfunnet , at ein kjenner tillit til dei andre i lokalsamfunnet, og om ein har etablert tette sosiale band og utvikla nettverk i lokalsamfunnet er viktig for om ein likar å delta. Faktorar som her vert trekte fram for å beskrive grad av deltakingsvilje er lokal identitet, homogeniteten i lokalsamfunnet, tillit og samfunnsånd

  • Tilrettelegging er også nødvendig for eit godt lokaldemokrati. Innbyggjarane treng eit miljø og ein sivil infrastruktur dei kan delta med utgangspunkt i. Innslag av sosiale nettverk og frivillige organisasjonar kan her vere til hjelp for å fremje deltaking. Blant indikatorar som vert foreslått er mellom anna innslaget lokalt av frivillige – deira medlemsmasse – aktivitetsnivå – og økonomisk støtte frå kommunen.

  • Invitasjon til å delta knyter seg til om kommunen og dei som bestemmer gjer noko for å mobilisera folk til å delta. Her vil innslaget av kanalar inn i kommunen som gir folk høve til å fremje sine interesser, vere ein indikator. Det kan også vere spørsmål om kommunen har ein strategi for mobilisering av innbyggjarane og om tiltaka til kommunen er tilstrekkelege for å nå ulike grupper i lokalsamfunnet. Å ha ein open kommune med lett tilgjenge til informasjon om kommunen og moglegheiter til å kome med ytringar, for eksempel over Internett, er eit teikn på at kommunen er interessert i aktive innbyggjarar.

  • Respons på deltaking er viktig for at folk skal føle at dei blir tekne på alvor. Når innbyggjarane blir inviterte til å delta, må dei også kunne rekna med at deira syn på saker blir tekne med i vurderingsgrunnlaget når kommunen tek avgjerder. Det er også nødvendig at kommunen gir tilbakemelding. Det bør kome fram korleis innbyggjarane sine syn har bidrege til utforming av avgjerder. Her er kanalar frå kommunen ut til innbyggjarane viktig.

CLEAR-verktøyet skal vere eit hjelpemiddel for kommunar som ønskjer å utvikle deltakingsaspektet i lokalpolitikken. Kartlegging og analyse langs dei nemnde dimensjonane kan vere eit vurderingsgrunnlag for kva som er utviklingspotensiale for å trekkje innbyggjarane med i lokal politikkutforming. Det kan dessutan gje kommunen grunnlag for å seie kor tiltak for å auke deltakinga kan setjast inn. Kommunane Vadsø, Askim, Øvre Eiker, Kristiansand, og Herøy deltek i eit prosjekt i regi av KRD kor CLEAR-metoden vert prøvd ut.

Ein annan metodikk som er i bruk i Sverige er såkalla demokratirevisjon 2 . Fem kommunar i Sverige rapportere at dei gjennomfører årleg demokratirevisjon (Giljam, Jodal og Cliffordson, 2004). Ein føresetnad for å gjennomføre demokratirevisjon er at det føreligg ein plan og mål for demokratiet som det kan reviderast mot (ibid., Nacka kommun, udatert). I Sverige har Nacka kommun valt å gjennomføre revisjonen med utgangspunkt i:

  1. Det representative demokratiet. Der vert til dømes valresultatet, valdeltaking og arbeidsformer i kommunestyret vurdert.

  2. Det store demokratiet . Vurdering av mellom anna innsyn, tilgjenge (fysisk og i forhold til kor forståelege kommunale dokument er) og høvet til å kunne ytre sitt syn i ulike spørsmål.

  3. Det vesle demokratiet . Her er det til dømes tale om å vurdere innbyggjarane sin innverknad på ulike spørsmål slik som avgifter, skatt og service.

  4. Det demokratiske klimaet . Her blir blant anna oppfatningar og haldningar mellom innbyggjarane undersøkt. Er det openheit og god forståing i forholdet mellom individ og mellom grupper, og kor langt er ein komen når det gjeld forholdet mellom kjønn og forholdet til minoritetsgrupper. I denne delen av undersøkinga ser ein også etter om ein nyttar demokratiske avgjerdsprosessar for å løyse felles oppgåver og om det finst møteplassar for samfunnsdialog og informasjon.

Nacka kommune framhevar at ein ved demokratirevisjonen også bør ha ein komparativ innretning. Ei må søke samanlikning over tid, mellom kommunar og eventuelt mellom ulike einingar innanfor same kommune.

Dette er tre eksempel på tiltak der føremålet er å lære av eigne og andre sine erfaringar i demokratiutviklingsarbeidet. KRD sin organisasjonsdatabase gir eit bilete på overordna nivå og Kommunane kan få oversikt over aktuelle og mest brukte demokratitiltak. Databasen gir også ei viss, men avgrensa moglegheit for å samanlikne seg med andre kommunar. CLEAR er ein metodikk den enkelte kommune kan bruke for å lære i forhold til kriterium for godt demokrati og måle seg i forhold til desse. Samanlikning med andre kommunar er lite sentralt i denne metodikken. Demokratirevisjon er tatt i bruk i svenske kommunar, og sjølv om intensjonen her er at ein skal samanlikne seg med andre kommunar, synest ikkje samanlikningsaspektet og ha stått sentralt så langt. Ein av grunnane til det er at få kommunar har innført metodikken.

For å få til grunnlag for læring i forhold til demokratiutvikling, kan det tenkjast at det i større grad enn i dag vert lagt til rette for læring mellom kommunar. Dette kan skje ved at det vert samla inn data frå kommunane om demokratiutvikling og kva syn innbyggjarane har på demokratiet i eigen kommune. I neste omgang kan denne informasjonen bli tatt i bruk innanfor nettverk av kommunar som samlast for å utveksle erfaringar om demokrati og demokratiutvikling. Modellen tilsvarar mykje den modellen som er teken i bruk i samband med etablering av Effektivitetsnettverka som blei omtalt i Lokaldemokratikommisjonen si første utgreiing (NOU 2005:6). Her vert diskusjonen i nettverka basert på data henta frå KOSTRA og kvalitetsmålingar. Tilsvarande finst det i dag data om demokratitiltak i kommunane og vi har også data som kan gje indikasjon på tilstanden til demokratiet i kommunen. Men det finst ikkje data for den enkelte kommune som synleggjer innbyggjarane sitt syn på demokratiet i eigen kommunen. Med tilgang på landsomfemnande datasett med innbyggjarane sitt syn på lokaldemokratiet i eigen kommune, vil dette styrke samanlikningsgrunnlaget mellom kommunar og dermed diskusjonsgrunnlaget i lokaldemokratinettverk. Kommisjonen ber om at det vert teke initiativ til å etablere eit slik datasett.

1

«According to the C.L.E.A.R framework people participate when they can, when they have the resources necessary to make their argument. People participate when they are part of something; they like to participate because it is central to their sense of identity. They participate when they are enabled by an infrastructure of civic organisations. People participate when they are directly asked for their opinion. Finally people participate when they experience the system they are seeking to influence as responsive». (Sitat frå Lowndes, Pratchett og Stoker 2005)

2

Nemninga på svensk er demokratibokslu t.