St.meld. nr. 31 (2002-2003)

Storbymeldingen

4 Storbyenes økonomiske situasjon

I dette vedlegget redegjøres det for storbyenes økonomiske situasjon. I redegjørelsens tas det utgangspunkt i finansielle indikatorer, frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov og indikatorer for det kommunale tjenestetilbudet. Storbyer er her definert som Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Fredrikstad, Tromsø og Drammen.

Økonomisk og finansielt handlingsrom

Finansielle indikatorer

Som mål på det finansielle handlingsrom brukes indikatorene netto driftsresultat, netto lånegjeld og arbeidskapital. Innledningsvis defineres de ulike indikatorene.

Netto driftsresultat er det beløpet kommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter er trukket fra. I driftsinntektene inngår renteinntekter og utbytte, og i driftsutgiftene inngår låneavdrag og renter på lån. Netto driftsresultat indikerer om kommunelovens krav til driftsbalanse er oppfylt, dvs om driftsresultatet er stort nok til å dekke renter, avdrag og nødvendige avsetninger. Netto driftsresultat kan anvendes til finansiering av investeringer i investeringsregnskapet, dekke tidligere års underskudd eller avsettes til fond. Et netto driftsresultat på 3 % av driftsinntektene er ansett å være et nødvendig nivå i forhold til egenfinansiering av investeringer og avsetninger/sparing.

Netto lånegjeld er definert som kommunens langsiktige gjeld fratrukket totale utlån (videreformidling av lån) og ubrukte lånemidler. Netto lånegjeld anses derfor å være den størrelsen som gir best uttykk for den lånegjelden kommunene må betjene gjennom sine ordinære driftsinntekter.

Arbeidskapital er definert som kommunens omløpsmidler (bankinnskudd, verdipapirer og fordringer som forfaller innen ett år) fratrukket kortsiktig gjeld (kassakreditt, leverandørgjeld eller andre forpliktelser som forfaller innen ett år). Arbeidskapitalen gir således uttrykk for kommunenes likvide stilling, dvs evnen til å betale forpliktelsene etter hvert som de forfaller.

Netto driftsresultat sett i forhold til gjeldsbelastningen og likviditetssituasjonen sier således noe om kommunenes økonomiske handlingsrom.

Finansiell situasjon i storbyene

KOSTRA-tall for 2001 (reviderte) viser at kommunenes netto driftsresultat i gjennomsnitt er 1,9 prosent av driftsinntektene. På bakgrunn av en reduksjon de siste årene og i forhold til et anbefalt nivå på om lag 3 prosent er dette ikke tilfredsstillende. Gjennomsnittet for netto lånegjeld er 15 481 kroner per innbygger, etter en økning de siste årene. Gjennomsnittet for arbeidskapitalen er 23,7 prosent av driftsinntektene, etter en reduksjon de siste årene. Alle gjennomsnitt er eksklusive Oslo (regnskapet for Oslo inkluderer både kommunale og fylkeskommunale tjenester slik at sammenlignbarheten svekkes).

Den finansielle situasjonen i de 8 største byene synes å være svært ulik da særlig netto driftsresultat og lånebelastning varierer. Sett i forhold til landsgjennomsnittet er ikke situasjonen i de største byene entydig, men likviditeten er generelt svakere enn landsnivået selv om lånebelastningen generelt synes å være lavere. Samlet sett synes det finansielle handlingsrom i Oslo, Stavanger og Bergen å være noe bedre enn landsgjennomsnittet tatt i betraktning netto driftsresultat på landsnivå, og lavere netto lånegjeld som gir lavere bindinger på fremtidige inntekter til renter og avdrag. Fredrikstad, Drammen og Tromsø synes å ha et strammere handlingsrom enn landsgjennomsnittet med negative netto driftsresultat og høyere lånebelastning. Utenom Fredrikstad og Trondheim er likviditetsituasjonen i de største byene betydelig dårligere enn landsgjennomsnittet.

Tabell 4.1 Finansielle indikatorer for storbyene (KOSTRA-tall 2001)
  Netto driftsresultat i prosent av driftsinntekteneNetto lånegjeld i kroner pr innbyggerArbeidskapital i prosent av driftsinntektene
Fredrikstad-4,720 62417
Oslo2,86 6014,3
Drammen-3,3-15 6210,8
Kristiansand1,814 3000,4
Stavanger1,91 934-0,6
Bergen2,11 8180,1
Trondheim1,913 45212,1
Tromsø-1,624 6102,5
Landsgjennomsnittet utenom Oslo1,915 48123,7
  • Fredrikstad – Netto driftsresultat for 2001 er på –4,7%, altså svært svakt. Netto lånegjeld ligger noe høyere enn landsnivået med 20 624 kr per innbygger. Arbeidskapitalen ligger noe lavere enn landsnivået med 17%.

  • Oslo – Netto driftsresultat er 2,8%, dvs nær anbefalt nivå. Netto lånegjeld er lav med 6 601 kr per innbygger. Arbeidskapitalen er lav med knappe 4,3%.

  • Drammen – Netto driftsresultat er negativt med –3,3%, altså også et meget svakt resultat. Netto lånegjeld er negativ med –15 621 kr per innbygger. Basert på KOSTRA-tall for balanseregnskapet 2001 skyldes dette stort utlånsvolum. Samtidig er Drammen kommune organisert slik at en stor del av lånegjelden ikke fanges opp gjennom KOSTRA. Arbeidskapitalen er lav med kun 0,8%.

  • Kristiansand – Netto driftsresultat ligger på landsnivået med 1,8%. Netto lånegjeld er litt lavere enn i landet for øvrig med 14 300 kr per innbygger. Arbeidskapitalen er også her svært lav med 0,4%.

  • Stavanger – Netto driftsresultat ligger på landsnivået med 1,9%. Netto lånegjeld er lav med 1 934 kr per innbygger. Arbeidskapitalen er negativ med –0,6%.

  • Bergen – Netto driftsresultat ligger litt over landsnivået med 2,1%. Netto lånegjeld er lav med 1 818 kr per innbygger. Arbeidskapitalen er svak med 0,1%.

  • Trondheim – Netto driftsresultat er som i landet forøvrig med 1,9%. Netto lånegjeld ligger litt under landsnivået med 13 452 kr per innbygger. Arbeidskapitalen ligger noe under landsnivået med 12,1%.

  • Tromsø – Netto driftsresultat er negativt med –1,9%. Netto lånegjeld er relativt høy med 24 610 kr per innbygger. Arbeidskapitalen er lav med 2,5%.

Frie inntekter, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov

Når man sammenligner kommunenes inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov tar man hensyn til at de antatte kostnadene ved å produsere tjenestene varierer betraktelig mellom kommunene.

Storbyene, eksklusive Oslo, har et relativt lavt nivå på de frie inntektene. I 2001 hadde storbyene Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Fredrikstad, Tromsø og Drammen frie inntekter, eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraft, på 95 prosent av landsgjennomsnittet. Oslo kommune og landets øvrige kommuner hadde i 2001 frie inntekter på henholdsvis 123 og 98 prosent av landsgjennomsnittet. Forskjeller i inntektsnivå kommunene imellom kan hovedsakelig forklares med nivået på skatteinntektene, utformingen av inntektsutjevningen og variasjoner i tildeling av regionalpolitiske begrunnede tilskudd.

Kompensasjonsordningen i inntektsutjevningen var i 2001 basert på at kommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet fikk kompensert 90 prosent av differansen mellom egen skatt og et referansenivå på 110 prosent. Storbyene, eksklusive Oslo, hadde i 2001 skatteinntekt på om lag 100 pst. av landsgjennomsnittet og ble derfor omfattet av kompensasjonsordningen. Det vil si at storbyene, eksklusive Oslo, fikk kompensert 90 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og referansenivået på 110 prosent av landsgjennomsnittet. Storbyene må imidlertid, i likehet med landets øvrige kommuner, være med på å finansiere inntektsutjevningen. I 2001 kostet finansieringen av inntektsutjevningen 2 162 kroner pr innbygger. I 2001 mottok storbyene, eksklusive Oslo, mindre i (brutto) inntektsutjevnende tilskudd enn hva finansieringen av inntektsutjevningen kostet. Storbyene endte derfor opp med et negativt inntektsutjevnende tilskudd i 2001. Utformingen av inntektsutjevningen bidro på denne måten til å redusere storbyenes inntekter. Så lenge vi ikke har full inntektsutjevning må storbyene påregne å få et trekk gjennom inntektsutjevningen. Det er imidlertid i denne sammenheng viktig å være oppmerksom på endringen som skal gjennomføres i inntektsutjevningen i løpet av perioden 2002-2006 vil medføre at finansieringen av inntektsutjevningen blir billigere.

Tabell 4.2 Frie inntekter, eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraft, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov i 2001. Prosent.
KommuneFrie inntekter (2001) (kol 1)Anslag på utgiftskorrigerte inntekter når endringene i IS er fullt gjennomført (kol 2)
Fredrikstad91,493,8
Oslo122,6116,5
Drammen92,394,8
Kristiansand92,894,8
Stavanger103,1102,1
Bergen92,195,1
Trondheim94,095,9
Tromsø107,3107,1
Landsgjennomsnittet100,0100,0

I løpet av perioden 2002-2006 skal det foruten endringen i inntektsutjevningen, gjennomføres tre andre endringer i inntektssystemet for kommunene: det ekstraordinære skjønnet skal avvikles, nye bosettingskriterier skal innføres i kostnadsnøkkelen og skatteandelen skal trappes opp til om lag 50 prosent. Samlet sett vil endringen føre til at storbyene, eksklusive Oslo, får økt nivå på utgiftskorrigerte inntekter. For en nærmere omtale av endringene henvises det til kap. 9 i kommuneproposisjonen for 2002 (St.prp. nr 82 (2000-2001)). Innføringen av et midlertidig storbytilskudd i inntektssystemet f.o.m. 2003 vil også bidra til øke storbyenes frie inntekter.

Beregninger som departementet har foretatt viser at storbyene, eksklusive Oslo, vil få en økning i utgiftskorrigerte inntekter på 2,1 prosentenhet når endringene i inntektssystemet er fullt gjennomført. Tabellen under viser nivået på den enkelte storby sine inntekter i 2001, samt anslag på hvilket nivå storbyene ville hatt på frie inntekter, dersom endringene i inntektssystemet hadde vært full gjennomført

Endringene i inntektssystemet vil være fullt gjennomført i 2006. Beregningene er foretatt på 2003-nivå.

. I disse beregningene er det ikke tatt hensyn til at enkelte av storbyene vil tjene på at innbyggertilskuddet baseres på nyere befolkningstall f.o.m. 2003. Tabell 2 viser at det er, og at det også etter at endringene i inntektssystemet er fullt gjennomført, vil være til dels store forskjeller mellom inntektsnivået til storbyene.

Kolonne 1 viser at det i 2001 var til dels store forskjeller mellom inntektsnivået til storbyene. Hovedårsaken til at Oslo og Stavanger har et inntektsnivå som ligger over landsgjennomsnittet er at kommunene har høye skatteinntekter. I 2001 hadde Oslo og Stavanger skatteinntekt på henholdsvis 143 og 118 prosent av landsgjennomsnittet. Årsaken til at Tromsø har et høyt nivå på utgiftskorrigerte inntekter er at kommunen mottar Nord-Norgetilskudd. I 2001 mottok Tromsø om lag 135 mill. kr i Nord-Norgetilskudd, hvilket utgjorde 31 prosent av kommunens totale rammetilskudd.

Tabell 2 viser at Oslo, Stavanger og Tromsø vil få en reduksjon i inntektene som følge av endringene som skal gjennomføres i inntektssystemet i løpet av perioden 2002-2006. Oslo kommune anslås å få en reduksjon i utgiftskorrigerte inntekter på 6,1 prosentenhet. Det er her viktig å se reduksjonen i Oslo kommune sine inntekter i sammenheng med at Oslo som fylkeskommune anslås å tjene om lag 745 mill. kr på sykehusreformen og endringene i inntektssystemet for fylkeskommunene

I løpet av perioden 2002-2006 skal det gjennomføres to endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene: det ekstraordinære skjønnet skal avvikles og skatteandelen skal trappes opp til om lag 50 pst.

.

Tabell 2 viser at Fredrikstad, Drammen, Kristiansand, Bergen og Trondheim vil få økte utgiftskorrigerte inntekter som følge av endringene som skal gjennomføres i inntektssystemet. Som tabellen viser vil imidlertid disse kommunene fortsatt ha et inntektsnivå under landsgjennomsnittet. Så lenge en ikke har full inntektsutjevning og så lenge man har regionalpolitiske begrunnede tilskudd som alle kommuner må være med på å finansiere, så må disse kommunene påregne å ha et inntektnivå som ligger noe under landsgjennomsnittet.

Tjenesteytingsindikatorer

I dette avsnittet gis det en beskrivelse av det kommunale tjenestetilbudet i de største byene ut fra indikatorer som viser barnehagedekning, spesialundervisning i grunnskolen, årstimer utover minstetallet, mottakere av hjemmetjenester og alders- og sykehjemsplasser.

Etterspørselen etter barnehageplasser, spesielt for barn i aldersgruppen 1-2 år, er høyere i byer enn i mindre kommuner

Kilde: St.meld. nr 27 (1999-2000), Barnehage til beste for barn og foreldre.

. KOSTRA-tall for 2001 viser at det er til dels store forskjeller mellom barnehagedekningen i storbyene. Mens Fredrikstad i 2001 hadde en barnehagedekning på 53,1 prosent for barn i alderen 1-5 år hadde Stavanger kommune en barnehagedekning på 68,2 prosent for den samme gruppen.

Indikatorene «spesialundervisning i grunnskolen» og «årstimer utover minstetimetallet pr. elev» viser at det er til dels stor forskjeller mellom storbyene når det gjelder ressursinnsats i grunnskolen. Mens 2,2 prosent av elevene i Tromsø får spesialundervisning, får 7,6 prosent av elevene i Kristiansand spesialundervisning.

I pleie- og omsorgssektoren synes andelen innbyggere 67 år og over som mottar hjemmetjenester å ligge litt lavere i de største byene enn i landet for øvrig. Når det gjelder andelen innbyggere 80 år og over som er beboere på institusjon er bildet mindre entydig.

Tabell 3 viser indikatorer for den enkelte storby og landsgjennomsnittet, eksklusive Oslo.

Tabell 4.3 Tjenesteytingsindikatorer for storbyene. Prosent.
KommuneAndel barn 1-5 pr med barne- hageplassAndel elever i grunnskolen som får spesial- undervisningÅrstimer utover minstetallet pr elevAndel innbyg- gere 67 år og over som mottar hjemmetjenesterAndel innbyg- gere 80 år og over som bor i alders- og sykehjem
Fredrikstad53,15,92919,611,4
Oslo71,45,53421,117,0
Drammen61,87,62721,814,1
Kristiansand61,14,82516,014,3
Stavanger68,24,52517,317,0
Bergen58,14,62419,316,8
Trondheim64,36,52214,511,4
Tromsø63,62,22719,516,4
Landsgjennomsnittet, eksklusive Oslo62,25,52719,815,3