St.meld. nr. 31 (2002-2003)

Storbymeldingen

5 Samarbeid om bærekraftig storbyutvikling

Norske storbyområder er i forandring og vekst. I dette kapittelet er fokus på statens rolle som tilrettelegger for storbyenes byutviklingspolitikk. Kommunene er hovedansvarlige for byutvikling – blant annet gjennom sin myndighet etter plan- og bygningsloven. Staten skal legge best mulig til rette for kommunene og ivareta nasjonale mål og interesser. Det kreves et effektivt samspill på et område som er viktig for landet. Regjeringen vil derfor legge økt vekt på dialog og samarbeid mellom staten og storbyene og mellom offentlige og private parter. Gjennom gode samarbeidsprosesser er målet bedre koordinering av statlige, regionale og lokale prioriteringer.

5.1 Nasjonale mål for storbyutviklingen

Regjeringen ønsker at norske storbyer skal være attraktive, funksjonelle og miljøvennlige.

For regjeringen er det derfor viktig å legge til rette for:

  • Miljøvennlig og bærekraftig byutvikling

  • Samordnet areal- og transportplanlegging

  • Å legge til rette for verdiskaping

  • Å skape likeverdige muligheter til å leve det gode liv i storbyen

  • At segregasjonen av ulike befolkningsgrupper ikke skal øke i norske storbyer

  • Dialog og samarbeid med storbyene, der statlige aktører aktivt bidrar

Regjeringens mål for en miljøvennlig byutvikling er presentert i St.meld. nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder . Den slår fast at det er nødvendig å utvikle mer konsentrerte bystrukturer med utbyggingsstrategier som understøtter kollektivtransporten. Dette følges opp i St.meld. nr 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport.

Regjeringen utfordrer storbyene til å videreutvikle egne visjoner og forventer at storbyene tar initiativ og ansvar for å utvikle samarbeidet i storbyregionene med andre kommuner og regionale aktører.

5.1.1 Rollefordeling og samspill

Staten har viktige roller i byutviklingen – både som myndighet og aktør. Staten planlegger og bygger nasjonal infrastruktur og organiserer og driver ulike statlige sektorer som betyr mye i byene. Staten er dermed en stor eier og bruker i byene: Staten lokaliserer egne bygg og virksomheter som bruker arealer, yter tjenester, skaper trafikk og har gode eller mindre gode kvaliteter. Dette gjør staten til en betydelig aktør i byutviklingen, og staten må ta politisk ansvar og opptre på en god og koordinert måte.

Som myndighet gir staten nasjonale mål og retningslinjer, og økonomiske og juridiske rammebetingelser. Staten har ansvar for mange nasjonale hensyn og skal fordele sine ressurser mellom mange regioner. Mange statlige sektorer og virksomheter som er tungt tilstede i storbyene har oppdrag og målsettinger som ikke er definert i forhold til byutviklingsmål som lokalsamfunnet har. Statlige sektormyndigheter kan ha i oppgave å hevde nasjonale interesser som går på tvers av lokale ønsker. Det er ikke alltid gitt at de lokale ønsker bør vinne, men det er viktig å ha gode metoder for å finne løsninger slik at en kan komme frem til en stor grad av enighet om prioriteringene.

Det er etablert prosesser for å avklare løsninger ved konflikt i plan- og bygningsloven og i andre regelverk. Disse kan gjøres mer effektive. Men erfaring viser at konflikter rundt storbyutvikling kan være kompliserte å løse, og regjeringen ønsker å skape nye samordningsmekanismer for statlige interesser og utvikle bedre dialog med storbyene.

Regjeringen har som mål å redusere detaljstyringen av kommunene og gi kommunene bedre reell styring som byutviklingsmyndighet. Rammestyring skal gi kommunene et økt ansvar for å finne gode helhetlige løsninger. Reformer og forsøk i samferdselssektoren er eksempler på dette.

Regjeringen vil modernisere plan- og bygningsloven og en intensjon vil være at medvirkningen fra statlige organer i kommunal planlegging skal fungere godt. Målet om bærekraftig storbyutvikling stiller krav til bedre regionalt samarbeid og dialog, interkommunale løsninger og en samlende strategisk planlegging.

5.1.2 Bedre dialog og statlig koordinering

Regjeringen legger stor vekt på å utvikle en bedre dialog mellom staten og storbyene. Den må skje på mange plan, og er allerede i dag en del av god forvaltningsskikk og innarbeidet som verktøy i plan- og bygningsloven, i arbeid med nasjonal transportplan og i praksisen til flere etater. Bedre dialog kan være en metode for å finne omforente løsninger, eller avklare konflikter som bør behandles på høyt nivå i det politiske systemet. Storbyene ønsker dialog om visjoner og rolle, om strategiske planer for byutvikling, forvaltningsforsøk, infrastruktur, arealdisponering, eller gjennomføring av viktige private, kommunale, regionale eller statlige enkeltprosjekter.

En forutsetning for fruktbar dialog er viljen til å finne helhetlige løsninger. Det vil kreve at staten selv blir bedre koordinert. Regjeringens storbypolitikk skal gi en bedre koordinert stat – både når det gjelder staten som myndighet og som aktør i byutviklingen. Det skal bidra til at nasjonale og lokale mål og interesser kan forenes eller avveies på en bedre måte. Regjeringen vil som presentert i kapittel 2 utvikle bedre mekanismer for å koordinere statens opptreden og løse konflikter i byutviklingen og sikre omforente prioriteringer.

5.2 Byutviklingspolitikk og markedsdynamikk

Utviklingen i den internasjonale og den globale økonomien legger langsiktige føringer for utviklingen av norsk økonomi og næringsliv og derigjennom for lokalisering, bosettingsmønster og storbyutvikling.

Storbyenes og storbyregionenes endring og vekst er nærmere beskrevet i kapittel 3. Som det fremgår der er drivkreftene bak byutviklingen flere. De vil variere i styrke over tid, men det forventes at utviklingen mot videre byvekst vil fortsette. Byutviklingspolitikken, både statlig, regionalt og lokalt, må forholde seg til slik vekst og legge til rette slik at en oppnår en bærekraftig og sosialt forsvarlig utvikling.

Tilflyttingen til storbyene skyldes både tilbudet av arbeid, utdanning og de livsløp som mange velger. Siden en betydelig del av bedrifter og institusjoner med behov for høyt utdannet arbeidskraft er lokalisert der, er storbyene det viktigste arbeidsmarked for en stadig økende del av befolkningen. Et variert kulturliv har også sterk tiltrekningskraft.

Storbyenes vekst kan ses i lys av fordelene av at mye kan gjøres i stor skala eller at mange (ofte) små aktører har fordeler ved nærhet seg mellom. Men storbyer har også skalaulemper, problemer som oppstår på grunn av trengsel, kompleksitet og størrelse.

Fordelene ligger i varierte arbeids- og forbrukermarkeder, mulighetene til å treffe mange – enten en trenger kunder eller noen som vil selge, enten en vil ha samarbeidspartnere som har det en ikke har selv eller en vil møte likesinnede. Slike skalafordeler er derfor knyttet både direkte til rene økonomiske fordeler, til økning av kunnskap og til ønsker om å leve et urbant liv. Skala-ulempene er knyttet til lavere effektivitet når tettheten og trengselen blir for stor. Trafikk over visse nivåer gir store tidskostnader og forurensing. Bygging i bystrøk er komplisert og dyrt. Når mange mennesker bruker samme område, må det investeres mye for eksempel i byrommets utforming for at det skal bli attraktivt. Økt trafikk og økte priser kan føre til oppløsning av gamle miljøer. Lokalisering av ny virksomhet skjer der den kan være mest effektiv og bli et godt tilbud til mange, slik at fordeler og ulemper må avveies. Det er en oppgave for kommunene som myndighet etter plan og bygningsloven.

God balanse mellom arbeidsplasser, infrastruktur og boliger kan gi en bærekraftig byutvikling. Men private fordeler av lokalisering og vekst kan medføre ubalanser i byutviklingen, som offentlig planlegging og regulering bør medvirke til å løse.

5.2.1 Verdistigning og sosiale effekter

I byutviklingen eksisterer det samspill og avhengigheter mellom en rekke offentlige reguleringer og markeder som boligmarked, tomtemarked, byggemarked og kredittmarked. Samtidig forekommer det en rekke eksterne effekter i byutviklingen som disse markedene ikke uten videre tar hensyn til.

Tomteverdier og byutvikling

En modell for variasjonen i eiendomspriser fra sentrum mot periferi er presentert i NOU 2002:2 Boligmarkedene og boligpolitikken . Verdiene stiger vanligvis jo nærmere sentrum i en byregion en eiendom er lokalisert. En hovedforklaring er kostnadene knyttet til reise (tid og penger). Sentral lokalisering innebærer kortest mulig reise til mange arbeidsplasser, og at mange kan nå en virksomhet (arbeidsplass eller servicebedrift) på enklest mulig måte. Prisen på grunneiendom kan ses som uttrykk for en økonomisk lokalisering. Nærhet til andre bedrifter kan være nyttig, på linje med nærhet til attraksjoner, populære strøk, og rekreasjonsmuligheter. Tid kan verdsettes i penger og nærhet til transportårer kan kompensere fysisk avstand. Beliggenheter i en by har derfor priser som følger et visst mønster. Myndighetene legger planer for bylandskapets utvikling og former det direkte. Eiendomsbesittere og virksomheter kan selv påvirke hvordan bylandskapet brukes og oppfattes. De til dels betydelige beliggenhetsverdier som eksisterer betyr mye for aktørenes disposisjoner i markedene for fast eiendom. Dette vil også være en del av grunnlaget for en realistisk byutviklingspolitikk.

Verdien av en tomt påvirkes av reguleringsformål. Regulering til høy eller lav utnyttelse fordeler verdier i tomtemarkedet. Det gjør også lokalisering av offentlig og private servicefunksjoner. Vi ser betydningen av dette ved at sentrale boligeiendommer i dagens marked har høy verdi, mens omgjøring til kontor og næring i andre situasjoner kan gi best inntjening. Dette er avhengig av økonomiske konjunkturer, endringer i næringsstrukturen og befolkningens boligønsker. De høye tomteverdiene kan være til hinder for boligbygging for sosiale behov og lokale investeringer i skoler, barnehager og andre fellesanlegg.

Verdistigningen på eiendom er både en følge av eierens disposisjoner og av samfunnsutviklingen. Den samfunnsskapte verdistigning kan både være en følge av regulering og planlagte offentlige eller private investeringer i byutvikling (veier, baner, plasser og parker) og mer indirekte følge av ny privat eller offentlig aktivitet som gjør nabolaget mer attraktivt. Knappheten på arealer og dårlig utnytting bidrar også til at eiendomsprisene blir uforholdsmessig høye. Kommunene kan påvirke verdiene gjennom regulering, og legge til rette for en positiv utvikling gjennom avtaler med grunneiere og utbyggere eller gjennom oppkjøp (eventuelt ekspropriasjon) av grunn for å gjennomføre en ønsket byutvikling. Praksis har endret seg over tid, og varierer mellom kommuner i dag. Noen kommuner har en aktiv kommunal politikk som griper inn i utviklingen gjennom kommunale oppkjøp og som begrunnes med muligheten kommunen får til å avveie mange hensyn samlet og fordele verdi og kostnader på et forsvarlig vis. Andre kommuner har lagt mer vekt på fordeling av verdi og kostnader gjennom markedsmekanismer. Utviklingsavtaler tas opp i avsnitt 5.6.2 nedenfor.

Byutvikling, verdier og segregasjon

Variasjoner i eiendomsverdiene har som nevnt ovenfor, mye med beliggenhet å gjøre: avstand, naturgitte, bymessige og sosiale kvaliteter. Inntekts- og formuesfordelingen gir innbyggerne ulike forutsetninger ved valg av bosted, og boligmarkedets mekanismer får følger for den sosiale sammensetningen av strøk. (Se om levekårsforskjeller i kapittel 3.7 og 6. Formuesforholdene påvirkes gjennom verdiutviklingen for eksempel i boligmarkedet, og vurderinger av hva som er lav inntekt må ses i forhold til pris- og leienivået på boliger.

Ulikhet mellom strøk og bydeler kan være en berikelse for en by. Utvikling i eiendomsverdier og husleier kan imidlertid tvinge grupper med svak økonomi til å flytte. Følgen av slike prosesser kan være mer ensidig sammensatte boligstrøk og økt konsentrasjon av grupper med sosiale problemer i visse områder. Et slikt resultat kan være indikasjon på at byutviklingen bør fokusere sterkere på slike aspekter. Segregasjonen i norske storbyer er ikke høy, sammenliknet med andre land, der sterk segregasjon oppleves som en tung utfordring. I Norge kan vi observere endringer i segregasjonsmønstre som bør følges nøye.

Regjeringen ser det som et mål at segregasjonen mellom grupper ikke øker i norske storbyer, og ser dette som et aktuelt tema for videre drøfting med storbyene.

Det kan utvikle seg store verdiforskjeller mellom sentrale og perifere strøk i en storby. I mange storbyer i andre land er områder av drabantbykarakter preget av sosiale problemer og fysisk forfall. Norske drabantbyer er lite preget av dette. Det store innslaget av beboerstyrte borettslag kan være en medvirkende årsak, men også lavere grad av økonomisk ulikhet og arbeidsledighet. Det er en oppgave i norsk bypolitikk å bidra til at drabantbyene og mer perifere deler av storbyregionene kan opprettholde en positiv status og utvikles som integrerte deler av storbyene.

Eiendomsutvikling – samfunnsøkonomi og privatøkonomi

Fast eiendom i storbyene representerer en betydelig del av samfunnets realkapital. Den langsiktige trend har vært en betydelig verdistigning. Fast eiendom i byene har ofte en verdifull alternativ bruk, og det gir trygghet for eier. Den omfattende omforming av arealer fra gammel til ny bruk i byene er et eksempel på dette. Mulighetene for ny verdiskaping etter at gamle virksomheter flytter eller dør gir ofte et positivt grunnlag for fortetting – i tråd med en bærekraftig byutvikling.

Siden fast eiendom kan gi langsiktig vekst av verdier, er det usikkert hvordan eierne på kort sikt vurderer hva som tjener dem. De kan ha langsiktige motiver som tilsier å ikke realisere gevinst nå, men vente og la arealer ligge brakk eller med lav utnyttelse. Bylandskapet bærer mange tegn på det. Det kan hindre ny alternativ bruk av arealer og bygninger som ville være samfunnsøkonomisk ønskelig. Det er et viktig politisk spørsmål hvordan insentivene for både offentlige og private grunneiere i byene skal gi en god og effektiv utnyttelse av sentrale arealer.

Fast eiendom fungerer som et plasseringsobjekt for mange finansielle investorer (bl.a. forsikringsselskaper, pensjonsfond mv.) Investering i byene framtrer ofte som en trygg plassering. Investering i utvikling av eiendom har samtidig vist seg som en bransje med store fortjenestemuligheter. Svingninger i konjunkturene, overetableringer og tendenser til kostnadsvekst i bygge- og anleggsbransjen, innebærer imidlertid risiko.

Et kritisk spørsmål til de høyeste verdsettinger av tomtegrunn i byene er om avkastningsvurderinger alltid gir den beste langsiktige bruk. For at en by (og ofte også de enkelte virksomheter) skal fungere og skape verdier, må helheten av funksjoner være tilstede: infrastruktur, grøntstruktur; plass til kultur og idrett, varierte tjenester, boliger av forskjellige slag mv. Gode byområder kan ikke ensidig bestå av områder med høy utnyttelsesgrad i form av kun boliger/næringseiendommer. Hvis prosjekter med høy avkastning låser utviklingen av bystrukturen og arealbruken, kan alle tape. Dette er en av grunnene til at god byplanlegging er viktig både for gode levekår, effektive bysentre og en sunn utvikling for eiendomsbransjen i byene.

Store byutviklingsprosjekter er en betydelig utfordring for planmyndighetene. Når eiendomsutviklere ser nye muligheter, ønsker de rask reguleringsbehandling og igangsettingstillatelse for byggeprosjekter. Årsaken kan være at det er viktig å gjøre avtaler med leietakere, og det er frykt for at markedet vil snu. Dette gjelder både boligbygg og næringsbygg. Når etterspørselen er konjunkturømfintlig og marginen mellom byggepris og betalingsvilje i markedet er liten, er det viktig å sikre seg kontrakter på rett tidspunkt. Dette kan i en del tilfeller føre til konflikt mellom lønnsomheten av private utbyggingsplaner og samfunnsmessige behov for en god regulering av byutvikling.

Sentrale aktører i byutviklingen kan stå i ulik situasjon. Grunneiere kan ønske å realisere verdistigning på sin eiendom nettopp nå. Andre har sine grunner til å vente. Entreprenørselskaper kan gå inn som grunneier for å få oppdrag eller sikre seg avkastningen i et stigende marked. Eiendomsselskaper som kjøper, utvikler, gjennomfører og leier ut byggeprosjekter på lang sikt er en annen variant. I boligmarkedet er utbygging for salg til boligkjøpere eller bygging for borettslag en vanlig form. Boligbyggelagene er en spesialisert boligutbygger. En rekke prosjekter er i dag preget av at ulike utbyggerselskaper går sammen om gjennomføring av prosjekter. De kan dermed utnytte sin spesielle kompetanse og fordele risikoen knyttet til salg og finansiering. Selskaper som spesialiserer seg på utvikling av prosjekter for å ta ut sin del av verdiøkningen er en tredje. Egne selskap som spesialiserer seg i eiendomsutvikling kan spille en sentral rolle i den faktiske byutviklingen. Forretningsideen er å forutse kundenes behov for arealer og bygg og skape nye verdier ved å se andre muligheter. Spesialiserte eiendomsselskaper kan også ha sin styrke i evnen til å samle tilstrekkelig kapital og finansiering til å gjennomføre omfattende prosjekter. Det kan ha stordriftsfordeler, men krever også evne til å ta stor risiko.

5.2.2 God byplanlegging – en forutsetning for effektive markeder

I byutviklingen eksisterer det samspill og avhengigheter mellom en rekke offentlige reguleringer og en lang rekke markeder som boligmarked, tomtemarked, byggemarked og kredittmarked. Samtidig forekommer det en rekke eksterne effekter i byutviklingen som vanlige markeder ikke uten videre tar hensyn til. Eksempel er støy, utsikt, trafikktetthet, byform og mer langsiktighet. Gjennom sin reguleringsmyndighet kan kommunen sikre at fellesfunksjoner får plass på funksjonelle og effektive steder i byen, og at verdier for hele samfunnet ikke går tapt når enkeltprosjekter gjennomføres. Slike forhold er det offentlig planlegging og regulering må søke å korrigere for slik at de byplanmessige løsninger blir best mulig. Dette må gjøres i forkant av utbygging av enkeltprosjekter og på en slik måte at de gir klare og stabile forutsetninger for den enkelte utbygger. Med andre ord; det eksistere en grunnleggende avhengighet mellom god planlegging og gode markedsløsninger.

Planleggingen må gjennomføres systematisk på ulike geografiske nivå og da med ulike mål og detaljeringsgrad. Fra flere hold blir det pekt på at overordnet planlegging for regioner og kommuner må forbedres nettopp som grunnlag for at de ulike enkeltaktører kan få informasjon om hva som er de langsiktige muligheter og begrensninger. Samtidig må det være innebygget i planleggingen en strategisk grunnholdning som gjør at samfunnet og den enkelte kan tilpasse seg uforutsette forandringer og nye utviklingsmuligheter.

Et sentralt aspekt i den overordnede planlegging er å sikre en god balanse mellom de enkelte utbyggingsbehov i storbyregionene. Storbyregionene bør bl.a. se veksten i arbeids- og studieplasser i sammenheng med utviklingen på boligmarkedet og mulighetene for nybygging. I et slikt perspektiv vil enkeltkommunene lettere kunne ta hensyn til et bærekraftig bosettingsmønster i storbyregionene.

Regjeringen vil samarbeide med storbyene for å gjøre byregionene bedre i stand til å samarbeide om overordnede planleggingsutfordringer. Her vil videreutvikling av ulike former for samordnede miljø- areal- og transportplaner «SMAT» være en mulighet, eksempelvis på nivå av storbyregioner eller delregioner i storbyregioner, noe som har gitt gode resultater i flere storbyregioner.

Fordeling av kostnader og verdistigning

Med økende vekt på desentralisering og markedsstyring bør de samfunnsmessige kostnadene ved å lokalisere virksomhet til en del av storbyen være synlige for de som treffer lokaliserings og utbyggingsbeslutninger. Utviklingen av infrastruktur- og annen samfunnsutvikling i prosjektenes om­givelser bidrar til prosjektenes lønnsomhet og økte beliggenhetsverdier. Når kommuner ønsker bidrag til finansiering av infrastruktur fra ut­byggere av store prosjekter, kan det ses som forsøk på slik synliggjøring av kostnadene. Slike krav om inndekning av investeringskostnader er et uttrykk for at kommunene har begrenset ­økonomisk handlingsrom og må finne kilder til finansiering av byutviklingsoppgavene. Om skattlegging og avgifter ikke gir det offentlige tilstrekkelig grunnlag for å gjøre nødvendige grunnlagsinvesteringer, kan alternativet enten være å nekte privat utbygging eller å gjennomføre avtaler om samarbeid mellom det offentlige og private. Partnerskap, utbyggingsavtaler, offentlig-privat-samarbeid mv er en form. Den politiske diskusjonen om utbyggingsavtaler har spesielt blitt fokusert på avtaler knyttet til boligbygging, siden finansieringskrav fra kommunen kan øke utbyggingskostnadene i det enkelte prosjekt og mer generelt driver boligprisene opp.

Omforming som byutvikling

Store omformingsprosjekter på arealer som kan få ny bruk (som gamle industri- og lagerarealer, og havneområder), ofte kalt transformasjonsområder, er svært synlige tegn på storbyenes endring. Prosjektene gir ofte positivt tilskudd til byene med nye attraktive boliger, nærings- og rekreasjonsområder. St.meld. nr. 23 (2002-2003) Bedre miljø i byer og tettsteder presenterer en rekke gode eksempler på slike store byutviklingsprosjekter. Endringer skjer også over tid i form av bruksendringer, oppgradering og utbedring av gammel bebyggelse og offentlige byrom.

Presset på ledige arealer med god beliggenhet er også stort, spesielt i de mest sentrale og attraktive delene av storbyene. Økte tomtepriser og ønsker om økt utnyttelse av areal viser dette. En slik byutvikling medfører konflikter knyttet til utbygging, fortetting eller bevaring. Konfliktene gjelder ofte legitime interesser. Det er viktig at plan- og bygningsloven legger til rette for en god prosess, og at de lokale myndighetene og partene i konfliktene utvikler en effektiv praksis. Arealbruksformål, vernespørsmål og hensyn til nabolaget er politiske spørsmål. For byutviklingen er det verdifullt hvis forutsetningene for de enkelte prosjektene og byggesakene er avklart i gode planer og plangrunnlag.

Store byutviklingsprosjekter

Store byutviklingsprosjekter kan være organisert av en eller flere eiere eller investorer. En investor kan bygge inn i et stort prosjekt mange funksjoner som et godt byområde har behov for. Drivkraften kan være økning av eiendommens verdi. Uten en samlet eier kan det være store problemer med kostnadsfordeling, verdifordeling og innpasning av felles funksjoner og kvaliteter. Her har kommunene som planmyndighet og samarbeidspartner for utbyggere store utfordringer.

Et samarbeidsprosjekt mellom Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og 6 ulike kommuner under tittelen «Bedre arealutnyttelse i byer og tettsteder» tok for seg kommunenes arbeid på dette feltet. Erfaringene fra prosjektet viser at det er klar sammenheng mellom kommunenes tilrettelegging og hvor vellykket prosjektet blir. Erfaringene viser også at det kan være store forskjell på prosjektlønnsomhet, kommunaløkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Derfor må kommunene håndtere både spørsmålet om en god regulering (legge til rette for verdistigning og effektivitet i prosjektet) og fordeling mellom ulike parter som berøres. Dette stiller store krav til kommunens kompetanse og forhandlingsevne. Regjeringen mener kommunene må utvikle planer og strategier for byomforming og fortetting som ivaretar eksisterende kvaliteter og avveier nye muligheter.

Kommunene kan gjennom god organisering av større byutviklingsprosjekter bidra til å dempe interessekonflikter og sikre god gjennomføring. De mest vanlige modellene er opprettelse av ulike former for selvstendige kommunale tomte- og eiendomsselskap, ulike former for partnerskap og bruk av utbyggingsavtaler. Utvikling av gode verktøy for kommunene og for parter som vil samarbeide i byutviklingsprosjekter er en viktig oppgave for statlige myndigheter. Dette har bl.a blitt drøftet under betegnelsen urbant jordskifte.

5.2.3 Statens rolle som stor eier og aktør i storbyene

Reformer i forvaltningen, forsvaret og statlig økonomisk virksomhet fører til at staten selv, eller statlig eide selskaper, står foran betydelige omdisponeringer av fast eiendom i storbyene – ofte med sikte på salg. Når staten avhender eiendom skal en normalt selge til markedspris (avhendingsinstruksen). Etter den rollefordeling som gjelder er det kommunene som er planmyndighet og har lokalpolitisk ansvar, og statlige eiere må på en tydelig måte respektere dette.

Nye roller for offentlige eiendomsaktører

Mange offentlige eiendomsaktører har endret organisasjonsform de senere årene. Utviklingen går i retning av å skille ut statens eiendomsvirksomhet i egne enheter og selskaper. Et vesentlig poeng har vært å profesjonalisere eiendomsdriften gjennom å etablere et organisatorisk og budsjettmessig skille mellom statens eiendomsforvaltere og leietagerne. Et element i dette er etablering av husleieordninger som bidrar til en riktigere prising av lokaler som vesentlig innsatsfaktor i statlig tjenesteproduksjon. På denne måten legges det til rette for en mer effektiv og rasjonell bruk av lokaler. Etablering av statlige eiendomsselskaper har som konsekvens at muligheten for direkte politisk styring på dette området reduseres, noe flere storbyer har påpekt som lite gunstig sett fra deres ståsted.

Regjeringen er av den oppfatning at fordelene ved en slik profesjonalisering av statlig eiendomsvirksomhet er vesentlig større en ulempene. Også statlige eiendomsselskaper viser en klar interesse for å delta i samarbeidsprosjekter der de er en naturlig part. Selskapene har dessuten den fordel at de som regel kan handle raskere enn ordinære statlige etater når det gjelder å fatte beslutninger, herunder avklare finansieringsmuligheter.

Staten som eiendomsforvalter

Regjeringen forventer at statlige etater og selskaper som forvalter eiendom i utviklingsområder i storbyregionene er positive til å inngå i samarbeidsfora for koordinering og samordning av ulike interesser og planer. Regjeringen vil styrke samarbeidet med lokale myndigheter, slik at både nasjonale og lokale interesser kan avveies og tilgodeses. I denne sammenheng er det viktig for staten å ha ajourført oversikt over statlige arealer, anlegg og bygninger på tvers av sektorer som klarlegger omfang, typer av eiendom, ulike bygg og anlegg innen ulike kategorier. Utviklingen i retning av utskillelse av statlig eiendom i egne selskaper stiller staten overfor nye utfordringer i så måte. Regjeringen ønsker en effektiv samordning av ulike statlige sektorers eiendommer på lokalt plan, slik at staten i sterkere grad kan vurdere sin samlede eiendomsmasse i lys av statlige behov og som mulig virkemiddel i statlig politikk, enten dette fører til eiendomsutvikling eller avvikling og salg.

Staten er en betydelig grunneier i storbyene. Ofte ligger statens eiendommer sentralt eller godt strategisk plassert i storbyregionene, og har en bestemt rolle i bysamfunnet. Dette gir selvsagt betydelige muligheter, men også store utfordringer.

Boks 5.1 Trondheim 2003–2012: «Bygge byen innover»

Trondheim kommune har i 2003 vedtatt ny kommuneplan med samlet strategidel og arealdel for perioden til 2012 – som legger stor vekt på å «bygge byen innover»

For å oppnå en mest mulig bærekraftig og konkurransedyktig byutvikling, har Trondheim kommune som hovedprinsipp å konsentrere videre byutvikling innenfor eksisterende bystruktur og å prioritere fortetting, spesielt langs de tyngste kollektivaksene. Dette gir kortere avstander og mer mulighet for samlokalisering/samhandling – et bedre grunnlag for næringsutvikling og en mer pulserende by. Også etterspørselen etter sentrale urbane boliger blir ivaretatt. Kunst og kultur framheves som basis for byutvikling. Spesiell vekt er lagt på byomforming og fortetting av randsonen til Midtbyen og to definerte avlastningssenter for handel – hvor kjøpesenterstoppen nå oppheves.

Fortettingsprinsippene er utviklet, tydeliggjort og konkretisert i de vedtatte kommuneplandokumentene. Strategidelen har som mål «å bygge byen innover og samtidig sikre grønnstrukturen og det historiske bybildet». Denne utfordringen er videreført i arealdelen gjennom både strategiske og juridiske grep: Reduksjon av perifere utbyggingsarealer (tilbakeført til LNF), differensiering i grove arealkategorier for å styre lokalisering, retningslinjer om tetthet samt en entydig fastsatt grønnstruktur som sikrer de viktigste arealene som skal forbli ubebygd. I byomformingsområdene kreves minimum 10 boliger pr dekar eller 160%TU for annen utbygging.

Fra Trondheim kommunes side må en forutsett at statlig utbygging ivaretar strategiene – og statens egne rikspolitiske retningslinjer. Både Statens hus og Statens vegvesen er nå lokalisert i sentrum, med klar gevinst i forhold til enklere samhandling/tilgjengelighet og mer miljøvennlig transport. Lokaliseringssaken om St Olavs hospital utfordret byutviklingen. Konklusjonen med plassering på Øya var for kommunen en viktig forutsetning for å videreføre fortettingsstrategien.

Figur 5.1 Staten bygger i Trondheim

Figur 5.1 Staten bygger i Trondheim

Regjeringen vil at statens eiendommer skal utgjøre et positivt bidrag til kvaliteten på det offentlige rom i storbyregionene. Dette fordrer at både bygningsmasse og tilhørende uteareal er godt vedlikeholdt. Endringer i allerede utbygde områder vil alltid være gjenstand for mange motstridende ønsker og betydelig oppmerksomhet fra allmennheten, ikke minst gjelder dette i sentrale strøk. Behov for fornyelse blir ofte satt opp mot kulturvern, og staten kan selv ha vanskeligheter med å finne fornuftige avveininger. Nær dialog med lokale myndigheter i alle faser av eiendomsutviklingsprosjektene er avgjørende for et vellykket resultat.

Hensyn til ønsket byutvikling

I større transformasjonsprosesser der statlige eiendommer er involvert, må statlige virksomheter ha en bred tilnærming til arealplanleggingen i den aktuelle kommunen. Statlige eiere bør alltid informere kommunene tidlig om planlagt avhending. Alle offentlige myndigheter, både statlige, fylkeskommunale og kommunale, må i slike sammenhenger ta hensyn til hva som tjener storbyregionen og den enkelte kommunen best. Etter at arealplanene med tilhørende reguleringsformål er nærmere avklart, kan et eventuelt statlig salg skje til høystbydende i tråd med statens instruks for avhending av fast eiendom og prinsippene i EØS-avtalen.

Ved oppføring av statlige nybygg må også lokale myndigheters ønske om plassering, sett i lys av den ønskede byutvikling, tillegges avgjørende vekt. Dette innebærer at statlige myndigheter bør informere så tidlig som mulig om planlagt avhending og invitere til dialog med vertskommunen i oppstartsfasen av et statlig byggeprosjekt, med sikte på å drøfte lokaliseringsspørsmål mv. Staten som bruker av eiendommer har også et særlig ansvar for at samfunnsmessige hensyn som tilgjengelighet, miljø og estetikk blir ivaretatt i utbygging og eiendomsforvaltning.

5.3 Bedre samordnet areal- og transportpolitikk

De lokale myndighetene har gjennom kommuneplanens arealdel og reguleringsplanarbeid et hovedansvar for en bedre samordnet areal- og transportplanlegging. Arealbruk og transportløsninger strekker seg imidlertid over administrative grenser. Tilrettelegging fra statens side og på regionalt nivå er derfor viktig for å oppnå samordnet areal- og transportpolitikk. Staten påvirker gjennom lovverket, transportplanlegging og –investeringer og generelt statlig eiendoms- og lokaliseringspolitikk. Staten har mange interesserer og målsettinger, og mange kommuner har lagt vekt på at ulike statlige virkemidler og planer bør koordineres bedre med hverandre og med lokal planlegging.

St.meld. nr. 23 (2002-2003) Bedre miljø i byer og tettsteder peker på at fortetting er en viktig strategi for å redusere byspredning, gjøre byveksten konsentrert og støtte opp under kollektivtransporten. Som felles utgangspunkt for den lokale og regionale bruken av planmyndighet vil Miljøverndepartementet legge fram nye rikspolitiske retningslinjer (RPR) for areal- og transportplanlegging. Riktig lokalisering av riktig funksjon i forhold til tilgjengelighet for personer og transport er et viktig planprinsipp. God lokalisering kan redusere trafikkveksten og legge til rette for kollektivtrafikk. Dette er viktig for å oppnå en bærekraftig byutvikling.

5.3.1 Byspredning og fortettingsstrategier

Fortetting kan bidra til at byvekst på LNF arealer kan begrenses. God arealøkonomi er ikke minst viktig i de storbyregionene som ligger i områdene med Norges beste landbruksjord. Til nå har tettstedsarealene økt mer enn veksten i arbeidsplasser og befolkning i storbyregionene. Det er en indikator på at det fortsatt foregår mer tilfeldig byspredning. Hver kommune kan legge til rette for nye bedrifter og boliger, eller gi byggetillatelse i enkeltsaker som til sammen fører til et tilfeldig byutviklingsmønster. Et grunnlag for dette utviklingsmønsteret er økt mobilitet basert på bil. Preferansene for å bo i enebolig med relativt rimelige tomtekostnader i naturomgivelser er en viktig drivkraft. Romslige arealer, lave tomtepriser, arbeidskraft og enklere trafikkforhold kan være begrunnelse for mange bedrifter. Lokalisering av handels- og servicebedrifter langs de store veiene har gitt et stort kundegrunnlag, men skal etter den midlertidige kjøpesenterstoppen bli styrt av regionale planer.

Selv om byspredningen ofte bygger på selvstendige valg hos familier og virksomheter, kan det ha betydelige konsekvenser mange ikke ønsker. Økt trafikk med høye kostnader, investeringsbehov, arealkrav og forurensing til følge er en av disse. Reduserte muligheter til å utnytte fordelene ved en kompakt by med tett kontakt er en annen. Det er derfor et mål at storbyene kan gjennomføre fortetting med god kvalitet og samarbeide med sine nabokommuner om et bedre byutviklingsmønster. Rimelig boligbygging i nabokommunene kan være en del at dette. En bedre balanse i forholdet mellom boliger og arbeidsplasser kan bidra til reduksjon av daglige arbeidsreiser. Økt boligbygging der det er bedrifter med mange arbeidsplasser og høy etterspørsel etter bolig, er den ene siden av denne utfordringen. Bedre fordeling av arbeidsplasser i forhold til hvor boligene ligger er en annen utfordring.

Figur 5.2 Byspredning 1955 – 2002. Stavangerregionen og Bergensregionen

Figur 5.2 Byspredning 1955 – 2002. Stavangerregionen og Bergensregionen

Storbyene forventer økt vekst og har i sine kommuneplaner vedtatt strategier for hvordan de skal møte den. Økt fortetting og mer konsentrert utbygging innefor dagens byggesone er et mål for alle. Kristiansands kommuneplan sier at ca 60 % av den totale utbygging pr år i kommuneplanperioden skal skje i fortettingsprosjekter. Det er imidlertid knyttet mange utfordringer til denne ubyggingsstrategien, fordi tomtekostnadene er store og interessekonfliktene mange. Dette gjelder også i Bergen. Flere av storbyene fører en aktiv tomtepolitikk for å sikre tilstrekkelig nye arealer for å dekke framtidig behov, først og fremst til boligformål. Tromsø og Kristiansand har i sine kommuneplaner vedtatt at kommunen skal ha en tomtereserve som dekker et langsiktig behov, og erverver tomtegrunn til dette formålet. I høringsutkastet til ny kommuneplan som ble sendt på høring av byrådet i Oslo i mars 2003 legges det vekt på at det meste av boligbyggingen kan skje innenfor utbygde områder med vekt på store transformasjonsområder og ved fortetting i utvalgte knutepunkter. Det heter videre at kommunen «ikke kan fastsette utbyggingstakten i boligmarkedet, men skal legge til rette for og stimulere til økt boligbygging i årene framover – slik at byen kan ta imot den forventede veksten».

SSB har på oppdrag fra MD gjort en undersøkelse som viser at det er byene som er dårligst stilt når det gjelder tilgang til nærturterreng og lek- og rekreasjonsarealer. Regjeringen viser til at både bymiljø- og friluftslivsmeldingen foreslår flere gode tiltak i denne forbindelse. Et viktig arbeid er å bidra til å gjennomføre eksisterende planer som sikrer grønnstruktur og friluftsarealer.

Regjeringen viser til at Stortinget har understreket viktigheten av å ivareta bymarker og grønnstruktur og har pekt spesielt på at barn og unges behov for grøntarealer må tillegges stor vekt i planlegging og utbygging av boligområder. Dagens uheldige utvikling med nedbygging av slike grøntarealer må snus. I følge St.meld. nr. 39 (2000-2001) Friluftsliv skal regionale grønnstrukturer med stor verdi for friluftsliv bli kartlagt og innarbeidet i aktuelle planer innen 2006.

Stortinget viste ved behandlingen av bymiljømeldingen til verdien av at alle større kommuner med grense mot skog og utmark utarbeider plan for forvaltning av disse områdene innen 2006 og sluttet seg til at dette planarbeidet blir utført etter denne framdriftsplanen. Regjeringen vil bidra til veiledning for planlegging av bymarker og for å sikre og videreutvikle grønnstruktur.

Regjeringen er opptatt av at statlige virksomheter ikke skal bidra til ytterligere byspredning og forutsetter derfor at de samarbeider med lokal myndigheter og tar hensyn til lokale og regionale planer som er basert på nasjonale mål og prinsipper.

5.3.2 Bytransport og satsing på kollektivtrafikk

Et godt fungerende transportsystem er nødvendig for å sikre funksjonelle og miljøvennlige storbyer og storbyregioner. Storbyene er trafikknutepunkter både for persontrafikk og godstrafikk, og mange av byene har stor gjennomgangstrafikk som også belaster det lokale veinettet. Lokalisering av virksomheter og boliger har stor innvirkning på transportbehovet og trafikkavviklingen, og vil kunne legge føringer på transportmiddelfordelingen. Gjennom ulike trafikkregulerende virkemidler og en areal- og transportplanlegging der fortetting i eksisterende bolig- og næringsområder og knutepunkter for kollektivtransporten står sentralt, kan kommunene bidra til å redusere bruken av personbil og styrke kollektivtransporten. Et velfungerende kollektivtilbud i byområdene gir mindre køer, bedre framkommelighet for nær­ingslivets transporter og reduserer behovet for nye veiinvesteringer

Storbyenes befolkningsvekst stiller krav til et godt kollektivtilbud dersom målet om økte markedsandeler for kollektivtransporten og en begrenset vekst i transportbehovet skal nås. Alle storbyene har planer for hvordan videre utbygging kan støtte opp under et godt og miljøvennlig kollektivtilbud. For eksempel ønsker Bergen å basere sin byutvikling omkring en bybane. Kristiansand har planer for en stamlinje for buss som kan betjene store deler av byen. Oslo arbeider for å gjennomføre T-baneringen. Staten har bidratt til betydelig satsing på å bedre infrastrukturen for kollektivtransporten i storbyene de siste årene, gjennom bl.a. ulike tiltakspakker som for eksempel Oslopakke 1 og 2. Forsøk med samordnet transportpolitikk i storbyene er omtalt i kapittel 2.

Regjeringen vil fortsette sitt arbeid for at kollektivtilbudet blir et konkurransedyktig alternativ i byene. Stortingets behandling av St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport gir regjeringen grunnlag for vurdering av statlig innsats for å bedre kollektivtransporttilbudet. Et økt statlig engasjement i kollektivtransporten vil være avhengig av at lokale myndigheter i større grad forplikter seg til å prioritere kollektivtransport høyt over egne budsjetter og til å legge opp til en arealpolitikk som tilrettelegger for kollektivtransport, i tillegg til at virkemidler som kan dempe bruken av personbil tas i bruk. Videre skal bedre organisering og samordning i transportpolitikken bidra til mer samordnet areal- og transportpolitikk og dermed mer miljøvennlige transportløsninger. Regjeringen vil også bedre kollektivtilbudet ved å frigjøre ressurser gjennom økt konkurranse både mellom transportselskaper og om offentlige kontrakter. Også ut fra et helseperspektiv og målet om økt fysisk aktivitet, vil satsing på gang- og sykkelveinett gi et mer funksjonelt transportnett.

5.3.3 Samarbeid på tvers av kommunegrensene

Fra statens side forventes det at storbyene og de andre kommunene aktivt går inn i samarbeid om en god regional utvikling og arealbruk. I nasjonal transportplanlegging og i forbindelse med utviklingen av tiltakspakker i byområdene har staten bedt kommunene samarbeide om utredninger og fylkesdelplaner, og at slikt samarbeid på tvers av administrative grenser bør intensiveres. Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har samarbeidet om plangrunnlaget for Oslos kommuneplan og Akershus fylkesplan. Nabokommuner har ofte i utgangspunktet motstridende interesser, men de kan også utvikle løsninger som tjener alle parter. Bergen kommune framholder at en fortettingspolitikk i byområdet kan motvirkes av nabokommunenes areal- og boligpolitikk. Dette kan bidra til ytterligere byspredning og ekstra transportbelastninger for storbyen. I fylkesdelplan for byutvikling i Stavangerregionen er byutviklingsmønsteret formet ut fra en satsing på kollektivbetjening med en ny bybane i det sentrale bybåndet gjennom Stavanger og Sandnes. Fylkesdelplanen er godkjent ved Kongelig resolusjon. Finansieringen vil være avhengig av prioriteringer på statlig hold og lokale bidrag. Oslo, nabokommuner og Akershus fylkeskommune har samarbeidet i utredningsprosjektet «Boligutvikling i Oslo-Akershus». Departementet ønsker at Husbanken skal videreutvikle kompetanse på disse feltene og medvirke til utvikling av samarbeid i regionene.

Figur 5.3 Stor-Oslo-regionen, innpendling 2001

Figur 5.3 Stor-Oslo-regionen, innpendling 2001

Figur 5.4 Stor-Oslo-regionen, utpendling 2001

Figur 5.4 Stor-Oslo-regionen, utpendling 2001

Det er viktig å kunne følge utviklingen i arealbruk og byspredning for å kunne evaluere areal- og transportpolitikken. Regjeringen mener det er viktig at det blir videreutviklet systemer for arealkartlegging og miljøovervåkning i storbyene. Digitalisert informasjon som vist på kart i denne meldingen gir nye muligheter.

I planprosesser må fylkeskommunen sammen med fylkesmannen påse at kommunene ivaretar hensyn til biologisk mangfold og friluftsliv og unngår uheldig fragmentering og nedbygging av arealer som er viktig for sårbare arter og for det allmenne friluftslivet.

5.4 Boligpolitikk og bymiljø

Regjeringen arbeider med en boligmelding som skal legges fram høsten 2003.

En velfungerende by trenger et tilstrekkelig stort og variert boligtilbud for ulike grupper. Boligbyggingen skjer på markedets betingelser, men det må legges til rette for en langsiktig kvalitet på det som bygges. For dem som bor i byer er både bolig og bymiljø viktig for det gode liv. Ulike individer kan ha ulike krav til bosted og boligutforming, og i storbyene og storbyregionene finnes det en bred skala av botilbud. Utviklingen av kvaliteten i boligområder og bymiljø på lang sikt er en viktig utfordringen for storbyene og deres nabokommuner.

Regjeringen ønsker at Husbanken skal spille en viktig rolle i forhold til utviklingen av boligområder i storbyene, både gjennom långivning og tilbud om kompetanse og bruk av informasjon i forhold til aktørene i markedet og kommunene. Det er vesentlig at det bygges opp et godt nettverk for formidling av gode og moderne løsninger for byutviklingsprosjekter, rehabilitering av eldre bebyggelse og fleksible boligbygg.

5.4.1 Byutvikling skaper ulikhet mellom områder

De store endringene som byene går igjennom skaper mange attraktive bo- og bymiljøer, men bidrar også til at enkelte områder mister sin attraktivitet. Dette kan skyldes flere forhold, for eksempel økt trafikk eller uheldig fortetting. Det er store sammenhenger mellom levekårsproblemer og store miljøbelastninger. Personer med svak økonomi og/eller sosiale problemer bor ofte i områder med store miljøbelastninger, til dels på grunn av at boligprisene er lavest her. Opphopning av dårlige levekår i sentrale strøk i storbyene er uttrykk for dette. Disse problemene ser vi også mange andre steder i storbyene, for eksempel i enkelte drabantbyer. Støy, forurensning og nedslitte omgivelser og mangel på trygghet påvirker både den fysiske og psykiske helse. Redusert forurensning bidrar både til bedre fysisk miljø, helse, trivsel og levekår. En forbedring av miljøforholdene vil derfor både ha en levekårs- og fordelingseffekt.

I andre sammenhenger kan årsakene til ulike levekår være mer uklare, for eksempel at enkelte områder av ulike årsaker får «dårlig rykte». Flere storbyer har opplevd at enkelte drabantbyer har fått et slikt negativt stempel uten at det kan begrunnes i fysiske forhold (NBI 2002). Storbyene er som nevnt i kap. 3 preget av at mange flytter, også innenfor kommunegrensene. I enkelte områder kan det være så mye som 25% som flytter hvert år. Denne mobiliteten bidrar ofte til å forsterke negative trender i enkelte områder og kan føre til nedtursspiraler med en opphopning av grupper med dårlige levekår. Den høye mobiliteten bidrar til at disse prosessene går raskere i storbyene enn ellers i landet.

Internasjonale erfaringer viser at problemområder med dårlige boforhold og opphopning av andre levekårsproblemer følger sin egen negative dynamikk. Det er svært vanskelig å snu en slik utvikling hvis den går for langt. Mange særdrag ved det norske samfunnet gjør imidlertid at erfaringene fra andre land ikke er helt relevante. Norge har en jevnere inntektsfordeling og høy deltakelse i arbeidsstyrken. Sammenliknet med mange andre europeiske land er det forholdsvis få «nedkjørte» områder i de norske storbykjernene.

Områderettet planlegging kan være et viktig virkemiddel til å oppnå mer miljøvennlig og bedre bo- og utemiljø. Forholdet mellom bolig, utearealer, transport og parkering kan dermed sees som en helhet. Erfaringer så langt har vist for stor grad av bygging av boliger uten tilfredsstillende utearealer og trafikkløsninger. Det er viktig at kommunene bruker kommunedelsplaner og områderettet planlegging aktivt for å sikre gode bomiljøer og mål om bedre miljø (for eksempel krav til parkering, boligsammensetning).

5.4.2 Ubalanser på boligmarkedet

Typisk for de fleste storbyregionene er at den største boligbyggingen de siste årene har kommet i omegnskommunene, mens det er i storbyen at arbeidsplassene er konsentrert. Innpendling til arbeid er omfattende. Det er en viktig utfordring å legge til rette for større balanse i tilbudet av bolig og arbeid. Dette må skje i samarbeid mellom kommunene, og det offentlige må spille sammen med bedrifter og aktører i slik tilrettelegging.

Selv om det er mange som ønsker en sentral bolig i en storby og prisene som oppnås der er høye, kan det være komplisert å legge til rette for økt boligbygging. I Oslo kan situasjonen på første halvdel av 90-tallet med lav tilrettelegging for nybygging, forklare at boligbyggingen ikke økte i takt med etterspørselen. I dagens situasjon er det mange ferdig regulerte prosjekt, men tomte- og byggekostnadene er høye, og utbyggere er usikre på avsetningsmulighetene i nye kostbare prosjekter. Tilpasningen mellom tilbud og etterspørsel kan ta svært lang tid i vekstregioner, særlig hvis det er sterke begrensninger på tomtetilbudet. Dette presser opp prisene på byggeklare tomter. Slike pressituasjoner kan skape pris- og kostnadsnivåer som boligsøkerne ikke kan betale, og stagnasjon og nedgang i boligbyggingen kan bli resultatet selv om boligbehovet er stort. Det er viktig at både staten og regionale og lokale myndigheter er bevisste på slike bølgebevegelser i byggemarkedet og søker å stabilisere utviklingen.

Lav boligbygging i pressområdene og høye boligpriser gjør det vanskelig for mange å etablere seg. Nybygging fører gjerne til lange flyttekjeder i en storbyregion. Det frigjør brukte og rimelige boliger på markedet. Lav bygging reduserer denne effekten. Regjeringen vil arbeide for å øke tilbudet av boliger i pressområder gjennom fokus på bl.a. byggekostnader og byggesaksbehandling. Husbanken og Statens bygningstekniske etat vil ha sentrale roller i dette arbeidet.

En del omegnskommuner har problemer med å møte det store utbyggingspresset rundt storbyene. Enkelte mindre kommuner ønsker ikke en sterk vekst, først og fremst på grunn av belastningen på fysisk og sosial infrastruktur. Utbyggingsavtaler for store boligprosjekt er litt brukt spesielt av kommuner i Oslo-regionen. Dette er et viktig tema, og regjeringen vil vurdere hvordan bruken bør reguleres (se avsnitt 5.5.2).

Storbyene er opptatt av at omegnskommunene i for liten grad legger til rette for et boligtilbud til svakere grupper. Det er ønskelig at omegnskommunene i større grad legger til rette for et variert boligtilbud og på den måten tar et større ansvar for flere grupper som har problemer på boligmarkedet.

Demping av veksten i tomte- og byggekostnader er en betydelig utfordring. God tilrettelegging kan forbedre markedets funksjonsmåte og boligpolitikken skal rettes inn mot å skape mer effektive rammebetingelser. Departementet vil oppfordre til bedre samspill rundt areal- og boligpolitikk i storbyregionene og tilby kommunene samarbeid med Husbanken. Statlige organer skal være åpne for dialog om omdisponering av eiendom til boligformål.

Boks 5.2 Boligutvikling i Oslo-Akershus

I 2000 ble det etablert et samarbeidsprosjekt mellom Oslo kommune, Akershus fylkeskommune, flere Akershuskommuner og staten ved Kommunal- og regionaldepartementet og Husbanken. Bakgrunnen er erkjennelsen av at regionen er ett bolig- og arbeidsmarked. Boligmarkedet kan ikke kan sees uavhengig av utviklingen på arbeidsmarkedet. Dette ble vektlagt i St.meld. nr. 49-1997-98 «Om boligetablering for unge og vanskeligstilte der en samlet analyse av boligsituasjonen i regionen ble foreslått.

Målet med prosjektet var å kartlegge boligutviklingen på tre hovedområder; Boligbyggingen, boligsituasjon for ungdom og andre med etableringsproblemer og gjennomgang av aktuelle virkemidler. Prosjektet har bygget på tilgjengelige informasjonskilder og egne utredninger: Boligpolitikk i et utbyggerstyrt marked, Boligforsyning og boligmarkedet , Boliger for unge og vanskeligstilte, Bruk av Husbankens virkemidler, Leiemarkedet, Kommuner og bydeler som aktører i boligmarkedet. Utbyggere og boligbyggelag som aktører. I tillegg kommer en sammendragsrapport og en rapport om bruken av Husbankens etableringslån.

Hovedresultater:

  • En klar utvikling i retning av ett bolig- og arbeidsmarked, men med klare trekk av differensiering av boligmassen og tendenser til segregasjon og bokonsentrasjon

  • Markedsstyrt og utbyggerstyrt boligbygging

  • Presset boligmarked med høyere bruktpriser og bygge- og tomtekostnader enn for resten av landet.

  • Lav boligbygging sammenliknet med resten av landet og tidligere 10-år.

  • Vanskelig å skaffe rimelige boliger for lavinntektsgrupper og andre svakstilte grupper

  • Svakt koordinert boligutvikling i regionen

  • Husbankens virkemidler brukes i varierende grad av de enkelte kommuner.

Prosjektet avsluttes i 2003 med en undersøkelse av bruken av etableringslån i regionen og en sluttrapport. Styringsgruppen for prosjektet foreslår at det vurderes etablert en felles strategi for boligplanlegging i regionen som legger vekt på bedre dialog og samordning av boligplanleggingen i den enkelte kommune

5.4.3 Utvikling av gode byboliger

Økt interesse for å bo i sentrumspregede områder stiller kommuner, utbyggere og arkitekter overfor nye oppgaver. Byboliger kan bidra til å skape gode byrom dersom det tas hensyn til dette i utforming, uterom og fasade. Flere nye byboligprosjekter lar for eksempel områdets grøntarealer skal være åpne for alle. På den måten ønsker man å unngå at området blir en lukket, privat enklave i midt i byen. Det er også en utfordring å skape byboliger for endrede livsformer og behov. Mens boliger tradisjonelt har vært bygd for stabile kjernefamilier, blir det nå større behov for boliger for andre livsformer. Halvprivate fellessoner og større fleksibilitet er eksempler på kvaliteter som etterspørres. Variasjonen i boligbehov er samtidig stor, og flere byboligprosjekter har varierte boligløsninger.

Tilrettelegging for bygging av gode byboliger er en av de felles hovedutfordringene for staten og de store byene. Utviklingen i storbybefolkningens sammensetning og inntekts- og formuessituasjon gir føringer for hvilke typer og størrelser av boliger som vil bli etterspurt og hvilke sosiale behov som utvikler seg. Boligutviklere med ulik bakgrunn prøver seg frem i et marked som preges av usikkerhet og høye kostnader. Dette skaper en høy risikosituasjon som kan føre til tap og stagnasjon i boligbyggingen. Boligbyggingen i de større byene og deres omegnskommuner har gjennom flere år ligget på et lavt nivå og derved gitt grunnlag for en sterk prisstigning på både nye og brukte boliger. Informasjon fra storbyene tyder på at det gjennom de senere år er under utvikling en lang rekke større boligprosjekter med sentral beliggenhet. Det vil være avgjørende for byenes boligsituasjon at disse boligene får slike kvaliteter at de treffer markedet over et vidt spekter av behov og preferanser og til en pris som ulike husholdningstyper kan makte. Kvalitetene bør ikke begrense seg til bare selve boligen, men også gjelde gode nærmiljøkvaliteter. Ikke minst vil en del middelaldrende og eldre som har opparbeidet betydelig egenkapital, finne det interessant å kjøpe nye, hensiktsmessige boliger som ligger attraktivt for dem.

Husbanken har, i samarbeid med en rekke fagmiljøer knyttet til planlegging og byggesektor, gjennom en lang årrekke opparbeidet erfaring med gode boliger med kvaliteter for tilgjengelighet, miljø og ressursbruk og til en kostnad som store grupper kan dekke. Regjeringen legger vekt på at den kompetansen som Husbanken og andre har skaffet seg i forbindelse med Handlingsplanen for eldre kan utnyttes aktivt i utviklingen av byboligprosjekter slik at både utbyggere og befolkning får gode og hensiktsmessige boliger til en pris de kan makte.

Husbanken har for eksempel sammen med Norsk institutt for by- og regionforskning presentert «Bolig +» med aktuelle eksempler på nye boligløsninger for et moderne hverdagsliv. Husbanken bistår sammen med andre Oslo kommune (Eiendoms- og byfornyelsesetaten) i forbindelse med ideutviklingen knyttet til en arkitektkonkurranse om gode boligtyper i et sentralt byfornyelsesområde. Målet er å få moderne boliger tilpasset varierende livssituasjoner og behov.

5.4.4 Byfornyelse

Sentrale strøk i storbyene har bygningsmasse fra ulike tidsepoker som gir særpreg. Denne bygningsmassen har varierende standard og kvaliteter. Staten har siden slutten av 1970-tallet samarbeidet med Oslo, Bergen og Trondheim om å bedre boforholdene og bomiljøene gjennom arbeidet med byfornyelse. Siden den gang har det foregått byfornyelse i offentlig regi mer eller mindre kontinuerlig.

Formålene med satsingen

Fornyelse av de eldre sentrumsnære byområdene i de største byene i Norge har vært et mål for offentlige myndigheter siden slutten av 1970-tallet. Innsatsen i byfornyelsen har først og fremst vært rettet mot bedring av det fysiske bomiljøet, og skulle være en ekstra satsing som skulle avsluttes når alle bygg med såkalt understandard var enten utbedret eller revet.

Den tradisjonelle byfornyelsen har hatt som hovedmål å bidra til oppgradering og utbedring av eksisterende boligmasse og bidra til gode bomiljøer i områder med dårlige levekår, og tiltakene har vært rettet mot samfunnsnyttige formål som ikke finansieres i det ordinære markedet. Det har også vært en målsetting at byfornyelsen skulle gjennomføres og finansieres slik at beboerne har en reel mulighet til å overta de utbedrede boligene. Videre har det vært et mål å gi eksisterende beboere mulighet til å eie egen bolig, for blant annet å sikre bedre framtidig vedlikehold av eiendommene. Mange utleieeiendommer ble omgjort til borettslag eller sameier i forbindelse med slik utbedring. Bedre utemiljø i de indre byområdene, spesielt med vekt på oppgradering av gatetun, gårdsrom, parker, rekreasjonsområder og trafikksanering har vært en sentral del av byfornyelsen. Satsingen har også bidratt til å stimulere eiere til å legge inne kvaliteter som ikke etterspørres i markedet i dag, f.eks. miljøhensyn og tilgjengelighet.

Ansvaret for vedlikehold og fornyelse av den eksisterende boligmassen ligger først og fremst hos eierne. Det er de som står ansvarlig for gjennomføring, og finansiering av arbeidene må i utgangspunktet skje gjennom det private kredittmarkedet. Det har likevel vært nødvendig med statlige finansierings- og tilskuddsordninger for å få igangsatt nødvendige fornyelsestiltak. Dette gjelder spesielt fornyelse av boliger for svake grupper og fornyelse av boliger i områder med opphopning av dårlige levekår, der risikoen er stor og manglende vilje eller evne til investeringer er størst. Statens satsing på byfornyelse har sprunget ut av ønsket om å sikre en forsvarlig boligstandard for landets innbyggere. Staten har først og fremst bidratt ved å tilby finansierings- og tilskuddsordninger for den planmessige byfornyelsen. Kommunene har hatt ansvaret for planlegging og gjennomføring av byfornyelsen.

Behov for endringer

Byggforsk har gjennomført flere evalueringer av arbeidet med byfornyelse og effekten av tilskuddet. (Brattbakk og Chen 2001)(Brattbakk og Dyb 2001) (Brattbakk 2002) Rapportene viser at arbeidet med byfornyelse i stor grad har vært vellykket og at den offentlige satsingen har vært nødvendig for å stimulere til utbedring av eiendommer med «ikke-profesjonelle eiere».

Byfornyelsen slik den har vært praktisert fra 1980-tallet, rettet seg mot definerte områder med dårlig bygningsmasse og en opphopning av dårlige levekår i sentrum av våre største byer, dvs. bygårdsbebyggelsen fra slutten av 1800-tallet. Kartlegging foretatt av Oslo, Bergen og Trondheim viser at det fremdeles er eiendommer igjen med dårlig sanitærstandard og brannsikring. Tallene viser at det i Oslo er rundt 5 000 leiligheter uten bad og WC inne i leiligheten og i underkant av 6000 boliger med utilfredstillende rømningsvei. I Bergen er det i underkant av 2000 boliger som mangler bad og toalett inne i leiligheten, mens i underkant av 2000 boliger har mangler knyttet til brannsikkerhet. I Trondheim er det i underkant av 1000 boliger med understandard knyttet til sanitærforhold og i overkant av 4000 boliger med understandard knyttet til brannsikkerhet. I følge kartleggingsrapporten fra Oslo er ikke understandard i like stor grad knyttet til de tradisjonell byfornyelsesområdene som tidligere. I Oslo finner vi for eksempel mange eiendommer rundt Majorstua med vesentlig understandard knyttet til manglende sanitærforhold. Byggforsk peker på at det er behov for å målrette innsatsen mot enkelte typer eiere, og at bruken av de økonomiske og juridiske virkemidlene i større grad må tilpasses ulike behov.

Arbeidet med byfornyelse i de tre byene har vært tilpasset de ulike byenes behov og utfordringer. Erfaringene viser at prisene på boligmarkedet har stor betydning for investeringsviljen/risikoviljen til eiere og investorer. Bergen har i sin evaluering vist at den offentlige satsingen på oppgradering av offentlige uterom har blitt fulgt av store investeringer i privat eiendom. Erfaringer fra Oslo viser imidlertid at dette ikke er et entydig bilde.

Arbeid videre

Gjeldende boligpolitiske hovedmål er at alle skal ha en god bolig i et godt bomiljø. Regjeringen mener det er uheldig at det fremdeles eksisterer dårlige boforhold i våre storbyer. Dårlig brannsikring er en fare for alle, og kan få store konsekvenser for bymiljøer, spesielt eldre bebyggelse. Opprustning av offentlige byrom er viktige bidrag til å gjøre byene attraktive og stimulerer private investeringer. I boligområdene er slik satsing viktige bidrag for å skape trygge og gode oppvekstvilkår for barn og unge. Dette er derfor vektlagt i både regjeringens Handlingsplan mot fattigdom og i St.meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge .

Byfornyelse er primært et kommunalt ansvar, og utbedring og forvaltning av eiendommer er først og fremst eieres ansvar. Stadig nye årganger av boliger vil få utbedringsbehov – enten på grunn av manglende vedlikehold som fører til skade på bygningen eller dårlig utført arbeid. Dette griper også inn i en bredere diskusjon om behovet for generell standardheving i den eksisterende boligmassen. Krav til mer miljøvennlige og tilrettelagte løsninger vil også komme mer i fokus i fremtiden. Det nedsatte bygningslovutvalget skal se på bl.a. kravene til bestående byggverk, og dette temaet vil også bli nærmere behandlet i regjeringens boligmeldingen.

Regjeringen mener det er viktig å se de fysiske tiltakene i sammenheng med det arbeidet som gjøres for å forbedre de sosiale forholdene i storbyene jf. kap 6. Staten forvalter i dag flere virkemidler som har betydning for byutvikling og bedring av levekår innenfor ulike sektorer. Regjeringen foreslår derfor at staten i samarbeid med storbyene skal bedre samordning og koordinering av virkemidler for dette. Erfaringer fra land som Danmark og Storbritannia kan danne grunnlag for en slik vurdering.

Regjeringen ser byfornyelsen som et kommunalt ansvar og ledd i storbyenes politikk for gode levekår og byutvikling. Husbanken kan gi lån til utbedring av boliger. Byfornyelsestilskuddet fra Husbanken er redusert de senere år. Tilskudd fra staten skal gis til kommunene i Oslo, Bergen og Trondheim som selv organiserer de lokale prossesene for byfornyelse og kan disponere tilskuddet til støtte for viktige prosjekter. Det er viktig at kommunene utnytter de juridiske virkemidlene for å sikre helse, miljø og sikkerhet i gamle boliger og bygningsmiljøer. Staten skal, i dialog med storbyene, legge til rette gjennom lov og regelverk og veiledning fra Husbanken.

5.4.5 Bymiljøspørsmål

En viktig årsak til byenes attraktivitet er den positive utviklingen som har skjedd i sentrumsområdene, som er byenes viktigste møteplass. De fleste storbyene har i lang tid arbeidet for å begrense biltrafikk, skape vakre byrom og bedre tilgjeligheten for fotgjengere og kollektivtrafikk. Dette er gjort gjennom en satsing på å bevare kulturminner og bygningsmasse med historiske og arkitektoniske verdier. Oppgradering av offentlige uterom med vekt på høy kvalitet og estetikk har vært viktige bidrag. De største byene har arbeidet systematisk med slik oppgradering for å bidra til at byene blir vakre og attraktive. Bergen fikk i 2002 statens byggeskikkpris for sitt langvarige arbeid for oppgradering av byens uterom. St.meld. nr. 23(2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder presenterer en rekke eksempler på god sentrumsutvikling og legger vekt på betydningen av å oppnå god organisering av ulike aktører og grunneiere for å sikre god utvikling og vedlikehold. I de fleste storbyene er det i dag etablert egne sentrumsforeninger som organiserer forretningsdrivende, grunneiere og næringslivet. Staten er en av flere eiere i storbyenes sentrum, og regjeringen vil arbeide for at staten tar sin del av dette ansvaret gjennom samarbeid med storbyene.

Universell utforming

Regjeringen legger våren 2003 fram en stortingsmelding om visjoner, mål og strategier i politikken for funksjonshemmede. I denne legges det vekt på strategien universell utforming for å rette oppmerksomhet mot forholdet mellom individ og omgivelser. Strategien universell utforming går i korte trekk ut på at så langt det er mulig skal produkter, byggverk og uteområder, som er i alminnelig bruk, utformes slik at de kan brukes av alle, uten spesiell tilrettelegging. Teknologi og kompetanse er hindringer for hvor langt det er mulig å gå i forhold til universell utforming.

Regjeringen ønsker å stimulere til at gode bruksegenskaper må utvikles ved siden av kvaliteter som sikkerhet, miljø, estetikk og økonomi. Det er viktig å understreke at universell utforming er en strategi som ikke setter en endelig standard for kvalitet, men som går ut på å søke det beste til enhver tid.

NOU 2001:22 Fra bruker til borger skisserer tre prioriterte satsningsområder der strategien universell utforming vil være et viktig virkemiddel for å bedre tilgjengeligheten for alle. Disse er:

  • Tilgjengelighet til byggverk og uteområder

  • Tilgjengelighet til transport

  • Tilgjengelighet til informasjons- og kommunikasjonsteknologi

Kristiansand kommune har utmerket seg positivt, også utenfor landets grenser. I 2002 vant de den årlige konkurransen til Nordiska Handikappolitiske Rådet. Konkurransen hadde temaet «Stadsplanering for alla» som tema.

Byutvikling og miljøpolitikk

Bolig- og byggsektoren er en tung sektor i ressurssammenheng, både sett i forhold til energibruk, materialbruk og som produsent av byggavfall til deponi. Den har stor vekt i et samlet miljøregnskap. En stor andel av den årlige nybyggingsvirksomheten og av utbedringen i den eksisterende bygningsmassen foregår i storbyene. Storbykommunene kan spille en viktig rolle i en mer bærekraftig utvikling gjennom god planlegging og ved å gå foran som et godt eksempel i sin egen bygge- og forvaltningsvirksomhet. Erfaringene viser at god planlegging og samarbeid mellom alle sentrale parter er vesentlig for å oppnå gunstige miljøresultater balansert mot økonomiske og sosiale hensyn.

Statsbygg, Oslo kommune, utbyggere og arkitekter samarbeider om å satse på en økologisk byutvikling i Pilestredet park (tidligere rikshospitalstomt). Det blir et pilotprosjekt for energiøkonomisering, sunne materialer, avfallshåndtering, kildesortering, godt inneklima og gode uteområder i tett by.

Økt fokus på miljøvern i byutviklingen vil på flere områder tvinge seg fram som følge av internasjonale forpliktelser, og vurdering av miljøhensyn inngår i mandatet til både Planlovutvalget og Bygningslovutvalget. Regjeringen har som mål å øke bruken av vannbåren varme basert på fornybare energikilder, spillvarme og varmepumper med 4 TWh innen 2010. Dette bidrar til en mer miljøvennlig og sikrere energiforsyning. Kyoto- avtalen gjør det nødvendig å gjennomføre tiltak som reduserer klimagassutslippene.

Flere EU-direktiver har direkte relevans for miljøspørsmål i utbyggingsprosjekter. Det dreier seg bl.a. om «Prosjektdirektivet» som stiller krav til medlemslandene om at miljøkonsekvenser skal være vurdert før nærmere spesifiserte prosjekter kan settes i verk. Kravet er implementert i norsk lovgivning gjennom reglene om konsekvensutredninger. I 2001 vedtok EU et «Plandirektiv» om miljøkonsekvensutredninger av planer og programmer. I desember 2002 vedtok EU et nytt direktiv om energibruk i bygninger og krav om energisertifikat for nye og under visse betingelser, i eksisterende bygg.

Pilotprosjekter for miljøvennlig byutvikling

I St.meld. nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder varslet regjeringen at den ville invitere til pilotprosjekter og samarbeid om utviklingsoppgaver innenfor miljøvennlig byutvikling. Hensikten med prosjektene er å utvikle gode eksempler på byutvikling, som kan være forbilder for kommuner, næringslivet og andre. Fire temaer for pilotprosjektarbeidet er omtalt i meldingen: Miljøsoner, Utvikling og drift av bysentrum, Planlegging og organisering av byomforming, samt Næringsliv, miljøvennlig og helsebringende transport.

Koordinering av statlige interesser i byområder kan være aktuelt for flere av temaene. En hovedutfordring vil være å utvikle nye og forpliktende samarbeidsformer på tvers av sektorer i offentlig forvaltning, næringslivet og organisasjoner innenfor ulike tema i byutviklingsarbeidet. For å drive fram slikt utviklingsarbeid, blir det nødvendig å innhente og utvikle kompetanse, nye metoder og samarbeidsformer. Det kan også vise seg nødvendig å utvikle virkemidlene for å skape bedre rammebetingelser for kommunene og næringslivets arbeid og overføre myndighet til lokalt nivå.

Etter dialog med byene som deltar i Samarbeidsforum for storbyutvikling, har Miljøverndepartementet valgt ut pilotprosjekter i alle byene. Flere departementer er invitert til samarbeid om pilotprosjektene. Foreløpig gjelder de fleste prosjektene byomforming og sentrumsutvikling.

Oslo bystyre har vedtatt et byøkologisk program og skrevet under på charteret om bærekraftig utvikling i europeiske byer. Kartlegging av miljøkonsekvensene av aktivitet i Oslo skjer gjennom studier av byens såkalte økologiske fotavtrykk. At storbyene forplikter seg til å nå en rekke miljømål i løpet av de nærmeste årene er positivt.

Nasjonal Agenda

Regjeringen har satt i gang arbeidet med å lage en nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling. Dette arbeidet vil blant annet bygge på det lokale arbeidet som er gjort i forbindelse med Lokal Agenda 21.

5.4.6 Kultur og kulturminner

Norske storbyer (som storbyer rundt i verden) satser sterkt på kultur for å skape positiv byutvikling. Strategisk satsing på kultur blir brukt for å gi byutviklingen en ønsket retning. Dette er for eksempel knyttet til lokaliseringsvalg. Nye, synlige institusjoner og aktiviteter skal bidra til å løfte utviklingen av bydeler. Forskriften for vurdering av lokalisering i Oslo indre øst (når statlige institusjoner skal etableres eller reetableres i Oslo) er et praktisk utslag av dette. Bergen kommune legger vekt på utviklingen av en kulturakse i sitt sentrum. Operalokaliseringen i Bjørvika er et annet kjent eksempel. Staten bidrar betydelig til kulturinstitusjoner i storbyene. Regjeringen vil legge fram en egen stortingsmelding om kulturpolitikk, og satsing på kultur blir derfor ikke drøftet her i storbymeldingen.

Boks 5.3 LA 21

Agenda 21 er en handlingsplan for bærekraftig utvikling i det 21. århundret. Agenda 21 ble vedtatt på FNs konferanse om miljø og utvikling i Rio de Janeiro i 1992. Statsledere og representanter fra organisasjoner og næringsliv fra hele verden var med på å utforme Agenda 21 som gjelder alle aktørgrupper og sektorer i samfunnet. I Agenda 21 oppfordres også lokale myndigheter til å lage lokale handlingsplaner for en bærekraftig utvikling og et bedre miljø i det 21. århundret. Dette er lokal Agenda 21 (LA 21). Stavanger kommune har tatt imot oppfordringen fra Rio og er kommet godt i gang. I Stavangers LA 21 er Grønne bygg, Grønne bydeler og Grønt bomiljøviktige prosjekter der kommunen samarbeider med beboere, utbyggere, organisasjoner og næringsliv.

Kulturmiljøer og kulturminner er viktig for byenes identitet og for å ta vare på og utvikle urbane kvaliteter som vi ofte finner i områder som har bygget seg opp over lang tid. Både for byen som helhet og for hvert enkelt område er det viktig at den historiske kulturarven holdes levende gjennom aktiv bruk. Den historiske arven bidrar til forankring og kontinuitet som gjør at folk føler tilhørighet til byen og omgivelsene. Samtidig er det utfordringer i forhold til at bevaring kan komme i konflikt med nye utbyggingsbehov.

Regjeringen vil i løpet av i våren 2003 legge fram en stortingsmelding om kulturminnepolitikken. Et sentralt tema vil være aktiv bruk av kulturminner og hvordan kulturminneverdiene kan bidra til sosial, kulturell og økonomisk verdiskaping og utvikling.

5.5 Effektive virkemidler i byutvikling

Plan- og bygningsloven er kommunenes og statens viktigste virkemiddel for styring og samarbeid om byutvikling. Erfaringer fra blant annet prosjektet Bedre arealutnyttelser i byer og tettsteder viser at det er behov for mer fleksible og effektive styrings- og samarbeidsformer. Mangel på forutsigbarhet og effektivitet blir ofte trukket fram som et viktig argument for endringer av dagens plansystem.

5.5.1 Bedre utnyttelse av privat sektors kompetanse og mer fleksible styringsformer

Privat sektor har gjennom de siste tiårene fått økt innflytelse i utbyggingssektoren, og offentlig sektors styringsform i denne sektoren er under stor endring. Nå står privat sektor for hovedandelen av utbyggingsprosjektene og reguleringsplanarbeidet i denne sektoren. Mange kommuner arbeidet tidligere også med oppkjøp og utvikling av tomter, men etter de kommunale tomteselskapenes økonomiske problemer på slutten av 1980-tallet, ble mesteparten av denne driften avviklet. En del tomteselskaper, bl.a. på Vestlandet er fortsatt aktive og har etablert et samarbeidsforum. Privat sektor blir nå også invitert til å delta i utbyggings- og driftsoppgaver som tradisjonelt sett har vært drevet av offentlige organer. Dette skjer gjennom nye samarbeidsformer, hvor offentlige etater gjennom anbudsinnbydelser legger rammebetingelsene for det som skal produseres, mens private utfører oppdraget. Denne utviklingen, som det legges opp til på de fleste områder hvor offentlig sektor kjøper varer og tjenester, har vært omfattende i samferdselssektoren.

Kompetanse om markedsforhold og insentiver til å vurdere prosjekters alternativkostnader og samfunnseffektive utnyttelse, er blant de strukturelle sidene ved privat sektor som etterspørres. Privat sektor har dessuten tilpasset seg strukturendringene. Økt innsats og kompetanse konsentreres om reguleringsplanarbeid og det øvrige grunnlaget for prosjektutvikling. Utviklere, en forholdsvis ny gruppe aktører, har kommet sterkere inn i mange prosjekter. De identifiserer og utvikler eiendomsprosjekter, og verdiskapingen ligger nettopp i denne identifikasjonen. En annen gruppe som har kommet sterkere inn i prosjekter er investorer utenfor de tradisjonelle finansinstitusjonene. Denne gruppen har ofte høyere risikovillighet enn bankene, og arbeider gjerne tett sammen med utviklere i identifikasjonsprosesser. Regjeringen mener at det er viktig å utnytte privat sektors kompetanse, initiativ og økonomiske effektivitet i verdiskapingen og forvaltningen av verdier i byutviklingen, og vil medvirke til at denne prosessen fortsetter.

I tillegg til at man i større grad har ønsket å dra nytte av privat sektors kompetanse, er det en betydelig økning i graden av nettverksorganisering og partnerskap. For kommunal sektor blir dette med engelske begreper ofte omtalt som en endring i styringsform fra «government» til «governance». Det er også behov for å utvikle mer fleksible offentlige styringsformer og enklere samarbeid mellom offentlig og privat sektor som en følge av økt globalisering og de rammevilkår som følger av denne. Innen byutvikling ser man disse tendensene tydelig, noe som kan skyldes mangelen på dekkende institusjoner. Områderettede organisasjoner er et eksempel på denne tendensen.

Planlovutvalget og Bygningslovutvalget, gjennomgår en del av disse problemstillingene, se nærmere omtale i kap. 5.5.3 og 5.5.4. Samtidig omfatter planprosessene behandling av en rekke samfunnsmessige hensyn og byutviklingsidealer. Det gjelder bl.a. kvalitetsmessige hensyn, som miljøstandarder, fysisk tilgjengelighet og gode uterom. Det gjelder også funksjonsmessige hensyn, som offentlige og kulturelle tilbud, og areal til idrett, rekreasjon og kultur, ivaretakelse og bruk av eldre bygningsmasse og kulturmiljøer, estetikk og byggeskikk, demokratiske hensyn, som medvirkning og offentlig tilgjengelighet, og målsetninger innen samordnet areal- og transportplanlegging, som knutepunktsutvikling og god kollektivdekning, varierte funksjoner, fortetting og grøntstruktur.

Komplekse byutviklingoppgaver kan stille både utbyggere og kommuner overfor betydelig større utfordringer enn feltutbygging. Slike komplekse oppgaver, og endringer i styringsformer og i ansvars- og oppgavefordeling, fører til behov for å finne nye former for ivaretakelse av samfunnsmessige hensyn. Det er et viktig mål for utviklingen av samarbeidsformer mellom utbyggere og kommune at kommunene har muligheter til å legge samfunnsmessige premisser tidlig i planleggingsfasen. Samtidig er det viktig, dersom fleksible samarbeidsformer skal fungere, at kommunene forstår utbyggernes situasjon og premisser, deriblant markedsforhold og prosjektøkonomiske forhold. Dessuten skal kommunene ikke kunne presse fram urimelige avtaler gjennom uheldig bruk av regulerings- og planmyndighetene. Regjeringen ønsker å bidra til å utvikle gode, effektive og fleksible styrings- og samarbeidsformer i byutviklingen. Revisjon av plan- og bygningsloven, samarbeid med kommunene om kunnskapsutvikling og utvikling av prosedyrer og organisasjonsformer, og forsøksprosjekter om omforming og fortetting vil være relevante tiltak i denne sammenheng. Utbyggingsavtaler, andre offentlig-private samarbeidsavtaler og nettverksorganisering kan ha en viktig funksjon. Det finnes mange muligheter til å utvikle forhandlingsprosesser og avtaleformer til å bli relevante påvirkningsverktøy for kommunene. En av de mest sentrale utfordringene ved partnerskapsbaserte styringsformer er å sørge for at den demokratiske medvirkningen ikke blir skadelidende. Beslutninger som tas i allianser mellom lokale myndigheter og private aktører må ikke gå på bekostning av bredere hørings- og medvirkningsprosedyrer. Den samme demokratiske utfordringen vil naturligvis oppstå når staten og kommuner i en større region utvikler partnerskap i prosjekter.

5.5.2 Bruk av utbyggingsavtaler

Begrepet utbyggingsavtaler dekker et vidt spekter av avtaletyper som inngås mellom kommuner og utbyggere eller grunneiere, og regulerer mange forskjellige forhold. Det er ikke uvanlig at slike avtaler brukes i stedet for reglene i plan- og bygningsloven om opparbeiding av vei, vann og avløp i tilknytning til byggeområdet ved større byggeprosjekter. Disse avtalene erstatter ofte lovens regler om refusjon for tekniske anlegg og kommunale avgifter. Videre har kommunene ofte brukt utbyggingsavtaler for å styre utformingen av boligfelt når det gjelder boligsammensetning, grøntstruktur o.a. Slike avtaler har vært lite omtvistede. Utbyggingsavtaler kan bl.a. framstå som et rasjonelt virkemiddel for gjennomføring av vedtatte reguleringsplaner, både for kommunen og for utbygger/eiendomsbesitter.

I den senere tid har imidlertid bruken av utbyggingsavtaler tatt en ny retning, ved at de også pålegger utbygger å betale for bygninger og anlegg som skal inngå i det offentlige tjenestetilbudet, og som tradisjonelt har blitt betalt av det offentlige. Kommunens motytelser er i en del tilfeller begrenset til reguleringsvedtak og byggetillatelser. Eksempler på slike avtalevilkår er oppføring eller bidrag til skoler og barnehager, kultur- og idrettsbygg, større infrastrukturtiltak og boliger som skal inngå i kommunens tilbud til boligtrengende. Man har i særlig grad sett en økning i slik bruk av utbyggingsavtaler i områder med sterk befolkningsvekst og press på arealer. For disse typene avtaler finnes ikke noen alternative regler for kostnadsfordeling, slik man har for vei, vann og avløp. Slike avtaler er kontroversielle, og har ført til debatt.

Den økte bruken av utbyggingsavtaler har reist spørsmålet om hvilke begrensninger som finnes, særlig for bruk av finansieringsbidrag gjennom avtaler. Det har også vært en diskusjon om avtaler har vært en del av den offentlige forvaltningsmyndighet eller av privatrettslig karakter. Dette har betydning for hvilke sett av regler som skal gjelde. Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet og Justisdepartementet har gjennomgått temaet på bakgrunn av gjeldende rett, og konkludert med at kommunene på det nåværende tidspunkt har få begrensninger til å bruke avtalene til å sikre finansieringsbidrag (jf. Rundskriv H-5/02 fra KRD og MD). Kommunene har ikke anledning til ensidig å kreve et fast kontantbeløp av utbyggere, og finansieringsbidrag må avtales og kunne knyttes direkte til de utgifter de nye innbyggerne medfører. Utover dette er utbyggingsavtaler lovlige forutsatt at utbygger ikke utsettes for utilbørlig press. Regjeringen mener det er behov for ytterligere politiske avklaringer og retningslinjer på området og vil bl.a. se på problemstillingen i lys av Planlovutvalgets forslag.

Alle involverte parter er enige om at bruken av utbyggingsavtaler kan ha en rekke positive sider. Avtalene kan bidra til å avklare krav, forenkle prosesser, skape forutsigbare framdriftsplaner og gi muligheter for økt kommunal handlefrihet og medvirkning i utbyggingssaker. Hvis kommunen mener det er positivt med større befolkningsvekst enn de kan håndtere innenfor sine budsjetter, kan også finansieringsbidrag være ønskelig.

For kommunen er det en fordel at de gjennom bruk av utbyggingsavtaler kan jobbe for å få innarbeidet samfunnshensyn, bl.a. mht. boligstandard og boligtyper, uterom og andre kvalitetshensyn. Forhandlinger og avtaler kan også brukes til å se ulike effekter eller ytelser og motytelser i sammenheng, og forsøke å skape omforente løsninger. Samtidig kan både kommune og utbyggere dra nytte av at avtalene kan sikre en raskere og enklere gjennomføring av planprosessen. Slik bruk av avtaler krever imidlertid forhandlings- og bestillingskompetanse, og kompetanse om utilsiktede virkninger som uformell binding av planmyndighet og myndighetsmisbruk overfor utbygger. Det er problematisk at utbyggere kan komme i en situasjon hvor de føler seg presset til å inngå avtaler de mener de ikke har økonomisk dekning for. Dette kan blant annet skje når utbyggerne kontraktsmessig er bundet til andre aktører, og dermed vanskelig kan trekke seg fra prosjektet. Det er da lite sannsynlig at man finner løsninger som er samfunnsøkonomisk effektive, og også stor risiko for at kostnadene blir overveltet på boligkjøperne.

Kommunenes rolle i forbindelse med offentlig-privat samarbeid er vesensforskjellig fra deres rolle i reguleringssammenheng, og krever betydelig omstilling. Slik omstilling er en sentral del av moderniseringsprosjektet for kommunesektoren, og har høy prioritet for regjeringens samarbeid med kommunene. Forhandlingsløsninger som ikke er basert på utidig press kan kun oppnås dersom forhandlinger er beste alternativ for alle parter. Forhandlinger må baseres på god kompetanse om å søke etter vinn-vinn-situasjoner. Kompetansen både hos utbyggere og kommuner i forhold til forhandlinger om utbyggingsavtaler kan bedres. Utbyggere etterspør bl.a. økt kompetanse hos kommuner i forhold til prosjektøkonomi og markedsforhold, slik at kommunene i større grad får forståelse for hva de kan kreve av utbyggere i den enkelte situasjon. Mange utbyggere kan med fordel bedre sin kompetanse om kommunale mål og strategier. Mange kommuner kan dessuten med fordel bedre sin organisering på dette området, slik at forholdet mellom rollen som forvaltningsmyndighet og avtalepart er ryddig.

Boks 5.4 Utbyggingspolitikk i Stavanger

Stavanger kommune har de siste 25-30 år hatt en aktiv utbyggingspolitikk. Utbyggingspolitikken er nedfelt i utbyggingsplanen. Dette er en temaplan som supplerer kommuneplanens arealdel på et noe mer detaljert nivå hva angår boligbyggingens volum, fordeling, lokaliseringsmessige tyngdepunkt og utbyggingstakt. Planen gir også uttrykk for kommunens rolle i boligbyggingen i og utenfor hovedutbyggingsområdene. Utbyggingsplanen er å anse som handlingsplan for bestemt virksomhetsområde innenfor kommuneplanleggingen, og sendes i likhet med planer etter Plan- og bygningslovens §20-5 til departement, fylkesmann, fylkeskommune og berørte statlige fagmyndigheter til orientering. Det sentrale virkemiddel for å få gjennomført planens forutsetninger er defineringen av hovedutbyggingsområder. Et hovedutbyggingsområde er et større område på mellom 100 og 500 dekar som gjennom godkjenning av kommuneplanens arealdel er blitt tillatt omdisponert fra LNF-område til byggeområde. 

Grunnet områdenes størrelse, mange hjemmelshavere, manglende byggemodning, ofte kulturminner av betydelig omfang, behov for helhetlig planlegging i forhold til bydelen forøvrig og ønske om å påvirke type boliger, eierform og fordeling av utbyggingsoppgavene på ulike utbyggerkategorier, har Stavanger kommune i 25-30 år benyttet denne modellen. I hovedutbyggingsområdene erverver kommunen alt areal som er nødvendig for utbyggingen i området. Ca 80% av alle erverv skjer ved avtale, resten må eksproprieres. Avtaleskjønn og ekspropriasjonsskjønn går i første instans for Stavanger skjønnsrett for bygningssaker. Dette er en «særdomstol» for Stavanger kommune opprettet av Justisdepartementet i medhold av Plan- og bygningslovens § 60. Prisen på «råmarksareal» (areal med liten eller ingen byggemodning) var i 80 årene kr. 80-85 pr. m, i nittiårene ca. kr. 95 pr. m og siste rettskraftige skjønn var på kr. 130 pr. m. Dette prisnivået kan synes lavt men må sees i lys av at Skjønnsretten har akseptert at alle kostnader med intern (og delvis ekstern) tilrettelegging av hovedutbyggingsområdene, herunder ulike rekkefølgetiltak til planen, skal belastes utbyggingsområdet. Kommunen må derfor overfor skjønnsretten sannsynliggjøre og dokumentere kostnadene og fordele disse på videresalgbart areal.

I Stavanger har en som nevnt belastet hovedutbyggingsområdene med all teknisk infrastruktur innenfor området og nødvendig teknisk infrastruktur inn til området. De «dimensjonsbegrensninger» som følger av pbl.§ 46 jfr. § 67 kommer ikke til anvendelse i disse sakene. Utgifter til arkeologiske undersøkelser/utgravinger blir også belastet hele området og ikke bare de eiendommene der disse funnene ligger. Dersom grunnforholdene er vanskelige på deler av utbyggingsområdet (f.eks myr eller forurensning) blir ekstrakostnadene ved å klargjøre disse områdene belastet hele utbyggingsområdet. Kostnadene med erverv og tilrettelegging av grøntområder behandles på samme måte som den tekniske infrastruktur. Stavanger kommune har vært tilbakeholden med å definere skillet på interne og eksterne friområder (jfr. Parkprinsippet) dette medfører at alle grunneiere innenfor et utbyggingsområde får samme pris for arealene. Denne praksis har gjort det mulig å tilrettelegge en grøntstruktur av høy kvalitet. I Stavanger har det til nå ikke vært praksis for å belaste utbyggingsområdene med sosial infrastruktur. Dette fordi utbyggingsplanen/kommuneplanen samordnes med for eksempel skolebruksplanen slik at hovedutbyggingsområdene søkes lagt i områder der det er ledig skolekapasitet. 

I likhet med de andre storbyene står Stavanger kommune overfor store nye uprøvde utfordringer i forbindelse med transformering av gamle industriområder til nye nærings og boligområder. I disse områdene kan kommunen ha følgende roller: Myndighetsutøver, grunneier, yter av kostnadsbidrag, mekler mellom private grunneiere/utbyggere, eiendomserverver/ekspropriant.

Den etablerte modellen med hovedutbyggingsområder vil kreve så store økonomiske ressurser at Stavanger kommune ikke er i stand til å gjennomføre transformasjon med denne modellen. Kommunen forsøker derfor å etablere et aktivt samarbeid med grunneierne i området der en benytter en modifisert hovedutbyggingsområdemodell. Utgangspunktet er fremdeles at transformasjonsområdet selv skal bære alle kostnadene med teknisk infrastruktur og etableringen av grøntstruktur. Imidlertid vil det i disse områdene ligge store utgifter i form av sanering og avvikling/flytting av eksisterende virksomheter, som det fortsatt gjenstår å finne gode måter å håndtere.

Utenfor de etablerte hovedutbyggingsområdene og transformasjonsområdene driver kommunen aktivt oppkjøp av eiendommer som kommer for salg i det en regner med blir fremtidige utbyggingsområder. I forbindelse med større og mindre fortettingsprosjekter på enkelttomter inngår kommunen avtaler med utbyggerne om bidrag til etablering av infrastruktur dersom kostnadene blir for høye for det enkelte prosjekt. Til dette formål bevilger kommunen hvert år et beløp på 12 millioner kr.

Figur 5.5 Husabø utbyggingsområde i Stavanger

Figur 5.5 Husabø utbyggingsområde i Stavanger

Regjeringen vil arbeide for å legge grunnlaget for bedre prosesser for avtaleinngåelse. Det kreves både klarere retningslinjer og bedret kompetanse på området. For å oppnå gode forhandlingsprosesser, bør kommunene i så stor grad som mulig forankre krav til utbyggere i kommuneplaner, utbyggingsprogrammer eller andre politiske vedtak, og kravene bør gjøres så forutsigbare som mulig. Det kan bidra til å legge grunnlaget for mer reelle og bedre forhandlingsprosesser. Kommunenes mål for befolkningsvekst, utbyggingsområder, utbyggingstakt, og en prioritert oversikt over utbygging av kommunal infrastruktur og lignende bør være sentrale holdepunkter for forhandlinger, og gi retningslinjer for fordelingen av offentlig og privat innsats. Nå ser vi at en del kommuner for eksempel utarbeider svært uklare kommunale planer mht. hvilke utbygginger de ønsker å legge til rette for. På denne måten kan de motta tilbud om finansiering av kommunal infrastruktur fra private utbyggere, og bruke skatteinntekter andre steder. Dette er problematisk i forhold til skattesystemet og gir utydelighet i kommunale prioriteringer. Regjeringen vil se nærmere på hvordan retningslinjer på dette området kan klargjøres, bl.a. i forbindelse med revisjonen av plan- og bygningsloven, og oppfordrer kommunene og utbyggere til å komme med sine innspill om dette.

En av de mest sentrale utfordringene ved partnerskapsbaserte beslutninger er å sørge for at den demokratiske medvirkningen ikke blir skadelidende. Beslutninger som tas i allianser mellom lokale myndigheter og private aktører må ikke gå på bekostning av bredere hørings- og medvirkningsprosedyrer. I beste fall kan partnerskap og avtaler bidra til mer aktive former for demokrati og medvirkning dersom parter som ikke har en eierandel i prosjektet, men som påvirkes av det, får medvirke i forhandlingsprosessene. Dersom andre parter ikke får medvirke i forhandlingsprosessene kan på den annen side de demokratiske rettighetene bli redusert. Dette er imidlertid meget kompliserte spørsmål, som regjeringen ønsker å se nærmere på. Slike prosesser kommer i tillegg til de formelle beslutningsprosesser, der kommuner etter hvert har blitt flinkere til å samkjøre avtaleinngåelse og kommunale vedtak.

Bruken av finansieringskrav i utbyggingsavtaler har en rekke ringvirkninger for byutviklingen. Avtalene kan bidra til å øke boligbyggingskostnadene, ettersom det blir et kostnadspåslag for utbyggerne, og dermed bidrar til å øke boligprisene og/eller redusere boligbyggingen. Dette er en sentral utfordring ettersom regjeringen ser på arbeidet med å redusere boligbyggingskostnadene som svært viktig. Samtidig kan avtalene bidra til at kommunene blir i stand til å godta utbyggingsprosjekter for boliger de ellers ikke kunne prioritert eller som ville gått utover andre deler av kommunens tjenestetilbud. Utbyggingsavtaler bidrar på denne måten til å øke kommunenes økonomiske spillerom, fordi kommunens budsjetter da kan benyttes på andre områder. Dette kan dermed ha positive effekter for kommunes håndtering av befolkningsvekst, men i tilfeller hvor avtalegrunnlaget er basert på uklare kommunale planer, kan de som nevnt ha negative effekter.

Effekten på boligprisene kan også gi ulike utslag ved avtalebruk. I noen tilfeller, for eksempel der hvor tomteprisene er svært høye og kommunens krav er kjent tidlig i prosessen, vil kostnadspåslagene kunne gi seg utslag i reduserte tomtepriser. I andre tilfeller vil utbyggernes marginer bli redusert. På sikt vil slike finansieringskrav ofte gi utslag på boligprisene. Økte boligpriser kan dessuten innebære urimelige kostnader for boligkjøperne dersom de dekker utgifter til tiltak uten at disse tiltakene bidrar til like høy verdistigning på boligene. Det kan også oppfattes som urimelig dersom etablerte innbyggere får like høy verdistigning på sine eiendommer uten at de påføres tilsvarende kostnader.

Regjeringen mener at effekten på boligprisene og urimelige kostnader for boligkjøpere er uheldig. Ved regjeringens arbeid med retningslinjer for utbyggingsavtaler, vil disse hensynene stå sentralt. Dette legges til grunn bl.a. i arbeidet med bedrede forhandlingsprosesser. Å klargjøre krav tidlig i prosessen er sentralt for å unngå at kostnadene overveltes på boligkjøperne, fordi de reelle kostnadene da i større grad kan ligge til grunn for kalkyler og forhandlinger for tomtepriser, kostnader og finansieringsbidrag gjennom hele prosessen. Det vil videre arbeides med å klargjøre retningslinjer for ulike typer finansieringsbidrag. Det er avklart at kommunene må passe på at det er en saklig sammenheng mellom finansieringskrav og selve utbyggingen. Det må imidlertid klargjøres nærmere retningslinjer for en slik avgrensing. Man må ikke minst se på i hvilken grad bidrag til kultur- og idrettsfasiliteter kan regnes som direkte og nødvendig følge av utbygging.

I tillegg må det klargjøres i hvilken grad og under hvilke vilkår kommuner kan legge planer for en boligbygging og tilsvarende utbygging av infrastruktur det ikke er kommunale ressurser til. Som prinsipielt utgangspunkt mener regjeringen at kommunene ikke bør legge planer de ikke har kapasitet til å følge opp i forhold til kommunale kjerneoppgaver. Samtidig må enkelte finansieringskrav i forbindelse med utbygging av kommunalt velferdstilbud kunne ses i sammenheng med forhandlinger om ytelse-motytelse. Det kan være aktuelt dersom både kommune og utbygger ønsker å gå inn på en modell med utbygging i et raskere tempo enn kommunen har kapasitet til, og utbyggers bidrag kan knyttes til de utgifter kommunens påføres ved raskere utbygging. Det må imidlertid være samsvar mellom partenes ytelse, og bl.a. må framtidige skatteinntekter fra de nye innbyggerne også legges til grunn. Eksempler på modeller som kan følge et prinsipp om ytelse-motytelse er: Forskuttering og senere tilbakebetaling av kommunens utgifter, finansiering av renteutgifter ved lånopptak, og offentlig-private samarbeidsavtaler (OPS) hvor utbygger har driftsinntekter, for eksempel ved at kommunen er leietaker. Kommunale ytelser utover de mest sentrale velferdsoppgaver bør også kunne vurderes i forbindelse med en utbyggingsavtale. Dersom kommunen gjennom opprusting av et område bidrar til verdiøking for utbyggingen i området, vil det kunne være naturlig å se denne verdiøkningen i sammenheng med forhandlinger. Det vil bli arbeidet videre med å utrede slike prinsipper. Dette arbeidet legges til grunn, sammen med øvrige innspill om temaet, ved regjeringens vurdering av behovet for lovregulering og i arbeidet med å etablere mer omforente beregningsgrunnlag for denne type bidrag. Det har bl.a. kommet innspill om ulike former for forbud mot ulovhjemlede finansieringskrav. Bl.a. legger Planlovutvalget dette til grunn i sin utredning. Regjeringen vil også se denne problemstillingen i sammenheng med spørsmålene om storbyregionenes økonomi, omtalt i kap. 2.

Regjeringens to oppnevnte utvalg for revisjon av Plan- og bygningsloven vil se på temaet utbyggingsavtaler. Planlovutvalget sa i sin første delutredning at de ville komme tilbake til spørsmålet om utbyggingsavtaler i sluttrapporten. Bygningslovutvalget skal følge opp Planlovutvalgets arbeid, og vil fremme en anbefaling i oktober 2003. Regjeringen vil på den bakgrunn legge fram forslag for Stortinget om evt. lovendring, veiledningsmateriale m.v.

Regelverket om offentlige anskaffelser er også sentralt for vurderingen av de legale grensene ved inngåelse av utbyggingsavtaler. Det må vurderes konkret om en utbyggingsavtale etter sitt innhold er en offentlig anskaffelse. EF-domstolen har lagt til grunn at inngåelse av avtaler om at grunneiere bygger ut infrastruktur er en anskaffelse regulert av EUs innkjøpsdirektiv 93/37. Dette innbærer at utbyggingsavtaler skal inngås etter reglene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Utgangspunktet er at kommunene ikke kan inngå en utbyggingsavtale direkte med grunneier uten at det gjennomføres en anbudskonkurranse og forutgående kunngjøring. I rettspraksis er det imidlertid stilt opp unntak fra prosedyrene i anskaffelsesregelverket. Utbyggingsavtaler som gjelder infrastruktur kan trolig sluttes direkte med en grunneier forutsatt at grunneier forpliktes til å inngå sine kontrakter etter anskaffelsesregelverket. Grensene for dette unntaket vil dermed være avgjørende.

5.5.3 Modernisering av planlovgivningen

Kommuner og andre aktører har stilt spørsmål ved om plan- og bygningsloven i sin nåværende form er et godt verktøy for å håndtere planlegging og utbyggingspolitikk. I sin første delinnstilling gir Planlovutvalget uttrykk for at plansystemet i plan- og bygningsloven er et av samfunnets viktigste virkemidler for å fastlegge politiske mål, prioritere og løse aktuelle oppgaver, legge tilrette for utvikling og utbygging og ikke minst ivareta langsiktige miljøhensyn og andre allmenne interesser. Det er et klart behov for en modernisering og forbedring av dette systemet dersom det skal kunne fungere som et godt verktøy i forhold til framtidas behov.

I en tid med skarpere arealbrukskonflikter stilles det større krav til systemets evne til å sikre gode helhetsløsninger, og til å ivareta for eksempel natur- og kulturmiljøet og estetiske verdier mer effektivt. Det møter også krav om mer åpne beslutningsprosesser, sterkere medvirkning og bedre rettssikkerhet for alle som berøres av planer og byggesaker. Nye EØS-regler medfører krav om utredning av miljøkonsekvenser av planer. Planlovutvalget, som leverer sin endelige innstilling våren 2003 og Bygningslovutvalget, gjennomgår en del av disse problemstillingene. Regjeringens målsetting med denne gjennomgangen er å bidra til å utvikle fleksible styrings- og samarbeidsformer som sikrer god og effektiv gjennomføring.

Planlovutvalgets arbeid

Det er nedsatt et lovutvalg ( Planlovutvalget ) med grunnlag i mandat (Kgl.res 23.10.98.) som skal fremme forslag om endrede planbestemmelser i loven og evt. endringer i tilknyttede sektorlover. Utvalgets oppdrag er å gå gjennom reglene om regional og kommunal planlegging i nåværende plan- og bygningslov og foreslå forbedringer. Utvalgets funksjonstid er i utgangspunktet 4 år fra desember 1998. Utvalget skal avgi to utredninger. Første delutredning er avgitt i tråd med planen (januar 2001) og har vært på høring i perioden mars – juli 2001. Utvalget legger fram sin innstilling med lovforslag våren 2003. Bygningslovutvalget vurderer de øvrige delene av loven.

Utvalget har basert seg på følgende prinsipper for de reformer som det arbeider med:

  • Planleggingen skal fremme bærekraftig utvikling. Den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommuner og fylker skal sees i sammenheng, og i et langsiktig perspektiv.

  • Planleggingen skal styres av folkevalgte organer. Alle berørte interesser og allmennheten skal ha mulighet til innflytelse, og rettssikkerheten for den enkelte skal ivaretas.

  • Planleggingen skal fremme helhet og sikre samordning og samarbeid mellom alle berørte myndigheter om løsning av oppgavene.

  • Planleggingen skal være målrettet og ikke mer omfattende enn nødvendig.

  • Planleggingen skal vareta og avveie både kommunale, regionale, nasjonale og internasjonale hensyn og interesser. Den skal bygge på prinsippene om at oppgaver skal søkes løst på laveste hensiktsmessige nivå og om gjensidig informasjon mellom forvaltningsnivåene som grunnlag for planlegging og vedtak.

  • Planleggingen skal være forpliktende. Vedtatte planer skal være et felles grunnlag for kommunal, fylkeskommunal, statlig og privat virksomhet i planområdet

Figur 5.6 Byspredning, Stor-Osloregionen 1955/2002

Figur 5.6 Byspredning, Stor-Osloregionen 1955/2002

Kilde: SSB og Statens kartverk, LKS 82003/596

Planlovutvalgets første delutredning med høring danner basis for arbeidet med forslagene i den endelige innstillingen. Utvalget mener det fortsatt bør være en samlet plan- og bygningslov, fordi sammenhengen mellom samfunnsplanlegging, utarbeidelse av arealplaner og gjennomføring av planene gjennom byggesaksbehandling bør opprettholdes. Men loven må bli vesentlig mer oversiktlig og lettere å forstå. Utvalget legger opp til dette, gjennom en klarere lovstruktur og enklere språk. Det arbeides også med et helt nytt innledningskapittel i loven som beskriver hovedtrekkene i plansystemet og sammenhengen med byggesaker.

Utvalget vil styrke loven som redskap for sektorovergripende samfunnsplanlegging i fylker og kommuner. Det innebærer blant annet en styrket og mer strategisk innrettet planlegging over kommunegrenser. For kommunal planlegging foreslås tilsvarende at tidlig i hver valgperiode skal kommunestyret gå gjennom planstatus og behov i kommunen og treffe vedtak om hvorvidt gjeldende planer er tilfredsstillende og kan videreføres uten endringer, eller om de skal revideres, og hvilke nye planer som eventuelt skal utarbeides. De kommunale planformene opprettholdes i hovedtrekk med kommuneplan med grovmasket arealdel samt handlingsprogram. Videre legger utvalget opp til at den mer nyanserte arealreguleringen for offentlige og private behov skal skje gjennom områdeplaner og detaljplaner. I dagens system brukes kommunedelplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner til slike planoppgaver.

Det er behov for nye og klarere regler om selve planbehandlingen. Bestemmelsene om konsekvensutredninger inkorporeres i saksbehandlingsbestemmelsene for de aktuelle planer. Som hovedregel skal det for større planer utarbeides planprogram tidlig i planprosessen, som bl.a. skal bestemme fremdrift, opplegg for medvirkning og utredning av konsekvenser. De statlige virkemidler som ligger i loven i dag vil i hovedsak bli videreført.

Det vurderes også egne kapitler om enkelte viktige planleggingsoppgaver som stiller særlige krav til en bred samordning over sektorer og mellom forvaltningsnivåene, og hvor statlige og regionale myndigheter vil ha viktige roller: samordnet areal- og transportplanlegging som vil gi et felles plansystem for veger, jernbaner, flyplasser og havner, og kystsoneplanlegging.

Ut over dette går utvalget gjennom en lang rekke tema og sektorer, og tilhørende virkemidler, som inngår i planleggingen. I bysammenheng vil dette blant annet stikkordsmessig omfatte samferdsel, areal- og transportplanlegging, kulturmiljø, forurensing, friluftsliv, barn og unge, boliger, helse og levekår, boligbygging, arealomforming og effektiv arealbruk, kriminalitetsfore-bygging, tilgjengelighet m.m. Regjeringen skal følge opp utvalgets forslag når de foreligger.

5.5.4 Modernisering av bygningslovgivningen og byggesaksbehandlingen

Gjeldende plan- og bygningslov bygger i stor grad på bygningsloven fra 1965. Loven har gjennom årene gjennomgått en rekke delrevisjoner, men ingen helhetlig gjennomgang. Siste endring i byggesaksdelen av loven, den såkalte «Byggesaksreformen», ble foretatt i 1995 med virkning fra 1.01.1997. Hovedsiktemålet var økt kvalitet og innebar nye regler for ansvar, godkjenning og kontroll samt noen endringer av saksbehandlingsreglene. De mange delrevisjonene som er foretatt både av den gamle Bygningsloven og av Plan- og bygningsloven etter 1985, har resultert i at bygningslovgivningen er blitt uoversiktlig og lite systematisk. Lovgivningen og forvaltningen av denne har således ikke gitt den forutsigbarhet og effektivitet i prosesser som er nødvendig for en rasjonell tilrettelegging for og gjennomføring av byggevirksomhet, særlig i storbyene.

Regjeringen er opptatt av at plan- og bygningslovgivningen skal gi gode rammebetingelser for byggevirksomheten i storbyene og har lagt store ressurser inn i arbeidet med modernisering av regelverket og forvaltningen. Det er viktig at forvaltningen fremstår som ryddig og ubyråkratisk, hvor offentlig sektor spiller sammen med næringslivet i forutsigbare prosesser. I storbyregionene er det tatt fatt i denne utfordringen gjennom forbedring av rutiner, organisering og prosesser, ofte i et samarbeid med byggenæringen. I en rekke kommuner, særlig i pressområdene, ser vi likevel at den totale saksbehandlingen av byggeprosjekter kan ta svært lang tid. Ikke bare er dette fordyrende for utbygger og kjøper, men det fører også til at det blir et dårlig samsvar mellom tilbud av og etterspørsel etter nye boliger. Regjeringen mener det er behov for ytterligere forbedringer og forenklinger og har iverksatt tiltak som både på kort og lang sikt skal gi et enklere og ryddigere regelverk som grunnlag for gode og effektive byggesaksprosesser

Forutsigbarhet i prosesser – Tidsfrister i byggesaksbehandlingen

Stor byggeaktivitet i storbyregionene utfordrer de administrative ressursene i kommunene. Særlig med bakgrunn i at saksbehandlingstiden i mange kommuner fortsatt er for lang, og at kommunene også praktiserer loven ulikt, har det vært nødvendig å gjennomføre forbedringstiltak som på kort sikt kan gi raskere og smidigere byggesaksprosesser. Den 16. august 2002 la Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet fram hver sin odelstingsproposisjon om tidsfrister m.m. i hhv plan- og byggesaksbehandlingen, jf Ot.prp. nr. 113 og 112 (2001-2002). Stortinget har ved Besl.O. nr. 55 (2002-2003) i januar i år vedtatt endringer i plan- og bygningsloven om bl.a.

  • innføring av tidsfrister i byggesaksbehandlingen på flere områder enn i dag

  • utvidelse av meldingsordningen og avgrensning av kommunens mulighet til å begrense omfanget av «enkle tiltak»

  • mer hensiktsmessig arbeidsdeling mellom de involverte i byggesaken, og

  • mer standardisert og avgrenset dokumentasjonen til kommunen i byggesaken

Spørsmålet om innføring av tidsfrister i byggesaksbehandlingen har vært diskutert i mange år. Det er tidligere innført frister for enkelte sakstyper (meldinger og enkle tiltak). Når det nå innføres ytterligere frister for flere sakstyper og faser i saksbehandlingen, skjer dette både som element i en naturlig utvikling, men også på bakgrunn av initiativ fra Stortinget med tverrpolitisk tilslutning. Undersøkelser som bl.a. er gjennomført av Statens bygningstekniske etat viser at de fleste kommunene i landet klarer å behandle sakene innenfor de frister som nå innføres. Enkelte kommuner i storbyregionene vil måtte foreta tilpasninger av organisasjon og rutiner for å møte de nye kravene om raskere saksbehandling. Regjeringen har imidlertid lagt vekt på at tidsfristene skal være mest mulig realistiske for å sikre forutsigbarhet i prosessene. Dette samsvarer også med bransjens behov.

Endringene i loven forutsettes utfylt ved bestemmelser i forskrift, hovedsakelig Forskrift om saksbehandling og kontroll. Denne forskriften er blitt endret flere ganger etter at den ble vedtatt første gang 22. januar 1997. En del regler er blitt så innarbeidet i praksis at de nå er blitt overflødige, mens en del rutiner og blanketter er blitt endret i en slik grad at det i seg selv medfører behov for endringer i forskriften. Sammen med lovendringene tilsier dette behov for en større gjennomgang av forskriften. Forskriftens struktur foreslås endret for å innpasse nye bestemmelser i en mer logisk sammenheng, og for å gjøre forskriften mer brukervennlig, bl. a. ved at de forskjellige aktørers roller kommer klarere til uttrykk i oppbyggingen av forskriften.

Med de endringer som nå gjennomføres i plan- og bygningsloven og tilhørende forskrifter, mener regjeringen at det gjennom et enklere og klarere regelverk er lagt til rette for økt tempo i byggesaksbehandlingen, større grad av forutsigbarhet og en mer hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom kommunen og aktørene i byggesaken.

Elektronisk saksbehandling – Byggsøk

Parallelt med utvikling av nytt regelverk har det vært sentralt i regjeringens moderniseringsarbeid å sørge for tilpasning av teknologi og administrative rutiner. Dette er nødvendig for sikre at målene om større effektivitet og produktivitet i alle ledd skal kunne nås.

Etter initiativ fra regjeringen Bondevik I, ble prosjektet Byggsøk startet i 2000. Prosjektet som er et samarbeid mellom Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet, underliggende etater, byggenæringen og kommunene, har som visjon å effektivisere plan- og byggesaksbehandlingen i Norge. Dette skal skje ved bruk av maskinuavhengige løsninger på internett og ved endringer i arbeidsmåter hos søkere og i kommunene.

Prosjektet avsluttes sommeren 2003 og går da over i en drifts- og videreutviklingsfase hvor Statens bygningstekniske etat er gitt oppfølgingsansvaret. Innen prosjektets avslutning skal det foreligge tilbud til kommunene om et elektronisk søknadssystem for byggesak (eByggesak) og et driftssystem for informasjonstjeneren http://www.byggesak.com, dvs nettstedet hvor kommunene alt har startet å legge ut sin plan- og byggesaksinformasjon. Nær 250 kommuner er registrert som brukere av denne portalen og ca. 60 kommuner har her lagt ut egne hjemmesider med opplysninger om sine tilbud (saksbehandlingstider, rutiner, regulativ m.m.). Storbyene er aktive i prosjektet og 4-5 kommuner ligger særlig langt framme og driver reell utprøving av elektronisk søknad i samarbeid med bransjen; eksempelvis Oslo, Bergen og Trondheim. Det er likevel ikke riktig å si at disse kommunene tilbyr fullstendig elektronisk byggesaksbehandling ennå, men at et en eller flere av disse kommunene vil ha på plass et slikt tilbud i løpet av 2003.

Byggsøk fokuserer på både plan- og byggesak og skal bidra til at sammenhengen mellom planlegging og gjennomføring ivaretas og styrkes. Regjeringen mener dette er viktig for å oppnå en mer effektiv gjennomføring av boligpolitikken. Plandelen av prosjektet (ePlansak) startet noe senere enn byggesaksdelen, og et tilbud om elektronisk søknadssystem for planer vil ikke være på plass innen prosjektavslutning 1. juli 2003. I ePlansak er utfordringene bl.a. å finne frem til mer ensartede krav til planmaterialet og omforente løsninger som sikrer enkel og trygg elektronisk overføring av kart- og plandata. Byggsøk legger også opp til standardisering av planbeskrivelser og utvikling av aktuelle og entydige planbestemmelser for ulike situasjoner. Prosjektets målsettingen er at en prototyp for plandelen skal være tilgjengelig for bransjen og kommunene innen sommeren 2003. Fullføringen av ePlansak vil skje innenfor den etablerte samarbeidsmodellen for ByggSøk og med Miljøverndepartementet som ansvarlig fagdepartement.

Et sentralt element i forhold til elektroniske søknadssystemer er behovet for mest mulig ensartet form og innhold i den informasjonen som gis i planer og søknader. Slik det er i dag, møtes byggebransjen av varierende krav til form og innhold fra kommune til kommune. Dette er selvsagt frustrerende og uholdbart for bransjen. Byggsøk forutsetter økt grad av standardisering og forenkling både av regelverk og rutiner. Dette er et viktig bidrag til å øke forutsigbarheten i prosessene og til å gjøre det lettere for kommunen å overholde tidsfristene som nå innføres for plan- og byggesaksbehandlingen. I nært samarbeid med Byggsøk skjer en tilsvarende utvikling av elektronisk søknadsbehandling i Husbanken. Prosjektene har en felles målsetting om systemer som bl.a. skal ivareta at søker legger inn felles data bare en gang.

Bygningslovutvalget

Bygningslovutvalget startet sitt arbeid høsten 2002. Utvalget er gitt i oppdrag å foreta en bred gjennomgang av bygningslovgivningen med sikte på ytterligere forenklinger og en mer brukervennlig lov. Utvalget er bedt om å samarbeide med Planlovutvalget bl.a. ved vurdering av hele strukturen i loven og se på mulighetene for en sterkere integrering av plansaker og byggesaker. Målet for arbeidet i utvalget skal være å sikre at lovverket legger til rette for at tiltak kan gjennomføres på en måte som ivaretar formålet med loven samt å sikre at partenes interesser ivaretas på en best mulig måte. Store samfunnsmessige investeringer berøres av loven og det er derfor viktig at den legger til rette for gode og effektive prosesser slik at ikke planlagte byggeprosjekter forsinkes unødig. I arbeidet med en gjennomgang av bygningslovgivningen skal utvalget ha hensynet til rettssikkerhet, estetikk, tilgjengelighet, helse, miljø og sikkerhet som et grunnleggende utgangspunkt.

Det har på noen områder vært et problem for kommunene at gjennomføringsprosessene etter vedtak av reguleringsplaner har gått tregt, mye på grunn av at regelverket gir anvisning om kompliserte og tidkrevende prosesser. Det er derfor behov for å vurdere prinsipielle endringer bl.a. innenfor reglene om ekspropriasjon og refusjon. I denne sammenheng vil det også være naturlig for utvalget å vurdere behovet for særskilte regler om avtalebasert gjennomføring av reguleringsplaner (såkalte utbyggingsavtaler) i loven.

Utvalget forutsettes å kartlegge situasjonen og utviklingen i de andre nordiske land, og eventuelt andre land det kan være naturlig å hente opplysninger fra. Utvalget skal også undersøke om det er trekk i utviklingen av EU-regelverk som det vil være grunn til å ta hensyn til og eventuelt innarbeide i norsk regelverk. Utvalget skal også ha for øye annen internasjonal utvikling, for eksempel på området standardisering, som kan gi grunnlag for regelverksutviklingen. Utvalget forutsettes å trekke inn Norges Forskningsråds evaluering av lovendringene i 1997 i regelverksutviklingen. Utvalget har en funksjonstid på 3 år og vil levere en delinnstilling innen november 2003. For nærmere informasjon vises til utvalgets internettadresse: http://www.bygningslovutvalget.dep.no.

Figur 5.7 Bosettingsmønster, Oslo. 2002

Figur 5.7 Bosettingsmønster, Oslo. 2002