Fylkesmannboka

4.3. Distriktsinndeling og navn.

Det går fram av den historiske oversikten foran at praktisk talt alle de nåværende fylker har hatt grenseendringer gjennom årene. Dels har det vært mindre og lokalt pregede endringer, men det er også skjedd endringer av mer gjennomgripende karakter, f.eks.større oppdelinger eller sammenslåinger. Også fylkenes navn er blitt endret. Likevel kan man stort sett si at fylkesordningen har vært relativt stabil, tiltross for en ganske stor ulikhet i areal, folketall, antall kommuner i fylket og forholdet til andre regionale statsorganer med egne enheter i vedkommende fylke. Denne stabilitet understrekes også av Christiansen-utvalget (NOU 1992:15, Om kommune- og fylkesinndelingen, s.194).

En sammenligning med de andre nordiske land viser at Danmark har 14 amter, Sverige har 24 län og Finland har 12 län. I andre land varierer distriktsinndelingen. I Frankrike finner man, på et areal som er ca. 500 000 kvadratkilometer og som har et folketall på 50 mill., en distriktsinndeling med ialt 94 departementer, 22 regioner, ca. 300 arrondisementer og 36 500 kommuner. Storbritannia, med et areal på ca. 240 000 kvadratkilometer og en befolkning på ca. 57 mill., har ialt (foruten London) en hovedinndeling på 62 counties og regions, som igjen er delt i tilsammen 484 districts (hvor det for England og Wales angis et gjennomsnittlig folketall på henimot 200 000 for hvert district.)

Etter løsrivelsen fra Danmark viste Norges statskalender for 1815 følgende inndeling: Aggerhuus Stift-Amt med Budskeruds, Christians eller Vest-Oplandenes, Hedemarkens eller Øst-Oplandenes, Smaalenenes og Bratsbergs Amter, foruten Jarlsbergs og Laurvigs Grevskaber, kalt Grevskabernes Amt. Christiansands Stift-Amt med Lister og Mandals, Nedenes og Raabygdelagets, og Stavanger Amter.Bergens Stift-Amt med Søndre Bergenhus og Nordre Bergenhus`Amter, foruten Rosendal Friherrskap.Trondhjem Stift-Amt med Søndre Trondhjems og Nordre Trondhjems, Romsdals, Nordlandenes og Finmarkens Amter.Som man ser skiller denne amtinndeling i 21 enheter seg ikke meget fra vår nåværende inndeling i 19 fylker med 18 fylkesmenn, - bortsett fra navnene.

Fra 1815 til idag er det likevel skjedd en rekke endringer, både når det gjelder inndeling, grenser, mm. som det er redegjort inngående for i NOU 1992: 15, se særlig kap. 4, side 76 ff og vedlegg 2, kap 6, s. 401 f. Som nevnt foran (kap. 3.3) ble Bergen i 1831 etablert som eget byamt, men gikk så i 1907 sammen med daværende Søndre Bergenhus under felles amtmann. I 1968 ble de to fylker slått sammen til ett fylke. Også hovedstaden ble gjort om til et eget byamt i 1842, men i 1923 fikk Kristiania fylke og Akershus fylke felles fylkesmann.

Forøvrig er det bare gjort mindre viktige endringer i inndelingen, ved at kommuner eller deler av kommuner er overført fra et fylke til et annet, eller det er foretatt mindre grensejusteringer på kommunalt plan.

To større offentlige utvalg har sett på fylkesinndelingen. (Gabrielsen-utvalget 1961 og Christiansen-utvalget 1989). Da det viste seg at Schei-komiteens arbeid, som den første "hovedkomiteen" for distriktsinndelinger, ikke ledet til noen større endringer i fylkesinndelingen, ble Gabrielsen-utvalget oppnevnt og fant at det var "nødvendig med vidtgående endringer for våre fylker dersom disse skal bli rasjonelle enheter for såvel statlig regional som fylkeskommunal forvaltning". Men et flertall i utvalget ønsket å vente med større endringer og foreslo bare sammenslåing av Agderfylkene. Regjeringen gikk ikke inn for det, men foreslo istedet en ny komite, se St.meld. nr. 64 for 1969-70. Stortinget bestemte seg likevel til å vente med noen konkret inndelingsreform for fylkene. Den nye komite som Regjeringen hadde antydet, kom først i 1989 med Christiansen- utvalget. Christiansen-utvalgets vurderinger gjaldt særlig tjenesteproduksjonen, fylkesinndelingens betydning for samfunnsutbyggingen og demokratiet, samt for lokal statsforvaltning på fylkesnivået og problemene i hovedstadsområdet. Utvalget trakk også opp prinsipielle retningslinjer for en framtidig kommune- og fylkesinndeling og en konsolidering av disse. Hovedprinsippene var: (NOU 1992:15,s. 45):

  1. Geografisk bør fylkene avgrenses slik at de utgjør områder som kommunikasjonsmessig og næringsøkonomisk hører sammen, som vil være rasjonelle å betjene felles med fylkeskommunale tjenester og som vil være gode enheter for overordnet samfunnsplanlegging
  2. Fylkene bør såvidt mulig ha minst 200 000 innbyggere.
  3. Fylkenes utstrekning bør ikke være større enn at fylkets innbyggere får en akseptabel tilgjengelighet til fylkessenteret og de viktigste offentlige tjenestetilbud på fylkesplanet.

Christiansen-utvalget la ikke fram konkrete forslag om endringer iht disse prinsippene, men pekte på noen aktuelle tiltak i forbindelse med en inndelingsreform, bl.a. tiltak for å dempe virkningen av reduserte overføringer til kommunene gjennom inntektssystemet, engangstilskudd, og tilsyn med økonomiske disposisjoner i samband med inndelingsendringer, samt veiledning og samordning. Dessuten pekte man på det juridiske grunnlag for å gjennomføre inndelingsendringer, bl.a. et særskilt midlertidig hjemmelsgrunnlag, og at større endringer må skje ved lov, eventuelt også endring av Grunnloven § 58 (om fylket som valgdistrikt, mm). I forbindelse med det kan nevnes at det var så sent som i 1918 at regionalordningen i riket for første gang ble regulert i lovs form, mens dette tidligere som nevnt skjedde i form av kgl. res.

To andre utvalg - Remseth-utvalget i 1966 og Koren- utvalget i 1972 - så bl.a. på fylkesordningen i Bergen- og Oslo distriktet) Arbeidet i førstnevnte utvalg førte til at Bergen gikk inn i Hordaland i 1968. For Oslo-regionen ble det intet av sammenslutningen av Oslo og Akershus.

I tabellen i bilag 1 er de 19 fylker stilt opp i vanlig rekkefølge, med angivelse av navn, areal, folketall og antall kommuner (antall bykommuner i egen kolonne) pr. 1. januar 1993, og til sammenligning folketall og kommuner i 1946.

Det er store variasjoner mellom fylkene. Ikke bare kan fylker med stort areal og dermed lange avstander ha lave folketall (Finnmark, Troms), men det er også store variasjoner mellom fylker med noenlunde samme areal for så vidt angår folketallet (Møre og Romsdal, Telemark og Aust- Agder, Rogaland). Rikets største byer vil også med sine store folketall prege det omliggende fylke (Hordaland, Sør- Trøndelag, Rogaland og Vest-Agder).

Hovedstaden er som nevnt foran gjort formelt til eget fylke, skjønt det administreres i felleskap med Akershus og betegnes "Oslo og Akershus fylker". Denne ordningen ble innført i 1923 . Det foreligger derfor to fylker og derfor er både hovedstadens navn og Akershus nevnt i det nye fylkesnavn ved vedtaket i 1923, mens Hordaland er ett fylke og navnet på byen Bergen "forsvant" i det nye navn ved vedtaket i 1968.

Når det gjelder folkemengden, er det interessant å notere en betydelig forskjell i veksten i løpet av de siste 60 år. Rundt regnet er folkemengden i riket i disse år vokst med ca. 50 %, og det er også skjedd en økning av dette omfang (pluss/ minus 10%) i ca.halvparten av fylkene (Østfold, Buskerud, Vestfold, Hordaland, Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag, Troms og Finnmark). 4 fylker har hatt en vesentlig større vekst, fra ca. 80 til 100% (Akershus, Oslo, Vest-Agder, Rogaland), mens 2 har hatt en vesentlig mindre vekst, fra 16 til 18% (Hedmark, Sogn og Fjordane).

Ialt 10 fylker har et folketall som er lavere enn 200 000, det folketall som Christiansen-utvalget mente burde være en nedre grense for fylkesstørrelsen.

Når det gjelder forholdet til kommuneadministrasjonen er kommunetallet også noe ujevnt fordelt på fylkene, men ikke med så store variasjoner. Som et teoretisk/statistisk landsgjennomsnitt skulle en fylkesadministrasjon forholde seg til 27 kommuner. Idag står Buskerud og Vest-Agder står nederst blandt fylkene og har 15 kommuner. Nordland, Møre og Romsdal og Hordaland står øverst blandt fylkene og har henholdsvis 45, 38 og 34 kommuner. I de øvrige 11 fylker ier det ca. 23 kommuner i gjennomsnitt pr. fylke. Reduksjonen av kommunetallet i 1960-70 årene totalt skapte nok en viss forenkling når det gjaldt fordelingen og en viss avlastning for enkelte fylkesmannsembeter, f.eks. Vest-Agder og Rogaland.

Fylkene har ulike antall av landets 46 byer (fra 1 til 5 byer i det enkelte fylke og med Akershus alene uten egne bykommuner, men i felles administrasjon med hovedstaden ). Dette er neppe noe problem når det gjelder fylkesmannens administrative oppgaver i forhold til bykommuneforvaltningen. Denne står forøvrig ikke lenger i noen særstilling etter at vi fikk felles kommunelov for by- og landkommuner i 1954.