Forholdet stat-kommune

Kjære forsamling!

Det har dei siste månadene vore sagt mykje om kommunane og kommunal organisering.

Det er bra med debatt, når utgangspunktet er at kommunane er viktige for oss.

Samstundes har det vore fremja synspunkt som fortel at kommunane er under press, at dei har dårleg rykte.

Noko som heng sama med at kommunane leverer det meste av velferda vår. Det er høge forventningar til kva som kjem av velferd.

Eg trur me kan vere samde om at i ein slik situasjon treng kommunane gode vennar og allierte.

Ikkje ukritiske vennar, men nokon som kan seie, slik fylkesmannen i Nord-Trøndelag gjorde forleden:
” I mine augo er ein kommunestyrerepresentant like viktige som ein stortingsrepresentant. Eg vil at de skal rette ryggen og vere klar over det.”
Det var vel talt. Om oppgåvene er ulike, er dei like viktige.

I stortingsmeldinga om forholdet stat-kommune som regjeringa vil fremme våren 2011, får me høve til å diskutere kva for rolle kommunane skal ha framover - og korleis me kan sikre respekt og handlingsrom for lokalpolitikarane.

Det er absolutt tid for å løfte ein slik debatt.

Todelt melding

Meldinga vil vere todelt:

• Første del vil omhandle statleg styring av kommunane.
• Andre del eigenkontrollen som kommunane sjølve har ansvar for.

Bakgrunnen for å kople desse saman, er samanhengen mellom eigenkontroll og statleg tilsyn.

Ein aktiv og synleg eigenkontroll i kommunane bør etter vår oppfatning kunne redusere behovet for statleg kontroll og tilsyn.

I dag ynskjer eg å orientere dykk om bakgrunnen for meldingsarbeidet og kva perspektiv me ønskjer skal liggje til grunn.

Eg ynskjer òg tilbakemeldingar frå dykk – kva ser de som utfordringar i forholdet mellom stat og kommune?

De sit jo òg i ei samordningsrolle slik KRD gjer – me på sentralt nivå – de på regionalt.

Eg ynskjer dialog om den fragmenteringa me ser og kva som er viktige styringsutfordringar og kva som kan vere drivkreftene bak.

Er det noko me kan gripe tak i?

Kartlegging – urovekkjande trekk

Bakgrunnen for ei melding om forholdet mellom stat og kommune no, er urovekkjande utviklingstrekk i den statlege styringa det siste tiåret.

Denne kunnskapen har me m.a. fått gjennom ei kartlegging som DIFI gjorde for oss og som dei la fram i ein rapport i vår.

Kartlegginga er avgrensa til grunnskulen og kommunehelse/pleie/omsorg, pluss miljøvernoppgåver i kommunane (unnteke planlegging).

I dette arbeidet deltok departementa som var objekt for undersøkinga i ei referansegruppe, m.a. for å kvalitetssikre Difi sitt omfattande og grundige arbeid.

Skule og helse/omsorg brukar mest av dei kommunale ressursane. Difor blei dei valde ut.

Det er ikkje grunn til å tru at utviklinga er vesentleg annleis på andre område som kommunane skal følgje opp.

Kartlegginga tek for seg perioden 1999–2009 – ein periode der kommunane har stått ganske fritt når det gjeld korleis dei vil organisere seg både politisk og administrativt.

DIFI-rapporten viser at det siste tiåret har vore prega av ein sterk vekst i individuelle rettar for innbyggjarane.

Dette gjeld både på helseområdet og på skule.

Dess fleire slike rettar, dess mindre lokalt handlingsrom.

Her er det i realiteten staten – ofte departement og direktorat med basis i omfattande forskrifter – som garanterer at enkeltmennesket skal få ei teneste og at kommunen pliktar å oppfylle denne retten.

Difi-kartlegginga viser elles at lovproduksjonen i sektordepartementa er stor og at det er stadige endringar i det gjeldande lovverket.

Dette set store krav til kommunane som skal innføre lovendringane.

Kartlegginga viser at det er kome mange krav om individuelle planer – også for tenester som berre blir ytt av den enkelte kommune, som t.d. spesialundervisning.

Unødig byråkrati?

Det er grunn til å spørje seg om dette er unødig byråkrati.

Det bør vere opp til den enkelte kommune å avgjere korleis dei vil organisere slike tenester til beste for den enkelte og reservere slike plankrav til samarbeid på tvers av nivåa.

I tillegg har det kome fleire krevjande reglar om sakshandsaminga for visse grupper -  prosess og prosedyrekrav – som bind administrative ressursar i den enkelte kommune.

Det er heilt klart at det skal setjast krav til sakshandsaminga i den enkelte kommune – rettstryggleiken for den enkelte skal sikrast.

Spørsmålet me må tore å stille, er om me har fått for omfattande krav til dokumentasjon av prosessar og prosedyrar? Tek dette så mykje tid å følgje opp at det er blitt for lite tid til å yte sjølve tenesta? Er det viktigare å dokumentere tenesta enn å yte det beste?

Difi dokumenterte òg ei sterk auke i den faglege styringa, særleg på helse og skulesektoren. 

Dette blir sett i samanheng med at på begge områda er det etablert tunge direktorat.

Produksjonen av rettleiarar, rundskriv m.m. er omfattande.

Me – som samordningsdepartement – har òg sett døme på at rettleiarar går lenger i råd og forventningar til kommunal organisering og til kva kommunane skal gjere enn det lov og forskrift gjer.
Dette er urovekkjande.

Difi sitt inntrykk – og vårt– er at alle velferdsdepartement legg sterkare vekt på bruk av statlege tilsyn og rapportering frå kommunane.

Oppsummert viser utviklingstrekka dei siste ti åra at staten har stramma grepet og at kommunane har mista handlingsrom. Dette samsvarer med tilbakemeldingar eg får frå representantar frå kommunesektoren.

Skal kommunane framleis ha ei sentral rolle i utviklinga av gode velferdsløysingar, noko dei sjølvsagt bør ha, må me sikre  rom for lokal forvalting og lokal utvikling.

Nasjonale mål viktig

La meg likevel gjere det klart:
Sjølv om kommunane skal ha handlingsrom, skal nasjonale mål bli ivaretekne.

Det er fullt muleg å gjere begge deler. Det er ikkje snakk om me skal ha statleg styring –det er meir snakk om korleis staten styrer.

Det vil alltid bli lagt nasjonale omsyn og mål til grunn for styringa av kommunane.

Rettstryggleik for enkeltpersonar, likeverd på viktige velferdsområde.

Og når vi har ein så stor kommunesektor som i har i dag, vil òg omsynet til nasjonaløkonomien vere viktig for den statleg styringa.
 
Svake/utsette grupper skal også bli sikra eit særleg vern i lovverket.

Det er både nødvendig og akseptert at staten skal styre gjennom politiske vedtak.

Og det er nødvendig at staten kontrollerer at kommunane gjennomfører oppgåvene i samsvar med lovkrav.

Men utviklingstrekka viser at me har eit problem med dimensjoneringa.

Det er ein ubalanse mellom den statleg styring me har fått og behovet for handlefridom for kommunane.

Slik eg sit til, som statsråd med ansvar for å samordne statleg politikk overfor kommunane, kan det sjå ut som om ein del statlege etatar konkurrerer om å finne dei strammaste styringsgrepa for å sikre sine sektorinteresser.

Eg er uviss på om summen av dette gjev meir likeverdige tenester til innbyggjarane.

Det skulle ikkje forundre meg om de er samd med meg her.

Gjev kommunen legitimitet

Det er nokre grunnleggjande verdiar som legitimerer kommunen som institusjon.

Fridom.

Har ikkje kommunane ein viss fridom til å prioritere, til å tilpasse den nasjonale politikken til lokale forhold?

Kva skal me med kommunar utan ein slik fridom?

Velferdsstaten består av 430 velferdskommunar.
Det er her styrken til kommunemodellen vår har lege.  At me har hatt politikarar i kommunane som har tilpassa statleg politikk til lokale forhold, og innanfor avgrensa økonomiske rammer.

Eg trur ikkje me ville hatt det velferdssystem me har, viss me hadde basert oss på lokale statlege etatar i iverksettinga av denne politikken.

Deltaking og demokrati
- er den andre verdien som legitimerer kommunane

Lokalt kan innbyggjarane deltake i politikken og i utforminga av velferdstilbodet.
Lokalpolitikarar og administrasjon er innanfor rekkevidde og enkeltmennesket ser at det er mulig å bli høyrd.

Vegen blir lenger viss me skal ha statlege lokale og byråkratiske løysningar.

Den tredje verdien er effektivitet.

Sterke velferdskommunar sikrar effektiv ressursbruk og gir velferdseffektar på eit meir overordna plan.

Me høyrer ikkje dette så ofte. Det er lettare å vinne fram med synspunkt om at lovfesting av rettar fører til ei betre teneste for den som får eit slikt rettsvern.

Me høyrer lite om at dette kan fortrenge andre behov som kan vere like viktige å dekke.

Det å ivareta heilskapen i eit lokalsamfunn opp mot enkeltinteresser er vanskeleg.

Denne rolla har kommunane - ei tidvis nokså upopulær rolle – først og fremst på nasjonalt nivå og i nasjonale media.

Men det er avgjerande at kommunane tek denne rolla framover, viss me skal ha berekraftige velferdstenester for alle.

Men vilkåret er altså lokal handlefridom.

Nasjonale politikarar må stole på lokalpolitikarane og at dei i samråd med innbyggjarane sine vel løysingar som sikrar god velferd og levedyktige lokalsamfunn.

Kommunane skal bidra til å utvikle gode og trygge lokalsamfunn.

Det er viktig at me lar kommunane bidra til å utvikle landet – vere gode å bu i, leggje til rette for verdiskaping og næringsliv, vere ein effektiv førstelinjeteneste.

Og dei må ha kraft til å utvikle effektiv drift og utnytte teknologien til å finne nye løysingar. Då tenkjer eg både innanfor helse- og omsorg, men også i dei tenestene der innbyggjarane forventar raske svar.

Rammestyring som prinsipp

Me har hatt statleg rammestyring som prinsipp dei siste 20-25 åra.

Det handlar om at me har demokrati på lokalt nivå –politikarar med mandat frå innbyggjarane, med ansvar for den praktiske utforminga av tenestetilbodet og for utviklinga av attraktive i lokalsamfunn.
 
Rammestyringsprinsippet uttrykker tillit frå staten til dei som innbyggjarane har valt som sine representantar og til alle dei medarbeidarane som dagleg syter for lokal velferd.

Det inneber og at kommunane må prioritere innanfor fastsette rammer.

Eg kjenner ikkje til andre måtar å organisere det offentlege på for å sikre innbyggjarane denne heilskapen.

Eg skjønar at det for fagstatsrådar ikkje er så lett å vise til kommunen når media kjem og forlangar svar på noko ”skandaløst” i ein kommune på statsråden sin sektor.

Men kommunane er sjølvstendige rettssubjekt.

Den enkelte statsråd sin instruksjonsadgang og konstitusjonelle ansvar er såleis avskåre når ei oppgåve i lov er lagt til kommunen.

Statsråden sitt konstitusjonelle ansvar er då avgrensa til å følgje med, gripe inn med lovmessige verkemidlar når noko går galt (dette kan gjerast gjennom ROBEK; tilsyn; lovlegheitskontroll).

Utan at me har ein kommune som tek omsyn til heilskapen og ser oppgåver i samanheng, vil sektorinteressene kunne bli for sterke og truge berekrafta i velferdssamfunnet.

I det store biletet trur eg me skal ta med oss at undersøkingar viser at innbyggjarane har meir tillit til ordføraren og kommunestyra enn dei har til regjeringa (Rose/Pettersen 2009).

Og at innbyggjarane i det store og heile er godt nøgde med kommunale velferdstenester. Ja, arbeidsgleda er størst i kommunane, ifølgje ein artikkel i Kommunal Rapport.

Uheldige konsekvensar

Konsekvensane av ikkje å justere kursen og gi meir tillit til kommunepolitikarane og deira rolle i styringssystemet vårt, kan bli dramatiske.

Me risikerer høgare offentlege utgifter – her vil ein ikkje kunne ha kommunane som ”buffer”.
Resultatet blir mindre velferd for pengane.

Me får ei vriding av prioriteringane mot dei oppgåvene staten tek ansvar for og styrar sterkast.

Det er ikkje gitt at desse samsvarer med innbyggjarane sine ynskjer eller tilhøva i ulike delar av landet.

Det er lokale politikarar som gir legitimitet til dei vedtaka som blir fatta og prioriteringane som blir gjort.

Ofte vanskelege prioriteringar fordi det alltid er ønske om meir og betre tenester.

Det er lokale politikarar som best kan gå i dialog med innbyggjarane for å forklare kvifor det ikkje er nok til alle gode formål.

Når ressursane i hovudsak er bandlagt av staten, kan kommunen vanskeleg ta på seg oppgåver som ikkje er lovpålagde, oppgåver som innbyggjarane gjerne forventar at kommunen tek seg av.

Lokalpolitikken blir mindre fleksible og mindre meiningsfylte som arena for deltaking og debatt.

Korleis skal me rekruttere kommunestyre og fylkesting viss det berre er snakk om iverksetting av statleg politikk?

Avslutning

Meldinga og meldingsarbeidet skal gi eit grunnlag for drøfting både i regjeringsapparatet og i Stortinget om utviklingstrekka.

Harmonerer dei med dei generelle prinsippa om rammestyring, gjennom lov og økonomi?

Undervegs i dette arbeidet er det viktig for meg å få tilbakemeldingar.

Me har hatt kontakt med KS på ulike plan, der dei også skriftleg har spelt inn tema dei meiner bør stå sentralt i meldinga.

I dag ynskjer eg dialog med dykk – som står i ei særstilling når det gjeld kontakt med og kunnskap om kommunane.

Statssekretær Dag-Henrik Sandbakken har allereie hatt eit møte med Fylkesmennene sitt arbeidsutval, der temaet var denne meldinga.

Her blei det gitt mange og gode innspel, og eg har også følgt opp møtet med å skrive eit brev til AU der eg ber om innspel på særskilde område som me veit de har god kunnskap om.

Dette gjeld særleg det statlege tilsynet med kommunane.

Alle rapportar tyder på at omfanget av tilsyn aukar, saman med krava til dokumentasjon.

Eg ønskjer synspunkt på utviklinga. Kva slags rom er det for fylkesmannen til å definere kva type dokumentasjon som er relevant og nyttig?

Og er det muleg å initiere og differensiere tilsyn?

Eg ynskjer også innspel på korleis fylkesmannen brukar eigenkontrollen som grunnlag for eller inngang til tilsyn.

Når det gjeld framveksten av store direktorat, ynskjer eg å vite om dette påverkar embeta sin rettleiingsrolle.

Og så har me registrert at de får oppdrag frå departement og direktorat der de skal rapportere utviklinga på enkeltområde – seinast kartlegging av sjukeheimskøar i kommunane.

Har de registrert ei auke i slike oppdrag utanom dei ordinære rapporteringsordningane?

I eit grundig ordskifte om statleg styring og kommunal handlefridom, er det avgjerande at det som regionale statlige representantar deltek.

De sit med førstehands kunnskap om korleis det er å kombinere statlig styringsiver, legitime tilsyn, nødvendig rettleiing, omstridt lovforvalting, samordning og – ikkje minst viktig – godt skjønn og sunn fornuft.

Skal me lukkas med å gje kommunar og det regionale nivået meir armslag, treng me gode og kloke fylkesmenn.

Takk for merksemda. Eg ser fram til dialog og debatt.