Informasjon om ordning med generell kompensasjon for mva. for kommuner og fylkeskommuner mv.

Det foreslås i Ot. prp. nr. 1 (2003-2004) at det innføres en generell kompensasjonsordning for merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner og andre som utfører lovpålagte kommunale helse-, sosial og undervisningstjenester.

Hvordan ordningen virker

Ordningen virker slik at kommunen får kompensert (refundert) all merverdiavgift som er betalt ved anskaffelser til ikke-avgiftspliktig virksomhet samme år 1For anskaffelser sent på året kan krav og utbetaling skje påfølgende år som anskaffelsen skjer. I motsetning til dagens kompensasjonsordning kompenseres momsen på anskaffelse av alle tjenester og også av varer.

Lov om merverdiavgift angir at det skal faktureres avgift (normalt 24 pst., men unntak finnes) ved omsetning av varer og tjenester. Det er forbruker (sluttbruker) som skal belastes med avgiften. Når en virksomhet omsetter en vare eller tjeneste, og det faktureres avgift, kan virksomheten trekke fra den avgift virksomheten selv har betalt ved anskaffelser fra underleverandører. Dette er systemet også for avgiftspliktige kommunale tjenester, for eksempel vannforsyning, hvor den merverdiavgiften kommunen har betalt for investeringer i vannforsyningsanlegg kan føres til fradrag på den avgiften kommunen fakturerer abonnentene. Differansen mellom avgiften som er fakturert abonnentene og avgiften betalt av kommunen ved anskaffelse overføres til skattemyndighetene.

Merverdiavgiftsloven av 2001 angir tjenester som er unntatt fra kravet om å fakturere merverdiavgift. Den som yter ikke-merverdiavgiftspliktige tjenester blir dermed i merverdiavgiftslovens forstand sluttbruker, selv om virksomheten yter tjenesten for andre. De sentrale unntakstjenester er helse-, sosial- og undervisningstjenester, det vil si tjenester som står for vesentlige deler av de kommunale utgifter. For tjenester som er unntatt merverdiavgift vil kommunen ha et økonomisk motiv til å produsere slike med så liten andel av merverdiavgiftspliktige anskaffelser som mulig, det vil si i størst mulig grad framstille tjenestene ved hjelp av egne ansatte. Kompensasjonsordningen medfører at kommunen kan se bort fra avgiften og velge å kjøpe tjenesten fra private når dette er billigere enn å bruke egne ansatte dersom avgiften holdes utenom.

Formålet med ordningen

Kompensasjon for merverdiavgift likestiller kjøp fra private med egenproduksjon rent økonomisk for kommunen.

Formålet med den generelle kompensasjonsordningen er å etablere en ordning som kan motvirke konkurransevridningene som kan oppstå som følge av merverdiavgiftssystemet mellom kommunal egenproduksjon og kommunenes kjøp av varer og tjenester fra privat sektor, jf. forrige avsnitt. Denne form for konkurransevridning kan oppstå i tilfeller hvor kommunale og fylkeskommunale institusjoners egen fremstilling av vare eller tjeneste skjer uten plikt til å beregne merverdiavgift, mens anskaffelse av en tilsvarende vare eller tjeneste fra private blir avgiftsbelagt.

Hvem omfattes av ordningen

Ordningen omfatter kommuner og fylkeskommuner samt kommunal og fylkeskommunal virksomhet der kommunestyret, fylkestinget eller annet styre eller råd i henhold til kommuneloven eller kommunal særlovgivning er øverste myndighet. Ordningen omfatter også interkommunale og interfylkeskommunale sammenslutninger organisert etter kommuneloven eller etter kommunal særlovgivning. Interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27 og lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper vil videre omfattes av den generelle kompensasjonsordningen. Kommunalt samarbeid som er skilt ut i egne selskaper etter aksjelovene eller selskapsloven vil ut i fra hensynet til nøytralitet derimot behandles på lik linje med private virksomheter. Det innebærer at kommunal virksomhet eller interkommunalt samarbeid organisert etter aksjeloven, selskapsloven mv. kun vil omfattes av ordningen i den grad virksomheten har lovpålagte kommunale oppgaver innenfor helse-, sosial eller undervisningstjenester. Ordningen omfatter uansett ikke virksomhet (innenfor kommunen eller som egen juridisk enhet) som er merverdiavgiftspliktig og hvor det gis fradrag for inngående merverdiavgift etter merverdiavgiftslovens bestemmelser. Kompensasjonsordningen skal ikke omfatte tilfeller hvor kommunen eller private virksomheter leier ut eller selger fast eiendom. Når det gjelder utleie av fast eiendom til helseformål og sosiale formål, eksempelvis omsorgsboliger og tilrettelagte boliger for personer med funksjonsnedsettelser, foreslår departementet at dette likevel omfattes av kompensasjonsordningen.

For kommunale enheter som er avgiftspliktige etter merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd, det vil si virksomheter som hovedsakelig har til formål å tilgodese egne behov, gjelder den generelle kompensasjonsordningen for den del av enhetens virksomhet som ikke gir rett til fradrag for inngående merverdiavgift etter merverdiavgiftslovens bestemmelser.

Ordningen omfatter private og ideelle virksomheter som utfører lovpålagte helse-, undervisnings- eller sosialtjenester. Det er på disse områdene, foruten fast eiendom, at det må antas at kommunene i størst grad vil kunne komme i en konkurransesituasjon med private virksomheter.. En begrensing til helsetjenester, undervisningstjenester og sosiale tjenester gjør at kultur, idrett og samferdsel, på samme måte som etter dagens begrensede kompensasjonsordning, ikke vil omfattes av kompensasjonsordningen. Med lovpålagte tjenester menes tjenester som den enkelte har rettskrav på å motta. Kompensasjonskrav kan ikke fremsettes før merverdiavgiftskostnadene i et kalenderår utgjør minst kr 20 000. Barnehager er en sosialtjeneste i merverdiavgiftslovens forstand, men det foreligger ikke rettskrav på barnehageplass. Det presiseres at barnehager likevel omfattes av ordningen.

Selv om det faller utenfor de tre tjenesteområdene som er nevnt, presiseres at kirkelig fellesråd, som i dag er omfattet av kompensasjonsordningen, også omfattes av den generelle kompensasjonsordningen.

Hvordan er ordningen finansiert

Det følger av loven om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner mv. at kompensasjonsordningen normalt skal finansieres av kommunene og fylkeskommunene selv. Også dagens begrensede ordning er finansiert gjennom reduksjon i overføringene. Når det heter ”normalt” har dette sammenheng med at finansiering av kompensasjon til private barnehager og private grunn- og videregående skoler skjer på annen måte.

Ved innføring trekkes kommuner, fylkeskommuner og private i de statlige overføringer tilsvarende hva vi i dag forventer vil være samlede kompensasjonskrav for 2004. Det forventede kompensasjonskrav er beregnet på grunnlag av historiske data. For kommuner og fylkeskommuner skjer trekket som en reduksjon i rammetilskuddet. På denne måten er de økonomiske rammer for staten, kommunesektoren og private som omfattes ikke forutsatt endret som følge av ordningen.

Som følge av at størrelsen på kompensasjonskravene for 2004 er beregnet, og ikke kan angis med sikkerhet, er det åpnet for at det samlede uttrekket (det vil si finansieringen av ordningen) vurderes på nytt i 2005 når de samlede kompensasjonskravene er kjent. Det er her nivået på det samlede uttrekket som skal vurderes, og ikke metoden for fordeling av uttrekket. Ut over en slik vurdering er det ikke lagt opp til noen videre opp- eller nedjustering av uttrekket.

Beregninger og fordeling av uttrekk – kort sikt

Kommuner og fylkeskommuner utfører i hovedsak tjenester som etter merverdiavgiftsloven er unntatt merverdiavgiftsplikt. Dette gjelder blant annet undervisnings-, helse- og sosialtjenester. Ved anskaffelser føres anskaffelsesprisen inklusive merverdiavgift til utgift i drifts- eller investeringsregnskapet uten krav om å spesifisere merverdiavgiften. Det kan dermed ut fra regnskapsstatistikk direkte ikke anslås hvor mye kommuner og fylkeskommuner belastes for merverdiavgift.

Departementet har forsøkt å beregne hvor mye kommunesektoren vil betale i merverdiavgift for anskaffelser i 2004 for ikke-avgiftspliktig virksomhet. Ved denne beregning har departementet tatt utgangspunkt i regnskapsstatistikken for 2002. Ved hjelp av prisindekser er 2002-data justert opp til 2004-nivå:

1. Departementet har hentet inn regnskapstall for 2002 for kommunale/fylkeskommunale virksomheter hvor det ikke foreligger vedtak, eller er lagt fram forslag for Stortinget om overføring til annet forvaltningsorgan. Det innebærer for eksempel at merverdiavgiftsutgifter for fylkeskommune barneverntjenester ikke er hentet inn eller tatt med i beregningen.
2. For kommuner mv. hvor det ikke foreligger regnskapsstatistikk for 2002 (blant annet 10 kommuner og en del kommunale og fylkeskommunale foretak og selskaper (IKS)) er det benyttet statistikk for 2001 når slik foreligger. For kirkelig fellesråd er det benyttet kirkestatistikk for 2001.
3. For kommuner og fylkeskommuner er det for hver utgiftsart som nyttes i statistikken beregnet hvor stor andel av anskaffelsene som er merverdiavgiftspliktige. De beregnede andeler varierer fra 5 pst. til 100 pst. Det er ikke beregnet merverdiavgift på lønn og anskaffelser under hovedseriene 3 og 4 (artskontoplan i KOSTRA). De beregnede andeler er satt på grunnlag av opplysninger om anskaffelser fra de spesifiserte regnskapene til et utvalg på 20 kommuner (gjelder typer av anskaffelser, ikke detaljert forbruk i kroner). Det er beregnet andeler både for drift- og investeringsregnskap, men beregninger for investeringsregnskap er ikke lagt til grunn for uttrekk fra den enkelte kommune eller fylkeskommune.
4. Ved å kople brutto utgift per art med en beregnet andel, jf. pkt. 3, er det beregnet merverdiavgift for den enkelte art og enkelte kommune i 2002. Dette er gjort for driftsregnskap og for investeringsregnskap. Samme metode er brukt for de enheter hvor det foreligger regnskapsstatistikk.
5. For virksomheter hvor det ikke foreligger regnskapsstatistikk (helse- og sosialtjenester fra private) er det beregnet et trekk som er fordelt på kommuner ut fra andel kjøp av tjenester som erstatter egenproduksjon.
6. Sum beregnet merverdiavgift for kommuner og fylkeskommuner mv. for anskaffelser i investeringsregnskapet, jf. pkt. 3, er fordelt forholdsmessig på kommuner og fylkeskommuner ut fra andel av merverdiavgift i driftsregnskapet. Når beregnet merverdiavgift for anskaffelser i investeringsregnskapet ikke er brukt direkte som grunnlag for uttrekk, har dette sammenheng med at investeringsutgifter varierer mye fra år til år for den enkelte kommune. Det er i beregningene lagt til grunn at nivået på investerings utgiftene er proporsjonalt med nivået på driftsutgiftene.
7. Ut fra 1-6 er det beregnet et brutto uttrekk per kommune og fylkeskommune. Det er gjort fradrag for dagens begrensede kompensasjonsordning (1,45 mrd. for kommuner og 0,15 mrd. for fylkeskommuner). Kommunens/fylkeskommunens andel av fradrag er beregnet ut fra kommunens/fylkeskommunens andel av brutto uttrekk.
8. For kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale samarbeid er hovedkontorkommunen belastet med uttrekket for foretaket/samarbeidet.
9. For interkommunale selskaper (IKS) er hovedkontorkommunen belastet med uttrekket som er beregnet for selskapet.

Når det gjelder beløp som er trukket i rammetilskudd for den enkelte kommune og fylkeskommune, vises det til Beregningsteknisk dokumentasjon (grønt hefte) for 2004.

Fordeling av uttrekk – lang sikt

Ved beregning av uttrekk samlet, og ved beregning av den enkelte kommune og fylkeskommunes andel av det samlede uttrekk, har departementet basert seg på regnskapsopplysninger fra 2002. Disse er ved hjelp av prisindekser framskrevet til 2004-nivå. På kort sikt er det dermed den enkelte kommunes utgiftsnivå og utgifter til merverdiavgift ut fra dette utgiftsnivået som bestemmer størrelsen på uttrekket for kommunen/fylkeskommunen.

På lang sikt (5 år og utover) vil regnskapsopplysninger kun bestemme størrelsen på det samlede uttrekket for kommuner og fylkeskommuner. Når det gjelder fordelingen av uttrekket på den enkelte kommune og fylkeskommune vil denne bestemmes av de faste fordelingsmekanismer i inntektssystemet. Det vil si ut fra andel innbyggere korrigert for variasjoner i utgiftsbehov.

Administrative rutiner

Det er vesentlig for kommunene og fylkeskommunene selv at en umiddelbart etablerer gode og dokumenterte rutiner for regnskapsføring, innsending av oppgaver og håndtering av fordringer. Slike rutiner bør være på plass senest ved den anvisningsfrist som er satt for regnskapet for 2003.

Innsending av oppgaver

Kompensasjon ytes etter oppgave. Kommuner, fylkeskommuner skal sende inn oppgave om kompensasjon av merverdiavgift til fylkesskattekontoret i det fylke disse hører hjemme. Kommunen sender også inn oppgaver for kommunale foretak (KF), fylkeskommuner for fylkeskommunale foretak (FKF). Det skal ikke sendes inn oppgave for den enkelte virksomhet i kommunen. For interkommunale samarbeider etter kommuneloven § 27 sender hovedkontorkommunen inn oppgave på vegne av samarbeidet. Interkommunale selskap (IKS) sender selv inn oppgave. Selskapet informerer samtidig hovedkontorkommune om kravet/oppgaven. Oppgaven skal være kommet frem til fylkesskattekontoret innen en måned og ti dager etter utløpet av hver periode.

Oppgaven over merverdiavgift som kreves kompensert skal gjelde for et tidsrom på minst to måneder. På oppgaven skal det tas med merverdiavgift på anskaffelse av varer og tjenester som er gjort i perioden. Første periode er januar og februar (oppgave må være sendt innen 10. april), annen periode er mars og april, tredje periode er mai og juni, fjerde periode er juli og august, femte periode er september og oktober og sjette periode er november og desember (oppgave innen 10. februar). Krav om kompensasjon for anskaffelser som er gjort i løpet av en periode kan tidligst fremsettes ved utløpet av denne perioden.

Loven gir andre kompensasjonsberettigede enn kommuner og fylkeskommuner og deres foretak (KF og FKF) adgang til å sende inn oppgave for hele kalenderåret under ett i forbindelse med oppgaven for sjette periode.

Dersom ikke annet bestemmes av departementet periodiseres merverdiavgiften i den periode anskaffelsen (inklusive merverdiavgift) registreres i regnskapssystemet etter de regnskapsbestemmelser som følger av lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner eller lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap mv. (regnskapsloven). Kommuner, fylkeskommuner, interkommunale samarbeider etter kommuneloven § 27 samt kommunale og fylkeskommunale foretak som etter kommuneloven ikke er pålagt å følge regnskapsloven, følger regnskapsbestemmelsene i kommuneloven.

Etter loven anses krav fra (fylkes)kommuner og deres foretak som foreldet dersom slik krav ikke er sendt inn innen 1 måned og 10 dager etter utløpet av perioden hvor anskaffelsen er ført til utgift i drifts- eller investeringsregnskapet. Kommuner og fylkeskommuner må derfor umiddelbart selv etablere sikre rutiner, og påse at slike rutiner også etableres i foretak og interkommunale selskaper. Dersom et eller flere enkeltstående kompensasjonskrav er utelatt kan interkommunale samarbeid og sammenslutninger samt kirkelig fellesråd og private som omfattes ta beløpet med på oppgaven for den neste perioden. Et kompensasjonskrav fra en av disse virksomhetene som gjelder 2004 vil dermed være foreldet dersom krav om kompensasjon (oppgaven) ikke er kommet inn til fylkeskattekontoret innen utgangen av 2005. Etter dette tidspunkt vil kompensasjonskrave bortfalle. For kommuner og fylkeskommuner og deres foretak gjelder ingen tilsvarende mulighet.

Utbetaling

Utbetaling av kompensasjon av merverdiavgift skal skje innen tre uker etter fristen for å sende inn oppgave er utløpt. Utbetaling skal skje direkte til den som er kompensasjonsberettiget og har sendt inn kravet. Det innebærer for eksempel at utbetaling skjer til kommunen for kommunen selv og dens foretak. For interkommunale selskaper skjer utbetaling til selskapet. For interkommunale samarbeider etter kommuneloven § 27 skjer utbetaling til hovedkontorkommunen. Tilbakebetaling til private virksomheter skjer altså direkte til virksomheten.

For interkommunale samarbeid, sammenslutninger og selskaper, kirkelig fellesråd og private kompensasjonsberettigede gjelder at utbetaling skjer innen fire uker etter utløpet av neste periode, dersom kravet er uteglemt i den oppgave kravet etter loven skulle vært tatt med. For eksempel vil et kompensasjonskrav for en anskaffelse som er regnskapsført i februar, men hvor oppgaven først er sendt fylkesskattekontoret 20. april, komme til utbetaling ved utgangen av mai måned.

Regnskapsføring

For kompensasjonsberettigede som har regnskapsplikt etter kommuneloven gjelder følgende :

Etter kommuneloven og forskrift om årsregnskap og årsberetning skal anskaffelser av varer og tjenester føres til utgift når varen eller tjenesten er levert og størrelsen på beløpet er kjent. Anskaffelsen vil da utgiftsføres umiddelbart etter mottak av faktura og kontroll for at varen/tjenesten er levert. Skal anskaffelsesbeløpet etter avtale mellom kommune og leverandør deles inn i flere terminer, utgiftsføres terminbeløpet normalt ved mottak av faktura og senest ved terminforfall. Dersom det er et årsskifte mellom mottak av faktura og terminforfall etter avtalen, skal utgiftsføring skje året etter mottak av faktura. Dersom det er åpenbart at leveransen terminbeløpet gjelder er foretatt det året faktura mottas, kan beløpet likevel tas med i samme års regnskap.

Dersom anskaffelsen gjelder avgiftspliktig virksomhet følges bestemmelsene i lov om merverdiavgift. Dersom anskaffelsen gjelder ikke avgiftspliktig virksomhet , og dermed er kompensasjonsberettiget, skal anskaffelsen spesifiseres med anskaffelsesbeløp eksklusive merverdiavgift og med belastet merverdiavgift. Dersom anskaffelsen gjelder både avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig virksomhet, må faktura splittes og 2. setning i avsnittet anvendes for anskaffelse til ikke-avgiftspliktig del.

Dersom anskaffelsen gjelder flere ikke-avgiftspliktige virksomheter skal likeens fakturabeløpet eksklusiv avgift, samt avgift, splittes og fordeles forholdsmessig på de virksomheter anskaffelsen gjelder.

Når anskaffelser føres til utgift spesifisert med anskaffelsesbeløp eksklusiv avgift samt selve avgiften, skal et beløp tilsvarende avgiften som er utgiftsført føres til inntekt i regnskapet. Kontering av faktura vil anses som ufullstendig dersom denne ikke omfatter spesifikasjon av merverdiavgift (utgiftsføring)og kompensasjon for slik avgift (inntektsføring).

Anskaffelsen utgiftsføres på den eller de virksomheters kapittel eller kapitler (ansvarssted, tjeneste, kostnadssted eller funksjon) som anskaffelsen gjelder. Kompensasjonskrav skal samtidig med utgiftsføring føres til inntekt på virksomhetens eller virksomhetenes kapitler under kontoklasse 1. Dersom kompensasjonskravet for eksempel gjelder anskaffelser som Skole A har foretatt, og som er utgiftsført på Skole A sitt kapittel i regnskapet, skal kompensasjonskravet føres til inntekt på skole A sitt kapittel i årsregnskapet under kontoklasse 1. Det skal i tillegg spesifiseres gjennom særskilte inntektsarter hvilken del av kompensasjonsbeløpet som gjelder anskaffelser i driftsregnskapet og om eller hvilken del av beløpet som gjelder anskaffelser i investeringsregnskapet.

Ved rapportering til statlige myndigheter, jf. kommuneloven § 49 (KOSTRA), vil det i november 2003 bli spesifisert hvilke arter som skal benyttes ved utgiftsføring av avgift (hovedserie 4) og inntektsføring av kompensasjon (hovedserie 7) når det foretas rapportering til Statistisk sentralbyrå. Kravene vil gjelde for all kommunal virksomhet uavhengig av om virksomheten har regnskapsplikt etter kommunelov eller regnskapslov.

I forbindelse med ikrafttredelse av ordningen er regnskapsloven § 2-7 gjort gjeldende også for kommuner og fylkeskommuner som har regnskapsplikt etter kommuneloven. Denne bestemmelsen gjelder oppbevaring av regnskapsmateriale.

Nærmere informasjon

Nærmere informasjon om ordningen er gitt i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004). Kommuner og fylkeskommuner kan få nærmere informasjon om ordningen ved å henvende seg til fylkesmannen (regnskapsføringen og finansieringen av ordningen) eller fylkesskattekontoret (øvrige deler av ordningen).

Med hilsen

Eivind Dale e.f.
ekspedisjonssjef

Trond Ø. Christensen
underdirektør