9.2.5 Regelverket internasjonalt: Nasjonale folkeavstemninger/folkeinitiativ
Sverige har siden 1922 hatt en generell paragraf om rådgivende
folkeavstemninger i regeringsformen (8:4§):
«Föreskrifter om rådgivande
folkomröstning i hela riket och om förfarandet
vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas genom
lag».
Regelen ble benyttet samme år i spørsmålet
om alkoholforbud. Siden har Sverige hatt fire nasjonale rådgivende
folkeavstemninger (se appendiks tabell 9.2).
I 1980 innførte Sverige en regel om folkeavstemninger
i grunnlovsspørsmål (8:15§):
«Folkomröstning om vilande grundlagsförslag skall
anordnas, om yrkande därom framställes av minst
en tiondel av riksdagsledamöter och minst en tredjedel
av ledamöterna röstar för bifall till yrkandet.
Sådant yrkande skall framställas inom femton dagar
från det att riksdagen antog grundlagsförslaget
som vilande. Yrkandet skall ej beredas i utskott. Folkomröstningen
skall hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses
i första stycket. Vid omröstningen får
de som har rösträtt vid valet förklara
huruvida de godtar det vilande grundlagsförslaget eller
ej. Förslaget är förkastat, om de flesta
av dem dom deltagar i omröstningen röstar mot
förslaget och de till antalet är flere än hälften
av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet.
I annat fall upptager riksdagen förslaget till slutlig
prövning».
Regelen har ikke blitt benyttet så langt. Avstemmingen er
ikke obligatorisk, men kan tvinges frem av en tredel av riksdagsrepresentantene.
Riksdagen trenger ikke gjennomføre en grunnlovsendring
selv om et flertall av velgerne skulle stemme for. Et flertall av
de som deltar kan derimot stoppe et endringsforslag ved å stemme
nei. Regelen er således negativt rettet.
Danmark er et av de land som i moderne tid har avholdt flest
folkeavstemninger. Siden 1915 er det gjennomført 19 nasjonale
folkeavstemninger – tre om endring av Grunnloven (1920,
1939, 1953) – 5 om nedsettelse av alderen for stemmerett
(1953, 1961, 1969, 1971, 1978) – 6 om tilslutning og utbygging
av EF/EU (1972, 1986, 1992, 1993, 1998, 2000) – 4
om jordloven (1963) – og en avstemming om salg av de Vestindiske Øyer
(1916) (Koch og Togeby 1999, Svensson 1996, se appendiks tabell
9.2). I Europa er det kun Sveits, Italia og Frankrike som har avholdt flere
folkeavstemninger enn Danmark. Frekvensen er i tillegg økende,
16 av 19 nasjonale folkeavstemninger er holdt i perioden etter 1953.
Det er fem innfallsporter til folkeavstemning i Damark, fire er
eksplisitt nevnt i grunnloven. I hvert enkelt tilfelle er resultatet
bindende.
Danmark introduserte i 1951 en regel om obligatoriske folkeavstemninger
i grunnlovsspørsmål (§ 88):
«Vedtager Folketinget et forslag til en ny
grundlovsbestemmelse og regeringen vil fremme sagen, udskrives nyvalg
til Folketinget. Vedtages forslaget i uændret skikkelse
af det efter valget følgende Folketing, bliver det inden
et halvt år efter den endelige vedtagelse at forelægge
folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse ved direkte
afstemning. De nærmere regler for denne afstemning fastsættes
ved lov. Har et flertall af de i afstemningen deltagende og mindst
40 pct. af samtlige stemmeberettigede afgivet deres stemme for Folketingets
beslutning, og stadfæstes denne af kongen, er den grundlov».
Få grunnlover er så vanskelige å endre
som den danske. Endringsforslag krever to like beslutninger i folketinget
med et mellomliggende valg, en godkjenning fra regjeringen, og en
folkeavstemning der flertallet av de som stemmer godkjenner forslaget.
Dette flertallet må utgjøre minst 40 prosent av
de stemmeberettigede. Kravet om kvalifisert flertall er ikke vanlig
i andre land (Bogdanor 1994). De største partiene har dermed «vetorett» i
konstitusjonelle spørsmål, opptrer de passivt,
kan de effektivt sette slike forslag til side. Det er blitt reist
spørsmål om ikke § 88 fungerer
som en blokkering for folkeviljen (Koch og Togeby 1999). Særlig
er det blitt diskutert om en skal senke kravet til størrelsen
på det flertall som kreves for å vedta en grunnlovsendring
ved folkeavstemning (ibid). Bakgrunnen for dette er at velgerne
har vist liten interesse for konstitusjonelle spørsmål,
det har vært vanskelig å få tilstrekkelig
mange til å stemme ja selv om forslagene har samlet et
stort flertall i Folketinget.
Fakultativ folkeavstemning ble introdusert i Danmark i 1953.
11 europeiske land har tilsvarende folkeavstemninger, der temaet
er ratifisering av ordinær lovgivning (Bogdanor 1994).
Den danske regelen er utformet slik (§ 42):
«Stk. 1 Når et lovforslag er vedtaget
af Folketinget, kan en tredjedel af Folketingets medlemmer inden for
en frist af tre søgnedage fra forslagets endelige vedtagelse
over for formanden begære folkeafstemning om lovforslaget.
Begæringen skal være skriftlig og underskrevet
af de deltagende medlemmer.
Stk. 2. Et lovforslag, som kan undergives folkeafstemning, jf.
stk. 6, kan kun i det i stk. 7 omhandlede tilfælde stadfæstes
af kongen inden udløbet af den i stk. 1 nævnte
frist, eller inden begæret folkeafstemning har fundet sted.
Stk. 3. Når der er begæret folkeafstemning
om et lovforslag, kan Folketinget inden for en frist af fem søgnedage
fra forslagets endelige vedtagelse beslutte, at forslaget skal bortfalde.
Stk. 4. Træffer Folketinget ikke beslutning i henhold
til stk. 3, skal meddelelse om, at lovforslaget skal prøves
ved folkeafstemning, snarest tilstilles statsministeren, der derefter
lader lovforslaget bekendtgøre med meddelelse om, at folkeafstemning
vil finde sted. Folkeafstemningen iværksættes
efter statsministerens nærmere bestemmelse tidligst tolv
og senest atten søgnedage efter bekendtgørelsen.
Stk. 5. Ved folkeafstemning stemmes for og imod lovforslaget.
Til lovforslagets bortfald kræves, at et flertall af de
i afstemningen deltagende folketingsvælgere, dog mindst
30 procent af samtlige stemmeberettigede, har stemt imod lovforslaget.
Stk. 6. Forslag til finanslove, tillægsbevillingslove,
midlertidige bevillingslove, statslånslove, normeringslove,
lønnings- og pensionslove, love om meddelelse af indfødsret,
love om ekspropriation, love om direkte og indirekte skatter samt
love til gennemførelse af bestående traktatmæssige
forpligtelser kan ikke undergives folkeafstemning. Det samme gælder
forslag til de i §§ 8, 9, 10 og 11 omhandlede
love såvel som de i § 19 nævnte
beslutninger, der måtte være i lovsform, medmindre
det for disse sidste ved særlig lov bestemmes, at sådan
afstemning skal finde sted. For grundlovsændringer gælder
reglerne i § 88.
Stk. 7. I særdeles påtrængende tilfælde
kan et lovforslag, som kan undergives folkeafstemning, stadfæstes
af kongen straks efter dets vedtagelse, når forslaget indeholder
bestemmelse herom. Såfremt en tredjedel af Folketingets
medlemmer efter de i stk. 1 omhandlede regler begærer folkeafstemning
om lovforslaget eller den stadfæstede lov, afholdes sådan
folkeafstemning efter foranstående regler. Forkastes loven
ved folkeafstemningen, kundgøres dette af statsministeren uden
unødigt ophold og senest fjorten dage efter folkeafstemningens
afholdelse. Fra kundgørelsesdagen er loven bortfaldet.
Stk. 8. Nærmere regler om folkeafstemning, herunder
i hvilket omfang folkeafstemning skal finde sted på Færøerne
og i Grønland, fastsættes ved lov.»
60 representanter i Folketinget kan altså presse frem
at et lovforslag legges ut til velgerne. En rekke lover er, som
det fremgår, unntatt. Hensikten med ordningen er at opposisjonen
i Folketinget skal gis anledning til å hindre at en vedtatt
lov iverksettes. Tolkingen av utfallet er entydig og bindende. Regelen
er kun benyttet en gang, i 1963, da den borgerlige opposisjonen lyktes
i å samle tilstrekkelig mange velgere til å hindre regjeringens
forslag til ny jordlov. En grunn til at regelen sjelden brukes,
er at et stort parlamentariske mindretall må slutte opp
om kravet for å utløse en folkeavstemning. Det
er blitt foreslått å fjerne de begrensninger som
ligger i paragrafens stk. 6 (Koch og Togeby 1999). Argumentet er
at det ikke er sterke prinsipielle argumenter for å unndra
finans- og skattelover. Det henvises i debatten til at det i mange
amerikanske delstater, på grunnlag av folkeinitiativ, er
blitt gjennomført folkeavstemninger om å senke
skattene. I USA er disse forslagene noen ganger blitt vedtatt, andre
ganger forkastet, men det hevdes at avstemmingene har bidratt til
en større økonomisk ansvarlighet (ibid). Varianter
av den danske regelen er foreslått fire ganger i Norge
(1956, 1959, 1964, 1968). Samtlige forslag har gått på at
en tredel av stortingsrepresentantene skulle få anledning
til å kreve at et stortingsvedtak kunne ankes til folket.
Et likende forslag ble drøftet i 1983, men fikk liten oppslutning
I
de fire første tilfellene stemte Arbeiderpartiet mot, mens
de borgerlige partiene (Høyre, KrF, Sp, og Venstre), samt
partiene til venstre for Arbeiderpartiet stemte for.
.
Den danske grunnloven har også en regel om folkeavstemning
når det gjelder endring av alderen for stemmeretten (§ 29):
«Stk. 1. Valgret til Folketinget har enhver,
som har dansk indfødsret, fast bopæl i riget og
har nået den i stk. 2 omhandlede valgretsalder, medmindre
vedkommende er umyndiggjort. Det bestemmes ved lov, i hvilket omfang
straf og understøttelse, der i lovgivningen betragtes som
fattighjælp, medfører tab af valgret.
Stk. 2. Valgretsalderen er den, som har opnået flertall
ved folkeafstemning i overensstemmelse med lov af 25. marts
1953. Ændring af den til enhver tid gældende valgretsalder
kan ske ved lov. Et af Folketinget vedtaget forslag til en sådan
lov kan først stadfæstes af kongen, når
bestemmelsen om ændring af valgretsalderen i overensstemmelse med § 42,
stk. 5, har været undergivet en folkeafstemning, der ikke
har medført bestemmelsens bortfald.»
Regelen har utløst fem folkeavstemninger. Valgdeltakelsen
har vært svært lav (se appendiks tabell 9.A).
Den siste regelen om folkeavstemninger i den danske grunnloven
går på overføring av makt til internasjonale
samarbeidsorganer (§ 20):
«Stk. 1. Beføjelser, som efter denne
grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere
bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er
oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig
retsorden og samarbejde.
Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et
flertall på fem sjettedele af Folketingets medlemmer. Opnås
et sådant flertall ikke, men dog det til vedtagelse af
almindelige lovforslag nødvendige flertall, og opretholder
regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne
til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger
i § 42 fastsatte regler.»
Hvis et forslag om å overføre myndighet til
et mellomstatlig organ ikke samler et kvalifisert flertall bestående
av fem sjettedeler i Folketinget, kan dette utløse en folkeavstemning.
Det sentrale temaet for folkeavstemninger i nyere tid har vært
europaspørsmålet
Danskene stemte først
nei til Maastricht-avtalen i 1992 – så ja til
en revidert utgave av den samme traktaten i 1993, – ja
til Amsterdam-traktaten i mai 1998 – og endelig nei til
medlemskap i den økonomiske og Monetære Union
i 2000.
. Av totalt 6 EF/EU avstemninger kommer
tre inn under § 20 (EF medlemskap i 1972, Maastricht
i 1992, og medlemskap i den Økonomiske og Monetære
Union i 2000). Formelt var ikke avstemningen i 1972 nødvendig,
tilslutningen til EF hadde 5/6 flertall i folketinget.
Avstemningen om Enhetsakten i 1986 var en frivillig, rådgivende
folkeavstemning, det samme var avstemningene om Edinburgh – avtalen 1993,
og Amsterdam – traktaten 1998. Formelt har disse en rådgivende
status, men i realiteten er de politisk bindende. Det såkalte «nasjonale
kompromiss», som ble forhandlet frem mellom de danske politiske partiene
etter at velgerne stemte nei til Maastricht-traktaten i 1992, slår
klart fast at eventuelle fremtidige endringer i Danmarks forhold
til EU skal avgjøres ved folkeavstemning.
Finland har også en paragraf om rådgivende folkeavstemninger
i sin forfatning, men slike folkeavstemninger er sjeldne. På Island
krever forfatningen folkeavstemning i tre tilfeller: om lovforslag som
presidenten vegrer seg for å sanksjonere – om beslutninger
der Alltinget vedtar å avsette presidenten – og
om eventuell endring av statsreligion. Ingen av disse tre reglene
er benyttet så langt.
Nasjonale folkeinitiativ
Ingen nordiske land har regler som åpner for at velgerne
kan initiere folkeavstemninger på nasjonalt nivå. Finland
har drøftet et forslag om å introdusere en ordning
med nasjonale folkeinitiativ der 100 000 innbyggere skulle
kunne kreve en folkeavstemning. Et tilsvarande forslag er utformet,
men ikke vedtatt, i Tyskland. I Danmark har en diskutert en mulighet
for at en parallelt med regelen om at 60 medlemmer av folketinget
kan kreve et vedtatt lovforslag til folkeavstemning, skal en viss
andel av innbyggerne – 50 000, 100 000
eller 200 000 – kunne stille krav om at en allerede
vedtatt lov skal gjøres gjeldende for folkeavstemning (Koch
og Togeby 1999). En må til Sveits og Italia for å finne
regler om direkte og indirekte nasjonale folkeinitiativ.
Formålet med direkte initiativ er å få initiert
ny lovgivning, mens et indirekte initiativ er rettet mot å etterprøve
de folkevalgtes utforming av politikken. Direkte initiativ på nasjonalt
nivå finner en utelukkende i Sveits. Av en befolkning på 6,5
millioner er underskriftskravet satt til 100 000 (Setäla
1999). Det er videre en tidsfrist på 18 måneder
fra et initiativ innleveres til underskriftene skal være
på plass (Kobach 1994). For indirekte initiativ er kravet
lavere. Sveits krever 50 000 underskrifter, kombinert med
en frist på 90 dager til å samle inn et tilstrekkelig
antall underskrifter. I praksis resulterer ordningen sjelden i konkrete
folkeavstemninger. Et initiativ benyttes ofte som et strategisk
virkemiddel for å provosere frem lovgivning på et
bestemt område.
Skal nye saker først bli gjenstand for en folkeavstemning
gjennom et initiativ, for så å bli gjenstand for
lovgivning i Stortinget, krever det nok at et organ, for eksempel
Høyesterett, må avgjøre om et slikt krav
er i strid med Grunnloven eller internasjonale konvensjoner.
