Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene

13.1 Barne- og likestillings- departementet – lov om kommunale krisesentertilbod (krisesenterlova)

13.1.1 Om lovgrunnlaget

Lov om kommunale krisesentertilbod (krisesenterlova) ble vedtatt i juni 2009 og trer i kraft fra 1. januar 2010.

Loven gir kommunene et ansvar for å sørge for krisesentertilbud og samordning av tiltak overfor brukerne. Formålet er å sikre et godt og helhetlig krisesentertilbud til kvinner, menn og barn utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner, jf. loven § 1. Loven har virksomheten til dagens krisesentre som utgangspunkt.

Det følger av loven § 2 at kommunen skal ha ansvar for å sørge for et krisesentertilbud for kvinner, menn og barn utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner. Krisesentertilbudet skal gi brukerne støtte, veiledning, hjelp til å ta kontakt med andre deler av tjenesteapparatet. Krisesentertilbudet skal omfatte (a) et heldøgns krisesentertilbud eller et tilsvarende trygt botilbud, (b) et dagtilbud, (c) en døgnåpen krisetelefon og (d) oppfølging i reetableringsfasen. Botilbudet til kvinner og menn skal være fysisk adskilt. Krisesentertilbudet skal være et lavterskeltilbud, slik at personer utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner kan henvende seg direkte, uten timeavtale eller henvisning. Det skal være gratis.

Etter loven § 3 skal kommunen sørge for individuell tilrettelegging av tilbudet i størst mulig grad. Kommunen skal sørge for at barn blir ivaretatt på en god måte som er tilpasset deres særskilt behov, og skal sørge for at barn får oppfylt sine rettigheter etter annet regelverk. Kommunen skal også sørge for at brukere av dag- og botilbudet får tilgang til kvalifisert tolk dersom det er nødvendig for at de skal få et fullgodt tilbud. Kommunen skal videre sørge for rutiner for kvalitetssikring, bestilling og betaling av tolketjenester.

Videre inneholder loven en bestemmelse om at kommunen skal sørge for samordning av tiltak og tjenester mellom krisesentertilbudet og andre deler av tjenesteapparatet, slik at utsatte for vold i nære relasjoner får helhetlig oppfølging, jf. loven § 4. Tilbud og tjenester etter krisesenterloven kan inngå som ledd i samordningen av individuell plan etter annen lovgivning, jf, loven § 4 annet ledd.

Kommunene gis frihet innenfor lovens rammer til hvordan de vil organisere tilbudet.

Det stilles krav til at kommunen skal etablere internkontroll for å sikre at de virksomheter og tjenester som utgjør krisesentertilbudet utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten, jf. § loven 8.

Loven stiller krav om politiattest, taushetsplikt og opplysningsplikt for medarbeidere ved krisesentertilbudet.

13.1.2 Risiko- og sårbarhetsanalyse

Innledning

Det eksisterer ingen samlet oversikt over antall personer utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner som har behov for et krisesentertilbud. De tall som foreligger er basert på omfangsundersøkelser, registrerte saker hos politi og i hjelpeapparatet, inkludert rapportering fra krisesentrene.

I mai 2005 presenterte Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) den første landsdekkende omfangsundersøkelsen om vold i parforhold i Norge. Etter fylte 15 år har om lag 1 av 10 kvinner opplevd at partner har anvendt våpen, tatt kvelertak eller banket hode mot gulv eller gjenstand. Det samme gjelder om lag 1 av 40 menn. 1 I overkant av fem prosent av befolkningen hadde opplevd at ektefelle eller samboer minst én gang hadde anvendt fysisk makt i løpet av det siste året. En annen omfangsundersøkelse foretatt i 2007 blant 18- og 19-åringer i videregående skole, viser at ni prosent i løpet av oppveksten hadde opplevd partnervold mot mor, og fire prosent hadde opplevd partnervold mot far. 2

Justisdepartementets voldsmåling viser at det i en tilfeldig valgt uke i 2008 ble registret 1 357 henvendelser til politiet og andre deler av hjelpeapparatet om vold i nære relasjoner. 274 barn under 18 år ble registrert med egne saker. I tillegg til barn registrert med egne saker, bodde 1 382 barn i hjem der en voksen var utsatt for vold eller andre former for fysiske og/eller psykiske overgrep. 3 Tall fra Kripos viser at 82 kvinner og fem menn er drept av sin nåværende eller tidligere partner i perioden 1997 til 2008.

Ifølge Statistisk sentralbyrås rapportering fra krisesentrene for 2007 hadde krisesentrene i underkant av 13 800 registrerte krisetelefonhenvendelser. Om lag 1 800 kvinner overnattet på krisesentrene, og det ble til sammen registrert 2 230 opphold i løpet av året. Det totale antallet overnattingsdøgn var 62 500. I 2007 hadde 45 prosent av beboerne med seg barn, og for i overkant av 1 400 barn ble det registrert totalt 1 800 opphold. I overkant av 2 000 personer oppsøkte krisesentrene på dagtid og avla til sammen om lag 7 700 registrerte dagbesøk.

Dersom en sammenligner antall kvinner som er utsatt for vold i nære relasjoner med antall kvinner som bruker dagens krisesentre, er det mye som tyder på at et stort antall voldsutsatte kvinner ikke oppsøker krisesentrene. Forskning i Norge og internasjonalt viser at voldsutsatte kvinner med høyere utdanning, yrkesaktive kvinner, lesbiske og kvinner med nedsatt funksjonsevne i liten grad benytter seg av overnattingstilbudet ved krisesentrene. 4 Dette kan ha sammenheng med krisesentrenes tilgjengelighet, kvalitet og innhold i forhold til disse potensielle brukergruppenes behov. En annen sannsynlig årsak er at de har andre bo- og mestringsalternativer, og slik sett ikke har behov for å bo på et krisesenter

Krisesentrene er i hovedsak offentlig finansiert, men har fram til nå blitt opprettet og drevet på frivillig basis. Det er store forskjeller i krisesentrenes geografiske fordeling, økonomiske rammebetingelser, organisering og tilbudet det enkelte senter kan gi brukerne.

Det offentlige tilskuddet til krisesentrene har siden 1981, kun med mindre endringer, vært delt mellom stat og kommune, og i noen tilfeller fylkeskommuner. Statstilskuddet dekket opptil 50 prosent av driftsbudsjettet. I 2004 vedtok Stortinget at det statlige tilskuddet skulle økes til 80 prosent fra 2005. Statstilskuddet er betinget av at vertskommunen, det vil si den kommunen krisesenteret er lokalisert i, godkjenner et budsjett som dokumenterer tilskudd tilsvarende 20 prosent av driftsutgiftene fra vertskommunen og eventuelt andre kommuner eller andre offentlige bidragsytere. Andre offentlige bidragsytere er i dag noen få fylkeskommuner og et par helseregioner.

Alle krisesentre har en vertskommune. De fleste sentrene har i tillegg flere omliggende kommuner som bidrar økonomisk til senteret. I 2007 bidro 406 av Norges 434 kommuner til krisesenterdrift. Antallet kommuner som bidrar har økt langsomt, men kontinuerlig, over tid. Beløpene de ulike kommunene bidrar med er imidlertid svært varierende. Vertskommunen bidrar så å si alltid med betydelig mer enn samarbeidspartnerne. Knapt halvparten av sentrene har kommunale garantier for finansiering i flere år framover.

Det er særlig hensynet til et mer likeverdig krisesentertilbud på landsbasis som er bakgrunnen for lovfesting av krisesentertilbudene. Det er viktig at krisesentertilbudet er organisert på samme nivå som andre tiltak og tjenester som voldsutsatte kan ha behov for. Videre er det av betydning at tilbudet har nærhet til brukerne, og at det er en lav terskel for å søke hjelp. Kommunen vil få ansvar for å utvikle krisesentertilbudet i tråd med lokale forhold og brukeres behov innenfor rammene av regelverket.

Sannsynlighet for at lovens krav ikke oppfylles

Krisesentertilbudet har til nå ikke vært en lovfestet kommuneplikt. Departementet kan derfor ikke vise til erfaringer på dette området. I vurderingen av sannsynligheten for at lovens krav ikke oppfylles, har Barne- og likestillingsdepartementet derfor tatt utgangspunkt i forskning og rapporter om kommunens virksomhet på området, samt i høringsuttalelser til forslag om lovfesting av krisesentertilbudet.

Undersøkelser viser at kommunene har ulik kompetanse og ressursbruk når det gjelder tiltak mot vold i nære relasjoner og krisesenterdrift. De fleste som oppsøker et krisesenter for første gang, har vært i kontakt med én eller flere kommunale hjelpetjenester tidligere, uten at volden har blitt tematisert eller fanget opp som problem. Mange kommunale hjelpeinstanser syntes å ha begrenset kompetanse om voldsproblematikk. 5 Ifølge Amnestys rapport om norske kommuners arbeid mot vold mot kvinner mener 10 prosent av kommunene at kvinner i deres kommune ikke utsettes for vold. Amnesty konkluderer med at kommunene ikke har god nok kompetanse om omfanget av vold i nære relasjoner i egen kommune.

Samarbeidet med krisesentrene har for mange av de kommunene som ikke har vært vertskommuner hatt et lite forpliktende og tilfeldig preg. Kommunenes størrelse varierer mye og de har ulik kompetanse, økonomi og organisering. Kommunenes totale ressurser påvirker de tjenestene som kommunene er pålagt å tilby etter krisesenterloven. De minste kommunene er mer sårbare enn større kommuner. Den enkelte kommune har ansvaret for å sørge for et krisesentertilbud, men står fritt til å inngå interkommunalt samarbeid og samarbeid med krisesentre eller andre private tjenestetilbydere om gjennomføringen av krisesenterloven.

På bakgrunn av eksisterende kunnskap om kommuners tiltak mot vold i nære relasjoner samt kommunens oppfyllelse av kommuneplikter på sammenlignbare områder, mener Barne- og likestillingsdepartementet at det er en viss sannsynlighet for at noen kommuner ikke vil oppfylle de pliktene som kommunen vil bli pålagt etter lov om kommunale krisesentertilbud.

Konsekvenser av at lovens krav ikke oppfylles

Krisesentertilbudet skal være et tilbud til kvinner, menn og barn i krise. Eventuelle avvik fra myndighetskrav kan innebære brudd på viktige rettssikkerhetsgarantier, samt ha konsekvenser for liv og helse både på kort og lang sikt. Manglende lovoppfyllelse kan først og fremst få konsekvenser i form av ytterligere vold og overgrep. Voldsutsatte er en særlig sårbar gruppe, og ikke alle kan forventes å kunne ivareta egne interesser i forhold til myndighetene. Over halvparten av brukerne er kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn og mange brukere er barn i følge med mor. Mange brukere har behov for sammensatte tjenester, som de selv ikke kjenner til, eller som de ikke har kapasitet til å finne ut av. Manglende lovoppfyllelse knyttet til det kvalitetsmessige i krisesentertilbudet og manglende samordning av tjenester til brukerne, vil særlig utfordre rettssikkerheten.

Manglende lovoppfyllelse kan videre være et brudd på Norges internasjonale forpliktelser som er inkorporert i menneskerettighetsloven, samt etter FNs kvinnekonvensjon, FNs menneskehandelprotokoll og Europarådets konvensjon mot menneskehandel.

Ut over de direkte og akutte skadene, viser forskning at vold i nære relasjoner ofte medfører langsiktige skadevirkninger. De langsiktige skadevirkningene kan føre til nedsatt arbeidsevne, sosial tilbaketrekning og mer vold. Det antas at konsekvensen av det å ikke få rett hjelp til rett tid, vil være at flere får fysiske og psykiske skader som følge av vold og trusler om vold, flere vil ha behov for psykisk helsevern, flere vil kunne få rusproblemer og flere voldsutøvere vil kunne havne i kriminalstatistikken. Dette kan bety større utgifter til helsehjelp, sosialhjelp, trygdeytelser, samt større utgifter til politi- og rettsapparatet. Et trygt og godt tilbud vil på sin side bidra til færre helse- og sosialskader, som igjen vil ha en positiv effekt på samfunnsøkonomien.

13.1.3 Reaksjoner

Tilsynsbestemmelsen i krisesenterloven inneholder en henvisning til kommunelovens kapittel 10 A. Dette innebærer at kommunelovens bestemmelser om reaksjoner vil gjelde for fylkesmannens tilsyn på dette lovområdet, jf. kommuneloven § 60 d.

13.1.4 Ny lov

§ 9 Statleg tilsyn

13.2 Arbeids- og inkluderings- departementet – forslag til lov om introduksjonsprogram og norskopplæring

Innledning

Arbeids- og inkluderingsdepartementet tar sikte på å fremme et lovforslag for Stortinget våren 2010 om å innføre statlig tilsyn med kommunens forvaltning av tjenester etter lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Forslaget omfatter også en plikt for kommunen til å føre internkontroll med de samme forvaltningsområdene som vil bli underlagt statlig tilsyn.

13.2.1 Om lovgrunnlaget

Introduksjonsloven kapittel 2 og 3 regulerer henholdsvis rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, og introduksjonsstønad. Lovens kapittel 4 regulerer ordningen med rett og/eller plikt til å delta på 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Formålet med loven er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og bidra til deres økonomiske selvstendighet.

Kommunen skal behandle søknader og fatte vedtak etter bestemmelsene i introduksjonsloven i tråd med saksbehandlingsreglene som følger av introduksjonsloven og lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

Introduksjonslovens bestemmelser om introduksjonsordningen fastsetter at kommunen har plikt til å sørge for introduksjonsprogram og -stønad for nyankomne innvandrere som omfattes av lovens personkrets, jf. loven § 2. Loven § 3 tredje ledd åpner for at kommunen kan gi tilbud om introduksjonsprogram- og stønad til andre som ikke har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram. I disse tilfellene er det opp til kommunens skjønn hvorvidt de skal gi et tilbud eller ikke. Kommunens plikt til å sørge for introduksjonsprogram innebærer at det skal gis et tilbud om deltakelse på introduksjonsprogram senest innen tre måneder etter bosetting, eller etter at krav om deltakelse blir framsatt. Videre skal tilbudet være helårig og på fulltid. Kommunene skal i samråd med den enkelte deltaker utarbeide en individuell plan for deltakelse i introduksjonsprogrammet basert på den enkeltes forutsetninger og bakgrunn. På bakgrunn av kartlegging av den enkelte fatter kommunen et enkeltvedtak om deltakelse i introduksjonsprogram. Det er et krav etter introduksjonsloven at introduksjonsprogrammet minst skal inneholde norskopplæring, samfunnskunnskap og forberedende tiltak til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Alle som deltar i introduksjonsprogram har krav på introduksjonsstønad. I tillegg til å sørge for gjennomføring av programmet, skal kommunen også vurdere stans av programmet, herunder stans av introduksjonsstønad. Ved gjennomført eller avbrutt introduksjonsprogram skal kommunen utstede et deltakerbevis. Det følger videre av forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning at kommunen skal behandle søknader og fatte vedtak om fravær og permisjon.

Lovens bestemmelser om opplæring i norsk og samfunnskunnskap pålegger kommunen en plikt til å gi 250 timer norskopplæring og 50 timer samfunnskunnskap til nyankomne innvandrere som omfattes av personkretsen for norskopplæring, slik den er definert i lovens § 17. Personkretsen for norskopplæring er videre enn personkretsen for introduksjonsprogram. Alle som omfattes av rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, omfattes også av ordningen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kommunen har plikt å tilby norskopplæring innen tre måneder etter at krav eller søknad om deltakelse er blitt framsatt. Opplæringen skal være i tråd med de krav som følger av forskrift 16. september 2005 nr. 1055 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Kommunen skal tilby samfunnskunnskap på et språk deltakerne forstår, og opplæringen skal gjennomføres i løpet av de første tre årene fra det tidspunktet rett eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap inntrer. Rett og plikt til deltakelse inntrer ved innvilgelse av førstegangs tillatelse etter utlendingsloven eller fra ankomst til riket for utlending som har fått slik tillatelse før innreise. Kommunene har videre plikt til å sørge for et tilbud om ytterligere gratis opplæring i norsk, for personer med rett til opplæring som har behov for dette, innenfor en ramme på 2 700 timer. Kommunens plikt til å tilby ytterligere opplæring gjelder i fem år fra det tidspunktet rett eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap inntrer. Kommunen har også plikt til å utarbeide en individuell plan for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap i samråd med den enkelte deltaker. På bakgrunn av kartlegging skal kommunen fatte enkeltvedtak om deltakelse i norsk og samfunnskunnskap og sørge for gjennomføring av opplæringen. Kommunen har ansvaret for å vurdere stans i opplæringen. Ved gjennomført eller avbrutt opplæring skal kommunen utstede et deltakerbevis. Forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere fastsetter at kommunen har plikt til å behandle søknader og fatte enkeltvedtak når det gjelder fravær og permisjon.

Introduksjonsloven § 23 pålegger videre kommunen plikt til å avgi opplysninger som er nødvendig for gjennomføring, oppfølging og evaluering av ordningene i loven. Forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister (NIR)) regulerer kommunens plikt til å registrere en rekke opplysninger om deltakelsen i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

13.2.2 Risiko- og sårbarhetsanalyse

Innledning

Per 1. oktober 2008 var det registrert nærmere 26 000 personer i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Det var ca. 14 000 kvinner og ca. 8 000 menn som deltok. Per 31. desember 2008 var det registrert 6 529 deltakere i introduksjonsprogrammet. Til sammenligning var det registrert ca. 4 700 deltakere per 31. desember 2007.

På bakgrunn av bosettingstall for 2009 anslår departementet at det fortsatt vil være en økning i antall deltakere som har rett og plikt til introduksjonsprogram. Prognoser på målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap viser at flere vil komme inn under ordningen i 2009 og 2010.

Introduksjonsloven har preg av å være en rammelov, men reglene er utformet som rettighetsbestemmelser. På enkelte punkter fastsetter loven at kommunen har adgang til å benytte skjønn. Introduksjonsloven gir kommunen frihet til å utforme tjenesten så lenge den oppfyller lovens minstekrav. Arbeids- og inkluderingsdepartementet bevilger i dag tilskudd til kommunen i form av integreringstilskudd og tilskudd til norskopplæring for å motivere og tilrettelegge for at kommunene kan oppfylle sine lovpålagte plikter. Kommunene prioriterer forskjellig og har forskjellig kompetanse, ressursbruk og organisering. Kommunens faglige kompetanse og økonomiske midler som de har til rådighet påvirker de tjenestene kommunene er pålagt å tilby etter introduksjonsloven. De minste kommunene blir mer sårbare sammenlignet med større kommuner, når det gjelder faglig miljø og kompetanseutvikling og i forhold til hvilke tjenester de kan tilby. Den enkelte kommune har ansvaret for ordningene i introduksjonsloven, men står fritt til å inngå samarbeid med andre kommuner, eller samarbeide med private tilbydere om gjennomføringen av ordningene i introduksjonsloven.

NIR er et register som inneholder opplysninger som er nødvendig for gjennomføring, oppfølging og evaluering av ordningene i loven. Registeret skal også gi kunnskap om den nasjonale måloppnåelsen, men dette forutsetter at kommunen oppfyller sin plikt til å registrere opplyninger i registeret. De ulike kommunenes registreringer i NIR avhenger av hvilke databehandlingssystemer de har for behandlingen av opplysninger etter introduksjonsloven og om disse er tilpasset NIR. Det er derfor en viss risiko for feilregistreringer eller for at kommunen unnlater å registrere nødvendige opplysningene.

Sannsynlighet for at lovens krav ikke oppfylles

Introduksjonsordningen ble innført som en obligatorisk ordning for alle kommuner i 2004, og ny ordning for opplæring i norsk og samfunnskunnskap ble innført i 2005. Ordningene som reguleres i introduksjonsloven har vært virksomme i relativt kort tid, og departementet har foreløpig begrenset med jevnlig dokumentasjon på hvordan kommunene oppfyller sine plikter etter introduksjonsloven.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har tallmateriale fra rapportering gjennom kommunene i KOSTRA, offisiell statistikk og NIR. Statistisk sentralbyrå (SSB) har utviklet grunnlaget for en årlig monitor for introduksjonsprogrammet. SSB har også fått i oppdrag å utvikle en monitor for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det har imidlertid ikke vært mulig på grunn av mangelfull registrering av data. I tillegg mottar departementet rapporter fra IMDi, årsrapportene fra fylkesmennene og kunnskap om ordningene som reguleres av introduksjonslov gjennom forskning og utviklingsprosjekter. Høsten 2007 mottok departementet resultatene fra evalueringen av introduksjonsprogrammet, som ble gjennomført av Fafo og Institutt for samfunnsforskning (ISF). Departementet mottok samtidig resultatene fra evalueringen av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, som ble gjennomført av Rambøll Management.

Departementet har ikke vurdert sannsynligheten for manglende lovoppfyllelse i forhold til hver enkelt lovbestemmelse som pålegger kommunen plikter. Vi har vurdert noen av de mest sentrale bestemmelsene i loven når det gjelder kommunens plikter.

Kommunen har plikt til å sørge for et individuelt tilpasset introduksjonsprogram. Dette innebærer at kommunen skal utarbeide en individuell plan i samråd med den enkelte deltaker, basert på vedkommendes opplæringsbehov. I evalueringsrapporten fra Fafo og ISF konkluderes det med at kvaliteten på de tjenester som tilbys i medhold av loven varierer fra kommune til kommune, og at ikke alle kommuner oppfyller de minstekrav som loven oppstiller. Et eksempel på dette er at en rekke kommuner ikke oppfyller lovens krav om å tilpasse introduksjonsprogrammet til den enkelte deltakers behov og forutsetninger. I en rekke kommuner er det en utfordring å sikre en tiltaksvifte som er bred nok til å gi muligheter til reell individuell tilpasning. Andre klarer ikke å tilby fulltidsprogram, slik loven krever. Noen kommuner har også problemer med å tilby program innen tre måneder.

Kommunen har også plikt til å sørge for individuelt tilpasset opplæring i norsk og samfunnskap. Dette innebærer at kommunen skal utarbeide en individuell plan for deltakerne basert på deltakerne opplæringsbehov. Når det gjelder opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere, viser funnene i rapporten fra Rambøll Management at noen kommuner ikke oppfyller kravet om individuell tilpasning av norskopplæringen. En del mindre kommuner (15 prosent) oppfyller heller ikke kravet om at opplæring i samfunnskunnskap (50 timer) skal gis på et språk deltakeren forstår, og i en tidlig fase i norskopplæringen.

Kommunen har også en plikt til å gi opplæring i norsk utover 300 timer. Resultatene fra Rambøll Managements evaluering viser at bare 85 prosent av alle kommunene tilbyr opplæring utover 300 timer. Funnene fra evaluering viser at av de kommunene som ikke tilbyr slik opplæring, er det overvekt av de minste kommunene. Det er ikke avklart om eller i hvilket omfang kommunene som ikke tilbyr opplæring har krevd at deltakeren skal gjennomføre en test for å fastslå om det er behov for opplæring utover 300 timer, slik de har hjemmel til å gjøre i introduksjonsloven § 18. Et funn i evaluering viser at den vanlige vurderingen i kommunene er at deltakere med svært god progresjon vil trenge mellom 850 og 1000 timer. Det er derfor grunn til å tro at enkelte kommuner ikke oppfyller sin plikt når de ikke tilbyr opplæring utover 300 timer.

Departementet mener derfor at det er moderat til stor sannsynlighet for at mange kommuner ikke oppfyller sentrale kommuneplikter i introduksjonsloven.

Konsekvenser av at lovens krav ikke oppfylles Rettssikkerhetsgarantier

Med rettssikkerhetsgarantier menes her den sikkerhet den enkelte bruker har gjennom bestemmelser i loven som fastsetter hvordan sakene skal behandles og hva den enkelte har krav på. Konsekvensen av at lovens krav ikke oppfylles kan være at deltakere ikke får et introduksjonsprogram tilpasset egne behov, norskopplæring tilpasset eget nivå, et tilbud om opplæring i samfunnskunnskap, eller ytterligere gratis norskopplæring utover 300 timer, slik de har krav på etter loven. Dette påvirker deltakernes muligheter til å komme til arbeid eller utdanning, noe som har en økonomisk konsekvens for den enkelte. Målgruppen for introduksjonsloven er nyankomne innvandrere. Det forhold at de ikke kjenner det norske samfunnet eller behersker det norske språket gjør dem til en særlig utsatt gruppe, med begrensede muligheter til å ivareta egne interesser. Det er derfor særlig viktig at de rettssikkerhetsgarantier som loven fastsetter følges opp.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser

Når overgangen til arbeid og utdanning går saktere enn forutsatt fordi kommunene ikke oppfyller sine kommunale plikter, har dette samfunnsøkonomiske konsekvenser ved at det tar lengre tid før nyankomne blir økonomisk selvstendige. Dette kan bety ytterligere utgifter i form av kvalifiseringstiltak og økonomisk sosialhjelp. Tall fra SSB viser at 65 prosent av samtlige deltakere som gikk av introduksjonsordningen i 2006 var sysselsatt eller under utdanning i november 2007.

13.2.3 Reaksjoner

Tilsynsbestemmelsen i introduksjonsloven vil inneholde en henvisning til kommunelovens kapittel 10 A. Dette innebærer at kommunelovens bestemmelser om reaksjoner vil gjelde for fylkesmannens tilsyn på dette lovområdet. Dersom tilsynsmyndigheten avdekker brudd på lov eller forskrift, vil det framkomme i organets tilsynsrapport som avvik og gjennom melding om avvik. Meldingen vil være å anse som en reaksjon. Dersom kommunen ikke korrigerer avviket innenfor en rimelig frist, vil tilsynsmyndigheten kunne gi en reaksjon i form av et pålegg om å rette forholdet, jf. kommuneloven § 60 d.

13.2.4 Lovforslag våren 2010

Forslag til hjemmel for statlig tilsyn:

Merknader til ny § 23:

Første ledd fastsetter at fylkesmannen har kompetanse til å føre tilsyn med kommunens forvaltning av introduksjonsprogram og -stønad, opplæring i norskopplæring og samfunnskunnskap og Nasjonalt introduksjonsregister (NIR). Fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter kapitlene 2 til 4 og § 24 tredje og fjerde ledd. Bestemmelser i lov og forskrift som gir individuelle rettigheter eller stiller krav til innholdet i tjenester, innebærer alle plikter for kommunen. Tilsyn forstås her som lovlighetstilsyn, og innebærer at fylkesmannen skal påse at kommunen følger de bestemmelser i lov og forskifter som regulerer tildeling av tjenester etter kapitlene 2 til 4 og § 24 tredje og fjerde ledd. Det inngår som en del av tilsynet at fylkesmannen skal kunne kontrollere at kommunen følger saksbehandlingsreglene ved tildeling av de nevnte tjenestene, enten disse følger av introduksjonsloven kapitel 5 eller forvaltningsloven.

Annet ledd fastsetter at tilsynet skal skje i samsvar med bestemmelsene i kommuneloven kapittel 10 A. Henvisningen til kommuneloven innebærer en presisering om at fylkesmannen skal føre et lovlighetstilsyn med kommunens virksomhet. Kommunelovens sentrale prinsipper om statlig tilsyn med kommunesektoren har kun betydning i forhold til kommunepliktene.

Hjemmel for tilsynsmyndighetens innsynsrett, pålegg, samt hjemmel for fylkesmannens samordning av det statlige tilsynet med kommunene, følger av kommuneloven kapittel 10 A §§ 60 c – 60 e.

Tredje ledd fastsetter at departementet kan gi nærmere bestemmelser om tilsynets innhold.

13.3 Arbeids- og inkluderings- departementet – forslag til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen

Arbeids- og inkluderingsdepartementet fremmet 19. juni 2009 et forslag for Stortinget om en lov for de obligatoriske kommunale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen. Lovforslaget vil i hovedsak erstatte og videreføre de kapitlene i gjeldende sosialtjenestelov som regulerer stønader og det arbeidsrettede kvalifiseringsprogrammet (kapitlene 5 og 5A), Det vil bli foreslått at fylkesmannen skal føre tilsyn med forvaltningen av tjenestene etter loven, og at kommunen skal føre internkontroll på de samme forvaltningsområdene. Med innføring av tilsyn med kommunenes tildeling av økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram, vil alle sosiale tjenester etter gjeldende sosialtjenestelov være underlagt statlig tilsyn.

13.3.1 Om lovgrunnlaget

Formålet med lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen er å gi økonomisk trygghet og bedre levekårene for økonomisk og sosialt vanskeligstilte.

Etter lov om arbeids- og velferdsforvaltningen § 13, skal kommunen legge forvaltningen av økonomisk stønad og arbeidsrettede kvalifiseringsprogram til et felles kontor med den statlige Arbeids- og velferdsetaten (NAV-kontor). Inntil 2010, når alle kommuner skal ha etablert NAV-kontor, vil forvaltningen i kommuner uten NAV-kontor skje ved kommunens sosialtjeneste.

Kommunen har etter loven ansvar for å yte økonomisk stønad til personer som ikke kan sørge for sitt livsopphold eller som trenger hjelp for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon. Loven pålegger også kommunen et ansvar for å gi råd og veiledning for å løse eller forebygge sosiale problemer, finne midlertidig botilbud til personer som trenger hjelp til det, samt å utarbeide arbeidsrettede kvalifiseringsprogram til personer som har vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede livsoppholdsytelser etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Til deltakere i kvalifiseringsprogram skal kommunen yte kvalifiseringsstønad. Formålet med kvalifiseringsprogrammet er å styrke deltakernes muligheter til å få arbeid og lønnsinntekt. Ved utforming av kvalifiseringsprogram skal kommunen samarbeide med Arbeids- og velferdsetaten og med den enkelte programdeltaker. For deltakere som ønsker det, skal kommunen utarbeide en individuell plan som innebærer en samordning av et videre tjenestetilbud fra ulike etater og tjenesteytere.

Kommunen skal følge saksbehandlingsreglene i sosialtjenesteloven og forvaltningsloven.

Tilsynshjemmelen vil omfatte kommunens myndighetsutøvelse etter lovforslagets kapittel 4, det vil si tildeling av individuelle tjenester. De generelle bestemmelsene om forebyggende virksomhet, informasjonsvirksomhet og så videre, vil ikke omfattes av tilsynshjemmelen. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunen følger gjeldende regelverk (lov og forskrifter) ved tildeling av sosiale tjenester, herunder at tjenestene er forsvarlige. Kommunen vil etter lovforslaget ha plikt til å føre internkontroll på de forvaltningsområder som omfattes av fylkesmannens tilsyn.

13.3.2 Risiko- og sårbarhetsanalyse

Innledning

I 2007 mottok 109 600 personer stønad til livsopphold (sosialhjelp). 21 prosent mottok stønad i en måned, mens 12 prosent mottok stønad hele året. De fleste stønadsmottakere er enslige menn uten forsørgeransvar for barn (nær 60 prosent). Enslige med barn under 18 år utgjør 20 prosent av mottakergruppen.

Kvalifiseringsprogrammet ble lovfestet fra 1. november 2007 som et tilbud i kommuner med NAV-kontor. Programmet vil derfor først være landsdekkende fra 2010. Målgruppen for kvalifiseringsprogrammet er personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne som trenger individuelt tilrettelagt arbeidstrening og oppfølging for å kunne komme i arbeid. Dette vil gjerne være personer som ellers vil være langtidsmottakere av sosialhjelp. Kvalifiseringsprogrammet vil inneholde både statlige og kommunale tiltak fra NAV-kontoret.

Ansvaret for de sosiale tjenestene er lagt til kommunene. Regelverket gir vide rammer for det sosiale arbeidet og saksbehandlingen forutsetter et utstrakt bruk av skjønn. Kommunens faglige kompetanse vil derfor ha betydning for om de som har krav på hjelp får rett hjelp til rett tid. Kommunale budsjettrammer og prioriteringer vil også kunne ha innvirkning på sosialtjenestens arbeid og de tjenestene som ytes.

Regelverket om økonomisk stønad og sosialhjelp representerer velferdssamfunnets nederste sikkerhetsnett. Mens deler av loven har preg av å være en rammelov, er disse reglene og reglene om kvalifiseringsprogrammet utformet som rettighetsbestemmelser.

Sentralt i utformingen av sosialtjenesteloven fra 1991 og forslaget til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen ligger avveiningen mellom lokalt selvstyre og behovet for nasjonal styring. Loven skal på den ene siden gi kommunene frihet til å utforme hjelpetilbudene, men på den annen side skal loven legge grunnlaget for oppnåelsen av nasjonale sosialpolitiske mål. Det er et overordnet mål å sikre sosial trygghet og rimelige levekår for alle.

Fra sosialtjenestelovens ikrafttredelse i 1993 har kommunenes egne satser for stønad til livsopphold variert, både med hensyn til hvilke livsoppholdsutgifter de er ment å dekke og med hensyn til stønadsnivå. Loven angir ikke hvilket nivå stønaden skal ha, og pålegger ikke kommunene å operere med månedlige stønadssatser. De kommunale satsene er kun et hjelpemiddel ved utmåling av stønad. Etter loven skal stønaden utmåles på grunnlag av en konkret vurdering av den enkeltes behov og sikre et forsvarlig livsopphold. Varierende kommunale satser har imidlertid skapt debatt og har kunnet gi inntrykk av forskjellsbehandling. For blant annet å redusere vilkårlige forskjeller i stønadsnivået mellom kommunene, gi et signal om en tilrådelig nedre grense for stønadsnivået og gjøre den økonomiske situasjonen for den enkelte stønadsmottaker mer forutsigbar, har departementet fra 2001 gitt veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold. Retningslinjene består blant annet av veiledende stønadssatser.

Selv om veiledende retningslinjer har ført til en utjevning mellom de kommunale livsoppholdssatsene, er det fortsatt til dels store nivåforskjeller. Kommunenes gjennomsnittlige utbetalinger ligger imidlertid betydelig høyere enn de veiledende kommunale satsene, noe som indikerer at kommunene følger sosialtjenesteloven med hensyn til å utmåle stønad på grunnlag av konkrete behovsvurderinger.

Sannsynligheten for at lovens krav ikke oppfylles

Kommunale vedtak om økonomisk stønad, kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad kan påklages til fylkesmannen. Kvalifiseringsprogrammet er i en implementeringsfase og det foreligger ennå ikke statistikk over klagebehandlingen. Vedtak om økonomisk stønad ble i 2007 påklaget i 3726 saker. Ca. 20 prosent av vedtakene ble endret eller opphevet av klageinstansen. Hovedgrunnene for dette oppgis å være feil lovanvendelse, feil saksbehandling eller åpenbart urimelig skjønnsutøvelse.

I 2007 ble det ført til sammen 181 tilsyn med kommunal sosialtjeneste i form av systemrevisjoner. Dette gjaldt sosiale tjenester som avlastningstiltak, støttekontakt, praktisk bistand og opplæring i hjemmet. I 143 av disse tilsynene ble det avdekket lov- eller forskriftsbrudd (avvik). Dette er avvik som medfører at personer ikke får de tjenestene de har krav på etter loven. Valget av de 181 kommunene og bydelene var basert på risikovurderinger og utvalget var derfor ikke representativt for landets kommuner. Utvelgelsen bygger på kunnskap fylkesmennene får om kommunenes saksbehandling fra behandlingen av klagesaker, men også fravær av klager vil kunne begrunne et tilsyn med en kommune. Departementet legger til grunn at det ikke er systematiske kvalitative forskjeller på kommunenes forvaltning av de ulike tjenestene og ytelsene etter sosialtjenesteloven og at det derfor er stor sannsynlighet for at det også gjøres systematiske feil ved tildeling av økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram. Forsøk som enkelte embeter har utført med tilsyn på tjenesteområdet økonomisk stønad, har alle avdekket brudd på sosialtjenestelov og/eller forvaltningslov. Disse forsøkene har vært gjort på oppdrag fra departementet og med samtykke fra kommunene. Formålet har vært å prøve ut systemrevisjon som tilsynsmetode på dette området.

Statens helsetilsyn rapporterer at manglende tilsyn på disse forvaltningsområdene fører til at dette er de områder av sosialtjenesten som Helsetilsynet har minst kunnskap om. Dette begrenser også Helsetilsynets rapporteringer til departementet. Helsetilsynet skriver i sin Tilsynsmelding for 2007 at tilsynet mener rettssikkerheten for sosialhjelpsmottakere er for dårlig ivaretatt i det regelverket som gjelder i dag, og argumenterer for at tilsyn og plikt til internkontroll også bør omfatte kommunenes forvaltning av økonomisk stønad, kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet mener på denne bakgrunn at det er stor sannsynlighet for at kommunene ikke oppfyller krav i lov eller forskrift til forvaltningen av økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram.

Konsekvenser av at lovens krav ikke oppfylles Brudd på rettssikkerhetsgarantier

Konsekvenser av at lovens krav ikke oppfylles på dette området vil kunne være at enkeltpersoner eller familier vil mangle penger til mat, klær og bolig, at personer vil kunne være uten tak over hodet (midlertidig botilbud), at personer som trenger det ikke vil få tilrettelagt arbeidstrening og at det urettmessig kan bli tatt refusjon i etterbetalte trygdeytelser for tilstått sosialhjelp. Dette vil kunne få alvorlige konsekvenser for enkeltpersoner og familier. Klageinstituttet vil kunne korrigere lovstridige enkeltvedtak, men dette forutsetter at det fremmes en forvaltningsklage. Under to prosent av vedtakene om økonomisk stønad (sosialhjelp) blir påklagd og det føres ikke kontroll med at en omgjøring etter klage følges opp av kommunen ved en gjennomgang og eventuell korrigering av tilsvarende saker.

Den som ikke kan sørge for sitt livsopphold har en lovfestet rett til økonomisk stønad, og personer som ikke selv klarer å skaffe seg et sted å bo, har rett til et midlertidig botilbud fra kommunen. Sosialhjelp betegnes gjerne som samfunnets nederste sikkerhetsnett, og svikt i form av urettmessige avslag, for lave ytelser eller vanskelig tilgjengelige tjenester, vil være brudd på grunnleggende rettssikkerhetsgarantier.

Liv og helse

Dersom enkeltpersoner og familier ikke får den hjelpen de trenger og har krav på, vil det kunne få konsekvenser for liv og helse. Stønad til livsopphold skal dekke grunnleggende behov for mat, klær, bolig og varme. Stønaden skal sikre sosialhjelpsmottakere et forsvarlig livsopphold, og stønad under dette nivået vil kunne medføre eller forsterke ulike levekårsproblemer. Det er dokumentert at langtidsmottakere av sosialhjelp i større grad enn befolkningen for øvrig sliter med levekårsproblemer som rusmiddelmisbruk og psykiske lidelser.

I de fleste tilfeller vil for lave utbetalinger i forhold til en forsvarlighetsstandard, gi betydelig redusert livskvalitet. Har stønadsmottakeren familie, vil for lite utbetalt sosialhjelp også ramme familien. Barn vil være særlig sårbare når familien har svak økonomi eller lever i direkte fattigdom. I et forebyggende perspektiv vil det være særlig viktig å sikre barn økonomisk trygge oppvekstvilkår. Et forsvarlig stønadsnivå skal også gjøre det mulig å delta i samfunnet i fellesskap med andre. Redusert eller mangel på sosial kontakt som en følge av fattigdom, vil påvirke trivsel og utvikling og vil kunne ha innvirkning på fysisk og mental helse for barn og voksne.

Samfunnsøkonomiske konsekvenser

Sosialhjelp er ikke ment å være en langtidsytelse, men skal gi økonomisk trygghet i en kort periode og bidra til overgang til arbeidsinntekt eller trygd. Det kan være mange og sammensatte grunner til at enkelte likevel ikke kommer ut av en passiv stønadssituasjon, og blir sosialhjelpsmottakere over lang tid. Rett hjelp til rett tid vil uansett ha betydning for ens muligheter til selvforsørgelse. Kvalifiseringsprogrammet skal bidra til at personer som ellers ville blitt gående på sosialhjelp over lengre tid, får individuelt tilrettelagt aktivisering og oppfølging for å komme i arbeid. Feil i saksbehandlingen eller lovanvendelsen vil kunne medføre at deler av målgruppen ikke får tilbud om et tilrettelagt program, og da heller ikke mulighet for å komme inn på arbeidsmarkedet. Dette vil ha negative samfunnsøkonomiske konsekvenser.

13.3.3 Ny lov

Hjemmel for statlig tilsyn: § 9 Fylkesmannens tilsynsvirksomhet

Merknader til § 9 Fylkesmannens tilsynsvirksomhet:

Første ledd utvider fylkesmannens tilsynsansvar til også å omfatte kommunens virksomhet etter kapittel 4 (individuelle tjenester) i denne loven. Med denne utvidelsen av det statlige tilsynet med den kommunale sosialforvaltningen, skal fylkesmannen føre tilsyn med kommunens forvaltning av alle tjenester som hittil har vært regulert av sosialtjenesteloven fra 1991, herunder de tjenestene som videreføres i denne loven. Det følger av dette at det nå også skal føres tilsyn med kommunens forvaltning av økonomiske stønader og kvalifiseringsprogrammet i NAV-kontoret.

Det pågår en gjennomgang og harmonisering av lovhjemler for statlig tilsyn med kommunene, og bestemmelsen har av den grunn fått en annen ordlyd enn tilsynshjemmelen i sosialtjenesteloven. Endringen er ikke ment å medføre endringer i ­tilsynsmyndighetens kompetanse. Tilsynet skal føres som et lovlighetstilsyn, det vil si at fylkesmannen skal kontrollere at kommunen oppfyller krav fastsatt i lov og forskifter på det rettsområdet som er undergitt tilsyn.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter kapittel 4, det vil si de individuelle tjenestene etter loven. Plikter etter loven må ikke forstås slik at kontrollen er begrenset til å gjelde kommunens oppfyllelse av bestemmelser formulert som pliktbestemmelser. Flere sentrale bestemmelser i loven er for eksempel formulert som rettighetsbestemmelser, og vil omfattes av tilsynet. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunen følger de bestemmelser i lov og forskifter som regulerer tildeling av tjenester etter kapittel 4. Det vil for eksempel innebære at fylkesmannen skal kunne kontrollere at kommunen følger saksbehandlingsreglene, selv om disse ligger i lovens kapittel 5 og i forvaltningsloven. Det samme gjelder kravet til forsvarlighet i lovens kapittel 2.

Hjemmelen for fylkesmannens tilsyn med kommunens utarbeidelse av beredskapsplan framgår av første ledd annet punktum. Tilsyn med kommunens beredskapsplan er ikke nytt med dette lovforslaget, men er en videreføring av sosialtjeneste­loven § 3 – 6.

Det framgår av annet ledd at tilsynet skal skje i samsvar med bestemmelsene i kommuneloven kapittel 10 A. Henvisningen til kommuneloven presiserer at fylkesmannen skal føre et lovlighetstilsyn med kommunens virksomhet. Også tilsynet med at kommunen oppfyller påbudet i § 16 om å utarbeide en beredskapsplan og at det skjer en samordning med kommunens øvrige beredskapsplaner, er et lovlighetstilsyn.

Hjemmel for tilsynsmyndighetens innsynsrett, pålegg, samt hjemmel for fylkesmannens samordning av det statlige tilsynet med kommunene, følger av kommuneloven kapittel 10 A, jf. §§ 60c – 60e.