Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene

3.1 Innledning

Statlig tilsyn med kommunene må ses i sammenheng med det generelle forholdet mellom staten og kommunesektoren. Ved utformingen av statlig tilsyn må det tas hensyn til at kommuner og fylkeskommuner er selvstendige rettssubjekter. De har selvstendig myndighet og et selvstendig ansvar for sin virksomhet. Stortinget kan gjennom lover vedta å legge oppgaver til kommunene. Staten har ikke generell instruksjonsmyndighet overfor kommuner og fylkeskommuner, og må derfor i utgangspunktet styre gjennom lovgivning, budsjettvedtak og dialog.

3.2 Rammestyring som hovedprinsipp for statlig styring

Staten styrer kommunesektoren gjennom lov og regelverk, finansieringsordninger og mykere styringsvirkemidler som retningslinjer, dialog, veiledning og samhandling. Rammestyring med rom for lokale prioriteringer og tilpasninger er et overordnet prinsipp når staten skal innrette ordninger og virkemidler rettet mot kommunesektoren. Det at statlig tilsyn kun skal kontrollere lovligheten av kommunenes virksomhet, er et uttrykk for rammestyringsprinsippet. Så lenge kommunene opererer innenfor rammene av loven, må staten akseptere kommunenes utøvelse av virksomheten.

Samtidig er det et legitimt behov for å kontrollere at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter overfor innbyggerne. Kommunene kontrolleres og påvirkes på mange ulike måter: Innbyggernes synspunkter fanges opp gjennom den demokratiske styringskjeden. Politikerne er avhengige av å imøtekomme innbyggerne for å bli gjenvalgt, og kommuneorganisasjonen er avhengig av støtte hos innbyggerne for å kunne opprettholde sin legitimitet. Avgjørelser truffet av folkevalgte organ eller den (fylkes)kommunale administrasjon kan bringes inn for departementet for lovlighetskontroll. Kommunene driver selv egenkontroll overfor egen virksomhet med utgangspunkt i kommunelovens bestemmelser om kontrollutvalg, revisjon og administrasjonssjefens internkontroll. I tillegg setter særlovgivningen på flere områder krav til internkontroll i kommunene. Ett eksempel på dette er forskrift om internkontroll i helse- og sosiallovgivningen. Innbyggernes rett til å påklage enkeltvedtak er også en viktig kontrollmekanisme. I tillegg finnes godkjenningsordninger, rapporteringsordninger, statlige og kommunale ombudsordninger, domstolskontroll, medias rolle som debatt- og informasjonsorgan og ikke minst statlig tilsyn (les mer om kontroll- og påvirkningsmekanismer i kapittel 5.3).

Balansegangen mellom lokalt handlingsrom og statlig styring er en hovedutfordring i relasjonen mellom stat og kommune. Det kommunale og fylkeskommunale landskapet er mangfoldig. Det er variasjoner i kommunestørrelse, kompetansetilgang, behov og utfordringer. En finner variasjoner både mellom kommuner og mellom ulike sektorområder i samme kommune.

Disse variasjonene gir en utfordring i å utforme en statlig politikk som bidrar til å oppnå sentrale politiske målsettinger på enkeltområder og sikre helhetlige løsninger av sektorens samlede oppgaver, samtidig som den skal gi rom for utvikling, lokal variasjon og tilpasning.

3.3 Tilsyn som styringsvirkemiddel

Tilsyn er et sterkt statlig kontroll- og styrings­virkemiddel, og fire hensyn og verdier bør inngå i en overordnet vurdering av behov for statlig tilsyn med kommunesektoren (jf. NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektorenog Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006)):

• Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet.

• Hensynet til bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet.

• Hensynet til det kommunale folkestyret.

• Hensynet til en formålseffektiv offentlig ressursbruk.

Den enkeltes rettssikkerhet

NOU 2004:17 peker på at kommunen har en sentral rolle som produsent av velferdstjenester. Dette gjør at mange av rettskravene i lovgivningen i dag er rettet mot kommunesektoren. Den enkeltes rettssikkerhet er et sentral aspekt ved denne typen grunnleggende velferdstjenester. Dette er en viktig begrunnelse for at staten har etablert ulike kontrollordninger med kommunesektoren, som klageinstituttet, lovlighetskontroll og tilsyn.

Bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet

Kommunene har lang erfaring med å veie ulike samfunnsinteresser opp mot hverandre og finne tverrsektorielle løsninger. Gjennom nærhet til innbyggerne kan kommunene fange opp miljøproblemer som folk er opptatt av, og oppmuntre til lokalt engasjement i lokale miljøsaker. I NOU 2004:17 ses økologisk bærekraft i sammenheng med økonomisk bærekraft. Fordi kommunesektoren disponerer en stor andel av ressursene i den norske økonomien, har kommunenes økonomiske disponeringer mye å si for den makroøkonomiske styringen.

Hensynet til samfunnssikkerhet er knyttet til ivaretakelse av særlig viktige samfunnsfunksjoner, som for eksempel beredskap knyttet til helsetjenester. Det grunnleggende er å sikre at slike viktige funksjoner, selv i krisesituasjoner, ikke bryter sammen. Hensynet til samfunnssikkerhet skal blant annet ivaretas gjennom kommunal og regional planlegging.

Det lokale folkestyret

Det lokale selvstyret har en sterk stilling i det norske politiske systemet. Kjernen i det lokale folkestyret er innbyggernes rett til å styre seg selv og velge sine egne ledere. I NOU 2004:17 legges det vekt på lokaldemokratiet som et element i en maktfordeling mellom forvaltningsnivåene, der utfordringen er å finne et balansepunkt som både tar hensyn til statens behov for styring og til kommunenes behov for lokal deltakelse, ansvar og oppgaveløsning.

Formålseffektiv offentlig ressursbruk

Handlingsrommet for bruken av offentlige ressurser er begrenset både på kommunalt og statlig nivå. Staten må vurdere om statlig tilsyn er formålstjenlig og kostnadseffektivt. Det må stilles spørsmål ved om statlig tilsyn er et egnet virkemiddel for å nå de målene som følger av lovgivningen. Videre må en spørre om nytteverdien av tilsyn overstiger kostnadene, og om det eventuelt finnes andre og mer effektive virkemidler å nå målene med.

Tilsyn med kommunesektoren må derfor ses i sammenheng med de øvrige virkemidlene, mekanismene og ordningene som er egnet til å påvirke, kontrollere og sikre at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter. Tilsyn skal bare benyttes på de områdene der hensynet til rettssikkerhet og samfunnssikkerhet ikke i tilstrekkelig grad ivaretas på annen måte. Spørsmålet er om summen av andre kontroll- og påvirkningsmåter ivaretar rettssikkerhet, samfunnssikkerhet og bærekraftig utvikling i tilstrekkelig grad.

Det skal en særskilt begrunnelse til før man innfører statlig tilsyn. I henhold til Innst. O. nr. 19 (2006 – 2007) og Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006), skal en slik vurdering bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse. I en slik analyse vil summen av kontrollordninger og andre måter å overvåke eller påvirke kommunen være et viktig moment i vurderingen av risikobildet knyttet til det fagområdet som skal analyseres. Valg av tilsyn som virkemiddel skal i tillegg kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse. Det må undersøkes i hvilken grad tilsyn faktisk har eller vil ha den ønskede effekt, og det må foretas en analyse av i hvilken grad tilsyn er det virkemidlet som, innenfor en gitt ressursramme, er den mest effektive metoden for å nå de målene som er satt.

Formålet med statlig tilsyn er å se til at tilsynsobjektene oppfyller de pliktene de er gitt i lov, forskrift og annet regelverk. Kjerneelementene er kontroll, vurdering og reaksjon. Tilsynet må være hjemlet i lov, og veiledning er ikke en del av tilsyn jf. NOU 2004:17 og Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006). Statlig tilsyn med kommunesektoren er altså avgrenset til å gjelde kontroll av om kommunene oppfyller pliktene de er pålagt i eller i medhold av lov. Tilsyn skal derfor utelukkende ha som mål å kontrollere lovligheten av den virksomhet som kommunene driver. Statlig tilsyn kan således ikke begrunnes med for eksempel ønske om rapportering, informasjon eller veiledning.

Tilsynsbegrepet kan ikke brukes om alt som har med statlig kontroll å gjøre. Kontroll kan defineres som en kartlegging av status i forhold til fastsatte krav (lovkrav). Den kan medføre plikter og fungerer også som en påminnelse om at området er under oppfølging. Tilsynsbegrepet omfatter ikke slik kontroll som bare innebærer kartlegging eller innhenting av informasjon, men må også omfatte en konkret vurdering av lovligheten, og ev. en reaksjon dersom det avdekkes lovbrudd. 1 Tilsyn innebærer en viss grad av konkret involvering fra tilsynsmyndighetene overfor det objekt, organ eller sak som det føres tilsyn med. Tilsyn må derfor anses som et særskilt virkemiddel som lovgiver ønsker skal benyttes der det foreligger særskilt behov for det. Generell områdeovervåkning eller et lovfestet «følge med-ansvar» er ikke tilsyn i seg selv, men kan danne (informasjons-)grunnlag for tilsyn på det aktuelle området.

Tilsyn og læring

Staten og kommunene har et felles overordnet mål i å gi gode tjenester til innbyggerne. Et hensiktsmessig og målrettet tilsyn vil kunne gi grunnlag for læring og kvalitetsutvikling i kommunene, og kan være et viktig bidrag inn i kommunenes egenkontrollarbeid.