Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2008 (kommuneproposisjonen)

12.1 Velferds-Norge bygger på tillit

Kommunene er berørt av de allmenne, samfunnsmessige utfordringene knyttet til etikk og samfunnsansvar. Dette er allmenne utfordringer som departementet mener at kommunene gjennom sin tradisjon for åpenhet og nærhet til innbyggerne, er godt rustet til å møte.

Etiske spørsmål må tas på alvor fordi det er viktig at allmennheten har tillit til at kommunene har en høy etisk standard i sin virksomhet. For det første henger tilliten til kommunene sammen med innbyggernes holdninger overfor sine folkevalgte. Svekkes tilliten mellom velgere og valgte, står lokaldemokratiet i fare. For det andre er tillit til kommunen en forutsetning for at innbyggerne opplever trygghet for at de vil få rettsriktige vedtak og gode tjenester når behovet melder seg. For det tredje er tillit nødvendig for at kommunen kan framstå som en troverdig partner for frivillige organisasjoner og næringsliv. Uten tillit i slike relasjoner, kan det være vanskelig for kommunen å ivareta sin rolle som samfunnsutvikler. For det fjerde er tillit til at spillereglene følges viktig i relasjonen mellom kommunen og dens leverandører. For det femte påvirker innbyggernes grad av tillit til kommunen den stolthet kommunalt ansatte føler for arbeidsplassen sin. Stolthet over arbeidet og arbeidsplassen påvirker den enkeltes motivasjon og bidrar i seg selv til å skape gode holdninger. Stolthet over arbeidsplassen kan også bidra til en kultur hvor det blir reagert på uetiske handlemåter. At spillereglene er klare og følges internt og at kontrollsystemene er gode, skaper grobunn for tillitsfullt samspill mellom kolleger og enheter i kommunen. Allmennhetens tillit til at kommuner har høy etisk standard i sin virksomhet, kan også medvirke til at kommunesektoren klarer å tiltrekke seg arbeidskraft. Til sammen kan disse forholdene bidra til god kvalitet på tjenestene.

Tillitsnivået i samfunnet kan sies å være én av våre mange ressurser i Norge, som det er viktig å ta vare på. Tillitssvikt i én kommune kan ramme hele kommunesektoren. På samme måte kan tillitssvikt i én del av offentlig forvaltning ramme hele forvaltningen. Offentlig sektor har en spesiell rolle i samfunnet som forvalter av fellesskapets myndighet og ressurser. Derfor bør offentlig sektor ha høye ambisjoner med hensyn til etisk standard i sin virksomhet. Kommunene utgjør en stor del av offentlig sektor, og det er derfor en målsetting at kommunene skal stå som et forbilde for resten av samfunnet når det gjelder verdier som åpenhet, rolleklarhet, etisk bevissthet og når det gjelder arbeidet mot misligheter og uetiske forhold.

12.2 Tillit og ansvar

Kommunene har, og skal ha, stor frihet til å organisere sin virksomhet. Dette er et grunnleggende prinsipp som er nedfelt i kommuneloven av 1992. Prinsippet om frihet til å organisere sin virksomhet har sin begrunnelse i flere forhold. For det første gir fraværet av statlige bindinger på den kommunale organiseringen større handlingsrom for lokalpolitikken. For det andre gir friheten mulighet til å finne løsninger som passer med lokale ressurser og behov. Dermed sikres samlet sett større grad av effektivitet enn om staten skulle gi anvisninger på organisering som ikke nødvendigvis ville passe i alle kommuner.

Med denne friheten til å organisere sin virksomhet, følger også ansvar. Folkevalgte i kommunene har et ansvar for å sørge for at kommunen er organisert slik at oppgavene løses på best mulig måte. I tillegg gir friheten til å organisere sin virksomhet både folkevalgte og ledere i kommunene ansvar for å innrette internkontroll og revisjon i forhold til de særlige risikofaktorene i den organisering som velges.

Internkontroll og revisjon kan bidra til å forebygge og avdekke misligheter og uetiske forhold. Administrasjonssjefen har etter kommuneloven § 23 ansvar for internkontroll i ledelseslinjen, blant annet når det gjelder forvaltning av penger, delegerte fullmakter og offentlig myndighet. Kommunestyret skal gjennom kontrollutvalg og revisjon ivareta sitt overordnede kontrollansvar. Kontroll og rapportering skaper rammer for at en organisasjon som er så kompleks som en kommune, kan fungere effektivt og bygge på tillit til de ansatte i hverdagen. Som hovedregel kan misligheter bare gjennomføres ved at gjeldende rutiner og bestemmelser blir satt til side. Dette understreker betydningen av at internkontroll og revisjon i kommunene tas på alvor av folkevalgte og administrasjon. Et viktig virkemiddel for å avsløre misligheter er ærlige og modige ansatte. Det er nylig vedtatt regler om varsling i arbeidsmiljøloven.

Høy etisk bevissthet og konkrete tiltak for kontroll og rapportering er avhengig av både administrativt og politisk lederskap. I den enkelte kommune har folkevalgte og ledere ansvar for utvikling av sunne etiske holdninger blant ansatte, ledere og folkevalgte. Ledelsens oppmerksomhet på etikk og innsats for å bygge en positiv intern kultur, er trolig det viktigste redskapet for å sikre kommunesektorens gode omdømme.

12.3 Valg av virkemidler

Kommunesektoren og de kommunalt ansatte holder generelt høy etisk standard i Norge. Gjennom oppslag i media de siste årene er det imidlertid skapt et bilde av en uheldig utvikling i kommunal sektor. Enkeltsakene har blant annet illustrert i hvilken grad kommuner kan være sårbare når ledere trår feil eller kontrollsystemer svikter. De illustrerer også at hele kommunesektorens omdømme kan svekkes av slike enkeltsaker. Dette har gitt oppmerksomhet til arbeidet mot misligheter og uetiske forhold i kommunene. Det er dermed skapt en mulighet og en motivasjon for kommunene til enkeltvis og samlet å ta aktive grep og rydde opp i vanskelige, ubehagelige og til dels dulgte forhold og forebygge i forhold til uheldige enkeltsaker i framtiden.

De mest sentrale aktørene i arbeidet mot misligheter og uetiske forhold i kommunene er kommunene selv. KS har også en helt sentral rolle som kommunenes interesseorganisasjon, og departementet er glad for at KS jobber aktivt og målrettet med problemstillingene rundt etikk i kommunesektoren. Også Kommunal- og regionaldepartementet har en rolle i dette arbeidet. For departementet er det viktig å bidra til å rette et skarpt og vedvarende søkelys på problemstillingene omkring etikk i kommunesektoren. Departementet vil også ta den etiske dimensjonen med i sitt koordinerende arbeid med regelverk og andre rammevilkår for kommunene.

Gjennom hensiktsmessig regelverk kan staten legge til rette for etisk forsvarlig praksis på visse områder i kommunal virksomhet. Det er et ansvar for regjering og Storting å påse at regelverket inneholder nødvendige og hensiktsmessige reguleringer i forhold til forvaltningsetiske dimensjoner. Et hensiktsmessig regelverk kan bidra til at enkeltpersoner og organisasjoner lettere finner fram til hvor de etiske grensene går i visse situasjoner. Regler som sikrer kontroll, revisjon, åpenhet og rolleklarhet kan bidra til å øke oppdagelsesrisikoen ved misligheter. Staten har et generelt ansvar for å påse at de rammer som kommunene skal operere innenfor er tidsriktige, og at de fremmer både brukerretting, rettssikkerhet, effektivitet, kvalitet og etisk atferd. Regelverket må utformes slik at det legges til rette for at kommunene kan ta det ansvaret de pålegges.

I arbeidet med statlig regelverk må en finne fram til hva det er mest hensiktsmessig at staten gir regler om og hva det er mest hensiktsmessige at kommunene selv finner lokale løsninger på. Det kommunalpolitiske utgangspunktet er størst mulig grad av rammestyring slik at kommunene får frihet til å finne løsninger ut fra lokale behov. Det er et relevant spørsmål om utfordringene knyttet til etikk i kommunesektoren kaller på sterkere statlig styring. For å besvare dette må det foretas en avveiing mellom hensyn som taler for rammestyring og hensyn som taler for sterkere statlig hensyn. En kunne tenke seg at staten forsøkte å motvirke misligheter og uetiske forhold i kommunesektoren gjennom detaljerte regler. For eksempel kunne staten da fastsette rutiner for anvisning og fakturakontroll, stille krav om fagkompetanse for styremedlemmer i interkommunale selskaper, pålegge kommunene å utarbeide eierstrategier som skulle godkjennes av fylkesmannen osv. Slike detaljerte styringsgrep ville kommunene ha plikt til å følge opp. Problemene med slike styringsgrep er imidlertid mange. For det første ville det kunne frata kommunene selv opplevelsen av ansvar for å legge til rette for god internkontroll, for tilstrekkelig kompetanse i styrer og for dialogen mellom administrasjon og kommunestyre om eierstyringen. I slike situasjoner er det fare at det brer seg en tenkning om at alt som regelgiverne ikke har tenkt på å forby, er tillatt. Et annet moment er at løsninger som utvikles lokalt for å løse et behov som oppleves lokalt, har bedre forankring og dermed trolig større oppslutning enn løsninger som pålegges utenfra. For det andre ville slike statlige styringsgrep ikke være treffende i alle kommuner. Norge har 431 kommuner som varierer sterkt i størrelse og utfordringer. Hvis pålagte statlige reguleringer ikke gir gode løsninger lokalt, kan resultatet bli dårligere oppgaveløsning enn om staten ikke hadde brukt pålegg i det hele tatt. For det tredje kan gjennomføringen av statlige pålegg være ressurskrevende i kommunene. Nytt statlig regelverk rettet mot kommunesektoren må bygge på grundige vurderinger av om den aktuelle regel er nødvendig og om den vil gi ønsket resultat i alle kommuner. Detaljerte regler krever særskilt begrunnelse. Etter departementets vurdering gir utfordringene knyttet til etikk i kommunesektoren ikke grunn til å fravike det kommunalpolitiske utgangspunkt om rammestyring av kommunesektoren Spesielt på dette området er lokalt arbeid og dermed fortsatt statlig rammestyring en forutsetning for å oppnå resultater over tid.

12.4 Lederskap og arbeidet i den enkelte kommune

Lederskap ble løftet fram i NOU 1993: 15 Forvaltningsetikk. Utredningen skulle besvare følgende spørsmål for statsforvaltningen: Hvordan er vilkårene for fenomener som «korrupsjonskultur» og «likegyldighetskultur» hos oss? Hva kan gjøres for å beholde og videreutvikle gode holdninger i statstjenesten? Følgende synspunkter har trolig fortsatt gyldighet, også for kommunesektoren, jf. NOU 1993: 15 side 28–29:

Det er positivt at kommuner utarbeider og ajourfører sine etiske retningslinjer. Slike retningslinjer kan gjøre det tydelig for folkevalgte, ansatte og innbyggere hvilke verdier kommunen vil bygge sin virksomhet på. KS har gitt et verdifullt bidrag blant annet med sin prosessveileder Etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen – Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger og handlinger? Slike retningslinjer kan bidra til å finne løsninger på vanskelige etiske utfordringer. Og gjennom arbeidet med å utarbeide etiske retningslinjer kan og bør hele kommuneorganisasjonen bli involvert. Dette bidrar til kunnskap, bevisstgjøring og forankring i organisasjonen – hvilket er en viktig effekt av etiske retningslinjer.

Samtidig kan det være på sin plass å advare mot overdreven tro på i hvilken grad etiske retningslinjer i enkeltkommuner i seg selv kan bidra til at vi unngår at noen kommer i eller skaper uheldige situasjoner. For det første er det opplagt at den som har et ønske om å skaffe seg goder på urettmessig måte, for eksempel gjennom underslag, neppe vil forandre forsett fordi vedkommende må bryte de etiske retningslinjene i tillegg til straffeloven. For det andre er det ikke alle steder at etiske retningslinjer blir utarbeidet på en måte som involverer alle ansatte og folkevalgte. Mange retningslinjer blir ikke regelmessig ajourført. I slike situasjoner kan den enkeltes forståelse og forpliktelse overfor de etiske retningslinjene være tilfeldig. Da kan en ikke vente at retningslinjene vil bli lagt til grunn når etiske utfordringer er i ferd med å kunne oppstå. For det tredje har etiske retningslinjer den begrensning at de ikke kan gi anvisning på løsningen i alle situasjoner hvor etiske utfordringer kan oppstå.

Etiske retningslinjer forutsetter at den enkelte ansatte eller folkevalgte reflekterer selv omkring hva som vil være riktig handlemåte i konkrete situasjoner. Den som ikke supplerer etiske retningslinjer med egne refleksjoner, kan gjøre den feilen at hun eller han tror det er fritt fram til å gjøre som en vil hvis den konkrete situasjonen hun eller han er oppe i, ikke er direkte omtalt. Det er imidlertid ikke slik, verken innenfor etikken eller jusen, at alt som regelgiverne ikke har tenkt på å forby, er tillatt. Etiske retningslinjer er egnede verktøy for å skape gode holdninger og gode praksis, men krever kontinuerlig oppmerksomhet på at den enkelte må tenke videre selv og ta ansvar i de konkrete situasjonene hun eller han kommer i.

KS arbeider hardt og fokusert for å styrke og videreføre kommunal sektors arbeid med å sikre tillit og godt omdømme blant innbyggerne. Dette er en av KS’ hovedprioriteringer og organisasjonen har blant annet utarbeidet veiledere omkring etikk, bestilt forskning på området og innarbeidet temaet i folkevalgtopplæringen. KS sendte høsten 2006 ut en sterk anmodning til medlemmene om at både folkevalgte og nøkkelpersoner i administrasjonen i kommunene skulle registrere verv, økonomisk virksomhet og annet som har betydning for deres arbeid. KS tilbyr kommunesektoren et web-basert register hvor folkevalgte og ansatte kan registrere sine styreverv og økonomiske interesser. Registreringen vil være frivillig, og opplysningene vil være tilgjengelig for allmennheten på www.styrevervregisteret.no. KS har også opprettet Kommunesektorens etikkutvalg som skal gi råd til kommuner, fylkeskommuner og kommunalt eide selskaper samt KS’ styrende organer og administrasjon. Utvalget skal ha fokus på problemstillinger og utfordringer knyttet til etikk i kommunesektoren og bidra til å sette relevante etiske problemstillinger på dagsorden, både i forhold til medlemmene spesielt og samfunnet generelt.

Gjennom de mange aktivitetene i regi av KS og i enkeltkommuner blir det etter departementets vurdering tydelig at kommunesektoren er i stand til å ta det ansvaret kommunene har for å arbeide mot misligheter og uetiske forhold.

12.5 Departementets arbeid med etikk i kommunesektoren

Departementet har høye ambisjoner for kommune-Norge. I dette inngår å bidra på de områdene hvor departementet har ansvar, til høy etisk standard i kommunal virksomhet og dermed også til kommunenes gode omdømme. Aktiviteten fra departementets side må tilpasses slik at den støtter opp om relevante aktiviteter som foregår i enkeltkommuner og i regi av KS og andre organisasjoner. Departementet vil ta sitt ansvar for regelverket og rammevilkårene for kommunesektoren, men som det er vist ovenfor, kan nasjonalt regelverk aldri i seg selv bli et tilstrekkelig virkemiddel i forhold til etisk atferd.

Kommunal- og regionaldepartementet inviterte i august 2006 utvalgte eksperter og organisasjoner til å delta i Forum for etikk i kommunesektoren. Med forumet ble det skapt en møteplass for å dele erfaringer, synspunkter og forslag til tiltak knyttet til etikk i kommunesektoren. Forumet har hatt tre møter, og har bidratt med innspill til departementets øvrige aktivitet.

Departementet ser det som verdifullt at det gjennom Forum for etikk i kommunesektoren er etablert dialog mellom de sentrale aktører og organisasjoner i kommunesektoren om etiske spørsmål. Blant annet gjennom forumet har departementet fått informasjon som tyder på at etikk løftes og settes på dagsorden i kommunene, næringslivet og arbeidslivets organisasjoner.

Som ansvarlig for de rettslige rammene for kommunene, så departementet behov for å få en oversikt over regler av betydning for etiske forhold i kommunene. Det var også behov for et grunnlag for å se på hvilke regler som burde vurderes nærmere med sikte på lovendringer for på den måten å bidra til høyere etisk standard i kommunene. Det ble derfor i august 2006 nedsatt en administrativ arbeidsgruppe som skulle kartlegge reglene av betydning for etiske forhold i kommunene. Arbeidsgruppen skulle spesielt se på kommuneloven, forvaltningsloven (særlig habilitetsreglene) og lov om interkommunale selskaper. Gruppen har vært ledet av Kommunal- og regionaldepartementet. Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Justisdepartementet og KS har også deltatt i gruppen. Arbeidsgruppen skulle særlig fokusere på følgende problemstillinger:

• Rolleklarhet i kommunene, særlig i forbindelse med selskapsorganisering av kommunal virksomhet

• Valgbarhet og godtgjøring knyttet til blant annet styreverv i kommunale selskaper og kommunale foretak

• Egenkontrollen i kommunene, særlig kontrollutvalgets uavhengighet og administrasjonssjefens internkontroll

• Åpenhet og gjennomsiktighet i kommunene og kommunal virksomhet.

Den interdepartementale arbeidsgruppen la 15. mars 2007 fram rapporten Regelverk for kommunesektoren i et etisk perspektiv. Departementet er i gang med oppfølgingen. Forum for etikk i kommunesektoren vil bli trukket inn. Det tas sikte på å sende ut et høringsnotat høsten 2007.

12.6 Et langsiktig arbeid

Gjennom arbeidet med å vurdere og eventuelt endre regler, vil departementet bidra til at regelverket inneholder nødvendige og hensiktsmessige reguleringer i forhold til den forvaltningsetiske dimensjonen.

Forum for etikk i kommunesektoren samler et bredt spekter av kompetanse og ressurser, og departementet vil i det videre arbeidet i forumet ha oppmerksomhet mot å fange opp ideer og forslag til tiltak som kan bidra til høy etisk bevissthet i kommunesektoren og til å hindre misligheter og uetisk forhold. Forumet gir en unik mulighet for i dialog å finne fram til måter å møte ufordringene på.

Samtidig som vi bør kunne ha forventninger til virkningene av eventuelle nye regler, er det etter departementets vurdering grunn til igjen å understreke at det viktigste arbeidet for å sikre høy etisk standard i kommunesektoren skjer i den enkelte kommune. Det er videre grunn til å understreke at holdningsskapende arbeid er viktig og at det krever langsiktighet. Betydningen av å arbeide langsiktig med holdningsskapende arbeid, ble framhevet i NOU 1993:15 Forvaltningsetikk. Synspunktene her kan trolig være nyttige i det arbeidet skal finne sted i kommunene framover, jf. NOU 1993: 15 side 34:

Vi må ikke ha illusjoner om at det holdningsskapende arbeidet kan gjennomføres raskt. Vi tror heller på en langsiktig og målrettet kulturutvikling som grunnlag for at forvaltningsetikken skal gis gode vekstvilkår.

Vi tror at det holdningsskapende arbeidet drives best når man satser på åpen drøftelse av problemstillinger av etisk karakter i virksomheten. Vi vil derfor anbefale at det satses bevisst på å utvikle en virkomshetskultur som legitimerer og endog oppmuntrer til slike frilynte drøftelser. Det er i dialog med andre at meninger brytes og egne verdier og normer blir satt på prøve. Trolig vil en slik åpenhet også skape et godt grunnlag for tillit og trygghet i organisasjonen.

Kulturer som etterstreber lukkede, ekskluderende miljøer i organisasjonen for å oppnå individuelle fordeler, vil ha mindre mulighet for å utvikles og trives hvis lederen og andre viser evne til å umuliggjøre slik atferd gjennom et åpent organisasjonsmiljø. Forsøk på manipulasjon og fordekte beslutninger av organisatorisk eller personalmessig karakter, vil få dårlig vekstvilkår dersom lederen er i stand til å utvikle en sunn og åpen virksomhetskultur.