§ 17-3 Spørsmål om grensene for bruk av utbyggingsavtaler

Vi viser til henvendelse i brev av 14.02.2012. Ved en inkurie har henvendelsen blitt feilregistrert i arkivet, og dessverre ikke blitt saksbehandlet før nå. Departementet beklager dette.

Henvendelsen omhandler kommunenes bruk av utbyggingsavtaler. Slik departementet forstår henvendelsen, ønsker dere departementets syn på kommunenes avtalepraksis, herunder hvilken type kostnader kommunene kan pålegge utbyggere å dekke gjennom slike avtaler.

Departementet er den sentrale bygningsmyndigheten etter plan- og bygningsloven og har en generell plikt til å veilede om hvordan plan- og bygningsloven er å forstå. Departementet presiserer imidlertid at vi ikke har mulighet til å kommentere enkeltsaker, men kun avgi uttalelse på generelt grunnlag.

Det fremgår av henvendelsen at en konkret kommune har vedtatt at det skal foretas en opprustning av sentrum. For å finansiere dette, er det vedtatt i kommunedelplanen for sentrum at alle som bygger ut innenfor et område omfattet av kommunedelplanen, skal betale inn et kostnadsbidrag til et fond.

I kommunedelplanen heter det at rekkefølgebestemmelser i reguleringsplaner og utbyggingsavtaler etter plan- og bygningslovens kapittel 17:

”skal i form av kostnadsbidrag sikre opparbeidelse av fellesområder og anlegg i hele sentrumsområdet og skal pålegges alle utbyggingsprosjekter innen sentrumsplanen.”

Tiltak som etter det opplyste skal finansieres gjennom fondet, omfatter veier, kollektivanlegg, parker, byrom, ”grønne korridorer”, gangforbindelser, småbåthavn, gjestehavn og promenader. Etter det opplyste, skal utbyggerne gjennom utbyggingsavtale belastes med en fast sum per kvadratmeter de bygger ut. Bidraget er satt til kr 950,- per m² BRA for boliger og kr 650,- per m² BRA for næringsbygg. Slik departementet forstår henvendelsen, vil det i tillegg til disse bidragene inngås separate avtaler om oppfyllelsen av rekkefølgekrav.

Departementets merknader

Innledningsvis vil departementet bemerke at kommunen ikke kan stille krav om bidrag, ut over den opparbeidingsplikten som følger av plan- og bygningsloven (pbl) § 18-1 flg. Kommunen kan altså ikke i plan vedta en plikt til å inngå avtale i den forstand at fravær av en avtale i seg selv er en avslagshjemmel ved en søknad om byggetillatelse.

Fravær av en avtale kan heller ikke være selvstendig grunnlag for å nekte å fremme et planforslag eller unnlate å vedta en plan. Slike beslutninger må eventuelt bygge på at forutsetningene for å opparbeide den nødvendige infrastrukturen ikke er til stede, slik at området ikke er modent for utbygging eller omdanning. En tiltakshavers plikt til å opparbeide eller gi bidrag til infrastruktur som forutsetning for et tiltak må følge av en utbyggingsavtale.

Bidragene til et kommunalt fond som nevnt i henvendelsen, kan betegnes som såkalte anleggsbidrag.  Anleggsbidrag er vanligvis en betegnelse på avtalte bidrag fra private utbyggere til kommunen, for å dekke hele eller deler av kommunens utgifter til etablering av infrastruktur. Bidragene betales da ofte til et fond el. som kommunen benytter til større infrastrukturtiltak. Forutsatt at reglene i plan- og bygningsloven følges, er det ikke i seg selv ulovlig å inngå avtale om anleggsbidrag.

Plan- og bygningsloven § 17-3 gir regler for innholdet i kommunenes utbyggingsavtaler. Det følger av § 17-3 tredje ledd første punktum:

”Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen.”

Tiltaket skal altså for det første være nødvendig for gjennomføring av planvedtak. Tiltaket skal videre være forholdsmessig når det gjelder tiltakets belastning på omgivelsene.

I det følgende vil departementet gi noen kommentarer knyttet til de problemstillingene henvendelsen reiser.

Kan en generell opprustning av sentrum anses som ”nødvendig”

Av NOU 2003:24 fremgår følgende om nødvendighetsvilkåret:

”Kravet til at det grunneier eller utbygger påtar seg skal være en nødvendig følge av gjennomføring av planen, innebærer et krav om at den aktuelle utbyggingen medfører et konkret behov for ytelsen.”

Bestemmelsen forstås slik at det avtalte bidraget fyller et behov i området, eller avhjelper en ulempe som følge av utbyggingen. Behovet som bidraget skal dekke må ha en sammenheng med utbyggingen. Det er imidlertid ikke en forutsetning at behovet er regulert i samme plan som utbyggingen. Dette innebærer  at en forpliktelse i en avtale skal være et utslag av en konkret vurdering, og dekke et behov utløst av tiltaket.

Spørsmålet blir om det kommunale fondet skal benyttes til en infrastruktur som er identifisert og som har tilstrekkelig sammenheng med tiltakshavers utbygging.

Etter det opplyste, vil ”kvadratmeterprisen”(anleggsbidraget) hver utbygger skal betale,  gjelde uavhengig av hvilken reguleringsplan som gjelder for området, hva som konkret skal bygges, og hvilke ”offentlige behov” den konkrete utbyggingen fører med seg.

På bakgrunn av dette, oppfatter departementet det slik at dere mener at det  ikke er utbyggingen som sådan og de behovene denne fører med seg, som er grunnlaget for kravet om å betale bidrag gjennom kvadratmeterpris. Det anføres i henvendelsen at det er behovet for midler til den planlagte opprustningen av sentrum som er grunnlaget for den prisen som kreves. Slik departementet forstår det, mener dere at når alle som bygger ut innenfor sentrumsområdet skal betale et fastsatt bidrag, blir det ikke foretatt noen vurdering av om ”den aktuelle utbyggingen medfører et konkret behov for ytelsen”.

Det fremgår av Ot. prp.nr 22(2004-2005) s 66:

”Utbyggingen må være den direkte foranledningen til behovet for ytelsen, slik at det er en relevant og nær sammenheng mellom ytelsen og planens innhold. Ytelsen må tjene interessene i utbyggingsområdet (veg, barnehage, parkområde) eller avhjelpe skadevirkninger eller ulemper av den konkrete utbyggingen.

At tiltaket skal tjene interessene i utbyggingsområdet, innebærer ikke at tiltaket skal være eksklusivt til nytte for utbyggingsområdet. Det avtalte tiltaket må imidlertid fylle et behov i området, både når det gjelder art og tilgjengelighet.”

Departementet påpeker at ikke alle fremtidige utbygginger kan regnes for å være en ”direkte foranledning[en]” til behovet for bidrag til opprustning av sentrum. Departementet anser det slik tvilsomt at ethvert byggeprosjekt omfattet av kommunedelplanen vil ha sammenheng med opprustningen av sentrum. Det kan altså ikke forutsettes avtaler om at alle uansett plassering, størrelse eller formål uansett skal betale et generelt bidrag.

Tiltakene kommunen ønsker å finansiere gjennom det aktuelle fondet, omfatter veier, kollektivanlegg, parker, byrom, ”grønne korridorer”, gangforbindelser, småbåthavn, gjestehavn og promenader. Departementet vil knytte noen generelle merknader til infrastruktur som kan inngå i utbyggingsavtaler. Rammene for avtalene er relativt vide. Teknisk infrastruktur som veier, vann og avløp med tilhørende støydemping og estetiske elementer, friarealer osv kan inngå. Departementet anser imidlertid at det må trekkes en grense mot infrastruktur som tjener hele kommunen. Eksempelvis kan neppe kontorareal for kommunens administrasjon, opprusting av rådhuset osv., under noen omstendigheter være ”nødvendig” i lovens forstand. Det samme vil gjelde andre tiltak som tjener kommunen generelt, og som ikke tjener det aktuelle byggeprosjektet direkte.

Slik departementet ser det, vil det antagelig være tvilsomt om opprustningen av sentrum regnes som et ”tiltak som er nødvendig[e] for gjennomføringen av planvedtak” etter § 17-3 tredje ledd første punktum. Dette har også sammenheng med at det er opplyst at det skal inngås egne utbyggingsavtaler om oppfyllelsen av rekkefølgekrav. Departementet kan ut fra henvendelsen ikke se at formålet med bidragene er tilstrekkelig konkretisert. Etter departementets syn må det være tydelig hvilken belastning og hvilke offentlige behov som oppstår som følge av en konkret utbygging.

Forholdsmessighet – Sammenhengen mellom kostnaden for tiltakshaver/privat avtalepart og prosjektets belastning på infrastrukturen

De to siste punktum i § 17-3 tredje ledd forutsetter at de aktuelle tiltak skal vurderes opp mot selve utbyggingens art og omfang. Det må vurderes konkret hvilken belastning den aktuelle utbyggingen påfører kommunen. Dette legger begrensinger for størrelsen på bidrag til nødvendig infrastruktur som lovlig kan avtales i en utbyggingsavtale mellom kommune og grunneiere.

Spørsmålet blir hvilken vurdering av belastningen behovene den aktuelle utbyggingen fører med seg som kreves for at rimelighets- og forholdsmessighetskriterier som følger av § 17-3 tredje ledd annet punktum, kan være oppfylt når det ikke blir foretatt noen konkret vurdering.

I henvendelsen viser dere til uttalelse fra seniorrådgiver Knut Fredrik Rasmussen i Tidsskrift for eiendomsrett 2007-4:

”Utgangspunktet er at en utbygging ikke skal dekke mer enn det den selv belaster omgivelsene. I dette ligger også at kommunen ikke kan stanse egne planlagte investeringer av den grunn at en privat utbygger kan forutsettes å ta dem i stedet.”

Videre har departementet i veileder til reglene om utbyggingsavtaler fra mai 2006, lagt til grunn at det kan være uforholdsmessig at man i en utbyggingsavtale pålegger tiltak som ikke kan kreves opparbeidet/utbedret etter plan- og bygningsloven § 18-1 (tidligere § 67), dvs. de refusjonsberettigede tiltakene.

”Kravet om forholdsmessighet kan innebære at kommunen ikke kan bruke utbyggingsavtale til å la en utbygger av et utbyggingstrinn alene finansiere tyngre infrastrukturtiltak, når infrastrukturen ikke kan kreves opparbeidet etter § 67 mv. i plan- og bygningsloven.”

Når det gjelder størrelsen på bidraget, opplyses det i henvendelsen at deler av bidraget er fastsatt før det i det hele er vedtatt reguleringsplaner for de ulike delene av sentrum. Uavhengig av om det er en stor utbygging eller kun utbygging av et lite kvartal, skal det betales kvadratmeterpris til kommunen til opprustning av hele sentrum.

Bidraget til ”fondet” kommer i tillegg til at utbyggingsavtalene også omfatter rekkefølgekrav som gjelder for det konkrete området som utbygges. Slik departementet ser det, vil en slik ”forhåndsfastsettelse” av bidragene innebære at det ikke foretas noen konkret vurdering av hvilken belastning den aktuelle utbyggingen påfører omgivelsene. Departementet viser til at utbyggingsavtaler inngås for å gjennomføre en konkret plan. En utbyggingsavtale gir ikke muligheter for kommunen til å pålegge utbyggere en generell beskatning.