St.meld. nr. 17 (2007-2008)

Staten og Den norske kirke

6 Nærmere om endringer i Grunnloven

6.1 Innledning

Forslagene innebærer endringer i alle de sju paragrafene som i dag etablerer og regulerer statskirkeordningen. I tråd med den politiske avtalen av 10. april 2008 foreslås det nye bestemmelser til erstatning for de gjeldende bestemmelsene i §§ 2 og 16.

Avtalen som er inngått mellom de politiske partiene, inneholder forslag om endringer i Grunnloven §§ 2, 4, 12, 16, 21, 22 og 27, foruten justeringer av overskriftene til Grunnlovens kapitler A og B. Den inneholder dessuten konkrete formuleringer av nye bestemmelser i Grunnloven §§ 2 og 16. Samtidig understreker avtalen at «nødvendige utredninger, lovforberedelser og lovteknisk gjennomgang som følger av avtalen gjennomføres så snart som mulig».

Departementets drøftinger av de konkrete forslagene til endringer i Grunnloven i dette kapitlet må sees i lys av denne forutsetningen. Det forutsettes derfor at det skjer en gjennomgang i tråd med premissen i avtalen, før det formelt framsettes forslag til endringer i Grunnloven i Stortinget som følger av avtalen.

6.2 Grunnloven § 2

6.2.1 Oversikt over bestemmelsen

Grunnloven § 2 andre ledd første punktum sier at den evangelisk-lutherske religion «forbliver Statens offentlige Religion». Oppregningen av bekjennelsesskrifter i Norske Lov er en del av statskirken som rettslig ordning og nær knyttet opp til Grunnloven § 2 andre ledd, jf. punkt 3.3. Også de andre bestemmelsene om statskirkeordningen i Grunnloven kan sies å referere til læregrunnlaget gjennom litt ulike formuleringer, men på en mer indirekte måte. Selv om det har vært ulike oppfatninger om på hvilken måte bekjennelsesgrunnlaget i NL 2 – 1 kan endres, synes den rådende oppfatningen å være at Norske Lov ikke har grunnlovs rang. Så langt har det ikke vært aktuelt å foreta slike endringer.

Det er vanskelig å beskrive det materielle innholdet i bestemmelsen om «Statens offentlige Religion» presist og uttømmende.

For det første er det et allment poeng at ideologiske kontekster påvirker hva som er en «naturlig» forståelse av Grunnloven. Faktorer knyttet til Grunnloven gir legitimt rom for å inkludere politisk-ideologiske vurderinger i et rettslig resonnement, men dette skjer ikke alltid åpent. Det er godt grunnlag for å si at termen «Statens offentlige Religion» gjennom årene er blitt tolket som en rettslig standard, påvirket av samfunnsutvikling og kulturelt klima.

I sammenheng med dette første poenget er Grunnloven § 2 andre ledd første punktum for det andre en grunnlovsbestemmelse med betydelig symbolkraft. Bestemmelsen har vært brukt i argumentasjon som ikke har egentlig rettslig karakter, og spørsmålet om det er behov for en «ny verdiparagraf» i Grunnloven er blitt lansert nettopp i tilknytning til eventuelle endringer i § 2.

For det tredje kan det være ulike meninger om hvilke rettsvirkninger bestemmelsen i seg selv har og hvilken sammenheng som eksisterer mellom § 2 og de andre statskirkebestemmelsene i Grunnloven. Noen legger til grunn at § 2 er selve bærebjelken i statskirkeordningen i den forstand at den hjemler – eller i det minste begrunner – de statlige myndighetenes funksjoner i og overfor Den norske kirke, i første rekke Kongens kirkestyre. Andre mener at § 2 snarere skal forstås som en bestemmelse uten selvstendige rettsvirkninger, og at den dermed har tautologisk karakter: Den beskriver bare det som i dag følger av de andre relevante paragrafene i Grunnloven og eventuelt også andre rettsgrunnlag. Paragraf 2 kan sies å ha en noe annen karakter enn de andre statskirkebestemmelsene, som i hovedsak regulerer Kongens kirkestyre, jf. Gjønnesutvalgets utredning s. 39. Likevel kan problemstillingen om hvilken betydning § 2 i dag har i statskirkesystemet, illustrere det mer generelle spørsmålet om alle bestemmelsene om statskirkeordningen utgjør et sammenhengende hele, eller om det kan gjøres isolerte endringer i enkeltparagrafer.

Selv om det kan være en viss tvil om hvilken rekkevidde § 2 har, må det legges til grunn at den rettslig sett har liten selvstendig betydning.

Det er vanlig å si at bestemmelsen om «Statens offentlige Religion» legger visse plikter på staten og på kirkelige organer. Kjernen i disse pliktene er at den kirkelige virksomheten i vid forstand må skje i samsvar med Den norske kirkes læregrunnlag. Videre forpliktes staten etter alminnelig oppfatning også til å støtte og beskytte den evangelisk-lutherske religion. Denne plikten er temmelig uspesifisert, og de øvrige bestemmelsene om statskirkeordningen kan i seg selv sies å forutsette en slik plikt. Selv om ordlyden kan forstås slik at staten forpliktes til å organisere og administrere en kirke som har den evangelisk-lutherske religion som trosgrunnlag, uttrykker den i seg selv ikke at kirken skal organiseres som en integrert del av staten (den utøvende makt). Andre bestemmelser om Kongens kirkestyre forutsetter imidlertid en slik organisering, og denne forutsetningen har fått klart språklig uttrykk i Grunnloven § 27 andre ledd. Betegnelsen «Statskirken» kom først inn i Grunnloven i 1919.

For Kongens del utfylles og presiseres dermed den administrative plikten, som kan sies å følge av § 2, gjennom en rekke andre bestemmelser i Grunnloven (§§ 4, 16, 21 og 22). Fra det organisatoriske prinsippet i Grunnloven § 2 går det dessuten en linje til Kongens utøvende myndighet etter Grunnloven § 3 og Kongens myndighet til å organisere forvaltningen generelt. Så lenge Den norske kirke er så nær knyttet til statsforvaltningen som den i dag er, kan det i og for seg spørres om Kongen allerede etter § 3 har en organisasjonsplikt med det innholdet som er beskrevet ovenfor. Det framstår dermed ikke som helt klart hvilken selvstendig betydning § 2 eventuelt har for statskirkeordningen generelt, eller Kongens myndighet som kirkestyre, og betydningen må vurderes i lys av andre bestemmelser om statskirkeordningen.

Det er sikker rett at bestemmelsen om Grunnloven § 2 andre ledd ikke kan tolkes slik at den setter skranker for Stortingets alminnelige lovgivning, men det er slått fast at de ytre rammene som er uttrykt ved formuleringen «evangelisk-luthersk Religion» setter visse grenser for lovgivning som vedtas i Stortinget om kirkelige forhold, jf. den tidligere nevnte Børre Knudsen-dommen i Rt. 1983 s. 1004. Det er likevel et spørsmål om ikke de samme rammene, for så vidt uavhengig av ordlyden i § 2 andre ledd, vil følge av statskirkeordningen i seg selv, særlig Grunnloven § 4, og av prinsippet om tros- og livssynsfrihet.

På den andre siden må det legges til grunn at statskirkeordningen har gitt grunnlag for at Stortinget med hjemmel i Grunnloven § 75 bokstav a har gått forholdsvis langt i å regulere trossamfunnet Den norske kirke, sammenlignet med den reguleringen andre tros- og livssynssamfunn er underlagt, jf. punkt 3.3. Denne betraktningen kan knyttes til Grunnloven § 2, eller mer generelt til statskirkeordningen.

At Grunnloven angir statens offentlige religion, er et særtrekk ved den norske konstitusjonen. I Sverige hadde man en lignende formulering om landets religion i forfatningen fra 1809, men en ny grunnlov vedtatt i 1975 utelot denne formuleringen. Den danske grunnloven sier bare at den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke og «understøttes som sådan af staten», jf. den danske grunnloven § 4.

Ordlyden i Grunnloven § 2 andre ledd andre punktum pålegger foreldre som er medlemmer av Den norske kirke, plikt til å oppdra sine barn i evangelisk-luthersk religion. Selv om bestemmelsen kan ha en viss symbolfunksjon, har den i dag ingen rettslig betydning for foreldre eller for statlige myndigheter.

Først i 1964 ble religionsfrihetsprinsippet tatt eksplisitt inn i Grunnloven, som nytt første ledd i § 2. Dermed er prinsippet om «Statens offentlig Religion» og prinsippet om religionsfrihet regelfestet i samme paragraf. De to leddene kan sies å stå i et visst spenningsforhold til hverandre, og – i en viss forstand – kan en si at dette spenningsforholdet på en presis måte uttrykker vesentlige sider ved statskirkedebatten. Det betyr også at det er delte oppfatninger om hvor problematisk og paradoksal sammenstillingen i § 2 er.

6.2.2 Oppdragerplikten

Som det er redegjort for i punkt 4.1.3, foreslår et samlet Gjønnesutvalg å oppheve bestemmelsen om oppdragerplikt. Utvalget viser blant annet til at FNs menneskerettighetskomité har uttalt at den er i strid med foreldreretten i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter. Opphevelse av bestemmelsen om oppdragerplikt vil ikke endre selve statskirkeordningen, mener utvalget. Dette forslaget møter liten eller ingen eksplisitt motstand i høringsrunden.

Departementet anbefaler at bestemmelsen i Grunnloven § 2 andre ledd andre punktum oppheves.

Bestemmelsen har, som nevnt, i dag ingen rettsvirkninger, og antakelig heller ingen praktisk funksjon, selv om enkelte kan oppfatte at den har en – negativ eller positiv – symbolsk betydning.

Som Gjønnesutvalget peker på, har bestemmelsen dessuten vært kritisert av FNs menneskerettighetskomite. Dette skjedde senest i forbindelse med behandlingen av Norges femte periodiske rapport i mars 2006. Norge viste i sine kommentarer til FN-komiteen til at denne bestemmelsen er foreslått opphevet av Gjønnesutvalget. I sine avsluttende merknader, punkt 15, konkluderer komitéen slik:

«The Committee takes note of proposals to repeal article 2, paragraph 2, second sentence, of the Constitution, which provides that individuals professing the Evangelical-Lutheran religion are bound to bring up their children in the same faith and reiterates its concern that this provision is incompatible with the Covenant. (art. 18)

The State party should repeal this section of the Constitution without delay.»

[Uredigert norsk versjon:

«Komiteen merker seg at Grunnloven § 2 annet ledd annet punktum, der det fastsettes at den som bekjenner seg til den evangelisk-lutherske tro, plikter å oppdra sine barn i samme, foreslås opphevet, og gir på nytt uttrykk for bekymring over at denne bestemmelsen er i strid med konvensjonen (art. 18).

Parten bør uten opphold oppheve denne grunnlovsparagrafen.»]

6.2.3 «Statens offentlige Religion» og ny verdiparagraf

Departementet foreslår å oppheve bestemmelsen om «Statens offentlige Religion» i Grunnloven § 2 andre ledd første punktum. Dette forslaget er i første rekke begrunnet med at ordlyden framstår som prinsipielt problematisk, selv om bestemmelsen ikke innebærer at staten skal ha en bestemt konfesjon. Departementet legger vesentlig vekt på at oppheving av bestemmelsen om «Statens offentlige Religion» vil tydeliggjøre at staten er ikke-konfesjonell.

Selv om bestemmelsen strengt rettslig ikke kan forstås som en verdiparagraf for staten, vil oppheving av bestemmelsen om «Statens offentlige Religion» av mange kunne oppfattes som en vesentlig, reell eller symbolsk, svekkelse av viktige sider ved den gjeldende statskirkeordningen, eller mer generelt som en svekkelse av statens eller samfunnets verdiforankring. Både i Gjønnesutvalgets utredning, i høringsrunden og i den offentlige debatten ellers har spørsmålet om statens eller samfunnets verdiforankring stått sentralt. Dette spørsmålet har særlig dukket opp i tilknytning til vurderinger av og usikkerhet omkring konsekvenser av inngripende endringer i statskirkeordningen. Mer eller mindre eksplisitt synes denne usikkerheten primært å knytte seg til eventuelle endringer i Grunnlovens prinsippbestemmelse om «Statens offentlige Religion» i § 2 andre ledd første punktum. Dette skyldes antakelig både bestemmelsens innhold og plassering i Grunnloven. Slik departementet tolker Gjønnesutvalget, har også utvalget særlig forankret vurderingen av konsekvenser for statens eller samfunnets verdiforankring i en eventuell opphevelse av Grunnloven § 2. Utvalget har foreslått alternative formuleringer av en «verdiparagraf» eller lignende dersom statskirkeordningen blir opphevet, og disse forslagene skal erstatte § 2.

På denne bakgrunn legger departementet til grunn at Grunnloven § 2 andre ledd erstattes av en verdiparagraf.

I tråd med vurderingene i Gjønnesutvalget (utredningen s. 101 flg.) legger departementet til grunn at en slik paragraf bør uttrykke sentrale og grunnleggende verdier i samfunnet og for staten, som konstitusjonen bygger på og bidrar til å bevare og fremme. Gjønnesutvalget peker på at denne typen bestemmelser finnes i forfatninger i enkelte andre land. Paragrafen vil dermed primært ha et politisk-ideologisk siktemål. En slik bestemmelse vil i seg selv i liten grad ha egentlig rettslige funksjoner. De grunnleggende prinsippene og verdiene vil bli operasjonalisert gjennom andre bestemmelser i Grunnloven som i større utstrekning direkte gir rettigheter og plikter.

Som det har gått fram av framstillingen i punkt 4.1.3, har Gjønnesutvalget formulert ulike forslag til utformingen av en ny «verdiparagraf», men utvalget understreker at forslagene må vurderes som skisser av «mulige alternativer som bør utredes nærmere dersom det blir aktuelt» (utredningen s. 102). En verdibestemmelse må, slik departementet har framholdt i punkt 3.6.2, utformes innenfor rammene av statens internasjonale forpliktelser. En annen sak er at det kan være delte meninger om hvilke rettslige skranker forpliktelsene konkret innebærer. Videre vil departementet peke på at internasjonale overvåkningsorganer vil kunne komme til å rette særlig oppmerksomhet mot en nyordning av forholdet mellom staten og Den norske kirke. Utformingen av en ny verdiparagraf må åpenbart balansere en rekke ulike hensyn, og det kan tale for at den formuleres nokså åpent.

Departementet viser til den politiske avtalen av 10. april 2008, der det er enighet om at en ny § 2 i Grunnloven formuleres slik:

«Værdigrundlaget forbliver vor kristne og humanistiske Arv. Denne Grundlov skal sikre Demokrati, Retsstat og Menneskerettighederne.»

Departementet viser til den gjennomgangen som forutsettes i den politiske avtalen («nødvendige utredninger, lovforberedelser og lovteknisk gjennomgang som følger av avtalen gjennomføres så snart som mulig»), og departementet forutsetter at dette gjennomføres før endelig forslag fremmes i Stortinget.

Spørsmålet om det bør tas inn en ny bestemmelse i Grunnloven om statens tros- og livssynspolitiske ansvar, kan sees i sammenheng med en anbefaling om å oppheve Grunnloven § 2 andre ledd første punktum. Dette er nærmere drøftet i punkt 6.4.

Etter departementets vurdering vil oppheving av Grunnloven § 2 andre ledd i seg selv ikke kreve endringer i den rettslige forankringen av Den norske kirkes læregrunnlag i Norske Lov 2 – 1. Dersom alle bestemmelsene i Grunnloven som etablerer og regulerer statskirkeordningen blir opphevet, vil det imidlertid framstå som mer naturlig samtidig å oppheve NL 2 – 1, og rettslig forankre Den norske kirkes læregrunnlag på en annen måte. Også formålsbestemmelsen i kirkeloven § 1, som bruker uttrykket «den evangelisk-lutherske folkekirke i Norge», innebærer en henvisning til NL 2 – 1. Departementet viser dessuten til anbefalingen om å ta inn en ny bestemmelse i § 16, som blant annet omhandler «Den norske kirke, en evangelisk-luthersk kirke». Spørsmålet om den framtidige rettslige forankringen av Den norske kirkes læregrunnlag må utredes i den videre prosessen, og et slikt arbeid forutsettes å skje i nær kontakt med Den norske kirke.

I dag er bestemmelsen om religionsfrihet plassert i Grunnloven § 2 første ledd. Som følge av endringene i § 2 andre ledd er det i den politiske avtalen av 10. april 2008 lovteknisk lagt opp til at religionsfrihetsbestemmelsen flyttes til en ny § 16, jf. nedenfor i punkt 6.4.

Dersom § 2 blir endret som skissert, vil departementet videre anbefale at ordene «om Religionen» i overskriften til kapittel A i Grunnloven tas ut og flyttes til overskriften til kapittel B, jf. nedenfor i punkt 6.4.

6.3 Grunnloven § 4

Grunnloven § 4 pålegger Kongen plikt til å «stedse bekjende seg til den evangelisk-lutherske Religion, haandhæve og beskytte denne». Første del av bestemmelsen retter seg mot kongen personlig. Konstitusjonen inneholder altså et krav om at kongen skal være medlem av Den norske kirke, og et tilsvarende krav stilles til regjerende dronninger gjennom § 3. Andre del av bestemmelsen tolkes slik at den (primært) retter seg mot Kongen i statsråd. Det er vanskelig å konkretisere hvilke rettslige plikter som pålegges regjeringen gjennom § 4. Håndhevelses- og beskyttelsesplikten har linjer både til bestemmelsen i § 2 og til de øvrige bestemmelsene om rammene for og innholdet i Kongens kirkestyre.

Flertallet i Gjønnesutvalget peker på at den videre politiske prosessen må avklare spørsmålet om bestemmelsen om Kongens personlige bekjennelsesplikt i Grunnloven § 4 skal videreføres dersom de gjeldende bestemmelsene i Grunnloven om statskirkeordningen oppheves. Noen høringsinstanser berører også reguleringen av Kongens personlige bekjennelsesplikt.

Departementet viser til den politiske avtalen av 10. april 2008 og konstaterer at bestemmelsen om Kongens personlige bekjennelsesplikt i Grunnloven § 4 beholdes. Det kan nevnes at man i Sverige har beholdt den tilsvarende regelen om personlig bekjennelsesplikt etter Kongens eget ønske, også etter endringene i relasjonene mellom stat og kirke som fant sted i år 2000, jf. den svenske successionsordningen 4 §.

Regjeringens håndhevelses- og beskyttelsesplikt bør oppheves, jf. den politiske avtalen av 10. april 2008. I avtalen heter det at Grunnloven § 4 endres til:

«Kongen skal stedse bekjende sig til den evangelisk-lutherske Religion.»

6.4 Grunnloven § 16

Grunnloven § 16 kan sies å gi et generelt uttrykk for at Kongen er øverste leder av Den norske kirke, og dette understøttes av at § 16 var en direkte videreføring av artikkel VI i kongeloven fra 1665. Ordlyden i bestemmelsen er generell, men den gjelder bare Den norske kirke.

Paragrafen gir for det første Kongen myndighet til å gi kirkelige anordninger. Dette er en særskilt form for vedtak, som kan brukes både til å gi generelle regler og til å treffe vedtak i enkeltsaker. Etter alminnelig oppfatning kan Kongen ikke med hjemmel i Grunnloven § 16 gi regler som gjør inngrep i borgernes rettssfære. Slikt må etter det konstitusjonelle legalitetsprinsippet skje ved, eller i medhold av, formell lov. Kirkelige anordninger vedtas ved kongelig resolusjon i kirkelig statsråd. For det andre sier bestemmelsen at Kongen «paaser, at Religionens offentlige Lærere følge de dem foreskrevne Normer».

Det er vanskelig å angi presist hvilke grenser som gjelder for Kongens myndighet også etter § 16. Ordlyden må suppleres med praksis og andre tolkningsfaktorer. Kjernen i bestemmelsens materielle innhold er det som ofte blir kalt Den norske kirkes indre forhold, dvs. læresaker. Kongens anordningsmyndighet omfatter i første rekke formene for gudstjenester og kirkelige handlinger, men kan også omfatte andre kirkelige forhold. Myndigheten på gudstjenestefeltet, blant annet myndigheten til å fastsette liturgier og godkjenne salmebok til bruk i Den norske kirke, er delegert til Kirkemøtet.

Spørsmålet om hvilke saker som faller inn under bestemmelsens anvendelsesområde, har en viss interesse, i første rekke fordi § 16 er et prerogativ. Kongens myndighet er i stor grad eksklusiv overfor Stortinget. Prerogativvirkningen får særlig betydning når det gjelder Stortingets myndighet til å instruere regjeringen i enkeltsaker. Konstitusjonelt må en legge til grunn at Stortinget er avskåret fra å instruere regjeringen i indrekirkelige saker. Grunnloven § 16 begrenser i prinsippet også Stortingets lovgivningsmyndighet, men her er skrankene mer uklare. Stortinget har vært forsiktig med å bevege seg inn på Kongens kirkelige myndighetsområde, og en kan si at prinsippet om tros- og livssynsfrihet er med på å begrunne en slik grunnholdning. Den såkalte Liturgidommen i Rt. 1987 s. 473 gir uttrykk for et lignende grunnsyn. Høyesterett uttalte her (på s. 480) at det måtte «kunne legges til grunn at en eventuell kompetanse for Stortinget til å gi regler på det område som omfattes av Kongens prerogativ, må holdes innenfor en snever ramme». Den gjeldende kirkeloven griper i realiteten inn i indrekirkelige eller læremessige spørsmål, men kan neppe sies å gå langt inn på Kongens område etter Grunnloven § 16. Statsrettslig legger en dessuten til grunn at Kongen gjennom etterfølgende sanksjon av et lovvedtak kan reparere eventuelle kompetansemangler ved Stortingets vedtak.

Likevel utøver kirkelig statsråd konkret myndighet med hjemmel i § 16, for eksempel når det vedtar tjenesteordninger for biskopene og det øvrige presteskapet. Når biskopene utøver tilsyn med læren i Den norske kirke, skjer det formelt på vegne av Kongen og med hjemmel i tjenesteordningen for biskoper og Grunnloven § 16.

Departementet viser til den politiske avtalen av 10. april 2008, der det er enighet om at en ny § 16 formuleres slik:

«Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den norske Kirke, en evangelisk-luthersk kirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttes som saadan af Staten. Nærmere Bestemmelser om dens Ordning fastsættes ved Lov. Alle Tros- og Livssynssamfund skal understøttes på lige Linje.»

En slik ordlyd vil markere Den norske kirke som folkekirke og kirkens særlige stilling «som saadan» overfor staten. Den vil også tydeliggjøre at Stortinget fortsatt kan og skal gi særskilt lovgivning om Den norske kirke. Ordlyden vil videre uttrykke at lovgiveren fortsatt kan gå lenger i å regulere Den norske kirke enn andre tros- og livssynssamfunn. Den typen lovgivning som særlig nevnes, er lovgivning om Den norske kirkes «Ordning». Dette omfatter bestemmelser om kirkens ytre organisering.

Det bør utredes nærmere hvordan kirkeloven skal utformes, blant annet hvordan grensen mellom Stortingets lovgivningsmyndighet og Den norske kirkes egen normgivningsmyndighet som trossamfunn skal trekkes, når prerogativet i § 16 oppheves. Departementet legger til grunn at kjernen i Stortingets lovgivning er angitt ved formuleringen «Ordning». Videre vil prinsippet om tros- og livssynsfrihet trekke en grense for hvor langt Stortinget vil kunne gå i sin lovgivning om Den norske kirke og kirkens virksomhet. Det vil dessuten være nødvendig å klargjøre grunnlaget for utøvelsen av den myndigheten som i dag utgår fra § 16. Dette gjelder den myndigheten som i dag er delegert til Kirkemøtet på det gudstjenstlige feltet, og det gjelder Kongens myndighet som kirkestyre til blant annet å regulere prestetjenesten. En klar forutsetning er at Kirkemøtet fortsatt skal utøve den myndigheten som møtet i dag har fått delegert fra Kongen og § 16. Dette kan sees som et spørsmål om å gjøre delegasjonen til Kirkemøtet permanent. Det videre arbeidet med kirkelovgivningen må også ta opp andre spørsmål som grunnlovsendringene vil reise.

Den nye § 16 skal inneholde en bestemmelse om at alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje med Den norske kirke. Dette vil tydeliggjøre statens ansvar for å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. En slik bestemmelse skal verken innebære nye plikter for staten eller nye rettigheter for tros- og livssynssamfunnene eller individene. Den er å forstå som en referanse til de gjeldende finansieringsordningene, men kan ikke rimeligvis forstås slik at meningen er å etablere noe grunnlovsbeskyttet rettskrav på at disse ordningene i framtiden skal være som i dag.

På det sistnevnte punktet må grunnlovsbestemmelsen suppleres med den politiske avtalen av 10. april 2008, som i punkt 4 sier at dagens finansieringsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn videreføres.

Også et flertall i Gjønnesutvalget har foreslått at Grunnloven får en ny bestemmelse som skal markere statens tros- og livssynspolitiske ansvar. Noen høringsinstanser gir også uttrykk for usikkerhet om hvilke konsekvenser endringer i statskirkeordningen kan få for det prinsipielle grunnlaget for statens tros- og livssynspolitikk. Som departementet har redegjort for i punkt 2.3.2, kan departementet ikke se at de skisserte anbefalingene om endringer i Grunnloven §§ 2, 4 og 16 vil føre til at statens aktivt støttende tros- og livssynspolitikk faller bort. Denne politikken hviler på at staten anerkjenner tro og livssyn som et fellesgode i samfunnet. Likevel oppfatter departementet det som hensiktsmessig at statens ansvar for å «understøtte» alle tros- og livssynssamfunn kommer til uttrykk i en ny § 16.

Den nye § 16 skal innledes med bestemmelsen om religionsfrihet, som i dag er plassert i Grunnloven § 2 første ledd, og lovteknisk flyttes fra § 2 til § 16.

Når det tas inn en ny bestemmelse som skissert i Grunnloven § 16, skal overskriften til kapittel B i Grunnloven justeres. Formuleringen «om Religionen», som strykes i overskriften til kapittel A, tas inn i overskriften til kapittel B. Overskriften vil da få følgende ordlyd: «Om den utøvende Magt, Kongen og den kongelige Familie og om Religionen.»

6.5 Grunnloven §§ 21 og 22

Grunnloven § 21 legger myndigheten til å tilsette «civile, geistlige og militære Embetsmænd» til Kongen. I § 22 er det særskilte regler om Kongens myndighet til å avskjedige visse kategorier embetsmenn. Biskoper og proster er i dag embetsmenn som utnevnes av Kongen i kirkelig statsråd i henhold til § 21, mens biskopene omfattes av § 22.

Departementet viser til den politiske avtalen av 10. april 2008 som lyder:

«Avtalepartene er enige om at det igangsettes en prosess hvor partenes felles mål er at utnevning av biskoper og proster overføres fra kirkelig statsråd til kirkelig organ som kirkemøte eller bispedømmeråd.

I samarbeid med Den norske kirke skal det gjennomføres en demokratireform, slik også Kirken har tatt til orde for, slik at kirkens organer får en sterkere demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. Reformen gjennomføres med utgangspunkt i Bakkevigutvalgets innstilling. Reformen skal inneholde etablering av reelle valgmuligheter, økt bruk av direktevalg og kirkevalg samtidig med offentlige valg. Det bør gjennomføres forsøk med ulike ordninger som evalueres i samarbeid med kirkens organer, før Stortinget vedtar endelig ordning for valg til Kirkemøtet og Bispedømmeråd. Det legges til grunn at en tilfredsstillende demokratireform ut fra overnevnte forhold, er gjennomført i Den norske kirke i løpet av 2011.»

Når reformprosessen for å styrke det kirkelige demokratiet er gjennomført og myndigheten til å utpeke proster og biskoper overføres til andre kirkelige organer, vil Grunnloven §§ 21 og 22 endres ved at ordet «geistlige» tas ut av begge paragrafene, jf. den politiske avtalen av 10. april 2008.

6.6 Grunnloven §§ 12 og 27

Av Grunnloven § 12 andre ledd går det fram at over halvparten av statsrådets medlemmer skal bekjenne seg til statens offentlige religion, dvs. være medlemmer av Den norske kirke. Grunnloven krever ikke i dag eksplisitt at den statsråden som har ansvar for kirkesaker, skal være medlem av Den norske kirke, men et slikt krav kan nok sies å følge av systemet, og det er lagt til grunn i praksis. Statsråder som ikke er medlemmer av Den norske kirke, deltar ikke i «Behandlingen av Sager, som angaa Statskirken», jf. Grunnloven § 27 andre ledd. Disse reglene danner grunnlag for at en opererer med et skille mellom ordinært statsråd og såkalt kirkelig statsråd. Bestemmelsen i § 27 gjelder bare selve behandlingen i statsråd. Før reglene om kirkelig statsråd kom inn i Grunnloven i 1919, var det bekjennelsesplikt for hele regjeringen.

Når tilfredsstillende demokratireform ut fra den politiske avtalen er gjennomført, overføres myndigheten til å utpeke proster og biskoper til andre kirkelige organer og Grunnloven §§ 21 og 22 endres, jf. punkt 6.6. Dette, sammen med endringene i Grunnloven §§ 2, 4, og 16 medfører at det ikke lenger vil være behov for vedtak i kirkelig statsråd. Bestemmelsene i Grunnloven §§ 12 andre ledd og 27 andre ledd kan derved oppheves, jf. den politiske avtalen av 10. april 2008.