Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold

21.1 Innledning

Helt fra menneskets inntreden på jordkloden, har samspillet mellom mennesker og natur vært sentralt i utviklingen av de økosystemer der mennesker har levd og høstet av ressursene. Også i Norge er kulturen i forskjellige regioner utviklet på basis av særegne naturforhold og med nærhet til naturressursene. Det har bl.a. lagt grunnlaget for et samvirke mellom natur og kultur, og utvikling av tradisjonelle næringsveier, f.eks. utnyttelsen av egg- og dunvær, reindrift, utmarksbeite, slått av naturbeite, og kultivering av lokale fiskevann.

Det er en utfordring for utvalgets arbeid å ta høyde for samspillet mellom menneske og natur, både gjennom valg av uttrykk og i det materielle innhold i regelverket. For eksempel vil det for lokalbefolkning som tradisjonelt har drevet med utmarksnæring, være fremmed å betegne deres bruksområder for ”urørt” natur eller ”villmark”. 1 Videre kan ivaretakelsen av visse typer biologisk mangfold være helt avhengig av at tradisjonell bruk videreføres, f.eks. i gammelt kulturlandskap. Tradisjonell kunnskap om f.eks. forekomster av arter og deres bruksområder kan videre gi et verdifullt bidrag i arbeidet med bevaring av det biologiske mangfold.

Samspillet mellom mennesker og natur har også vært et viktig utgangspunkt ved utformingen av FN-konvensjonen om biologisk mangfold, og er en sentral premiss for videreutviklingen og konkretiseringen av forpliktelsene under konvensjonen. Konvensjonen anerkjenner at erfaringene fra menneskers århundrelange bruk av naturgrunnlaget er en ressurs som bør brukes i arbeidet med vern av det biologiske mangfold (bl.a. i art. 8 (j)). Videre rettes oppmerksomheten mot ur- og lokalbefolkningers avhengighet av naturressursgrunnlaget (bl.a. i innledningen til konvensjonen).

Forpliktelsene etter biomangfoldkonvensjonen skiller ikke mellom lokalbefolkninger og urbefolkninger. For det første skyldes det at begrepet ”urfolk” oppfattes slik at det medfører visse rettigheter som ikke nødvendigvis er anerkjent av eller relevant for alle parter under biomangfoldkonvensjonen. For det andre er det sentrale for forpliktelsene det bidraget som tradisjonelle levemåter kan gi til vern og bærekraftig bruk av det biologiske mangfold, uavhengig av om det kommer fra et lokalsamfunn eller et samfunn som betegnes som urfolk. Samtidig har nok utviklingen i Norge de siste årene ført til at særlig ikke-samiske lokalsamfunn i stadig mindre grad kan sies å ha ”tradisjonelle levemåter”. 2 Det er helst enkeltpersoner som viderefører en viss tradisjonell bruk, og som innehar kunnskap knyttet til den bruken, mens lokalsamfunnet som sådan, f.eks. et bygdesamfunn, utvikler seg i en annen retning.

I Norge er samene anerkjent som urfolk, og særskilte folkerettslige forpliktelser knyttet opp mot dette er derfor en viktig tilleggsramme for utvalgets arbeid. Selv om mye av drøftelsene vil ha like mye betydning for ikke-samiske som for samiske lokalsamfunn, tar utvalget i dette kapitlet først og fremst utgangspunkt i samenes stilling. De aktuelle folkerettslige forpliktelsene knyttet til samene som urfolk er særlig FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 27, og ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater.

Utvalgets lovforslag står særlig overfor følgende utfordringer i samiske bruksområder:

• sikring av naturgrunnlaget som et bidrag til å sikre samisk bruk og kulturutøvelse

• eventuelle konflikter mellom områdevern og samisk bruk

• eventuelle konflikter mellom artsvern og samisk bruk

Hva som menes med ”samiske bruksområder” er i seg selv uklart. Samerettsutvalget uttalte at begrepet skulle dekke ”de områder av landet der bruk av naturen og naturgodene danner grunnlag for samisk bosetting, næringsdrift, samfunnsliv og kulturutøvelse for øvrig”. Samerettsutvalget la til grunn at dagens reinbeiteområder 3 og virkeområde for samisk kulturminnevern 4 skulle være en viktig rettesnor for vurderingen av om et område må karakteriseres som samisk bruksområde. Samtidig la utvalget opp til en konkret vurdering i det enkelte tilfelle, der det etter utvalgets mening ”er naturlig at Sametinget gis stor innflytelse”. 5 I Ot.prp. nr. 53 (2002–2003) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) er begrepet ”samiske bruksområder” ikke fulgt opp nærmere, i og med at forslaget er begrenset til Finnmark fylke. Samerettsutvalget ble gjenopprettet ved kgl.res. 1. juni 2001. Det som nå står igjen av mandatet, er å vurdere bruk og forvaltning av grunn og naturgoder i samiske bruksområder utenfor Finnmark fylke.

Bruksinteressene i de aktuelle områdene vil være svært sammensatt, særlig utenfor de områdene i Finnmark der den samiske bruken er mest fremtredende. Biomangfoldlovutvalgets forslag må ta hensyn til dette. Samtidig kan det være uheldig å knytte regler opp til geografiske områder med uklare grenser. Det bør heller legges vekt på at bestemmelsene hjemler de nødvendige hensyn til samisk bruk som er aktuelle i et konkret tilfelle.

En annen innfallsvinkel til hva som er ”samisk” er gjennom reglene om innføring i samemanntallet etter lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven). Kriteriene der er knyttet til oppfatningen av seg selv som same, og bruk av samisk språk. 6 Disse kriteriene er lite operative i forhold til bruk og vern av naturressursene, jf. bl.a. at den største andelen av de som er innført i samemanntallet, har Oslo og omegn som bosted.

Når det gjelder sikring av naturgrunnlaget er utvalgets mandat utformet generelt, ikke spesielt med sikte på å ivareta samisk bruk. Når utvalgets forslag generelt skal bidra til å bevare naturgrunnlaget i Norge, vil dette imidlertid kunne være et viktig bidrag også til samisk bruk. Å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur er for øvrig hovedtema i NOU 1997: 4 fra Samerettsutvalget.

Selv om hensynet til bevaring av det biologiske mangfoldet og samiske interesser ofte er sammenfallende, kan også samisk bruk av naturgrunnlaget påvirke det biologiske mangfold i negativ retning . Kjent problematikk er særlig overbeite, motorisert ferdsel i utmark, særlig den økende barmarkskjøring, og bygging av gjerdeanlegg for reindrift.

At både områdevern og artsvern kan være konfliktfullt i forhold til samisk bruk, har f.eks. kommet til uttrykk i forbindelse med arbeidet med gjennomføring av nasjonalparkplanen i samiske områder, i forholdet mellom rovviltforvaltning og samisk reindrift, og ved fastsettelsen av jakttider og jaktbare arter i samiske områder (andejakten i Kautokeino). Gjenstand for konflikt har imidlertid ikke nødvendigvis vært det materielle innholdet i et aktuelt forvaltningstiltak. Spørsmål om rettigheter til naturressursene og ansvaret for forvalt­ningen av dem, blir ofte en del av problematikken (se nærmere kap. 21.3.2).

Spørsmål knyttet til eiendoms- og bruksrettigheter til land, vann og naturressurser behandles i Samerettsutvalget og prosessene for å følge opp det utvalgets innstillinger. Disse rettighetsspørsmålene ligger utenfor Biomangfoldlov­utvalgets mandat og drøftes ikke nærmere her.

Når det gjelder spørsmålet om immaterielle rettigheter og beskyttelsen av tradisjonell bruk eller kunnskap, drøftes utfordringene knyttet til gjeldende rett. Spørsmålet om å foreslå eventuelle nye typer immaterielle rettigheter ligger imidlertid utenfor dette utvalgets mandat.