St.meld. nr. 27 (2003-2004)

Norsk sjøpattedyrpolitikk

7 Økonomiske, administrative og distriktsmessige konsekvenser

7.1 Økonomiske konsekvenser

7.1.1 Generelt

Utgangspunktet for regjeringens forslag til fremtidsrettet forvaltning av sjøpattedyr er å bedre lønnsomheten i fangstnæringene. Regjeringen anser det som viktig å etablere sikre og forutsigelige rammebetingelser for lønnsomme og bærekraftige fangstnæringer slik at disse kan realisere en verdiskapning som er vesentlig større enn dagens. Dette vil gi positive effekter for fiskerinæringen generelt. Rammebetingelsene vil bli utformet slik at næringene etter hvert blir selvfinansierende og kan drives uten statlig støtte til driften.

I en overgangsfase er det aktuelt å videreføre tiltak som medfører utgifter for staten, men på lengre sikt vil disse kostnadene føre til en mer rasjonell forvaltning av ressursene og således gi grunnlag for økonomisk vekst.

Bedring av kunnskapsgrunnlaget er viktig i regjeringens opplegg for økosystembasert forvalting av de levende marine ressursene, og bedre overvåkning, kartlegging og forskning står sentralt. Regjeringen vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettene. Dette er i samsvar med det som er sagt i St.meld.nr. 12 (2001–2002) «Rent og rikt hav».

Siden det er delte meninger internasjonalt om fangstnæringene våre, vil det fortsatt være behov for å informere om norsk sjøpattedyrpolitikk.

Reguleringen av fangstnæringene er en integrert del av norsk fiskeriforvaltning. Det er derfor naturlig at Norge informerer om norsk sjøpattedyrpolitikk som en ledd i informasjonen om norsk ressursforvaltning. Når man tar i betraktning fiskerienes betydning for norsk økonomi, er det rimelig at det fortsatt avsettes midler til dette formålet på de årlige budsjettene.

Behovet for økonomisk støtte til næringene gjelder i særlig grad selfangstnæringen. Støtte til produktutvikling gjelder imidlertid både sel- og hvalfangstnæringen.

Det arbeides med ordninger som på sikt kan redusere utgiftene til telletokt, den periodiske vurderingen av størrelsen på vågehvalbestanden samt overvåkning av hvalfangsten.

7.1.2 Midler til informasjon om norsk ressurspolitikk

For regjeringen er det viktig å ansvarliggjøre de frivillige organisasjonene (NGOer) som er opptatt av sjøpattedyrpolitikk. De frivillige organisasjonene er flinke til å påpeke konsekvenser hvis forvaltningen trår feil. Det hender imidlertid at også disse organisasjonene er inkonsekvente og tar feil, og dette bør i tilfelle påpekes. Det er derfor viktig at vi har en aktiv holdning til å spre informasjon om norsk ressursforvaltningspolitikk. Vi vet av erfaring at spredning av nøktern informasjon gjør det vanskeligere for organisasjoner som går mot fangst av sjøpattedyr å markedsføre uriktige opplysninger.

Norge har en annen grunnholdning enn vernelandene når det gjelder beskatning av sjøpattedyr, og regjeringen mener det fortsatt er nødvendig at Norge går i bresjen i forsvaret av prinsippene om vern og bærekraftig høsting av naturens overskudd. Det er derfor viktig med bred nasjonal forankring for en fremtidsrettet politikk på dette området.

Fra 1992 og frem til og med 2004 er det disponert omkring 30 millioner kroner (i løpende kroneverdi) til informasjonsarbeid om norsk ressursforvaltning over Fiskeridepartementets budsjett, kapittel 1050 post 79. Tabell 7.1 gir en oversikt over hvor mye som er disponert hvert år i perioden.

Tabell 7.1 Bevilgninger over Kapittel 1050 post 79 Informasjon ressursforvaltning 1992–2004
1992199319941995199619971998
750.0008.400.0002.400.0001.499.3001.500.0001.843.400 815.700
19992000200120022003*2004**Totalt
2.055.1002.496.2001.896.2002.464.0001.665.5001.500.00029.592.700

* Foreløpige tall

** Budsjett

I tillegg kommer midler til informasjon bevilget over Fiskeriavtalen og over Utenriksdepartementets budsjett.

Formålet med posten er å fremme prinsippet om bærekraftig forvaltning av de levende marine ressursene, herunder sjøpattedyr. Forvaltning av sjøpattedyr må ses i sammenheng med den øvrige ressursforvaltningen der en balansert utnyttelse av de ulike arter i økosystemet er et bærende prinsipp. Den langsiktige strategien er derfor å arbeide innenfor globale prosesser der bærekraftig bruk er de bærende prinsipper for forvaltning av naturressursene.

I den internasjonale opinionen er kunnskapen om norsk ressursforvaltning ofte preget av påstander som ikke har rot i virkeligheten eller ikke har noen vitenskapelig forankring. Det er derfor behov for en betydelig opplysningsvirksomhet. Regjeringen har engasjert vitenskapelige rådgivere i forbindelse med forvaltning av sjøpattedyr og informasjonsarbeidet om norsk ressursforvaltning generelt.

For å skape en motinformasjon til de feilaktige påstandene som ofte kommer om norsk forvaltning av sjøpattedyr, har Fiskeridepartementet et nært samarbeid med Norges Fiskarlag og Høge Nord Alliansen om å fremme norsk syn på bærekraftig utnyttelse av naturens ressurser. Tilsvarende samarbeid er etablert med noen internasjonale organisasjoner som fronter disse prinsippene. Dette er organisasjoner som ikke har den samme økonomiske friheten som mange av verneorganisasjonene som skaffer store summer for eksempel ved kampanjer mot hval- og selfangst. Fiskeridepartementet har derfor bidratt med tilskudd til bl.a. «European Beureau for Conservation and Development» (EBCD), «IWMC World Conservation Trust», «ResourceAfrica» (RA). Alle disse organisasjonene arbeider for bærekraftig bruk av naturressurser.

Spørsmålet om bærekraftig beskatning av fiskebestander har fått økt oppmerksomhet i fiskeri- og havmiljøorganisasjoner. Det utarbeides lister over bestander som ikke beskattes bærekraftig, og disse brukes som forvaltningsredskap ved at det lages handelsbarrierer for produkter av bestander som ikke beskattes bærekraftig. FAO gjør et nyttig arbeid når det gjelder kriterier for å fastslå om kommersielt interessante fiskearter trenger den beskyttelse det vil gi å regulere den internasjonale handelen med dem. Særlig i lys av de initiativene som er tatt for å gi CITES en rolle når det gjelder handel med fisk, er det viktig at FAO blir hørt. FAO er FNs fagorganisasjon for fiskerier, og det vil bli gjennomført flere ekspertkonsultasjoner i FAOs regi for å utrede konsekvensene ved listing av fisk. Dette er et særdeles viktig arbeid for Norge, og det er naturlig at vi bidrar økonomisk. Etablering av marine verneområder er en liknende problemstilling som også vil kreve sin del av de økonomiske rammene.

Arbeidet med å gjøre den internasjonale opinionen kjent med vårt syn på ressursforvaltning generelt, og hval- og selfangst spesielt, er viktig. Med den betydning fiskerinæringen har for vår økonomi, er det også naturlig at det brukes en del midler til slik informasjon. Ved innføring av miljømerking av sjømat og endrede strategier for forvaltning av sjøpattedyr, anses behovet for midler til dette informasjonsarbeidet som økende.

De siste årene har avsetningen til denne posten ligget mellom 1,5 og 2,5 mill. kroner.

I lys av den betydning fiske og fangst har for norsk økonomi, går regjeringen inn for å videreføre arbeidet med informasjon om norsk ressursforvaltning.

7.1.3 Støtte til produktutvikling

Per dags dato finnes det to mottaksanlegg i Norge for råstoff fra selfangsten: Rieber Skinn AS og Polargodt AS. Begge har mottatt tilskudd over Fiskeriavtalens reservebeløp for å bidra til å opprettholde norsk selfangstnæring. De siste årene har prisutviklingen på skinn vært positiv, og i særdeleshet på skinn av klappmyssunger (bluebacks), som Rieber Skinn AS på verdensbasis er alene om å levere. Polargodt AS er i dag inne på markedet for snacks og kosttilskudd myntet på kjæledyr og hestesport, og ser positivt på utviklingen av disse markedene.

Forsøk som er gjennomført blant annet på Haukeland universitetssykehus, viser at selolje som kosttilskudd til mennesker har gunstig virkning på ledd og skjelett. Slike produkter er nylig lansert på det norske markedet. Forskning indikerer at selprodukter muligens også kan benyttes for medisinske formål. Det gjenstår imidlertid noe forskning før slike produkter er klare for kommersialisering.

På sikt ønsker regjeringen i større grad å rette bruken av offentlige støttemidler til selfangstnæringen til de deler av næringen der verdiskapningspotensialet er størst. Dette vil være av sentral betydning for å kunne få etablert en varig lønnsom fangstnæring. Ytterligere støtte til produktutvikling bør dog i større grad ivaretas av Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond, i tillegg til de vanlige ordningene som administreres av Innovasjon Norge.

7.1.4 Støtte til selfangstnæringen

7.1.4.1 Generelt

Tilskudd til selfangstnæringen har vært bevilget over Fiskeriavtalen mellom staten og Norges Fiskarlag. Det er imidlertid behov for nytenkning når det gjelder å skaffe midler til nødvendig støtte til selfangstnæringen inntil denne kan bli selvbærende. En eventuell utvidet satsning på produktutvikling, markedsføring og utnytting av hele selen forutsetter økonomisk deltakelse fra næringen så vel som myndighetene.

I begynnelsen av 1980-årene ble markedet for selskinn redusert kraftig ved at flere land innførte forbud mot import av selskinn og produkter av selskinn, og selfangsten har siden begynnelsen av 1980-årene bare blitt opprettholdt gjennom subsidier fra staten.

EUs ministerråd vedtok i 1982 å sette i verk et importforbud mot produkter av selunger. Den norske fangsten av grønlandssel i St. Lawrence-bukta og utenfor kysten av New Foundland og Labrador bestod i all hovedsak av hårfaste kvitunger. EUs importforbud, og det samtidige forbudet mot bruk av store fangstskuter i kanadisk selfangst, medførte en umiddelbar stans i den norske fangsten i disse områdene fra og med 1983.

7.1.4.2 Behovet for støtte

Selfangst i Vesterisen og i de delene av Østisen hvor norske fangere i dag slipper til, foregår i værharde havområder og forutsetter således skuter med en viss størrelse og isklasse. På samme måte som i fiskerinæringen for øvrig, bestemmer det internasjonale markedet prisene på de produktene som leveres fra denne aktiviteten. Prisene på skinn settes ut fra hva som oppnås for andre typer skinn på auksjoner. Med de priser som i dag oppnås for selskinnsprodukter, kan denne fangsten ikke drives lønnsomt. Ut fra kortsiktige økonomiske betraktninger burde derfor fangst i disse områdene opphøre. Imidlertid skal norsk forvaltning av levende marine ressurser i fremtiden baseres på økosystemtilnærming. Følgelig må man ta i betraktning de langsiktige økonomiske konsekvensene av ikke å viderføre og legge til rette for en bærekraftig selfangstnæring både for sårbare kystsamfunn og for fiskerinæringen generelt.

Figur 7.1 Nediset selfangstskute

Figur 7.1 Nediset selfangstskute

Kilde: Foto: Havforskningsinstituttet

Det fremgår av kapittel 5 at bestandene av grønlandssel i Vesterisen og Østisen er blant de største predatorene i økosystemet i våre havområder. Disse bestandene tåler et mye større uttak enn i dag som et ledd i en økosystembasert ressursforvaltning. Med de grep regjeringen foreslår, regner man med at fangsten i seg selv kan bli økonomisk lønnsom på sikt, i tillegg til at økt fangst vil ha gunstig virkning på fiskeriene generelt.

I Vesterisen har Norge hovedansvaret for forvaltningen av sel, og det er der vi har kontroll med reguleringene. Bestanden av grønlandssel i Vesterisen har vokst, og siden den er på næringsvandring inn i Barentshavet i sommermånedene, er beskatning også av denne bestanden viktig i et flerbestandsperspektiv. Videre er det en voksende bestand av klappmyss i Vesterisen som beiter på ressursene langs eggakanten.

Som følge av dette mener regjeringen at tiltakene for å opprettholde kunnskapen om hvordan selfangst drives, må videreføres og utvikles inntil inntektene fra fangsten gir overskudd. På denne måten vil vi for fremtiden sikre grunnlaget for en bærekraftig forvaltning av våre marine næringer og samtidig styrke kystsamfunn som er avhengig av ressursene fra havet. Regjeringen foreslår derfor at det fortsatt gis tilskudd til norsk selfangst. Regjeringen mener imidlertid at Norge bør konsentrere støtten til selfangst til den aktiviteten som foregår i våre områder i Vesterisen. Det er der Norge har hovedansvaret for forvaltningen av selressursene, og det er i disse områdene vi får tatt sel som har størst markedsverdi. Når det gjelder muligheten for å få til økt fangst i Østisen, vises det til punkt 6.2.2.

Ut fra foreløpige resultater fra forskning ser det ut til at produkter av sel kan ha stor betydning som kostholdstilskudd, og etter hvert også i medisinsk sammenheng. Dette vil på sikt medføre større etterspørsel etter råvarene fra selfangst og økte muligheter for fortjeneste for fangstleddet.

Regjeringen vil prioritere å finne en ordning for fornyelse av flåten. Det vil bl.a. bli etablert en konsesjonsordning for selfangstskuter, og det vil bli gitt støtte til fangsten bl.a. ved kvotebonus til de fartøyene som engasjerer seg i selfangst. På den måten vil næringen få sikre rammebetingelser å forholde seg til, noe som vil gjøre det lettere å foreta investeringer.

Tiltakene til støtte for selfangstnæringen vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme ved at økt selfangst vil bidra til mindre predasjon på kommersielt interessante fiskeslag. Støtten vil således kunne betale seg i form av større utbytte fra fiskeriene.

7.1.4.3 Alternativ til offentlig støtte til selfangstnæringen

Som tidligere omtalt, er det regjeringens mål på sikt å komme bort fra offentlige subsidier til fangstleddet i selfangstnæringen. Det er foran (i pkt. 5.3.1.1.2) redegjort for mulige alternative virkemidler som kan tas i bruk for å stimulere til økt deltakelse og økt uttak i selfangsten ved andre stimuli enn subsidier. Men i overskuelig fremtid er det sannsynlig at det må gis økonomisk støtte til fangstleddet for i det hele tatt å få noen til å utruste skuter for å gå ut i isen på selfangst.

Det er ikke aktuelt å øke omfanget av den direkte støtten til fangstleddet utover det som har vært nivået de senere år. Dette betyr at med en ønsket økning av flåten, vil hvert fartøy få redusert støtte også under dagens ordning.

Under visse forhold kunne det være naturlig at ansvaret for å finansiere driftstilskudd til selve fangstaktiviteten, ble lagt på fiskerinæringen selv. Regjeringen har vurdert dette, men er kommet til at en slik avgift først bør vurderes når man kommer i gang med økosystembasert forvaltning av selbestandene. Man ser derfor bort fra å finansiere støtten til selfangst ved å legge en avgift på fiskeflåten.

7.1.4.4 Støtte til selfangsten i 2004 (Se også pkt 3.4.4.1)

Siden 1992 har tilskuddet til selfangsten utgjort mellom 70 og 80 % av inntektene fra fangsten. Etter omleggingen til et mer verdiorientert tilskuddsopplegg i 1999, har målet vært å redusere støtten ytterligere. Det er likevel fortsatt langt igjen til næringen er uavhengig av statlig støtte. Fra myndighetenes side ligger følgende prinsipper til grunn for tildeling av støtten:

  • Stimulere til uttak av flest mulig dyr

  • Stimulere til uttak av de mest verdifulle dyrene

  • Stimulere til fangst i Vesterisen, der Norge har forvaltningsansvaret

For 2004 er rammen for tilskudd 12 mill. kroner. Innenfor denne rammen vil man fordele inntil 10 mill. kroner til fangstleddet og 2 mill. kroner til mottaksleddet.

Tilskuddet består av en fast og en variabel del, der den faste delen skal sikre fartøyene en viss minsteinntekt og den variable delen skal oppfordre til å fange flest mulig dyr. I hovedtrekk søker man å redusere den faste andelen av støtten, mens man øker den variable andelen. Den variable delen har siden 1999 bestått av en kombinasjon av tilskudd basert på fangstverdi og skuddpremie.

Norsk selfangstnæring ble i 2002 og 2003 styrt av markedets etterspørsel etter skinn først og fremst på klappmyssunger («blueback»). Utformingen av støtteopplegget for 2004 vil legge til rette for større uttak av unger av grønlandssel, svartunger.

7.2 Administrative konsekvenser

Som det fremgår av St.meld.nr. 12 (2001–2002) «Rent og rikt hav», vil arbeidet med å utvikle en langsiktig politikk med sikte på økosystembasert forvaltning av kyst- og havområdene medføre en del arbeid i en rekke departementer og etater. Når det gjelder å etablere økosystembasert forvaltning for sjøpattedyrene, er det særlig Fiskeridepartementet med underliggende etater som vil bli berørt. Men også andre departementer vil være involvert i dette arbeidet.

7.3 Distriktsmessige konsekvenser

Siktemålet med å styrke og videreutvikle fangstnæringene er for det første å legge til rette for et best mulig grunnlag for en bærekraftig og lønnsom forvaltning av våre marine ressurser. En optimalisering av forvaltningen av disse ressursene har således stor betydning for distriktene. Dernest er målet å bevare den tradisjonsrike kystkulturen og den aktiviteten som er basert på fangstnæringene. I den grad man får bedre lønnsomhet i fangstnæringene, vil dette ha ringvirkninger i de kystsamfunnene der disse næringene er etablert.

Ut fra foreløpige resultater fra forskning ser det ut til at produkter av sel og hval kan ha stor betydning som kostholdstilskudd og også i medisinsk sammenheng. Utviklingen av nye produkter vil gi grunnlag for økt verdiskapning i distriktene.

Utvidet adgang for utlendinger til å delta i jakt på kystsel åpner for videreutvikling av turistnæringen i noen distrikter. Nye tilbud til turistene vil være å delta i selsafari etter mønster av hvalsafari, og jakt på sel. Produkter som dette vil kunne ha positiv virkning for næringen.