Høringsbrev

Eventuell revidering av lov om tekniske kontrollorgan

Vi viser til vårt høyringsbrev av 8. februar i år om nye reglar for handel med varer i EØS (den såkalla varepakka). I samband med arbeidet med denne høyringa, har vi også vurdert behovet for endringar i lov om tekniske kontrollorgan (TKO-lova).

Lov om TKO vart vedteke i 1994 og blir forvalta av Nærings- og handelsdepartementet (NHD). NHD har utarbeida retningsliner for utpeiking og oppfølging av tekniske kontrollorgan i Noreg (heretter nemnd som retningslinene). NHD har også utarbeida eit framlegg til standard utforming av vedtaksbrev m.m. (standard vedtaksbrev).

I samband med varepakka har det vore naturleg å gjere ei vurdering også av om TKO-lova, retningslinene og standard vedtaksbrev bør reviderast. I brev av 11. februar 2008 bad vi alle departement og direkte involverte etatar om synspunkt knytt til dette. Vi har gått gjennom dei innspela vi fekk til dette brevet og vurdert spørsmålet i høve til den endelege varepakka. Det er vår vurdering at det ikkje er behov for å revidere lova nå, men vi meiner det er nødvendig å oppdatere retningslinene og standard vedtaksbrev mellom anna fordi ein del av informasjonen i desse er utdatert. Dette brevet gjer greie for dei vurderingane vi har gjort i samband med dette og vi ber om å få eventuelle synspunkt knytt til desse. Vi ber også om kommentarar til retningsliner og standard vedtaksbrev.

Vi ber om å få innspel og kommentarar innan 4. juni 2010.

Bakgrunn

Samsvarsvurdering blir gjort av tekniske kontrollorgan (TKO) som skal vurdere om produkt oppfyller dei krava som gjeld. Utpeiking av og verksemda til TKO er i Noreg regulert i lov av 16. juni 1994 nr. 20 om tekniske kontrollorgan som har til oppgåve å gjennomføre samsvarsvurderingar (lov om TKO). Det er  NHD som har ansvar for denne lova. Utpeiking av TKO skjer i fagdepartementet med regelverksansvar, eller i underliggjande etat med fagansvar.

Lov om TKO gjeld utpeiking av og verksemda til TKO som gjer samsvarvurderingar etter reglar som gjennomfører EØS-avtalen. Lova gjeld også når TKO gjer samsvarvurderingar med reglar som følgjer av avtaler om gjensidig godkjenning av samsvarvurderingar (Mutual Recognition Agreements), ofte referert til som MRA-avtaler. For å bli peikt ut som eit TKO, må det aktuelle kontrollorganet vere akkreditert, eller på anna måte kunne godgjere at det har den nødvendige kompetansen til å gjere samsvarsvurderingar. I Noreg er det i utgangspunktet Norsk Akkreditering som kan akkreditere eit TKO.

Kort oppsummering av forventa krav til TKO

EU vedtok i 2008 den såkalla varepakka[Vi viser til høyringsnotat av 8. februar 2010 for ei samla oversikt over varepakka.] Den omfattar mellom anna forordning om akkreditering og marknadstilsyn [Forordning 765/2008/EC om fastsetting av krav til akkreditering og markenadstilsyn for varer som blir sett på marknaden.] og ei avgjerd om felles rammer for omsetting av varer[Avgjerd 768/2008/EC om ei felles ramme for varer som skal setjast på marknaden.]. Avgjerda fastsett retningsliner for utarbeiding av nytt eller revidert regelverk som harmoniserer vilkåra for å sette varer på marknaden i EØS. Avgjerda er retta mot dei lovgjevande organa i EU og vil derfor berre på indirekte effekt i norsk rett i samband med gjennomføring av nytt eller reivdert EØS-regelverk basert på avgjerda.

Avgjerda inneheld referansereglar for framtidig harmonisert regelverk på vareområdet. Når nytt regelverk blir utarbeida, skal desse referansereglane vurderast. Artikkel R17 gjev eit oversyn over krav som normalt bør stillast til TKO i det aktuelle produktregelverket:

• TKO skal vere etablert under nasjonal lov og vere en juridisk person
• Skal vere uavhengig av organisasjonen eller produktet som det vurderar. Dette gjeld både for organet generelt, leiinga og fagtilsette.
• Skal vere fagleg og økonomisk kvalifisert
• Ikkje skal ha ei avlønninga til leiing eller fagtilsette som er basert på kor mange produkt som blir godkjend eller resultatet av godkjenningane
• Skal ha ansvarsforsikring
• Skal verne om bedriftsintern eller annan sensitiv informasjon
• Skal delta i, eller vere informert om, relevant standardiseringsarbeid

Avgjerda, jf. artikkel R14, legg også opp til at det skal peikast ut ein instans med ansvar for utpeiking av TKO på kvar område. Dersom EUs organ foreslår andre reglar enn referansereglane i avgjerda, skal det gjerast greie for årsaka til dette.

Så langt vi kan sjå er dette i samsvar med dei krava som allereie er stilt til TKO i lova, retningslinene og dagens praksis.

Vurderingar i andre departement

I vårt brev av 11. februar 2008 bad vi alle departement og relevante etatar om å kommentere behovet for endringar i lov om TKO, retningslinene og standard utpeikingsbrev. Vi bad samstundes om informasjon om korleis utpeiking av TKO skjer i departementa og om ei vurdering av krava i varepakka, spesielt kapittel 4 i avgjerda om felles rammer for omsetting. Vi mottok innspel frå:

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet, inkl. vurderingar frå Petroleumstilsynet
• Fornyings- og administrasjonsdepartementet, inkl. vurderingar frå Konkurransetilsynet
• Justis- og politidepartementet, inkl. vurderingar frå Direktoratet for samfunns­sikkerhet og beredskap
• Kommunal- og regionaldepartementet
• Samferdselsdepartementet, inkl. vurderingar frå Post- og teletilsynet

Vi fekk også tilbakemelding frå dei av NHDs underliggjande etatar som er involvert i akkreditering eller utpeiking av TKO:

• Justervesenet
• Norsk Akkreditering
• Sjøfartsdirektoratet

Nedanfor er dei viktigaste synspunkta oppsummert. 

Generelle merknadar:

Det vart peikt på at det er viktig med harmonisert regelverk og handheving og at ein ikkje må regulere talet på TKO fordi dette kan få negative konsekvensar for konkurransen. TKO-lova § 2 seier at departementet etter søknad ”kan” peike ut organ som TKO. Departementet synes dermed ikkje å vere pliktig til å peike ut eit organ som TKO, jamvel om dei formelle krava er oppfylte. Det vart peikt på at dette er prinsipielt uheldig.

Obligatorisk akkreditering

Fleire innspel drøfta om akkreditering bør vere obligatorisk. Det vart peikt på at akkreditering skapar tillitt og sikrar kompetansekrava. Varepakka legg opp til auka bruk av akkreditering, men stiller ikkje absolutt krav om dette. Nokre meinte likevel at det bør bli obligatorisk, medan andre understreka at dette korkje er nødvendig eller teneleg i alle høve. Mellom anna er det for nokre produkt svært avgrensa etterspurnad etter visse tenester, og det vil derfor vere kostbart å krevje obligatorisk akkreditering som vilkår for utpeking.

Korleis skjer utpeiking av TKO i dag?

Utpeiking av TKO skjer både i departementa etter innstilling frå underliggjande etat og direkte i underliggjande etat. Kontroll skjer på etatsnivå.

Bør departementa stå for utpeikinga?

Nokre har peikt på at fagetaten på det aktuelle direktivområdet bør stå for den formelle utpeikinga, ikkje departementet. Det er normalt den underliggjande fagetat som gjer dei faktiske vurderingane av søknadar om utpeiking av TKO. Utpeiking på departementsnivå medfører at eventuelle klager må avgjerast av kongen i statsråd. I tillegg vil det også vere departement som står direkte ansvarleg ved eventuelle søksmål. Det vart også gjort framlegg om at Norsk Akkreditering bør stå for all utpeiking av TKO, medan andre meinte dagens ordning fungerar godt og ikkje ser behov for endring. 

Er det behov for endringar av retningsliner og utpekingsbrev?

Det var semje om at retningsliner og utpeikingsbrev er nyttige og det kom framlegg til endringar og konkretiseringar på fleire punkt, mellom anna å nytte omgrepet ’samsvarssertifikat’ i staden for ’samsvarsattest’ og at omgrepet ’produktregelverket’ bør presiserast. Det vart også gjort framlegg om at både retningsliner og utepeikingsbrev bør liggje føre på engelsk.

Fleire la vekt på at arbeidsdelinga mellom departement og etat bør komme klart fram i retningslinene og at TKO ikkje bør utføre marknadstilsyn. Det var peikt på at det er uklart om standardane i EN 45000-serien er harmoniserte standardar. 

Tilhøvet til forvaltingslova

TKO-lova § 5 seier at kapittel II-VI i forvaltingslova gjeld dei samsvarvurderingane som blir gjort av TKO. Det kom fram i høyringsrunden at det har vore tilfelle der TKO som er utpeikt av utanlandske styresmakter og opererer i Noreg, har nekta å gje innsyn i rapporter og linkande. Det vart stilt spørsmål om det er nødvendig at oppgåvene som TKO utfører blir definert som forvaltingsoppgåver. Det vart tilrådd at det blir klargjort at TKO utpeikt i andre land blir rekna som forvaltingsorgan på lik line med TKO utpeikt i Noreg.  

Våre vurderingar

Virkeområde

TKO-lova § 1 seier m.a. at ”med samsvarsvurdering meiner ein avgjerd om eit produkt oppfyller dei tekniske krava o.a. som er stilt i regelverket…” (vår utheving). I avgjerd 768/2008/EC er samsvarsvurdering definert, jf. referanseartikkel R1, som prosessen som skal godgjere om spesifiserte krav knytt til ”eit produkt, ein prosess, ei teneste, eit system, ein person eller eit organ er oppfylt”. Lova og avgjerda har altså ein ulik ordlyd på dette punktet. Vi viser likevel til at dei tilhøva som er lista opp i avgjerda knyter seg til produktet og produksjonen av produktet, og ikkje gjeld t.d. tenester generelt. Vi oppfattar derfor denne opplistinga som ei presisering og ikkje ei endring. Samstundes er dette altså ein referanseartikkel og dei enkelte produktregelverka vil derfor kunne få ein annan ordlyd. I den samanheng seier t.d. direktivet om tryggleiken for leiker (direktiv 2009/48/EC) at samsvarsvurdering betyr ”prosessen med å vise om spesifikke krav knytt til ei leike er oppfylt”. Som i TKO-lova blir det her altså berre vist til produktet og ikkje andre tilhøve knytt til produksjonen. Samla sett meiner vi ordlyden i TKO-lova vil vere dekkjande for nytt regelverk som er basert på referanseartiklane i avgjerd 768/2008/EC.  Vi ser ikkje behov for å endre lova på dette punktet nå.

Vilkår for utpeiking

Vi er samde med synspunkta om at det som hovudregel ikkje er grunn til å avgrense talet på TKO. Det heiter i TKO-lova § 2 at departementet etter søknad ”kan” peike ut organ som TKO. Departementet er altså ikkje pliktig å peike ut eit organ som TKO, jamvel om dei formelle krava er oppfylte. Ot.prp. nr. 47(1993-1993) punkt 3.7 drøftar til ein viss grad bakgrunnen for denne ordlyden. Det heiter her at ”forslaget inneber altså ikkje at alle kvalifiserte søkjarar får rett til å bli utpeika. Fagdepartementa, (…), kan såleis regulere talet på tekniske kontrollorgan innanfor kvart produktområde, (…). Føresetnaden er at det er sakleg grunn (…) etter alminnelege prinsipp i norsk forvaltningsrett. Departementet vil mellom anna peike på at så lenge tekniske kontrollorgan kan tilby tenester innanfor heile EØS, vil det ikkje utan vidare vere sakleg grunn å nekte godkjenning (…) med den grunngjeving at norsk næringsliv ikkje har trong for meir enn eit teknisk kontrollorgan på dette området.”

Det går altså klart fram at intensjonen har vore å gje høve til å regulere talet på TKO, men det går ikkje fram i kva tilfelle det eventuelt skulle vere aktuelt å nekte godkjenning av eit kvalifisert organ. I praksis er det vanskeleg å sjå når dette skulle vere aktuelt. Vi er heller ikkje kjent med at fagdepartement har nytta høvet til å nekta godkjenning av eit kvalifisert organ. Samla sett er vanskeleg å sjå at formuleringa i praksis vil skape problem. Vi føreslår derfor ikkje endringar i formuleringa.

Akkreditering

Det går fram av Avgjerd nr. 768/2008/EF som inneheld referansereglar for framtidig harmonisert regelverk på vareområdet. (jf. spesielt R22 nr. 2 og R23 nr. 4) at kompetansen til TKO kan bli dokumentert på anna vis enn ved akkreditering. Varepakka medfører altså ikkje at akkreditering blir obligatorisk. Dersom TKO ikkje er akkreditert skalutpeikande styresmakt gjere dokumentasjonen tilgjengeleg overfor Europakommisjonen (Kommisjonen) og medlemslanda. Dette skal sikre at TKO som ikkje er akkrediterte, har den nødvendige kompetanse. Dersom organet er akkreditert har Kommisjonen og medlemslanda to veker til å komme med merknader til utpeikinga, medan det er to månaders frist for merknader for ikkje-akkrediterte TKO, jf. R23.5 i avgjerda. Dette medfører ei endring i høve til tidlegare. NANDO [New Approach Notified and Designated Organisations Information System, http://ec.europa.eu/enterprise/newapproach/nando/] som er Kommisjonens database over utpeikte TKO, er endra i samsvar med dei nye tidsfristane og slik at dokumentasjon kan leggjast inn i databasen.

Vi viser til at det for nokre produkt er svært avgrensa etterspurnad etter visse tenester og at det vil derfor vere kostbart å krevje obligatorisk akkreditering som vilkår for utpeking. Det er derfor ikkje aktuelt å innføre obligatorisk akkreditering. Vi viser samstundes til at det ikkje er definert i varepakka kva som er tilfredsstillande dokumentasjon når akkreditering ikkje blir nytta. EN 45000-standardane[EN 45000-standardane er mandaterte standardar, men dei er ikkje harmoniserte sidan dei ikkje er utarbeida som standardar det er vist til i Official Journal relatert til dei enkelte produktdirektiva. har vorte nemnde som ei mogleg ramme for slik dokumentasjon. Vi ber om eventuelle merknadar til kva som kan vere relevant dokumentasjon og kva retningslinene bør seie på dette punktet.

Kven skal peike ut TKO?

Utpeiking skjer i dag enten i fagdepartementet eller i underliggjande etat. I begge tilfelle er det underliggjande etat som kjem med tilråding. Det har vorte peikt på at det prinsipielt er uheldig om utpeikinga skjer i departementet av omsyn til erstatningsansvar og fordi eventuelle klager dermed må avgjerast av kongen i stadråd. I praksis har det så vidt vi veit ikkje vore noko problem, men vi ber om tilbakemelding dersom det er døme på dette. Eit alternativ til dagens system er at Norsk Akkreditering står for all utpeiking av TKO. Dette vil i tilfelle krevje ei lovadring. Sverige har eit system der all utpeiking er lagt til Swedac. Mange TKO er alt akkreditert og ved akkreditering gjer ein mange av dei same vurderingane som ved utpeiking av et TKO. Samstundes har ikkje NA fagkompetanse på dei enkelte saksområda og ei endring vil krevje ei ny klageordning. Vi meiner også Norsk Akkreditering kan få ei prinsipielt uheldig dobbeltrolle dersom det både skal akkreditere og peike ut TKO. Samla sett synes dagens ordning å fungere godt, og vi ser ikkje behov for å endre, eller harmonisere, dagens praksis.

Marknadstilsyn

Vi er samde i at TKO normalt ikkje bør utføre marknadstilsyn, men foreslår likevel ein ordlyd i retningslinene som gjev ei opning for dette i særskilde tilfelle. 

Forvaltingslova

Det vart i høyringsrunden tilrådd å klargjere om TKO utpeikt av utanlandske styresmakter er å rekne som forvaltingsorgan på lik line med TKO utpeikt av norske styresmakter. Vi peiker på at dette spørsmålet knyter seg til forvaltingslova og ikkje til TKO-lova. Det er derfor ikkje relevant for vurderinga av eventuell endring av TKO-lova. Vi ber likevel om eventuelle kommentarar til problemstillinga.

Retningsliner og standardbrev

Vi er samde i at retningsliner og standardbrev bør oppdaterast slik at informasjonen i desse er i samsvar med varepakka, nye kontaktinformasjon og andre endringar. Vi er samde i at dokumenta bør liggje føre også på engelsk og vil omsette dei to dokumenta når dei norske versjonane er klare. Vedlagt følgjer vårt framlegg til ny tekst og vi ber om eventuelle synspunkt på dette 

Så vidt vi kan sjå er det ikkje nokon vesentleg skilnad mellom omgrepet ’samsvarssertifikat’ og ’samsvarsattest’. Vi foreslår derfor at omgrepet ’attest’ blir vidareført. Det kom også framlegg om å presisere omgrepet produktregelverket. Vi har gjort dette ved å understreke at dette viser til det aktuelle regelverket på det enkelte området 

Andre vurderingar

Vi vil gjerne ha kommentarar eller vurderingar også på andre tilhøve ved lova, retningslinene og standardbrevet utover det vi har kommentert ovanfor.

Vi gjer merksam på at NHDs heimesider ikkje er oppdatert med den informasjonen det er vist til i retningslinene og utpeikingsbrevet, men at dette vil bli gjort før endeleg retningsliner og brev blir sendt ut.

 

Med helsing

Randi Wilhelmsen (e.f.)
avdelingsdirektør

                                                                                          Per S. Nestande
                                                                                          underdirektør

Vedlegg:

1.      Utkast til retningsliner og notifiseringsskjema
2.      Utkast til standard utpeikingsbrev