Lov om vassdrag og grunnvann

30.1 Innledning

En lov kan utformes på forskjellige måter, noe det er mange eksempler på i vårt samlete lovverk. Et lovteknisk hovedsiktemål er å utforme en lovtekst som er presis og lett tilgjengelig for den adressatkrets loven har, og som gir et dekkende uttrykk for lovens innhold. Kravene til en god utforming av lover er dels uavhengig av hvilket innhold loven skal ha, men må til dels ses i sammenheng med innholdsmessige overveielser.

Kravene til en god utforming gjelder ikke bare den aktuelle lov isolert sett, men også loven sett i sammenheng med lovverket ellers. Dette reiser spørsmål om å harmonisere lov­utkastet med det eksisterende regelverk, og om fordelingen av regler på den aktuelle lov eller på andre lover.

En god lovteknisk utforming stiller krav til terminologi og ordbruk, setningsbygningen, og inndelingen i kapitler, paragrafer og ledd (avsnitt) i de enkelte paragrafer.

Valget av lovteknisk utforming vil ofte henge sammen med hvilke adressater loven retter seg til. For en lov om vassdrag og grunnvann er det tale om en omfattende og uensartet adressatkrets som omfatter jurister, forskjellige fagspesialister, og legfolk med ulik tilknytning til de vannressurser som loven skal gjelde for. Noen adressatgrupper vil arbeide nokså kontinuerlig og permanent med vannressursspørsmål, mens andre vil komme i kontakt med loven mer sporadisk. De forskjellige adressatgruppene har derfor varierende forutsetninger for å oppfatte innholdet i en lovtekst. Når ­enkelte bestemmelser i loven har en mer begrenset adressatkrets for øye, kan dette få betydning for hvordan disse bestemmelsene utform­es. Men det bør samtidig oppnås at loven som helhet i rimelig grad får en enhetlig utforming.

En god lovteknisk utforming kan lette kommunikasjonen og praktiseringen av loven. Det er derfor grunn til å understreke at en god lovteknisk utforming vil ha fordelaktige økonomiske og administrative konsekvenser, og bidra til at lovens formål lettere blir oppfylt.

Dersom en lov skal tjene som grunnlag for edb-basert saksbehandling, kan det stille særlige krav til utformingen. Utvalget antar imidlertid at denne problemstillingen ikke er aktuell for den nye vannressursloven. Noe annet er at edb-registre vil være et viktig hjelpemiddel til å fremskaffe relevante faktiske opplysninger for vedtak etter loven og for planlegging av tiltak og forvaltning av ferskvannsressursene.

Som påpekt i kap. 7.4, er vassdrags­loven av 1940 kasuistisk og detaljrik. Selv om det senere er kommet mer generell lovgivning om en del av de spørsmål som loven regulerer, er den i liten grad blitt endret. Med sin nitide utforming kan nok loven gi god veiledning om konkrete spørsmål som den regulerer, men det er vanskelig å få oversikt over den, og den er tung å trenge inn i for den uinnvidde.

Vi vil nedenfor ta opp endel spørsmål som har betydning for hvordan den nye loven skal utformes. 1

30.2 Regelforenkling

I de senere år er det lagt vekt på regelforenkling som et selvstendig formål ved ny lovgivning. Slik vassdrags­loven av 1940 er utformet, anser utvalget det klart at hensynet til regelforenkling må spille en betydelig rolle ved utforming­en av en ny lov om vassdrag og grunnvann.

Regelforenkling er ikke noe entydig begrep. Det kan for det første sikte til en materiell ­regelforenkling. Slik regelforenkling er uløselig knyttet til innholdsmessige vurderinger av ­loven. Ved en deregulering blir gjeldende lovregler opphevet. Meningen kan være å avstå helt fra en rettslig regulering av vedkommende spørsmål, men det kan også bety at spørsmålet overlates til regulering på ulovfestet grunnlag. Vanligvis er dereguleringer knyttet til opphev­ing av konsesjonsordninger og andre former for administrativ kontroll med atferden på det aktuelle livsområdet.

Regelforenkling kan for det annet ha hovedvekten rettet mot administrativ forenkling. Det kan skje ved at reglene knyttes til kriterier som gjør dem lettere å administrere, eller ved at de legger opp til en enklere saksgang enn det som hittil har vært tilfellet.

For det tredje kan det siktes til en språklig regelforenkling, som gjør lovteksten mindre ord­rik, mer treffende og mer i samsvar med ordbruk og setningsbygning i moderne norsk. Hovedformålet med språklig regelforenkling er å øke lesbarheten av regelverket. Men en kortfattet regeltekst kan etter omstendighetene være mindre opplysende, f.eks. pga. sitt abstraksjonsnivå eller bruk av henvisninger.

En fjerde form for regelforenkling går ut på harmonisering med det øvrige regelverk. Dette kan bestå i at spesialregler om et spørsmål oppheves og avløses av de generelle regler som ellers gjelder for denne type spørsmål. En annen mulighet er at lovens spesialregler tilpasses de generelle regler som gjelder, uten at de formelt tas ut av loven. En viktig form for harmonisering med regelverket ellers er å forhindre motstridende løsninger og unngå dobbeltreguleringer. Det er imidlertid verdt å huske på at det bak lover med regler som tilsynelatende strider mot eller overlapper hverandre kan ligge forskjellige hensyn eller formål. Harmonisering med annet regelverk har derfor ofte en materiellrettslig eller administrativ side.

Regelforenkling kan for det femte bestå i å skape en bedre oversikt over regelmassen. Det kan f.eks. skje ved å oppheve foreldete eller lite aktuelle regler, erstatte konkrete spesialbestemmelser med mer generelle regler, og å strukturere regelverket på en annen måte enn tidligere.

Disse forskjellige formene for regelforenkl­ing opptrer ikke uavnhengig av hverandre. Det som vil være én form for regelforenkling, vil i mange tilfelle også være det i en annen form.

Utvalget mener det er grunn til å legge vekt på regelforenkling innenfor vassdrags­retten. Samtidig vil vi minne om at ferskvannsressurs­ene byr på store variasjoner, og at det er forskjelligartede interesser og til dels sterke interesse­motsetninger knyttet til disponeringen av vassdrag og grunnvann. vassdrags­forvaltning er derfor et omfattende og sammensatt saksfelt, og det er ikke mulig å forenkle seg bort fra komplekse problemer bare ved et enklere lovspråk.

Å forenkle regelverket kan derfor bære galt avsted om man bare ser på egenskaper ved selve rettsreglene, og ikke på den sammenheng de skal inngå i. Forenklinger som på papiret ser gode ut, kan i realiteten gjøre det vanskeligere å forholde seg til eller praktisere reglene. En kortfattet regel er gjerne enklere å lese enn en som er mer kompleks, men den gir ikke alltid like god veiledning. Essensen i forenklings­arbeidet er derfor å få til et funksjonelt godt lovverk, hvor man ser på samspillet mellom reglene og den virkelighet de inngår i.

Disse reservasjonene er ikke til hinder for at utvalget ser betydelige forenklingsmuligheter i forhold til vassdrags­loven av 1940. En reell forenkling forutsetter videre at det trekkes bedre grensesnitt mot andre lover og regler, bl.a. i forhold til tingsretts- og ekspropriasjonslovgivningen, forvaltningsloven og plan- og bygningsloven.

Utvalgets lovutkast innebærer en sterk ­reduksjon av paragraftallet i loven, samtidig som de enkelte paragrafer er kortere enn det som er vanlig i vassdrags­loven. Lovutkastet omfatter 74 paragrafer (foruten forslag til endringer i andre lover). vassdrags­loven ble vedtatt med 158 paragrafer, og har i dag 142 gjeldende ­paragrafer.

30.3 Forholdet til annet lovverk

Forholdet til det øvrige regelverk reiser flere spørsmål.

Utvalget anser det klart at det er behov for en egen lov for vassdrag og grunnvann, slik mandatet forutsetter. Dersom reglene skulle inngå i annen lovgivning, ville det motvirke en samlet vurdering av vannressursene og av det enkelte vassdrag eller grunnvannsfore­komst.Vassdrag og grunnvann reiser dessuten særskilte spørsmål som atskiller seg fra det som blir regulert i annen lovgivning.

Omfanget av den nye vannressursloven kan ses fra to sider. Det kan for det første spørres om forhold som i dag er regulert i vassdrags­lov­en, for fremtiden bør løses i vannressursloven, eller i annen lovgivning. Hvor det finnes alminnelige regler om forholdet, og det ikke kan påvises sterke og konkrete behov for en særordning for ferskvannsressursene, mener utvalget at de alminnelige regler bør gjelde. Hensynet til regelforenkling tilsier her at særreglene i vassdrags­loven bør avvikles. Dette får konsekvenser bl.a. i forhold til tingsrettslig lovgivning om sameie og servitutter, og i forhold til forvaltningsloven, jfr. kap. 8.7.

Når det er behov for særregler med sikte på ferskvannsressursene, vil det som utgangspunkt være mest naturlig å ta dem med i den nye vannressursloven. Forholdet kan imidlertid være annerledes hvis særreglene fremtrer som unntak fra regler i andre lover, eller hvis det er tale om særregler av en type som finnes fra før i den annen lov. I slike tilfelle bør rettspedagogiske hensyn være avgjørende for plasseringen. For å begrense regelverkets omfang bør det normalt unngås å ta med likelydende bestemmelser i begge lover. Utvalget er ut fra slike betraktninger kommet til at regler som gjør unntak fra arealplaners virkning for vassdrag bør plasseres i plan- og bygningsloven, og at det er mest hensiktsmessig å plassere selvstendige ekspropriasjonshjemler for vassdrags­formål sammen med de øvrige ekspropriasjonshjemler i oreigningsloven.

Dette innebærer at det samlede bildet av reglene for vassdrag og grunnvann først kommer frem når man ser flere lover i sammenheng. Utvalget ser derfor i flere sammenhenger at vannressursloven av pedagogiske grunner bør henvise til andre lover. Vi viser ellers til gjennomgåelsen i kap. 31 når det gjelder anvendelsen av de mest aktuelle andre lover på forhold som gjelder vassdrag og grunnvann. Der kommer vi inn på både avgrensningen av de respektive lovers virkefelt og spørsmålet om administrativ samordning når et tiltak må behandles etter flere lover.

Det annet hovedspørsmål er hvilke lover om vassdrags­forhold som bør inngå i den nye vannressursloven, jfr. også kap. 8.5 foran. Lovstrukturutvalget har i NOU 1992:32 gått inn for en sterkere samling her. Det følger imidlertid av utvalgets mandat at vassdrags­reguleringsloven av 1917 skal opprettholdes som en egen lov ved siden av den nye loven, jfr. nærmere kap. 31.3 nedenfor. Vi har heller ikke funnet det hensiktsmessig å ta med i vannressursloven loven for grensevassdragene med Sverige av 1931 (lov 12. juni 1931 nr. 1). Denne loven bygger på en konvensjon med Sverige av 11. mai 1929, og inneholder så vidt mange bestemmelser at det vil svekke oversikten over den nye loven å ta dem med der. I stedet bør den nye vannressursloven inneholde en henvisning til 1931-loven.

30.4 Forholdet mellom lov og forskrift, forarbeider og praksis

En presis regulering av et spørsmål kan lett bli omfattende, særlig hvis reguleringen skal nyanseres med henblikk på ulike forhold. Skal en lovbestemmelse utformes på denne måten, kan det gjøre at hovedbudskapet går tapt og at veiledningen for spesialtilfelle fortrenger hovedreglene.

Det er derfor hverken nødvendig eller ønskelig at lovteksten bestandig gir en uttømmende regulering av spørsmålet. En nærmere detaljregulering kan i stedet skje ved forskrift. Utvalget har åpnet for denne muligheten bl.a. når det gjelder den nærmere avgrensning av konsesjonsplikten for vassdrags­tiltak og hvilke krav som skal stilles til innholdet av søknader og meldinger (utk. §§ 16 og 70).

Etter norsk lovgivningstradisjon kan man i forarbeidene til en lov presisere innholdet av en lovtekst. Dette er særlig aktuelt når loven gjør bruk av generelle begreper hvor den konkrete anvendelse vil bero på en sammensatt vurdering av forskjellige momenter.

Det kan også være hensiktsmessig å overlate enkelte spørsmål til avklaring gjennom praksis fremfor å angi en uttømmende løsning i lovtekst­en. Det forekommer f.eks. at man på lovgivningsstadiet ikke har full oversikt over de konkrete spørsmål som kan melde seg. Å overlate spørsmål til løsning i praksis kan også gi en viss frihet og fleksibilitet for rettsanvenderne, ­enten det er forvaltningsorganer i første hånd, eller domstolene. Utvalget anser det således formålstjenlig at vassdrags­forvaltningen får en viss frihet til å prioritere hvilke vassdrags­tiltak som skal konsesjonsbehandles ut fra bl.a. de administrative ressurser som er tilgjengelige.

30.5 Hovedstrukturen i lov­utkastet – kapittelinndelingen

I vassdrags­loven av 1940 er hovedstrukturen – kapittelinndelingen – for en stor del knyttet til forskjellige typer tiltak eller utnyttingsformål (vannforsyning, tørrlegging, vannkraftutbygging, fløting osv.). Dette bidrar sterkt til vassdrags­lovens kasuistiske preg, og kan også motvirke en helhetlig forvaltning av vassdragene. Når de generelle regler om konsesjonsplikt ­først finnes i V kap. 10, viser det at de opprinnelig skulle spille en mer underordnet rolle enn det nå er naturlig å gi dem.

Utvalget mener at den nye loven bør få en annen struktur enn vassdrags­loven av 1940. Loven bør i større grad gå fra det generelle til det spesielle. Det er naturlig å starte med et kapittel med bestemmelser om formål, virkeområde og definisjoner av utvalgte gjennomgående begreper, noe vassdrags­loven mangler. Lovutkastets kap. II bør inneholde alminnelige regler som setter rammer for utnyttingen av vannressursene, knesetter konsesjonsplikt for vassdrags­tiltak og fastslår eierrådigheten over vassdrag. Som et motstykke til eierrådigheten er det naturlig også å ta med regler om allmennhetens rådighet over vassdrag, selv om allemannsretten er knyttet til spesifiserte former for rådighet. Det trengs nærmere regler for konsesjonssystemet, som naturlig kan samles i kap. III. Særregler for forskjellige typer tiltak kan etter dette samles i kap. IV, og for nedlegging av vassdrags­tiltak i kap. VIII. Regler med sikte på fellestiltak er samlet i kap. V, mens de i vassdrags­loven finnes spredt på forskjellige kapitler. Kap. VI inneholder særregler for vernete vassdrag. Generelle regler om sikring mot skade fra vassdrags­tiltak er inntatt i kap. VII.

Grunnvannet har vært mindre påaktet i gjeldende rett, og vassdrags­loven av 1940 gjør det ikke klart hvilke av dens regler som skal gjelde for grunnvann. For å unngå at grunnvannsproblematikken forsvinner blant reglene om vassdrag, foreslår vi et eget kapittel IX til å trekke opp de rettslige rammeverk for disponeringen av grunnvann.

De resterende kapitler i loven (X-XV) bør vies gjennomføringsspørsmål i vid forstand, medregnet spørsmål om sanksjoner mot overtredelse av loven eller vedtak truffet i medhold av den. Dette gjør det mulig å samle reglene om erstatningsansvar for skade (kap. X) og om ekspropriasjon så langt det her trengs særregler i vannressursloven (kap. XI). I vassdrags­loven av 1940 er bestemmelser av denne art spredt over hele loven. Regler om tilsyn (overvåking og kontroll) plasseres i kap. XII. Det påfølgende kapittel bør omfatte regler om administrative tiltak til fysisk gjennomføring av loven og vedtak truffet i medhold av den (kap. XIII). Regler om straff får et eget kapittel (kap. XIV), mens generelle administrative bestemmelser inntas i kap. XV. Det avsluttende kap. XVI har med regler om ikrafttreden, virkning for eldre forhold og endringer i andre lover.

30.6 Inndeling og utforming av paragrafer

Utvalget har lagt vekt på å gjøre de enkelte paragrafer kortere og knappere i formen enn det som er vanlig i gjeldende vassdrags­lov. ­Innenfor hver enkelt paragraf har vi også lagt vekt på å gjøre hvert ledd (avsnitt) kortere, med færre perioder (punktum) enn vassdrags­loven av 1940 har. Oppregninger er nummerert i større grad enn i vassdrags­loven, med bruk av tall hvis oppregningen innebærer en prioritering (jfr. utk. § 13), og ellers som regel med bruk av små bokstaver.

Enkelte gjennomgående begreper blir definert i en egen paragraf i kap. I. I noen tilfelle er et begrep definert mer presist i den sammenheng hvor det brukes, men for det meste er den nærmere forklaring av begreper som brukes bare i en enkelt paragraf gitt i motivene.

Hver paragraf er forsynt med en egen overskrift som angir hovedtemaet i paragrafen. Overskriften må imidlertid ikke oppfattes som en uttømmende angivelse av paragrafens innhold. Vi har ikke funnet det nødvendig eller formålstjenlig å ta inn i begynnelsen av hvert kapittel en innledende bestemmelse som gir en oversikt over innholdet i paragrafene i kapitlet.

Ved utformingen av bestemmelsene har vi som regel foretrukket en aktiv uttrykksmåte fremfor en passiv og en verbal uttrykksform fremfor en substantivisk. Vi har lagt vekt på kortere perioder enn vassdrags­loven ofte har. Terminologien er kjønnsnøytral.