NOU 1999: 28

Gardermoprosjektet

0.2.6 Særskilt om Romeriksporten

Romeriksporten er den ca. 14 km lange tunnelstrekning på Gardermobanen som går fra Etterstad i Oslo til Stalsberg ved Lillestrøm. Byggingen av denne tunnelen er den del av hele Gardermoprosjektet hvor det har oppstått størst problemer. Tunnelen var først ferdig og ble tatt i bruk 1. august 1999, 10 måneder etter at flyplassen og resten av den nye jernbanestrekningen åpnet. Det har vært fire større problemer knyttet til byggingen av Romeriksporten: Generelle fremdriftsproblemer og vanskelige kontraktuelle forhold mellom NSB-GMB og entreprenør, setningsskader under boliger på Hellerud, bruk av det giftige tettingsmiddelet Rhoca-Gil samt vannlekkasje under Østmarka med senking av vannstanden i Puttjernene og Lutvann.

Romeriksporten var den største enkeltstående entreprisekontrakt for NSB-GMB. Det sier seg selv at for gjennomføringen av en entreprise av denne størrelse og med de tekniske problemer man etter hvert sto overfor, vil samarbeidsforholdet mellom byggherre og entreprenør være ytterst viktig. Det var derfor svært uheldig at meget alvorlige samarbeidsproblemer kom til å dominere dette kontraktforhold gjennom hele byggeperioden. Allerede kort tid etter oppstart viste det seg å herske sterk uenighet om hefttidsbestemmelsene, og denne uenighet klarte partene ikke å rydde av veien. Dette etablerte et klima for ytterligere uenighet og vanskelige samarbeidsforhold gjennom hele kontraktsperioden. De virkelig store problemer man etter hvert støtte på med vanskelig fjell, lekkasjer og uroen rundt tettingsmiddelet Rhoca-Gil, ble enda vanskeligere å håndtere fordi samarbeidet mellom byggherre og entreprenør var så konfliktfylt. Det å skulle posisjonere seg til en forestående voldgiftssak, er åpenbart ikke det beste utgangspunkt for løsningsorientert samarbeide.

Hellerud oppsto det betydelige setningsskader på om lag 60 boliger og et ytterligere antall boliger fikk mindre skader. NSB-GMB har påtatt seg garanti for at huseierne skal holdes skadesløse for oppståtte og fremtidige skader. Dette betyr en ekstrakostnad for NSB-GMB på over 100 mill. kr. Bakgrunnen for skadene var at det i desember 1995 ble registrert fall i poretrykket på det utstyr som var installert på Hellerud, men at det så ikke ble iverksatt tiltak før vanninfiltrasjon ble startet i juni 1997, ca. 1,5 år senere. På dette tidspunkt hadde det allerede oppstått store skader på en rekke bygninger.

Det er bred enighet hos de fleste, og ikke minst hos NSB-GMB selv, om at setningsskadene på Hellerud er en av de alvorligste feil som er blitt begått under byggingen av Romeriksporten. Problemer med setningsskader var i prinsippet vel kjent og man hadde lagt opp et godt måle- og varslingssystem. Setningsskadene på Hellerud burde i utgangspunktet vært unngått, i det minste burde tiltak vært iverksatt på et langt tidligere tidspunkt da målinger viste at poretrykket sank kraftig. Årsaken til skadene synes å være svikt i NSB-GMBs egen organisasjon.

Rhoca-Gil som tettingsmateriale i tunneler har vært benyttet i Norge i en årrekke, og var tidligere kjent under navnet Siprogel. Stoffet var beskrevet i anbudsdokumentene og var slik sett klarert av byggherren i forholdet til entreprenøren. Det var ikke kjent for byggherren NSB-GMB at bruken av stoffet kunne føre til giftige utslipp av uakseptabelt omfang. Det var først da det ble kjent at det samme stoffet var blitt benyttet i en tunnel under Hallandsåsen i Syd-Sverige og at dette hadde medført betydelige giftutslipp, at alarmen gikk for arbeidene i Romeriksporten. Arbeidene ble umiddelbart stanset da giftproblemet ble kjent og NSB-GMB tok fullt ansvar for saken.

I ettertid har det vist seg at giftproblemet hadde et begrenset omfang og at giftige utslipp fra bruken av Rhoca-Gil i hovedsak var forbundet med feil bruk av stoffet. Rhoca-Gil er ikke benyttet i Romeriksporten etter at giftproblemet ble oppdaget.

Det er Evalueringsgruppens synat da problemet med Rhoca-Gil ble kjent, ble dette håndtert på en forsvarlig og ansvarlig måte av NSB-GMB.

Vannlekkasjeproblemene under Østmarka ble første gang registrert 3. februar 1997 i forbindelse med at vannstanden i Puttjern sank. Men det var først i forbindelse med Rhoca-Gil saken i oktober 1997 at NSB-GMB tok alvorlig tak også i vannlekkasjeproblemene gjennom en egen handlingsplan, oppnevning av egne faggrupper og organisatoriske endringer internt. Grunnen til at det gikk såpass lang tid før man tok fatt i dette, var kravet til fremdrift. I tillegg var man vinteren og våren 1997 inne i den til da alvorligste konflikt med entreprenøren. Videre var de tidlige holdninger fra NVE at man ikke så på denne vannlekkasjen som særlig alvorlig.

Etter stansen av arbeidene i forbindelse med Rhoca-Gil, søkte NSB-GMB i november 1997 NVE om konsesjon for vannlekkasjene fra tunnelen. Slik konsesjon ble gitt i desember 1997 med grenser for maksimal tillatt innlekkasje i tunnelen. NSB-GMB påklaget NVEs strenge krav til OED i januar 1998. OED behandlet klagen og hevet i april grensen for innlekkasje i Lutvannsonen.

I juni 1998 var det NSB-GMBs oppfatning at det var oppnådd tilstrekkelig tetting av tunnelen selv om konsesjonskravene ennå ikke var nådd. Administrasjonen anbefalte styret å avslutte tettingsarbeidene, hvilket styret sluttet seg til. På dette tidspunkt var det klart at skulle NSB-GMB kunne åpne Romeriksporten som planlagt til åpningen av flyplassen den 8.oktober 1998, måtte tettingsarbeidene avsluttes. Beslutningen i styret til NSB-GMB ble overprøvet av konsernstyret i NSB, som den 10.juni bestemte at tettingsarbeidene skulle fortsette til konsesjonskravene fra NVE var nådd.

I oktober 1998 opphevet NVE konsesjonskravet for Lutvann Vest etter en fornyet faglig vurdering. I november 1998 søkte NSB-GMB om å få øke den maksimale lekkasjen i Lutvannsonen og i Puttjernsonen fordi det ikke ble ansett som mulig å oppnå konsesjonskravet i Puttjernsonen med etterinjisering, og det var oppfatningen i NSB-GMB at det kunne oppnås vannbalanse i Lutvannsonen med en noe høyere innlekkasje. NVE anbefalte i sin innstilling til OED i desember at kravet til maksimal tillatt innlekkasje i både Lutvannsonen og Puttjernsonen fremdeles skulle opprettholdes fordi det var usikkerhet knyttet til beregningen av grunnvannstanden.

Regjeringen besluttet ved Kongelig resolusjon den 18.desember 1998 å heve kravet til tillatt innlekkasje i Puttjernsonen. Med dette var alle kravene til innlekkasje innfridd. NSB-GMB foretok deretter de nødvendige tiltak for åpning av Romeriksporten for hurtigtogdrift. Offisiell åpning fant sted 22. august 1999.

Evalueringsgruppen har vurdertulike sider ved tekniske forarbeider, planer og prosjektering, driving av tunnelen samt de beslutninger og tiltak som ble fattet etter at reduksjon i vannstanden i Puttjern ble registrert.

De tekniske forarbeidene omfatter behandlingen av tunnelen i hovedplanfasen, reguleringsplanarbeidet og prosjekteringsarbeidet. Evalueringsgruppen vurderer det slik at det geologiske grunnlaget som lå ved hovedplanen da denne ble utarbeidet, holdt normalt faglig nivå og var dekkende for en plan på et slikt overordnet nivå.

I forbindelse med behandlingen av reguleringsplanen, ble det fra enkelte hold uttrykt bekymring for mulige lekkasjer og endringer av grunnvannstanden. Disse uttalelsene ble imøtegått av NSB-GMB ved deres konsulent som hevdet at det var svært lite sannsynlig at det ville oppstå vesentlige lekkasjer og at det under driving av tunnelen ville være høy beredskap for tetting av vannlekkasjer. Videre ble det hevdet fra NSB-GMBs side at det ville bli iverksatt tiltak ved fremføring av tunnelen. Som grunnlag for reguleringsplanen lå en forprosjektrapport som beskrev de geologiske forhold langs tunneltraséen.

Det er Evalueringsgruppens vurdering at forprosjektrapporten hadde god faglig kvalitet på et nivå som er vanlig for tunnelprosjekter. Det er derimot Evalueringsgruppens syn at NSB-GMBs vurdering av sannsynligheten for at det ikke ville oppstå vesentlige vannlekkasjer, burde vært fulgt opp med en analyse av konsekvensene ved eventuelle lekkasjer. Dette ble ikke gjort. Videre er det Evalueringsgruppens syn at det burde vært iverksatt løpende målinger eller andre tiltak for å hindre permanente endringer i grunnvannstanden i områdene i Østmarka. Dette ble heller ikke gjort.

I prosjekteringsfasen ble det utarbeidet nødvendig anbudsmateriale. Som en del av dette materialet ble det utarbeidet en egen geologisk rapport. Evalueringsgruppen har ikke funnet vesentlige feil eller mangler ved de tekniske materiale som inngikk som en del av anbudsmaterialet.

Evalueringsgruppenvil vise til avveiningen mellom bruk av forskjellige tettingsmetoder som forinjisering og etterinjisering. Det er ingen tvil om at forinjisering er en langt mer effektiv tettingsmetode enn etterinjisering. Det var forinjisering som var beskrevet i kontrakten med entreprenøren. Men ettersom alle aktører (både byggherre og entreprenør) frem til ettersommeren 1997 var mest opptatt av fremdriften, var det en klar tendens til å drive tunnelen videre før tettingsarbeidene var tilstrekkelig gjennomført med forinjisering. På denne måten skjøv man lekkasjeproblemene foran seg og satset på at etterfølgende tettingsarbeider ville løse dette. Evalueringsgruppen konstaterer at byggherren her har prioritert fremdrift på bekostning av tilfredsstillende tetting og at dette har vist seg å være en dårlig strategi. Det er klart at dersom man hadde holdt seg til kontrakten og prioritert tilfredsstillende tetting med forinjisering, spesielt på strekninger med stor innlekkasje, ville de senere problemer blitt mindre omfattende.

Det er Evalueringsgruppens syn at hovedproblemet knyttet til vannlekkasjene under Østmarka var hvordan ulike aktører forholdt seg til dette etter at omfanget og virkningene av lekkasjen ble oppdaget 3. februar 1997. Det er åpenbart at verken NSB-GMB eller NVE, som senere ble en viktig aktør, var raske nok til å ta fatt i de problemene som måtte følge av denne type vannlekkasje under et sentralt turområde i nærheten av tett befolkede områder i landets hovedstad. Det ble etter hvert et misforhold mellom problemets omfang, på den ene side, og NSB-GMBs stadige forsikringer om at problemet kunne takles og at Romeriksporten ville være klar som planlagt, på den annen side. Situasjonen ble ytterligere komplisert gjennom det forsterkede mediafokus og politiske implikasjoner.

Evalueringsgruppen mener at gitt den situasjon man var kommet opp i, fikk NSB-GMB fra oktober 1997 et godt organisatorisk grep på ulike sider ved vannlekkasjen. Imidlertid var det stor usikkerhet knyttet til hvorvidt man faktisk ville kunne tilfredsstille NVEs konsesjonskrav. Dette er med på å forklare hvorfor NSBs konsernstyre 10. juni 1998 fant ikke å kunne slutte seg til vurderingen i NSB-GMBs styre om at man hadde oppnådd tilstrekkelig tetting av tunnelen og at tettingsarbeidene kunne opphøre. Det er et faktum at konsesjonskravene ikke var oppnådd på dette tidspunkt, selv om de var svært nær de tettingskravene som regjeringen fastsatte 18. desember 1998. NSBs hovedstyre avgjorde at tettingsarbeidene skulle fortsette til NVEs konsesjonskrav var nådd. Denne avgjørelsen må sees i en større sammenheng. Det dreide seg om å gjenopprette tillit og troverdighet til både utbygger og myndigheter.

Evalueringsgruppen vil vise tilat tettingsarbeidene fra 10. juni til tettingsarbeidene ble avsluttet i januar 1999 kostet ca. 500 mill. kr., men at det senere viste seg at effekten av disse arbeidene var begrenset.

Det er Evalueringsgruppens syn at mye av forklaringen på problemene på Romeriksporten henger sammen med at Gardermoprosjektets organisering og ansvarsfordeling hva gjelder baneutbygging, ikke var god nok til å kunne takle denne type sammensatte og kompliserte krise på en rasjonell måte.