St.meld. nr. 28 (2000-2001)

Fyrstasjonene - posisjon og betydning i en moderne navigasjonsinfrastruktur

3 Sikkerhet

3.1 Generelt om sikkerheten til sjøs

I sjøfarten ligger utfordringen både i å sikre liv og helse, samt å forebygge miljøødeleggelser og tap av last og fartøy. Større og hurtigere fartøy og økende innslag av skip med farlig eller forurensende last, stiller større krav til skip, mannskap og navigasjonsinfrastruktur.

Krav til skip og mannskap ligger i hovedsak under Nærings- og handelsdepartementets ansvarsområde, med Sjøfartsdirektoratet som utøvende etat. Maritim infrastruktur omfatter flere elementer. Sjøkart og elektroniske sjøkart er del av Miljøverndepartementets ansvarsområde, mens det i dette tilfellet er Statens kartverk/Sjøkartverket som er utøvende etat. Fiskeridepartementet har ansvaret for fyr- og merketjenesten, lostjenesten, maritime trafikksentraler, havnepolitikken og et koordinerende ansvar for norsk navigasjonspolitikk. Kystverket er underlagt Fiskeridepartementet som utøvende etat for utbygging av fiskerihavner, farledsutbedringer, lostjenesten, trafikksentralene, fyr- og merketjenesten og forvaltning av kystsonen etter havne- og farvannsloven av 1984. Det landbaserte Loran-C navigasjonssystemet faller inn under Fiskeridepartementets ansvarsområde, med Forsvarets Tele- og Datatjeneste som utøvende fagmyndighet. Fiskeridepartementet vil foreta en nærmere vurdering av Loran-C systemet i forhold til fremtidig engasjement med elektroniske navigasjonshjelpemidler.

I EU er det av politiske, økonomiske og strategiske grunner startet et arbeid sammen med den europeiske romfartsorganisasjonen ESA om å etablere et europeisk-kontrollert globalt satellittnavigasjonssystem, kalt Galileo. Norge deltar i dette arbeidet via medlemsskapet i ESA og finansielle bidrag til EUs 5. rammeprogram.

Ansvaret for forurensning fra skip hører inn under Miljøverndepartementet. Her er Sjøfartsdirektoratet og Statens Forurensningstilsyn utøvende myndighet. Redningstjenesten hører inn under Justisdepartementets ansvarsområde, mens det statlige driftstilskuddet for Redningsselskapet bevilges over Fiskeridepartementets budsjett. I tillegg til dette spiller Forsvarsdepartementet gjennom Kystvakten en viktig rolle ved tilstedeværelse i norske farvann, både i forhold til ressurs- og miljøovervåkning og som deltaker i redningsoperasjoner og annen assistanse til fartøy.

Oppmerking av farledene skjer etter retningslinjer fra den internasjonale organisasjonen for fyr- og merkevesen, IALA. Med hjemmel i losloven er det fastsatt krav om losplikt for å ivareta sikker navigasjon i norsk farvann. For å forebygge sammenstøt til sjøs er det fastsatt internasjonale sjøvegsregler. Disse gjelder for alle farvann og de som ferdes der. Det er også fastsatt særskilte seilingsregler med hjemmel i havne- og farvannsloven og losloven for visse farvann. Overholdelsen av seilingsreglene overvåkes fra maritime trafikksentraler der slike finnes.

Tiltak rettet mot sikkerhet for skipsfarten er i stor grad kjennetegnet av internasjonale løsninger. Norge deltar aktivt i et forpliktende internasjonalt samarbeid, hvor IMO (International Maritime Organization) og ILO (International Labour Organization) konvensjonene er de viktigste for å ivareta sikkerheten. Tiltakene som skal bidra til å øke sikkerheten for sjøtransport, retter seg i hovedsak mot infrastruktur i farledene og tjenester for selve sjøtransporten og forhold ombord i fartøyet.

I tillegg til IMO og ILO, har EU de seneste årene blitt en sentral aktør for fastsetting av regler for skipsfart. Direktiver og forordninger er gjort gjeldende for blant annet bygge- og utrustningskrav, skipsutstyr samt telling og registrering av ombordværende.

Store ulykker forekommer sjelden, men kan når de inntreffer medføre betydelige negative konsekvenser i form av tapte menneskeliv, materielle skader og forurensning.

Skipsforlisene vinteren 2000/2001 satte i gang en debatt om sikkerheten langs kysten, og synliggjorde behovet for en gjennomgang av aktuelle tiltak for å forebygge ulykker. Regjeringen arbeider nå med et samlet opplegg med sikte på å iverksette en mer forebyggende og helhetlig politikk, og vil gi en første redegjørelse overfor Stortinget i revidert nasjonalbudsjett våren 2001.

3.2 Nærmere om sikkerheten i farledene

En god infrastruktur for sjøtransport er viktig for konkurranseevne, verdiskaping og sysselsetting i næringslivet. For at sjøtransporten skal kunne vinne frem som et effektivt, miljøriktig og tidsmessig transporttilbud, er det avgjørende at sikkerheten i farledene ivaretas. Dette krever gode navigasjonshjelpemidler og farvannsoppmerking. I de fleste tilfeller vil det være tilstrekkelig med merker, fyr og lykter. For noen områder har også sikkerhetsmessige og miljømessige vurderinger ført til at det er bygget trafikksentraler. Disse skal overvåke og veilede trafikken i farledene. Lostjenesten, tradisjonelle og elektroniske kart, samt posisjoneringssystemer og elektroniske navigasjonssystemer er andre viktige elementer som bidrar til sikker ferdsel i farledene.

Ved navigering er det vanlig å benytte en hovedmetode og en eller flere kontrollmetoder. Valget av hoved-, og kontrollmetode påvirkes av flere faktorer som vær- og lysforhold, geografiske forhold, fartøyets størrelse, fartøyets navigasjonsutrustning og navigatørens opplæring og erfaring.

Persontransport med hurtiggående fartøy er av stor betydning mange steder langs kysten. Elektroniske navigasjonshjelpemidler har etter hvert gitt muligheter for mer nøyaktige posisjonsbestemmelser. Den tradisjonelle fyrbelysning og oppmerking vil imidlertid fortsatt være hovedsystem for de brukere som av ulike årsaker ikke anskaffer ny utrustning/teknologi, og vil også være av betydning som støttesystem for de fartøyer som har utstyr for elektronisk navigasjon. Elektroniske navigasjonssystemer vil i sambruk med elektroniske kart gi mulighet for bedre navigasjonsnøyaktighet, og dermed også bidra til økt sikkerhet i farledene.

Ved navigering i høye hastigheter i trange farvann, er det fremdeles oppmerking i form av fyrlykter, lys og merker som er av avgjørende betydning for sikkerheten. Sikker navigasjon i høye hastigheter setter likevel nye krav til oppmerkingen i ledene. Det er som en følge av dette bl.a. etablert indirekte belysning i leder eller deler av leder der behovet for sikker avstandsbedømmelse er særlig stort. Enkelte steder er det i tillegg satt opp radarreflektorer og radarsvarere som skal sikre at hindringer i leden vises på radar, selv i vær hvor sjøen kan gi forstyrrelser på radarbildet.

3.3 Sikkerhet til sjøs og forholdet til bemannede fyrstasjoner

Ved behandlingen av St.meld. nr. 33 (1996-97) uttalte samferdselskomiteen at man må se bemanning av fyrstasjoner i sammenheng med vurderingen av sikkerhet til sjøs, jf. Innst. S. nr. 186 (1996-97).

Fyr og merker er fortsatt en viktig del av navigasjonsinfrastrukturen til sjøs, men må sees i sammenheng med øvrige navigasjonshjelpemidler. Det ville være ønskelig med analyser som synliggjør hvert enkelt navigasjonssystems innvirkning på hverandre og på sjøsikkerheten, men det synes vanskelig å utvikle slike analysemodeller med tanke på å gjennomføre fullstendige risikobetraktninger for sjøtransportsektoren. En rekke av navigasjonstiltakene utfyller hverandre, og alle er del av et helhetlig system som skal bidra til økt sjøsikkerhet. Dette innebærer at det mellom ulike navigasjonssystemer, som i utgangspunktet er utviklet for å dekke forskjellige behov, til en viss grad eksisterer overlapping mellom anvendelsesområdene.

Kystverket har lang erfaring i å operere automatiserte fyrstasjoner uten fast stasjonert personell. Teknologiutviklingen har ført til at man kan overvåke driftsfunksjonen ved sentraliserte enheter som mottar signaler om driftsforstyrrelser. I løpet av de siste 14 år er det etablert fjernkontroll av en del ubemannede fyrstasjoner. Dette innebærer at Kystverket kan overvåke funksjonen fra én enhet. For tiden er 24 fyrstasjoner knyttet til systemet. Det er også igangsatt et arbeid med å utvikle fjernkontroll av fyrlykter, og dette vil være et vesentlig element for å forbedre tilgjengeligheten til lyssignaler langs kysten. Ved at en kan få varsel om feiltilstander som vil føre til slokning, kan feil korrigeres før slokning inntreffer. Fjernkontroll vil således bidra til større driftssikkerhet og reduserte driftskostnader ved at driften baseres på faktiske opplysninger om tilstand fremfor periodiske besøk på installasjonene. Kystverket vurderer også å redusere kravet til lysvidde for enkelte fyrstasjoner slik at enklere og mindre energikrevende lyskilder kan benyttes. Dette gir redusert kompleksitet i strømforsyning, automatikk og overvåkning, og vil således bidra til å øke fyrstasjonenes driftsstabilitet.

Ved registrering av driftsforstyrrelser kan Kystverket sende ut personell som kan rette opp tekniske feil, og dermed sikre at funksjonen gjenopprettes. I instruksen for havaribehandling i fyr- og merketjenesten er det lagt til grunn at etaten skal utbedre feil så raskt som mulig, sett på bakgrunn av tilgjengelig personell og værforhold.

Kystverket har satt som mål at tilgjengeligheten til fyr, lykter, lanterner og radarsvarere minst bør være 99,8 prosent, mens tilgjengeligheten for lysbøyer bør være minst 98 prosent. Statistikk over innmeldte slokninger og Kystverkets responstid viser at denne målsettingen er oppfylt i perioden 1997-2000.

Registrering av mangler ved fyr- og merkeinstallasjoner er også basert på frivillig melding til Kystverket som har døgnkontinuerlig vakt. I forskrift av 27. mai 1980 nr. 1 om faremeldinger, værtjeneste, nødmeldinger, livredningssignaler m.v., forutsettes det bl.a. at kapteinen på ethvert skip som møter en direkte fare for sikker ferdsel til sjøs skal melde fra om denne. Hvordan det skal meldes er kunngjort i nautiske publikasjoner, herunder ved en påskrift i norske sjøkart.

Dermed settes etaten også på dette grunnlag i stand til å sende ut personell som kan rette opp feil. Ut i fra dette mener departementet at det gjennom rutiner og tekniske hjelpemidler er etablert et system som legger grunnlaget for sikker drift av fyrstasjoner uten at disse er bemannet 24 timer i døgnet.

Det kan imidlertid hevdes at dagens bemanning på fyrstasjonene gir en trygghetseffekt ved fysisk tilstedeværelse. Det er på det rene at bemanningen på de 31 stasjonene har en mulighet til å observere skipsbevegelser i nærheten av stasjonene, og dermed har en mulighet til å yte enkel form for assistanse til fartøyer ved behov. Dette gjelder særlig for mindre fartøyer, som for eksempel fritidsfartøy og mindre fiskefartøy. Assistanse kan gis ved å varsle aktuell redningssentral eller ved selv å gå ut og yte assistanse til mindre fartøy, da fyrstasjonene som regel har tilgang til lettbåter og andre mindre farkoster. I tillegg til dette vil bemanningen ha anledning til å observere nødraketter og andre typer visuelle signaler på lik linje med andre som bor eller ferdes langs kysten, og kan dermed varsle nærmeste redningssentral. På tilsvarende måte vil man kunne innhente opplysninger om værforhold på stedet m.v. Ut i fra dette vil brukergrupper kunne fremholde at bemanningen på fyrstasjoner har en betydning i det totale sikkerhetsbilde på kysten. Det vil også være eksempler på at bemanningen på fyrstasjoner har gitt assistanse til fartøyer som har hatt behov for dette. Spørsmålet blir da om dette forholdet er av vesentlig karakter i en total vurdering av sjøsikkerheten, og om ressursbruken står i forhold til den samlede sikkerhetsmessige gevinsten.

Ut i fra dagens etablerte system og regelverk for overvåkning av kysten og skipstrafikken er det, som nevnt innledningsvis, en rekke faktorer som virker inn på å fremme samme formål om høyest mulig sikkerhet til sjøs. Siden etableringen av bemannede fyr på 1800-tallet har det vært en utvikling i både krav til fartøy, mannskap og maritim infrastruktur. I tillegg til dette er det etablert en omfattende redningsberedskap langs kysten.

Krav til radiokommunikasjon for skip, herunder også vakthold, fremgår av SOLAS 1974 konvensjonen kapittel IV, som igjen legger til rette for det såkalte Global Maritime Distress and Safety System (GMDSS). Disse kravene er igjen fastsatt i norske forskrifter. GMDSS legger vekt på muligheten til å varsle søk- og redningsmyndigheter på land, så vel som andre skip i nærheten, for å gjøre en rask og koordinert reaksjon på nødsituasjonen mulig. GMDSS er basert på et konsept hvor det er fire maritime kommunikasjonsområder til sjøs med tilsvarende krav til utstyr, vedlikehold og personell.

Dette medfører at fartøy har adgang til å melde fra om problemer som medfører behov for assistanse. Dermed gis redningssentralene mulighet til å koordinere assistanse, enten fra nærliggende fartøyer og/eller fra det etablerte redningsapparat. Ut i fra SOLAS 1974 konvensjonen og forskrift av 27. mai 1980 nr. 1 om faremeldinger, værtjeneste, nødmeldinger, livredningssignaler m.v. har skip som er i nærheten av fartøy i nød plikt til å yte assistanse. Dette er en viktig sikkerhetsfunksjon i tillegg til den etablerte offentlige redningsberedskapen til sjøs.

Kystverket har gjennom etableringen av Horten trafikksentral for Oslofjorden, Brevik i Telemark og Fedje i Hordaland mulighet for overvåkning og veiledning av sjøtrafikken. I tillegg er det under bygging en trafikksentral på Kvitsøy i Rogaland. Trafikksentralene yter primært informasjonstjenester, navigasjonsassistanse og trafikkorganiseringstjenester innenfor et nærmere definert område. Utover dette vil de yte tjenester rettet mot sikker og effektiv sjøtrafikk så langt de har mulighet for det.

I sum betyr dette at det er etablert et sikkerhetsnett som tilbyr ulike typer fartøy mulighet for assistanse. På bakgrunn av dette, og det forhold at hovedoppgaven til bemanningen på dagens betjente fyrstasjoner er vedlikeholdsoppgaver av det aktuelle fyr og eventuelle nærliggende installasjoner, kan det ut fra en helhetsvurdering neppe medføre en vesentlig svekkelse av sikkerheten til sjøs om personellet trekkes tilbake fra 24 timers tilstedeværelse. Dette understrekes ytterligere av at det kun er 31 stasjoner, av i alt 107, som fortsatt er bemannet. Mens redningsberedskapen har et nasjonalt virkeområde, har bemannede fyrstasjoner først og fremst lokal betydning for området rundt den enkelte fyrstasjon. Ut i fra dette kan det legges til grunn at bemanningen i gitte situasjoner kan ha en sikkerhetsmessig betydning. Ser man denne funksjonen i lys av det totale sikkerhetsbilde som er etablert langs kysten, kan det imidlertid fremholdes at betydningen er konsentrert til et begrenset område rundt dagens 31 bemannede fyr. Det kan videre legges til grunn at det eksisterer flere funksjoner som helt eller delvis dekker samme oppgave.

Hovedoppgaven til bemanningen på fyrstasjonene er som nevnt å vedlikeholde fyr og bygninger på vedkommende stasjon.

Bemanningen er således bundet opp til tilstedeværelse på fyrstasjonene. På enkelte fyrstasjoner har det imidlertid vært grunnlag for på frivillig basis å la personellet utføre vedlikehold på innretninger i nærheten av fyrstasjonene. Det er ikke pålagt noen form for lyttevakt på nødkanaler, da dette ivaretas på en måte som er beskrevet ovenfor. Det er heller ikke krav i stillingsinstruksen om visuell overvåkning av farvannet rundt stasjonen.

Spørsmålet blir dermed om bemanningen har oppgaver ut over vedlikehold av stasjonene som er av så vesentlig karakter i forhold til sjøsikkerheten, at gjenværende fyr fortsatt bør ha stasjonert personell på døgnkontinuerlig basis.

I en totalvurdering av fyrenes rolle for sikkerheten til sjøs, er Regjeringens konklusjon at bemanning av fyrstasjoner ikke lenger er et avgjørende moment.