12. oktober 2004

Retningslinjer for transportetatenes arbeid med sektorvise handlingsprogram for perioden 2006-2015

1. INNLEDNING

Regjeringen la 12. mars 2004 fram St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015. Samferdselskomiteens innstilling om Nasjonal transportplan, Innst. S. nr. 240 (2003-2004) ble behandlet av Stortinget 15. juni 2004. Vedtak fattet av Stortinget følger vedlagt dette dokumentet.

Det skal på bakgrunn av meldingen og Stortingets behandling av denne, utarbeides sektorvise handlingsprogram som blant annet skal inneholde mer konkrete investeringsplaner for perioden 2006-2015, jf. stortingsmeldingens kapittel 7 og Retningslinje 2 for arbeidet med NTP 2006-2015. Handlingsprogrammene skal utarbeides med størst vekt på perioden 2006-2009.

Samferdselsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet gir med dette retningslinjer for Statens vegvesens, Jernbaneverkets og Kystverkets utarbeidelse av de sektorvise handlingsprogram.

Avinor omfattes ikke av retningslinjene. Nasjonal transportplan legger ikke føringer på hvilke økonomiske rammer som Avinor skal planlegge sin aktivitet innenfor. Prioriteringen av ressursene innenfor Avinor blir styrt av selskapets organer innenfor gjeldende vedtekter og rammebetingelser.

Departementene vil orientere Stortinget om handlingsprogrammene i budsjettproposisjonen for 2006.

Regjeringen har i all hovedsak fått tilslutning til politikken som det legges opp til i Nasjonal transportplan og innretningen av innsatsen framover. Handlingsprogrammene skal reflektere den politikken som Regjeringen skisserer i Nasjonal transportplan, der det er lagt til grunn følgende politiske hovedprioriteringer:

• Færre drepte og alvorlig skadde i vegtrafikken, og fortsatt høy sikkerhet i andre transportformer
• -
• Mer miljøvennlig bytransport - med redusert bilavhengighet og økt kollektivtransport
• -
• Bedre framkommelighet i og mellom regioner, for å fremme bosetting og næringsutvikling i alle deler av landet
• Et mer effektivt transportsystem, med økt bruk av konkurranse – for å få mer og bedre transport for pengene

Departementene vil spesielt vise til at en overordnet prioritering er økt sikkerhet i vegtrafikken.

Gjennom Stortingets behandling ble det lagt til grunn en femte hovedprioritet:

• Et transportsystem som er tilgjengelig for alle og et transporttilbud som gjør det mulig å leve et aktivt liv.

Departementene forutsetter i denne sammenheng at universell utforming er et gjennomgående premiss i etatenes arbeid med handlingsprogrammene, i dialog med brukermedvirkningsgruppene. Samferdselsdepartementet vil gjennomføre tilgjengelighetsprogrammet BRA i perioden 2006-2009, og vil komme nærmere tilbake til dette. Departementet vil bl.a. innføre nye rapporteringsrutiner for å sikre at etater og virksomheter aktivt følger opp prinsippene om universell utforming når det gjelder transportinfrastruktur generelt, og nyinvesteringer spesielt.

Retningslinjene gis med utgangspunkt i de samlede rammene og fordelingen av dem mellom og innen sektorer, slik dette følger av stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan og Stortingets behandling av denne. På denne bakgrunn legges det til grunn en samlet økonomisk ramme på 213,5 mrd. kr i perioden 2006-2015.

Departementene vil på et senere tidspunkt komme tilbake til andre oppfølgingspunkter i Nasjonal transportplan og Stortingets innstilling som ikke skal inn i etatenes handlingsprogrammer, f.eks. i form av egne oppdragsbrev.

2. ØKONOMISKE RAMMER

Regjeringens forslag ble utarbeidet innenfor en samlet planramme på 192,5 mrd. kr i perioden 2006-2015. Innenfor denne rammen er det særlig lagt vekt på å styrke sikkerheten i transportsystemet, mer helhetlige utbygginger av det mest trafikkerte veg- og banenettet, samt styrket innsats til drift og vedlikehold. Stortinget sluttet seg til disse prioriteringene.

Ved Stortingets behandling av Nasjonal transportplan vedtok et flertall å øke rammen med 22 mrd. kr i planperioden. Av denne økningen ble 1 mrd. kr satt av til å styrke belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk. Midler til ordningen inngår imidlertid ikke i planrammen, og tas derfor ikke med i de endelige rammene for Nasjonal transportplan. Økningen i rammen på 21 mrd kr gjelder bare investeringstiltak.

Tabellen under viser den endelige rammefordelingen etter Stortingets behandling av meldingen.

Departementene understreker at etatene ved utforming av handlingsprogrammene må ta hensyn til at disse også skal fungere som et effektivt styringsredskap ved avvik mellom budsjett og plan, og at bevilgningene det enkelte år først blir vedtatt i forbindelse med budsjettene. Det må i handlingsprogrammene tas forbehold om oppstartstidspunkt for de enkelte prosjektene.

Hensynet til en effektiv ressursutnyttelse gjør at det er svært viktig å sørge for rasjonell anleggsdrift, både av igangsatte og nye prosjekter som forutsettes startet opp i planperioden, samt at utbygging av lengre strekninger ses under ett. Dette skal legges til grunn ved utarbeidelse av handlingsprogrammene.

Departementene ber om at Statens vegvesen gjør marginalvurderinger med +/- 20 pst og Jernbaneverket med +/- 40 pst av den vedtatte investeringsrammen for perioden 2006-2009. Kystverket skal gjøre marginalvurderinger med +/- 10 pst av samlet ramme for perioden 2006-2009. Det skal fremgå av handlingsprogrammene til Statens vegvesen hvilke prosjekter som utgår fra første fireårsperiode med 20 pst lavere ramme og hvilke av prosjektene som er planlagt i siste del av planperioden som kan framskyndes ved 20 pst høyere ramme. Tilsvarende skal fremgå av Jernbaneverkets handlingsprogram med henholdsvis 40 pst lavere og 40 pst høyere ramme, og Kystverkets handlingsprogram med henholdsvis 10 pst lavere og 10 pst høyere ramme.

Dette gir følgende grenser for marginalvurderinger i perioden 2006-2009:

• Jernbaneverket med +/- 4 224 mill. kr
• Statens vegvesen med +/- 4 840 mill. kr
• Kystverket med +/- 260 mill. kr

Statens vegvesen skal gjennomføre marginalbetraktninger for det enkelte fylke for midler til øvrig riksvegnett og samlet for stamvegnettet.

Ved marginalvurderinger nedad skal prosjekter og tiltak som er omtalt i stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan så langt mulig skjermes. Videre skal tiltak som er viktige for sikkerheten i transportsystemet skjermes. Ved marginalvurderinger oppad skal dette så langt mulig konsentreres til tiltak som kan bedre framkommeligheten.

Handlingsprogrammene skal utarbeides med størst vekt på de fire første årene av planperioden. Dette innebærer at det for de siste seks årene av planperioden kan være større usikkerhet knyttet til plangrunnlaget, jf. Retningslinje 2 for transportetatens arbeid med Nasjonal Transportplan 2006-2015, pkt 3.5 om plankvalitet.

I tillegg til statlige midler er det totalt i perioden foreløpig anslått at annen finansiering vil bidra med om lag 11 000 mill. kr på stamvegnettet, men vil være avhengig av lokalpolitiske tiltak. Omfanget av bompenger på det øvrige riksvegnettet vil bestemmes av de fylkeskommunale prioriteringer som blant annet gjøres ved utarbeidelsen av handlingsprogrammene. For Kystverket er det regnet med 5 050 mill. kr i brukerbetaling til gebyrfinansierte tjenester. I arbeidet med handlingsprogrammet skal gjeldende finansieringsstruktur for Kystverket legges til grunn, eksempelvis 34 pst gebyrfinansiering av navigasjonsinstallasjoner. Kystverket bes om å redegjøre for eventuelle konsekvenser i forhold til brukerbetalingen ved marginalvurderingene av den statlige rammen.

Etatene er pålagt å gjennomføre ekstern kvalitetssikring (KS 2) for større prosjekter med kostnadsoverslag over 500 mill. kr. Kvalitetssikringen må gjennomføres før prosjektene tas opp til bevilging.

Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til ordningen med ekstern kvalitetssikring i tidligfase (KS 1) på et senere tidspunkt.

2.1 Jernbane

Det legges til grunn en samlet ramme til post 30 Investeringer på 26 400 mill. kr i planperioden 2006-2015.

Ved Stortingets behandling av Nasjonal transportplan ble det forutsatt at ekstrasatsingen skal kunne finansieres med lån og at ekstrasatsingen kan bevilges over statsbudsjettet over en lengre periode etter nærmere vurdering. Samferdselsdepartementet legger til grunn at finansieringsform i seg selv ikke vil få betydning for prioriteringene i Jernbaneverkets handlingsprogram. Departementet vil komme tilbake til hvordan denne delen av stortingsvedtaket skal håndteres rent praktisk.

2.2 Veg

Det legges til grunn en samlet ramme på 54 600 mill. kr til post 30 Riksveginvesteringer og på

3 000 mill. kr til post 31 Rassikring i planperioden 2006-2015. I årlig gjennomsnitt i tiårsperioden blir rammen til stamveger 2970 mill kr og til øvrige riksveger 2040 mill kr.

I tillegg skal midler til alternativ bruk av riksvegmidler til kollektivformål økes, med 50 mill kr i årlig gjennomsnitt. Samferdselsdepartementet forutsetter at rammen på 500 mill. kr benyttes til å styrke kollektivtransporten i storbyområdene gjennom tilskudd til infrastrukturtiltak utenfor statens ansvarsområde, dvs. innenfor kommunal og fylkeskommunal ansvarsområde.

Den nærmere fordelingen av investeringene på stamveger pr. korridor/rute og øvrige riksveger pr. fylke følger av Stortingets vedtak av 15. juni 2004 (jf. vedlegg).

Det er i Nasjonal transportplan lagt til grunn delvis bompengefinansiering av flere prosjekter som er forutsatt startet opp eller gjennomført i siste seksårsperiode. Samferdselsdepartementet understreker at dersom det blir gitt tilslutning lokalt og sentralt til opplegg for delvis bompengefinansiering av slike prosjekter, kan anleggstart framskyndes til første fireårsperiode.

I Nasjonal transportplan er det lagt inn 70 mill. kroner til strekningen Fønhus - Bagn og 50 mill. kroner til vegprosjekter mellom Narvik og Evenes som kompenserende tiltak for nedleggelse av anbudsruta på Leirin og Narvik lufthavn. Det er ikke flertall på Stortinget for gjennomføring av disse strukturtiltakene nå. Kompensasjonstiltakene utgår derfor, og midlene skal omdisponeres til andre prosjekter.

I Nasjonal transportplan ble banebetjeningen av Fornebu omtalt. Med bakgrunn i behovet for økt finansiering av prosjektet ble den fylkesfordelte rammen til Akershus økt, sammenlignet med transportetatenes planforslag. Det ble i tillegg varslet et behov for omprioriteringer innenfor det samlede riksvegbudsjettet for å kunne dekke statens andel. Ved Stortingets behandling av Nasjonal transportplan ble den fylkesfordelte rammen til Akershus påplusset 400 mill. kr for perioden 2006-2015. Det er ut fra dette ikke lenger behov for omprioriteringer innenfor riksvegbudsjettet. Statlige midler til automatbane til Fornebu skal derfor prioriteres innenfor fylkesfordelt ramme til øvrige riksveger for Akershus.

Gjennom overgangsordningen for store fylkesvegprosjekter har det vært adgang til å prioritere tilskudd på inntil 50 mill. kr til slike prosjekter innenfor fylkesfordelt ramme for perioden 2002-2005. For prosjektet Jondalstunnelen i Hordaland åpnes det for at ordningen utvides til å omfatte perioden 2006-2009. Eventuelle tilskudd vil måtte gis innenfor den fylkesfordelte rammen til øvrige riksveger i Hordaland.

Det er viktig at Statens vegvesen gjennom arbeidet med handlingsprogrammet tar ansvar for formalisering og oppfølging av samarbeid med andre myndigheter og interesseorganisasjoner om trafikksikkerhet. Statens vegvesen har også ansvar for å koordinere arbeidet med å øke sykkelbruken.

Samferdselsdepartementet er kjent med at Vegdirektoratet har utarbeidet foreløpige retningslinjer for arbeidet med NTP 2006-2015. Vegdirektoratets foreløpige retningslinjer vil fortsatt være gjeldende i arbeidet med handlingsprogrammene, justert for de endringer som følger av disse retningslinjene.

2.3 Sjøtransport

Det legges til grunn en samlet statlig planramme på 6 500 mill. kr i planperioden 2006-2015. Dette innebærer en økt ramme i forhold til Nasjonal transportplan på 50 mill. kr pr. år. Det forutsettes at rammeøkningen prioriteres til fiskerihavner og farleder i tråd med de føringer som ligger i stortingsmeldingen.

3. PROSESS

Det ble i departementenes retningslinjer for planarbeidet lagt vekt på å styrke fylkeskommunens og storbyområdenes rolle i planprosessen. Dette ble bl.a. gjort ved at fylkeskommunene og storbyområdene ble gitt ansvaret for å utføre strategiske analyser i den første fasen av planarbeidet, og gjennom involvering i transportetatenes arbeid i andre delen av planprosessen.

Det er av stor betydning at fylkeskommunene og storbyområdene også trekkes inn i arbeidet med handlingsprogrammene. Dette er både viktig for å sikre kontinuitet i planarbeidet og for at fylkeskommunene best mulig kan ivareta det økte ansvaret de har fått for det øvrige riksvegnett ved at deres prioriteringer skal tillegges avgjørende vekt innenfor føringer fastlagt av Stortinget og departementet, jf. St. meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, stat, fylke - en bedre oppgavefordeling.

Det bør også i handlingsprogrammene legges opp til et tverretatlig samarbeid for å få den nødvendige samordningen mellom ulike prosjekter og tiltak. Det konkrete samarbeidet må tilpasses behovet i hvert enkelte tilfelle.

Handlingsprogrammene skal forelegges fylkeskommunene og storbyområdene til uttalelse samtidig 1. februar 2005, og med frist for politisk behandling innen 1. mai 2005. Etter høringen skal etatene, innen begynnelsen av august 2005, oversende et forslag til handlingsprogram til departementene. Departementene vil orientere Stortinget om handlingsprogrammene i budsjettproposisjonen for 2006.

Den enkelte etat skal selv, innen 1. oktober 2005, endelig fastsette de enkelte handlingsprogram.

For investeringer på øvrige riksveger skal fylkeskommunenes prioriteringer tillegges avgjørende vekt, men innenfor føringer fastlagt av Stortinget og departementet. Ved uenighet mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen sendes saken Samferdselsdepartementet, som har endelig avgjørelsesmyndighet.

Samferdselsdepartementet viser spesielt til føringer i Nasjonal transportplan knyttet til trafikksikkerhet, kollektivtrafikktiltak og gang- og sykkelveger, og forutsetter at disse blir fulgt opp i handlingsprogrammene, jf. nedenfor.

Når det gjelder forsøk i fylkeskommuner med oppgavedifferensiering på samferdselsområdet (Vestlandsrådet og TBV) og forsøk i by med alternativ forvaltningsorganisering av transportsystemet (Kristiansandsregionen, Bergen og Trondheim) gjelder eget opplegg for prioriteringen av midler til øvrig riksvegnett. Vi viser i den forbindelse til omtale i St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2003-2004) Forsøk innenfor samferdselsområdet. Det understrekes at forsøkene er avgrenset i tid og at utfallet av forsøkene er uavklart.

Samferdselsdepartementet vil peke på at det er et overordnet mål å redusere tallet på ulykker på vegnettet, og fylkeskommunene forutsettes fortsatt å prioritere trafikksikkerhet høyt. Dette er også i samsvar med de høringsuttalelsene som fylkeskommunene har gitt til transportetatenes planforslag. Det forutsettes at fylkeskommunale prioriteringer på øvrig riksvegnett bidrar forholdsmessig til å bedre trafikksikkerheten. Departementet viser spesielt til at SVV har plukket ut strekninger på riksvegnettett der det skjer mange og/eller alvorlige ulykker, og forutsetter at det innen 2009 skal være gjennomført ulykkesreduserende tiltak på disse strekningene, enten dette gjelder stamvegnettet eller øvrig riksvegnett.

Handlingsprogrammets prioriteringer av trafikksikkerhet i vegsektoren skal ses i sammenheng med det arbeid som gjøres med å revidere handlingsplanen for trafikksikkerhet på veg.

For å følge opp St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport vil Samferdselsdepartementet bl.a. øke innsatsen til særskilte kollektivtrafikktiltak til om lag 2 500 mill. kr totalt i planperioden. Samferdselsdepartementet forutsetter at denne satsingen i all hovedsak vil skje i tilknytning til det øvrige riksvegnettet, og at fylkeskommunene tar hensyn til dette. Satsingen vil i hovedsak gjelde kollektivtiltak i de store byene.

Regjeringen presenterer i stortingsmeldingen om NTP en nasjonal sykkelstrategi, for å legge bedre til rette for økt bruk av sykkel som framkomstmiddel. Dette vil bl.a. gjøres ved en betydelig økning av dagens innsats til utbygging av gang- og sykkelveger til om lag 2 600 mill. kr totalt i planperioden. Samferdselsdepartementet forutsetter at fylkeskommunene prioriterer tiltak for syklende høyt, slik at intensjonene i den nasjonale sykkelstrategien følges opp.

Samferdselsdepartementet forutsetter videre at lover, forskrifter, bindinger og andre sentrale forpliktelser følges opp, samt at igangsatte prosjekter gjennomføres med rasjonell anleggsdrift.

4. VIRKNINGSBEREGNINGER OG SENTRALE MÅLEPARAMETRE

I Nasjonal transportplan 2006-2015 blir det presentert forventede virkninger av innsatsen i transportpolitikken på åtte sentrale måleparametre, jf. tabell 11.1 i meldingen. Disse virkningsberegningene skal være særlig førende for etatenes arbeid med handlingsprogrammene.

Statens vegvesen og Jernbaneverket bes om å oppdatere virkningsberegninger for de sentrale måleparametrene:

• Samfunnsøkonomisk netto nytte av investeringer
• Endringer i samfunnets transportkostnader
• Endring i bedriftsøkonomiske kostnader for næringslivet
• Endring i samfunnets transportkostnader for distriktene (kun veg)
• Endring i antall drepte eller hardt skadde
• Støyplageindeks
• Personer bosatt i områder med overskridelse av ett eller flere av de nasjonale målene for luftkvalitet; dvs. NO ₂ og PM ₁₀ (kun veg)
• Km registrert riksveg med belastning i problemområde 2 og 3 for landskap

Statens vegvesen og Jernbaneverket skal ved oppdateringen av virkningsberegningene for de sentrale måleparametrene for perioden 2006-2015 ta utgangspunkt i de økonomiske rammene som følger av dette dokumentet. Oppdateringen skal omfatte første del av planperioden, dvs. perioden 2006-2009, og vil være styrende for de to etatenes oppfølging av innsatsen i transportpolitikken. Virkingene på de sentrale måleparametrene for perioden 2006-2009 vil bli presentert i statsbudsjettet for 2006.

Hvilke mål og hvordan måloppnåelse skal presenteres i de årlige budsjettene, vil avklares i forbindelse med arbeidet med budsjettet for 2006.

Det skal arbeides videre med utvikling av grunnlaget for de samfunnsøkonomiske analysene, jf. kapittel 2 i stortingsmeldingen. Eventuelle endringer som får effekter for virkningsberegningene i perioden vil bli tatt opp på et senere tidspunkt.

5. NÆRMERE OM AVTALER

Gjennom Nasjonal transportplan 2006-2015 er det åpnet for å inngå avtaler om virkemiddelbruk mellom stat, fylkeskommuner og kommuner, der partene i større grad enn i dag forplikter seg til å følge opp tiltak i lokale areal- og transportplaner. Både staten og lokale myndigheter kan ta initiativ til inngåelse av avtaler. Departementet ser det som positivt om transportetatene, der dette er aktuelt, tar initiativ til å starte arbeidet med utforming av avtaler gjennom arbeidet med handlingsprogrammene, innenfor overordnede føringer i Nasjonal transportplan 2006-2015. Forslag til avtaler må forelegges Samferdselsdepartementet.

Fra statens side er utgangspunktet for avtaler å få størst mulig nytte av samlet ressursbruk samt best mulig framkommelighets-, miljø- og sikkerhetsløsninger i en helhetlig transportpolitikk. Hvilke krav staten skal stille til motytelser kan variere fra avtale til avtale, avhengig av de lokale forholdene. Eksempler på dette er gitt i stortingsmeldingen. Behovet for samordning av virkemidler er størst i byområder, og det er først og fremst her avtaler vil være aktuelt.

Avtaler som inngås bør knyttes til oppfølging og videreutvikling av lokale areal- og transportplaner i byene i form av utvidede pakker som inneholder infrastrukturtiltak og lokale virkemidler. En avtale må ha et klart formål, slik at alle involverte parter vet hva som skal oppnås. En avtale bør ha konkrete mål, slik at det i ettertid kan avgjøres om partene har oppfylt sine forpliktelser. Det bør etableres et system for resultatrapportering. Det må kunne gjennomføres troverdige sanksjoner, slik at det har negative konsekvenser for en av partene å ikke overholde forpliktelsene sine. Avtalene må likevel ha nødvendige fleksibilitet.

Det forutsettes at dagens ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene gjelder ved inngåelse av avtaler. Dette innebærer blant annet at staten ikke kan inngå avtaler med fylkeskommuner og kommuner i byområder som deltar i forsøk med alternativ forvaltningsorganisering mens forsøket pågår. Det kan ikke inngås avtaler som juridisk binder framtidige statlige budsjetter. Staten legger imidlertid vekt på å være en pålitelig samarbeidspartner, jf. også Stortingets innstilling til NTP 2006-2015, s. 8.

Det er behov for nærmere avklaring av rammene for forpliktende samarbeid. Dette skal etatene, eventuelt i samarbeid med representanter for lokale myndigheter, arbeide videre med.

Vedlegg