EØS-avtalen femten år. Fem utfordringer i EØS

Vi ser at:

• nye EU-organer overtar og videreutvikler viktige europeiske fellesoppgaver,
• mange land utenfor EU ønsker nærmere tilknytning til det indre marked,
• beslutningsprosessen akselererer i krise og setter enda større krav til vår evne til samordning og håndtering,
• EØS er et attraktivt som rammeverk for samarbeid med Europas småstater. Kommisjonen har ikke kapasitet til å håndtere bilaterale avtaler etter sveitsisk modell,
• EØS blir sett som et solidaritetsinstrument både av nye og gamle medlemsland, og våre bidrag blir sett i sammenheng med vår evne til å betale,
• vi står overfor et mer komplekst, uoversiktlig og krevende EU. Norge var EØS-avtalens arkitekt og bygggherre og vil også få ansvaret for at den vedlikeholdes og forblir relevant. 

Det er ingen tvil om at EØS-samarbeidet har vært en betydelig suksess i forhold til den opprinnelige målsettingen om etablering av et stort indre marked med felles lover og regler innenfor både EU og Efta-området. Sett fra Brussel går det tette samarbeidet mellom Norge og EU ”generally smoothly” som det står på DG Relex hjemmeside. Norge følger opp sine forpliktelser i EØS-avtalen, og vanskelige saker mellom EU og Norge har uten unntak og gjennom 15 år funnet sin avklaring i samsvar med det systemet avtalen forutsetter. 

Selv om vi stort sett alltid finner akseptable kompromisser i saker hvor våre interesser spriker, kan det være krevende å finne gode løsninger innenfor rammen av EØS når sakene berører forhold som peker ut over EØS-rammen, enten det gjelder balansen mellom EU-institusjonene, forbindelsene til andre tredjeland eller EUs egne behov for å håndtere saker i kretsen av 27.

For det første: Forholdet mellom Kommisjonen og andre utøvende EU-organer 

Som for departementene hjemme, har det gjennom mange år (siden Santer-kommisjonen ble presset til å gå av i 2000) pågått en kontinuerlig prosess for å avlaste Kommisjonen for forvaltningsoppgaver og å styrke koordinering og informasjonsutveksling på europeisk nivå gjennom nye EU-organer. Den administrative kapasiteten i Kommisjonen er begrenset, og i Brussel er det ingen politisk vilje til å øke budsjettene eller stillingsrammen for DGene. Samtidig har det vært et behov for å rydde opp i et uoversiktlig forvaltningssystem med rolleblanding og manglende åpenhet om bruken av EU-midler.  

Siden EØS-avtalen trådte i kraft er det derfor blitt opprettet et stort antall nye tilsyn eller byråer (”Agencies”) som både har tatt over oppgaver fra Kommisjonen og blitt pålagt oppdrag som tidligere var lagt til pan-europeiske mellomstatlige fora. Policyarbeid innenfor avgrensete politikkområder utføres nå også av organer utenom Kommisjonen. I tillegg er det etablert nye ”prosjektkontor” (”Executive Agencies”) som har fått ansvaret for forvaltning av EU-midler som stilles til rådighet gjennom EU-programmene. 

Det er ikke noe nytt at EØS-avtalen ikke kunne ta høyde for en slik utvikling. Det er heller ikke noe nytt at vi kan støte bort i konstitusjonelle problemer når EU-byråer tillegges overnasjonal myndighet. Så langt har det kun skjedd på avgrensede tekniske områder. Men med Kommisjonens forslag fra 27. mai til oppfølging av de Larosiere-rapporten foreslås det etablert en europeisk tilsynsmyndighet for finansmarkedet som skal ha overnasjonal myndighet og treffe beslutning i enkeltsaker som involverer banker og kredittinstitusjoner. Da blir mer krevende å finne gode løsninger for norsk tilknytning i samsvar med EØS-avtalens system og innenfor de grenser vi har for overføring av norsk myndighet til overnasjonale organer. 

I spørsmålet om norsk tilknytning til EU-tilsyn eller byråer har vi, med ett unntak, så langt funnet gode løsninger gjennom norsk deltakelse som observatør. Det gir oss ikke den innflytelse som ville ha vært naturlig ut fra vår politiske tyngde på saksfelt som håndteres i denne typen organer. Vi kan ikke ha lederstillinger, får ingen innflytelse på de prioriteringer som gjøres gjennom budsjettarbeidet i slike institusjoner og ingen organer kan lokaliseres til Norge.  Den store betydningen dette tillegges av medlemslandene, også våre naboland Sverige, Finland og Danmark, sier noe om den politiske vekten som legges på dette. 

Vi kan ikke se bort fra en utvikling i retning av at flere spørsmål vil bli håndtert gjennom beslutninger i organer utenfor Kommisjonen og hvor det ikke er mulig eller ønskelig å bygge opp tilsvarende kompetanse på Efta-siden gjennom ESA. Det er isolert sett ikke i norsk interesse pga vår tilknytning til det indre markedet gjennom EØS-avtalen selv om det kan være mange gode grunner til å støtte arbeidet for gode løsninger på europeisk nivå. Vi kan altså havne i en situasjon hvor politikkens innhold påvirkes av de rettslige begrensninger i EØS. Det er, i motsetning til det vi har sett tidligere, en problemstilling som knytter seg til substans, ikke til formell representasjon.

For det andre: Forholdet til land som ikke er medlem av EU eller EØS 

Selv om Norge ”is as integrated in European policy and economy as any non-member State can be” som det sies i omtalen av Norge på DG Relex hjemmesider, møter vi allikevel argumenter fra EU-siden om at vi ikke kan forskjellsbehandle Efta-/EØS-statene i forhold til andre tredjeland i saker hvor ”mange vil ha mer” i forhold til EU. 

Som et eksempel kan nevnes den dialogen vi har hatt gjennom hele det siste året med Kommisjonen for å få avklart om EØS-/Efta-borgere kan ansettes i stillinger i ”Executive Agencies” siden vi betaler vår andel av programdeltakelse som også forutsettes å dekke kostnadene ved denne delen av programsamarbeidet. Det formelle svaret fra Kommisjonen kom i siste EØS-komitemøte og var nei. Selv om det også er noen administrative problemer, det egentlige problemet at Russland, som også ønsker å tiltre 7. rammeprogram, kan komme til å be om tilsvarende. 

I samtaler med Kommisjonen om Efta-landenes rettigheter i EØS er det altså slik at våre krav og ønsker også blir målt opp mot tilsvarende håndtering av tredjeland utenfor EØS. Det pågår allerede en diskusjon internt i EU (i Kommisjonens generaldirektorat) om hvordan man kan strømlinjeforme organer av EU27 for å øke effektiviteten i samarbeidet. Det svenske formannskapet har også varslet at de vil se på ”governance”-siden av EUs forskningssamarbeid hvor det nå er 12 assosierte deltakerland i tillegg til de 27, og hvor Russland også banker på døren. 

Tilsvarende problemstilling har vi møtt i forskningskomiteene (Crest), hvor det ved årsskiftet gikk en diskusjon om hvem som skal være med i nye komiteer og på hvilket tidspunkt man skal invitere til et nærmere samarbeid med land som deltar gjennom egen finansiering i rammeprogrammet. Utfordringen ble løst i denne omgang da saken ble satt på spissen. Om dette også vil vare, er det åpent spørsmål. 

I en bredere utenrikspolitisk sammenheng diskuterer også EU hvordan og gjennom hvilke EU-instrumenter land som ikke kan eller vil bli medlem av EU, kan knyttes nærmere til deler av EU-samarbeidet. Det gjelder både i forhold til naboland som Russland og Ukraina, og i økende grad – av åpenbare politiske grunner - også land som forhandler om medlemskap som Tyrkia. Selv om målsettingen ikke er fullt medlemskap, fører EU en såkalt ”regulatory dialogue” både med Russland, Kina og USA. For Russland er EUs mål å få enighet om en gradvis tilnærming av lovgivning for å rydde av veien konkrete hindringer for investeringer, handel og økonomisk samarbeid. For Kina er målet å bidra til høyere standarder og mer rettferdige konkurransevilkår mellom kinesiske og europeiske varer. 

Vi ser to motstridende utviklingstrekk på EU-siden:
På den ene siden en prosess hvor EU gradvis utvider sin politiske og økonomiske innflytelse gjennom en geografisk utvidelse av deler av det indre markedet. Det betyr en større involvering av tredjeland i deler av samarbeidet gjennom særskilte organer eller felleskomiteer. Det rettslige grunnlaget kan være traktater utenfor EU-rammen (eks. Energy Community) eller bredere samarbeidsavtaler som PCA. 

På den andre siden ser vi en økende en erkjennelse av at samarbeidet går tyngre i et EU av 27 land, og enighet i EU-kretsen om at det er behov for en konsolidering eller kraftsamling. De kan direkte berøre Efta-/EØS-landenes ønske om å delta ”på like fot” f.eks. i rotasjonsordninger som etableres i styrende organer (eks Likestillingsinstituttet) og begrenser EU-sidens interesse for å invitere oss inn i fora hvor det er åpenbart at vi ville hatt noe å tilføre.  

Utviklingen mot en gradvis utvidelse av de indre markedet har kommet lengst på energimarkedet med samarbeidsinstrumentet Energy Community som binder landene på Vest-Balkan og Tyrkia til det indre markedet for energi. Kommisjonen vurderer også om Russland kan bli part i Energy Community. Så lenge vi ikke er en del av disse samarbeidsinstrumentene betyr det at norske selskapers mulighet til å konkurrere på like fot med EU-selskaper på disse markedene svekkes.  

For det tredje: Hastigheten i beslutningsprosessen i EU øker under kriser 

Det er ikke noe nytt at hastigheten i beslutningsprosessen øker som følge av økende politisk oppmerksomhet. Men vi har det siste året sett at håndteringen av finanskrisen har medført et helt annet tempo i saker som berører selve fundamentet for lik konkurranse på det indre markedet. Ett eksempel var nytt regelverk for harmonisering av garantier på bankinnskudd, og tilsvarende press for raske konklusjoner ser vi nå i forhold til forslag om styrket tilsyn med det europeiske finansmarked. 

Det er altså ikke nødvendigvis lenger slik at lovgivning forberedes gjennom ekspertutvalg, grønnbøker, ”stakeholder”-konferanser eller åpne høringer når det av politiske grunner haster med å vise resultater. Da blir føringene for politikken i økende grad lagt fra toppen, og initiativ og besluttsomhet fra Brussel er en ”politisk nødvendighet”.   

Tilsvarende skjedde i realiteten i forhold til selsaken, da det hastet å få en beslutning før europaparlamentsvalget. Grundigere utredninger både av hjemmelsgrunnlag og konsekvenser ville kanskje kunne ha gitt et annet resultat.  

Dette utfordrer i økende grad vår evne til å respondere hurtig på forslag og tiltak som vurderes i EU. Norske innspill og synspunkt må kanaliseres inn i prosessen enda tidligere. Når mange interesser utfordres, kreves det bred involvering av norsk aktører for å gi legitimitet til vår politikk. Bedre samordning mellom departementene er en forutsetning, men også god kontakt med ”stakeholders” og kortere høringsfrister er nødvendig. 

For det fjerde: EØS som rammeverk for samarbeidet med Europas småstater

Muligheten for å bli en del av de felles rammebetingelsene på det indre markedet oppleves også som positivt av småland og territorier utenfor EU. Både Andorra, Færøyene, de britiske kanaløyene og Isle of Man har i uformelle sammenhenger gitt uttrykk for interesse for EØS som ”modell” for en nærmere tilknytning til EUs indre marked, selv om det for alle disse vil være et langt skritt å ta og underlegge seg de stramme krav til overvåkning og rettshomogenitet som EØS-samarbeidet forutsetter. 

Det er Kommisjonen/DG Relex som insisterer på at full deltakelse i det indre marked kun er mulig gjennom EØS-avtalen, og at man verken har kapasitet eller politisk vilje til å håndtere bilaterale avtaler etter modell av Sveits. Andre - både i tenketank-miljøene og Europaparlamentet - har mer ”lettvint” foreslått EØS som modell for f.eks. Ukraina uten å sette seg inn i hvordan avtalen fungerer i praksis. Selv om det er urealistisk, illustrerer det EUs jakt på alternativer når videre utvidelse åpenbart fremstår som stadig mindre attraktivt for europeiske velgere.  

Finanskrisen har imidlertid vist hvor tett sammenvevet økonomiene i Europa – og verden – faktisk er, og har illustrert hvor viktig det er å ha et felles og strammere regelverk for det indre markedet for kapital. Isolert sett vil det fremstå som en styrke sett fra Brussel at det ikke blir for mange maskehull i den europeiske finansveven, og dersom EØS garanterer at disse mikrostatene holder seg til et felles regelverk, kan det fremstå som en attraktiv og effektiv løsning sett fra EUs side. 

For det femte: EØS som solidaritetsinstrument

Både ut fra forhandlingshistorien fra EØS og EØS-avtalens bestemmelser om sosial og økonomisk utjevning er det vel knapt nok overraskende at EØS også ses som et solidaritetsinstrument i lys av den betydelige forskjell det er mellom de rike Efta-landene og gjennomsnittet av landene i det utvidete EU og EØS. Dette har imidlertid ikke bare blitt et spørsmål som engasjerer de som mottar støtte fra finansieringsordningene, men også fra de land som ikke ønsker at EØS skal fremstå som et for attraktivt alternativ til medlemskap. Det er, slik jeg ser det, bakgrunnen for at våre nordiske naboland og UK ikke har noe i mot at EØS ”koster litt”. Frankrike og Italia det samme, men ut fra et noe annet resonnement. 

Samtidig ser vi at de landene som ble medlem i 2004 og 2007 nå er blitt ”varme i trøya” og har forstått hvordan EUs – og Efta-/EØS-landenes – overføringsordninger kan utnyttes til fulle. Det har gjort at vi har stått overfor en mengde, til dels motstridende, krav til Norge som giver. De nye EU-landene vil behandles på ”like fot” og anser seg ikke som bistandsmottakere. 

Vi kommer ikke utenom at vi så lenge vi ønsker å ha en EØS-avtale, må forholde oss til krav om fortsatte bidrag - som av EU-landene også blir sett i sammenheng med vår relative økonomiske evne til å betale. 

Oppsummering 

Hver for seg og samlet sett danner disse trekkene et bilde av et EU som er blitt mer komplekst, mer dynamisk, mer uoversiktlig og mer krevende. Norge var arkitekt og byggherre for EØS-avtalen. Vi har også i praksis ansvaret for at den vedlikeholdes og forblir relevant.