Utenriksminister Jonas Gahr Støre

Ny WTO-avtale – omstillinger, muligheter, ny politikk?

ECON. Rundebordskonferanse 3. november 2006

Momenter og stikkord for innledningen

(Sjekkes mot fremføring)

Innledning. Generelt og overordnet

• ECON representerer kunnskap og en betydelig møteplass i så måte. Politikk – kompetanse – marked – næringsliv. ECON dyktig til å sette opp scenarier, perspektiv på endringer, dynamisk perspektiv.

• Glad for at fokus i dag er på et samlet syn på WTO-forhandlingene. Ofte samles oppmerksomheten om enkeltsektorer eller enkeltspørsmål – og hvor viktige disse enn kan være – fører det ofte til en debatt hvor WTO nærmest fremstår som en ”trussel” mot viktige nasjonale interesser. Vi har sett til dels voldsomme protester ute i verden mot slike trusler, og vi kjenner uroen i flere miljøer her hjemme. I WTO-sammenheng er det mange med legitime interesser som kjemper for sitt syn.
• Ved å løfte blikket – og legge an et lengre tidsperspektiv – ser vi betydningen av det ”systemiske”, eller som dere/ECON sier i invitasjonen til konferansen; vi må være opptatt av hva som er den samlede avveiing av de forskjellige interessene. Og hvordan vil ulike næringer måtte tilpasse seg. Endringer over tid.
• På et høyt aggregert plan er det klart at Norges deltakelse i oppbyggingen og utviklingen av det vestlige økonomiske systemet med Bretton Woods, OEEC, EFTA, EØS, WTO, etc. viser hvordan Norge har vært en konsekvent forkjemper for et åpent, liberalt og forutsigbart handelsregime. Gjennom alle år etter krigen har det skjedd en gradvis reduksjon av toll- og ikke-tollmessige barrierer. Dette har gått hånd i hånd med utbyggingen av velferdssamfunnet. Åpenhet. Møte konkurransen.
• Globaliseringen – den økonomiske integreringen – har mange vinnere i mange land. Norge som nasjon og de aller fleste av oss i Norge er blant dem. Vår velferd ville ikke ha vært mulig uten tilgangen til utenlandske markeder og utenlandsk kapital og teknologi. Vi bygger vår velferd på en kombinasjon av egen og andres innsats – på eget arbeid og egne investeringer – og på kapital og teknologi utenfra som var med på å løfte Norge – parallelt med at vi kunne rydde rom for egen utvikling til beste for velferd og bosetting i hele Norge.
• Men: Ikke alle er like heldige. Globaliseringen har sine tapere, de som ikke får sin del av vekst, utvikling og muligheter. Og om markedene globaliseres, så henger politikken etter. Vi strever med å treffe vedtak som kan ramme inn markedenes kraft.
• For: Friere konkurranse er selvfølgelig ikke alltid mer rettferdig konkurranse. Her er det urettferdigheter å gripe fatt i – og vi må være blant dem som tar fatt i dem. Det er en egen stor dagsorden.
• Behovet for et sterkt og forpliktende internasjonalt samarbeid og klare kjøreregler – spilleregler – blir stadig viktigere for å kunne møte globaliseringens utfordringer. Alternativet er en verden der jungelens lov hersker. Der den sterkestes rett råder grunnen på egen hånd.
• La oss ikke glemme bakgrunnen for oppbyggingen av det multilaterale handelsregimet: Det var erfaringene etter fire tiår med proteksjonisme, depresjon, nasjonalisme og to verdenskriger som la grunnlaget for en ny forståelse for betydningen av internasjonalt samarbeid - også om handel og økonomi.
• Behovet for å stimulere og regulere verdenshandelen, gjennom nedbygging av proteksjonistiske barrierer, førte til etableringen av GATT-avtalen som i 1995 ble erstattet av Verdens handelsorganisasjon, WTO. Regelverket ble jevnlig styrket og utvidet. Handelshindringer ble bygget ned.
• Dette omfattende regelverket, det faktum at alle avgjørelser skjer ved enstemmighet, samt et effektivt tvisteløsningssystem, har gjort det multilaterale handelssystemet til et av de mest forpliktende og vellykkede eksemplene på globalt samarbeid.
• En ny WTO-avtale dreier seg om hvordan vi skal forbedre det multilaterale, eller flernasjonale, handelsregelverket, slik at det er tilpasset dagens store utfordringer.
• Oppsummering – nå innledningsvis – vedr. WTO-forhandlingene: 1) En utviklingsrunde. Landbruket kommet inn for fullt. 2) Ideologisk fundert mandat – runden skal tjene utviklingslandene. 3) Utviklingslandene spiller en annen rolle i forhandlingene enn før, og Norge skal spille på lag med dem. Men ”utviklingsland” en svært uensartet gruppe; Lesotho vs Brasil. Hvem er utviklingslandene? Blitt et uhåndgripelig begrep. 4) Klimaet i forhandlingene mye et spørsmål om ”de seks store partene”. 5) Vår rolle i bananforhandlingene (EU vs Latin-Amerika) har gitt inngrep og adgang til samtaler på andre områder, med EU, til å være med på innsiden av forhandlingene, til å være med i ”det grønne rommet”. 6) USA og det amerikanske valget bestemmer mye. 7) Ingenting er løst i forhandlingene uten at alt er løst.

Den norske utfordringen – landbruk (”Norge – et konstruktivt land med ett problem”)

• WTO-forhandlingene dreier seg også om å ivareta nasjonale interesser.
• I likhet med de fleste andre land har Norge klare offensive interesser på noen områder, og like klare defensive interesser på andre. Klart at det er krevende, offensive og defensive interesser side om side, men slik er det.
• Vi skal ivareta hensynet til industrien, kystnæringene og tjenesteytende næringer. Koble temaer. Og vi skal oppfylle målsettingen om et levende landbruk over hele landet, med levende bygder, kulturlandskap og matvaresikkerhet. Det gjelder å holde flere tanker i hodet på samme tid. Lamy opererer for eksempel med en modell i form av ”et triangel av problemsett” som henger sammen; nivå på tollkutt, subsidiekutt (internstøtte) og kutt innen ikke-landbruksvarer. I dette konseptet kobles interessene, men man må ikke ”låse seg i hvert sitt hjørne” heller.

• Jeg skal være forsiktig med spådommer om hvilke konsekvenser et forhandlingsresultat vil få for norsk landbruk, og norsk næringsmiddelindustri; andre har bedre forutsetninger for det. Hvordan innrette norsk landbruk i nytt regime.
• Det jeg kan si, er at Regjeringens målsettinger ligger fast. Vi skal arbeide for et sluttresultat som gir tilstrekkelig handlingsrom for å kunne drive en landbrukspolitikk som er i samsvar med våre nasjonale prioriteringer. Størrelsen på dette handlingsrommet vil følge av totaliteten i en fremtidig avtale.
• Forutsetningene for å drive landbruk i Norge kan ikke sidestilles med landbruket midt i Europa eller i den amerikanske midtvesten. En forhandlingsløsning må ta hensyn til disse ulikhetene. Dette budskapet fremholder vi med styrke.
• Selv om mange land har sympati for vår spesielle situasjon, skal vi ikke ta noe for gitt her. Alle land har sine smertegrenser og sier klart ifra. Da er det naturlig at også vi sier ifra om hvor grensen går for hva slags omstillinger vi kan klare.
• Vi vet selvsagt ikke nå hvordan et landbruksresultat i Doha-runden vil se ut. Norge vil ha overordnet interesse av det, og av at man lykkes her. Men noen hovedtrekk kan vi ta for gitt:
  - Det vil bli betydelig vridning av støtten mot mer produksjonsnøytralitet,
  - Det vil bli økt importkonkurranse,
  - Eksportstøtten vil falle bort,
  - Matsikkerheten (i.e. SPS) vil komme mer og mer i fokus,
  - Videre kan vi være ganske sikre på at den langsiktige trenden vil gå i liberaliseringens retning.
• Dette er utfordringer som vi vil møte, og som vi vil måtte takle. Det blir behov for betydelige omstillinger. Og vi må hele tiden spørre oss; hva er alternativet til en avtale? Vi er tjent med at man ”lander” med en avtale.
• Fra Regjeringens side skal vi gjøre vårt. I utgangspunktet skal vi arbeide for å skape et handlingsrom som gir muligheter for en aktiv, nasjonal landbrukspolitikk i fremtiden. Deretter vil vi utnytte det handlingsrommet som er skapt med målrettede, effektive virkemidler.
• Blant annet har Landbruks- og matministeren sagt at vi i økende grad vil være nødt til å vurdere bruk av tiltak over budsjettet for å møte den økende internasjonale konkurransen. I denne sammenheng kan jeg minne om at Soria Moria - erklæringen legger opp til en totalgjennomgang av WTO-forhandlingenes konsekvenser for norsk landbrukspolitikk når forhandlingsresultatet foreligger.
• Det er blitt antydet - jfr. Lars Sponheim og Erna Solberg - at Norge i praksis vil måtte foreta en reduksjon i samlet støtte til norsk landbruk ved inngåelse av en ny WTO-avtale. Denne påstanden er uriktig. Sannsynligvis vil det ikke bli satt et øvre tak på samlet støtte til jordbruket i WTO-forhandlingene. Et forhandlingsresultat vil innebære reduksjoner i handelsforstyrrende støtte (”gul” og ”blå” støtte), men sannsynligvis ikke i støtte som ikke er knyttet til produksjonen (”grønn” støtte). Norges standpunkt er her på linje med bl.a. EUs og USAs; de er klart imot at det settes et øvre tak for støtte som ikke er knyttet til produksjonen. Dette er et krevende og komplisert forhandlingsspill, med tollsatser i ulike bånd.
• Jeg ser med interesse at flere fagmiljøer i landbruks-Norge ser positive muligheter, både næringsmessig og velferdsmessig, med nye og kanskje mer målrettede virkemidler. Men jeg ser også nødvendigheten av at tilpasning tar tid, og at rammevilkårene blir forutsigbare og robuste i forhold til handelstvister. Hjemmeproduksjon – eksportproduksjon.
• Spesielt viktig å ha in mente er at norsk landbruk er avhengig av en levedyktig næringsmiddelindustri over hele landet for å få avsetning for sine varer. På samme måte er mange arbeidsplasser i næringsmiddelindustrien avhengig av et aktivt landbruk over hele landet. Det er et skjebnefellesskap mellom primærprodusentene og industrien som gjør det helt nødvendig å ta hensyn til hele verdikjeden i landbrukspolitikken. Landbruks- og matministeren har gjort et poeng av at denne Regjeringen har ambisjoner om å drive en offensiv politikk for hele næringsmiddelindustrien.

Offensive interesser

• Dette bringer oss over til forholdet mellom offensive og defensive interesser i WTO-forhandlingene.
• Dere (ECON) nevner i rammene for denne konferansen fisk, skipsfart, forretningsmessige tjenester o.a. som eksempler på norske offensive interesser. Dette er riktig, og vi kunne nevne flere, som metaller og kjemikalier på varesiden, og telekom og forsikringstjenester på tjenestesiden.
• Når det gjelder disse offensive interessene, er det ingen tvil om realitetene: At økt og forutsigbar markedsadgang globalt er viktig for norsk sjømat og fisk er det unødvendig å understreke for dere. Ikke minst gjelder dette forutsigbarheten. Derfor er det såkalte ”rules-området” et høyt prioritert område fra vår side i forhandlingene - dvs. særlig å stramme inn mulighetene for å bruke antidumpingregelverket.
• Tollsatser på industrivarer er jevnt over mye lavere enn på landbruksprodukter. Men de kan likevel være høye nok til å begrense eksport. Ikke minst gjelder dette på produkter som utviklingsland tradisjonelt har eksportert mye av. Tekstiler er det beste eksemplet her. Innenfor andre industrier - som råvarer - kan tollsatsene kanskje være lave, men likevel utgjøre store ulemper, fordi marginene er så små at selv en lav tollsats får stor betydning, relativt sett. (Ref her: Norge har trukket en del krav overfor de aller fattigste landene).
• Fisk og fiskeprodukter er kroneksempelet på hvorfor Norge vil ha reduserte industritollsatser:
• Tollsatsene på fisk er ganske mye høyere enn tollsatsene på andre industrivarer, både i i-land og i u-land. Norge eksporterer mer enn 95 % av fisken som produseres her i landet, og fisk utgjør omlag 5 % av vår samlede eksport. Ca. 2000 fiskeprodukter eksporteres til over 150 land. I motsetning til øvrige industriprodukter, får ikke Norges viktigste fiskeslag tollreduksjoner ved eksport til EU. Da sier det seg selv at en multilateral tollreduksjon på fisk og fiskeprodukter blir viktig, både for å sikre adgang i EU og på andre markeder. (Nevne: Betydningen av bedre sør-sør-handel; WTO kan rydde opp i det, primærnæring/primærprodukter i utviklingsland). (Nevne: Utfordringen, politisk sett, er større på landbruk enn på fisk, ja utfordringene på landbruk, politisk, er store).
• På tjenesteområdet står skipsfarten i en særstilling, og bidrar med ca. 30 milliarder kroner til Norges BNP. Over halvparten av inntektene fra norsk tjenesteeksport kommer fra internasjonal skipsfart, og et vesentlig trekk ved denne er at ”resten av verden” er like viktig som Europa. Bortimot 80 % av norsk vareeksport går jo til EU/EØS-området. Derfor er WTO-forhandlingene særskilt viktige, og vårt mål er at skipsfart skal integreres i GATS på samme måte som alle andre tjenestesektorer.
• Andre tjenestenæringer er på full fart opp i norsk eksportsammenheng – med sjøforsikring, energitjenester og telekom som de viktigste. Telenor markerte nylig at de var kommet opp i 100 millioner mobilkunder, og da ser vi lett hvordan de har ekspandert utenfor Norge - og, mest relevant i WTO-sammenheng - utenfor Europa. GATS er ny i handelsregelverksammenheng, men ikke minst viktig å utbygge videre i globaliseringen.
• Norge er avhengig av større markeder. EØS-avtalen gir oss adgang til det viktige EU-markedet. Men det er utenfor Europa veksten virkelig skjer. Når det gjelder dette globale markedet, er WTO den viktigste arenaen for å fastsette globale rammebetingelser.
• Ofte stilles spørsmålet om det er en motsetning mellom offensive og defensive interesser:
• Nei – og som sagt innledningsvis - så lenge man har en overordnet blikk og evner å se helheten – og ikke lar én eller noen få sektorinteresser få dominere helt - er det ingen motsetning mellom (på den ene siden) å kjempe for nedbygging av barrierer på noen områder, mens man på andre områder kjemper for å beholde barrierer. Til slutt må man selvsagt gjøre en avveining.
• Det er viktig for alle medlemsland at det blir mulig å balansere eventuelle tap med eventuelle gevinster. Derfor er det viktig at forhandlingsrunder i WTO er brede nok til å fange opp alle interesseområder.

Utviklingsland

• I kampen mot fattigdom er adgang til handel og adgang til markeder en hovedvei til utvikling. Fattige lands adgang til handel er et viktig bidrag til at verdens goder deles på en annen måte. Og her mener jeg særlig at utviklingslandene har krav på å få del i den velstandsutviklingen som vår del av verden nyter godt av.
• Dette skal være en utviklingsrunde. Norge er og har vært konsistent i vår posisjon om at u-landenes interesser skal ivaretas, både gjennom økt markedsadgang for sine eksportprodukter og ved at de får den nødvendige fleksibilitet til å gjennomføre sine forpliktelser.
• ”U-land” er imidlertid en heterogen gruppe. Og utfordringen på de fleste forhandlingsområdene er å forene de ulike interessene blant u-land. På noen områder har de sammenfallende interesser, mens på andre står u-landene i direkte konflikt med hverandre. Der noen ønsker markedsadgang, ønsker andre å beskytte sine markeder. Vi erkjenner at dette ofte skaper vanskelige avveiningsspørsmål, også for Norge.
• Handel er en nødvendig - men ikke tilstrekkelig - forutsetning for å skape økonomisk vekst i utviklingsland. For å få flest mulig fordeler av å delta i global handel, er det også behov for langsiktig kapasitetsbygging, som opplæring av arbeidskraft og utbygging av infrastruktur, eller tiltak innenfor ”SPS-området”. Norge støtter aktivt slik handelsrelatert bistand ("Aid for Trade").

Blir det en avtale – eller ikke, og hvorfor det vil være uheldig om det ikke blir noen avtale

• Det er de fattigste landene som blir rammet mest direkte av at Doha-runden stopper opp. Gjennomføringen av de allerede oppnådde framskritt for utviklingslandene vil bli utsatt – og det er en risiko for at de faller helt bort.
• Dette gjelder først og fremst avviklingen av eksportsubsidier for landbruksvarer – som er de desidert mest ødeleggende subsidier for u-landene - og gjennomføring i noen store land av toll- og kvotefrihet for 97 % av alle produkter fra de minst utviklede landene.
• Vi vil kunne oppleve et økt press for flere bilaterale og regionale frihandelsavtaler hvor de store landene spiller en langt mer dominerende rolle enn tilfellet er i WTO.
• USA er i gang med en rekke bilaterale forhandlingsprosesser og andre store land har sagt at de akter å følge etter. Det kan utvikle seg et omfattende og komplisert nettverk av handelsavtaler, alle med særegne regler og vilkår.
• Land som Norge - og små og mellomstore utviklingsland - er ikke tjent med at handelen styres på denne måten. For oss er det et lite tiltrekkende scenario å måtte gå alene inn i forhandlinger med land med store ”økonomiske muskler” for å forhandle frem adgang til viktige markeder. Et slikt system vil langt på vei være basert på den sterkestes rett, og det vil neppe lede til balanserte og rettferdige avtaler.
• Det varsles fra flere land at de står klare til å ta i bruk WTOs tvisteløsningssystem mot andre lands toll- og støtteordninger. Mange land lot være å påbegynne slike prosesser, i påvente av å løse sine problemer under forhandlingene. Mens trusler om rettslige skritt først og fremst er rettet mot USAs bruk av subsidier og EUs landbrukspolitiske markedsordninger, vil nok dette over tid kunne få en økende betydning også for Norge. Det er ikke umulig at våre støtteordninger til landbruket kan bli utfordret.
• Norske økonomiske interesser blir skadelidende fordi forhandlingene stopper opp. Vi har jo klare offensive interesser både på industrivarer (NAMA), regelverk og tjenester. Men: I tillegg blir ikke våre spesielle utfordringer i landbruksforhandlingene lettere dersom forhandlingene legges på is i noen år fremover. De utfordringene som lå i forhandlingsresultatet som var i ferd med å avtegne seg i sommer, var større enn de vi hadde fått om man hadde man hatt et gjennombrudd i Cancun for tre år siden.

Hva kan komme til å skje i tiden framover?

• Det er en reell fare for at det blir en utsettelse i mange år fremover.
• Den amerikanske presidentens forhandlingsmandat løper ut den 30. juni 2007. En forlengelse av dette mandatet fra Kongressens side er ikke umulig, men er antakelig usannsynlig uten en betydelig fremgang i forhandlingene. I denne sammenheng står vi trolig overfor et siste "mulighetenes vindu", i perioden fra mellomvalget i USA i neste uke (7. november) frem til mars neste år.

• Bevegelse i forhandlingene vil i utgangspunktet måtte baseres på fremgang på tre sammenkoblede områder, det såkalte "triangelet" bestående av:
• 1. Markedsadgang for landbruk (hvor USA vil ha større tollkutt inn til EU og utviklingsland),
  2. Internstøtte for landbruk (hvor EU ikke vil bevege seg mer på markedsadgang uten ytterligere amerikanske innrømmelser på internstøtte først), og
  3. Markedsadgang for industrivarer (både USA og EU krever mer fra u-land som Brasil og India).
• Enighet mellom de fire store er helt nødvendig for å komme i mål. - Men det er ikke tilstrekkelig. De andre medlemslandenes interesser må også ivaretas – og det på en tilfredsstillende måte – for at det skal bli noen avtale.
• Utfordringen er ikke at avstanden mellom aktørene er uoverstigelig, men snarere at den politiske situasjonen har gjort det svært krevende å ta de første steg videre.
• Fra norsk side skal vi fortsette å gjøre vårt for å bidra til en gjenopptakelse av forhandlingene og at vi får et godt og balansert forhandlingsresultat.

Konkluderende

• Norge har en åpen og utadvendt økonomi. Vår velferd er uløselig knyttet til omverdenen.
• Vi er avhengig av forutsigbare og gode spilleregler.
• Vi er absolutt ikke tjent med at handelen styres gjennom et slags komplisert ”spagetti – nettverk” av bilaterale og regionale handelsavtaler, alle med særegne regler og vilkår.
• Ikke minst vil små og mellomstore bedrifter raskt kunne tape i konkurransen dersom reglene varierer fra marked til marked, og dersom reglene uten videre kan endres nær sagt over natten.
• Stabiliteten og forutsigbarheten som det multilaterale systemet gir, er av svært stor betydning. For Norge er det et lite tiltrekkende scenario å måtte gå alene inn i forhandlinger med land med store ”økonomiske muskler” for å forhandle frem adgang til viktige markeder. Et slikt system vil være basert på de sterkestes rett og man kan bli overkjørt.
• Tilbake til spørsmålet om det er en motsetning mellom offensive og defensive interesser: Jeg tror på mange måter at spørsmålet er ”på siden av saken”. Et sterkt multilateralt handelsregime, forankret i WTO, er og blir i Norges interesse. Også i landbrukets interesse, både fordi norsk landbruk er tjent med at det går bra for norsk økonomi, men også spesifikt som egen bransje.