NOU 1995: 5

Norsk sør-politikk for en verden i endring

4.4.1 Statens rolle. Institusjonell kapasitet. Staten og det sivile samfunn

Staten spiller en helt sentral rolle for utviklingen i alle moderne samfunn. Selv om enkelte samfunnsfunksjoner kan ivaretas lokalt, og i større målestokk innen den private sfære, vil dette være begrenset. På den andre side har samfunn der staten har påtatt seg den altomfattende rolle å styre og kontrollere hele samfunnsøkonomien og alle samfunnsinstitusjoner vist seg å være ikke bare undertrykkende, men også over tid ineffektive i å fremme langsiktig utvikling. En rekke land har hatt statsapparat som har forstrukket seg langt ut over evne og kapasitet til effektiv styring, og i stedet dannet grunnlaget for personlig makt og private inntekter gjennom forskjellige former for korrupsjon.

Mange unge nasjoner står i dag i en situasjon der staten er nær ved å gå i oppløsning, eller har fått en sterkt svekket legitimitet. Statsledere overtok etter kolonitiden nasjonalstatsideen hvor utvikling av felles språk, kultur og samfunnsinstitusjoner ble sett som viktige mål. Etniske, religiøse og økonomiske konflikter ble en tid fortrengt, men kommer nå igjen til syne på måter som truer med disintegrasjon og oppløsning av staten som institusjon. I noen land er staten fortsatt redskap for et autoritært styre med et religiøst fundament eller basert på militærmakt, eventuelt et eneveldig konge(fyrste)dømme.

Ut fra internt press og med støtte i inspirasjon utenfra har en rekke land i Latin-Amerika (på 1980-tallet), Afrika (på 1990-tallet) og enkelte i Asia i den senere tid innsatt mer demokratiske regimer med flerpartivalg. Disse har samtidig tatt fatt på å omdanne sine statsapparater til å bli mer effektive organer for en bred utviklingspolitikk. Erfaringene tilsier at dette ikke er noen enkel oppgave, både fordi staten alltid kan utnyttes som et redskap for landets (nye) makthavere, og fordi staten i mange land mangler både erfaring, kompetanse, og legitimitet i forhold til sine nye roller. At denne prosessen foregår midt i økonomiske krisetider, parallelt med tiltak som ofte begrenser offentlige tjenester og der det ikke er mulig å møte viktige velgergruppers behov for å se bedringer i egne levekår og samfunnsforhold som angår dem, gjør de nye demokratiene ytterligere sårbare.

I de mest bistandsavhengige landene har bistandsorganisasjonene fått en betydelig innflytelse og makt over landenes utviklingspolitikk og statsinstitusjoner, ikke bare gjennom strukturtilpasningsprogrammene, men også gjennom den avhengighet og de bånd som er skapt gjennom den øvrige bistanden. Både gjennom krav og kondisjonalitet og ved den praktiske gjennomføring av bistandsfinansierte tiltak blir det nasjonale statsapparatet ofte tilsidesatt, og gjort avhengig av bistandsgiverne. Dette skjer også på regionalt og distriktsnivå. Det store antallet bistandsorganisasjoner kan i mange land dessuten i seg selv legge beslag på store koordineringsressurser hos mottakermyndigheter, og kan bidra til å pulverisere planleggings- og gjennomføringsansvar og slik undergrave langsiktige målsettinger.

Kommmisjonen ser det som en meget stor utfordring å bidra til å skape forutsetninger for et utviklingsorientert og effektivt statsapparat. Uten dette vil andre bistands- og utviklingstiltak ha begrenset verdi. Staten må sikre essensielle statlige funksjoner knyttet til sikkerhet og lov og orden. Den må samtidig ivareta nasjonale interesser vis-a-vis det internasjonale samfunn; fylle funksjonene som forhandlingspart mellom lokale, nasjonale og internasjonale interesser og sikre en ansvarlig deltakelse i globale og regionale fellesoppgaver. Og ikke minst må den sikre de nødvendige økonomiske, sosiale, kulturelle og politiske betingelser for grunnleggende rettigheter og utvikling nasjonalt. Ansvaret for utvikling av infrastruktur, og for grunnleggende tjenester som helse og utdanning står sentralt i dette. Staten må ikke nødvendig utføre alle disse oppgavene selv, men det er helt avgjørende at den må ta ansvaret for organisering av rammeverket for at disse oppgavene skal kunne fylles.

Samtidig er det viktig at institusjonene i det som utgjør det sivile samfunn får muligheter til å utvikle seg og opptre selvstendig. Med det sivile samfunn menes både bedrifter og virksomheter i næringslivet, herunder primær- og servicenæringer; interessegrupper og alle typer private organisasjoner; uavhengige samfunnsinstitusjoner og religiøse samfunn; såvel som lokale og mer tradisjonelt baserte formelle og uformelle institusjoner. Det er i det sivile samfunn at utviklingen får mening og innhold, her fremmes kreativitet og entreprenørånd, her organiseres interessegrupper, og her utformes kritiske korrektiver til staten. Skal samfunnet utvikles, vil det derfor som regel være nødvendig at det sivile samfunn er relativt uavhengig av staten og statsapparatet. Gjennom maktstrukturer og interesseorganisering vil det sivile samfunn og ulike interessegrupper søke å påvirke statens politikk. En balansert utvikling som tar hensyn til flere interesser krever et relativt åpent samfunn som tillater et mangfold av interessegrupper i å delta i samfunnsdebatten og i beslutningsprosessene.

Boks 4.2 Det sivile samfunn

Dette er et relativt nytt ord som ofte benyttes i utviklingsdebatten om demokrati og deltakelse. Med det sivile samfunn menes egentlig alle typer organisasjoner, institusjoner og sammenslutninger som ikke er en del av staten og den offentlige sektor.Det sivile samfunn omfatter dermed både:

  • interessegrupper og alle typer private organisasjoner, uavhengige samfunnsinstitusjoner og religiøse samfunn;

  • bedrifter og virksomheter innen det private næringsliv;

  • lokale og mer tradisjonelt baserte formelle og uformelle institusjoner.

På samme måte som staten i de bistandsavhengige land er blitt gjort avhengige av de internasjonale bistandsorganene, har utviklingen i mange land medført en rask og omfattende vekst i de private utviklingsrettede organisasjonene, med finansiering fra utenlandske, statlige såvel som fra private bistandsorganisasjoner. Det er

moderne
interesseorganisasjoner, og prosjekt-utførende organisasjoner som vokser mest, mens lite oppmerksomhet rettes inn mot de mer tradisjonelle, kulturelle, etniske og religiøse og ofte uformelle strukturer og organisasjoner.

Uansett om institusjoner er offentlige eller tilhører de organiserte eller uformelle deler av det sivile samfunn, representerer de kollektive interesser. Ofte fungerer de imidlertid statisk i forhold til tillagte oppgaver og funksjoner. Spesielt gjelder dette offentlige organer, som i mindre grad enn det sivile samfunn evner å forholde seg til endringsprosesser, løse nye problemer når de oppstår og møte nye utfordringer. Det er derfor en stor utfordring å bidra til å omdanne passive og kontrollerende statlige institusjoner, til mer aktivt problemløsende institusjoner .

Staten og det sivile samfunn fyller hver sine komplementære roller i samfunnsutviklingen. (Se den skjematiske framstillingen.) Hvordan denne ansvars- og arbeidsdelingen vil se ut i praksis, vil kunne variere mye mellom ulike land, og vil avhenge av en rekke konkrete og historiske omstendigheter. Utenlandsk bistand har ofte en betydelig innflytelse på, og dermed et ansvar for utviklingen av denne rollefordelingen, og giversamfunnets politikk har i mange land utydeliggjort ansvarsforholdene. Når staten ikke makter sine oppgaver, har giverne ikke sjelden bidratt til å utvikle organisasjoner og virksomheter som dels overtar statens rolle og ansvar. Dette bidrar til å undergrave statens legitimitet og vanskeliggjør at staten kan fylle oppgavene når bistanden opphører. Det er etter Kommisjonens mening nødvendig at bistandsgivere bidrar til å klargjøre ansvarsforholdene og rollefordelingen mellom staten og det sivile samfunn, bl.a. slik at bistandsmidler ikke benyttes til å undergrave statens mulighet til å fylle sine essensielle oppgaver.

Figur 4.2 

Figur 4.2

Det har etter Kommisjonens mening liten hensikt å utvikle bistandstiltak på siden av og uavhengig av statsapparatet gjennom å opprette parallelle organisasjoner som vil forbli fremmede og bistandsavhengige. Det som er nødvendig er at utdanning, kompetansebygging og institusjonsstyrking knyttes opp mot permanente offentlige eller private systemer, og at nødvendige reformer i statsapparatet gjør det mer effektivt, ansvarlig og lydhørt.

Det er derimot lite som tilsier at det er en nødvendig forutsetning for en utviklingsorientert og effektiv stat at den baseres på flerpartivalg etter vestlig modell. Det er imidlertid en forutsetning at styret har legitimitet i befolkningen. Autoritære styreformer mangler kontroll- mekanismer som kan sikre at en forsvarlig utviklingspolitikk fortsetter, slik at risikoen for negative tilbakeslag er stor. Folkelig deltakelse og bredere demokrati og åpenhet er et gode i seg selv, samtidig som det kan være utviklingsfremmende. En slik politisk utvikling må imidlertid i all hovedsak foregå innenfra, som resultat av en intern modningsprosess. Bare om en slik prosess er ønsket og drevet fram av interne krefter i et land, kan det internasjonale samfunn og bistandsgivere bidra til en demokratisering som vil vare over tid.

Kommisjonen er av den oppfatning at det internasjonale samfunn bør kunne utforme noen minimumskrav til statsapparatet og styringssystemet ut fra allmenne menneskerettslige prinsipper, og som minstekrav for at internasjonale bistandsoverføringer skal være meningsfylte og ha noen effekt. Demokratisering og politiske reformer må her sees i sammenheng med økonomisk politikk, sosial fordeling og sikring av økonomiske og sosiale rettigheter. I en slik sammenheng vil også noen minstekrav til velferd kunne konkretiseres innenfor utviklingssamarbeidet med hvert enkelt land, ut fra et sett av aksepterte basisnormer. Kommisjonens forslag til et knippe av basisnormer fra Verdenserklæringen om menneskerettigheter som er egnet for å etablere slike minstekrav som bistandspolitikken må defineres i forhold til, er diskutert i kapittel 3.