NOU 2012: 2

Utenfor og innenfor

15.8 Avsluttende merknader

Norsk næringspolitikk og næringsliv har vært gjennom omfattende endringer siden EØS-avtalen ble undertegnet i 1992 og frem til i dag. Hovedtendensen har vært en generell liberalisering, ikke bare av grensekryssende samhandel, men også internt i Norge. Tidligere nasjonale restriksjoner på handel med varer og tjenester er bygget ned, og det samme gjelder på arbeidsmarkedet og kapitalmarkedet. Flere tidligere statlige monopoler er avviklet, og en rekke offentlige tjenester konkurranseutsettes nå helt eller delvis. Tildeling av statsstøtte er regulert, og gjort mer næringsnøytral. Markedet for offentlige anskaffelser er åpnet opp for alle tilbydere etter konkurranse. Det er innført et generelt konkurranserettslig regime, som setter klare krav til private aktører. Samtidig er de offentlige tilsynsfunksjonene styrket og domstolskontrollen skjerpet.

Denne utviklingen har foregått i et samspill mellom nasjonale politiske prosesser og tilpasning til EU gjennom EØS-avtalen. Det næringspolitiske kursskiftet i Norge startet lenge før EØS, og viktige strukturelle reformer var allerede vedtatt eller igangsatt før 1992. Da EØS ble gjennomført i 1992–94 var det stor grad av samsvar mellom avtalens krav og den næringspolitiske grunnholdningen til et bredt flertall på Stortinget. De nye reglene om de fire friheter, statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranse ble til dels supplert med ytterligere nasjonale reformer utover det EØS-avtalen krever.

Dette samspillet har i hovedsak bestått gjennom perioden 1992–2011. Det har vært konflikter om en rekke enkeltsaker, men hovedprinsippene som gjelder for det indre marked har hatt bred politisk oppslutning, og det samme gjelder de fleste lovendringer og andre viktige tiltak som er truffet. Blant de sittende politiske partiene på Stortinget har det bare vært Sp og SV som har vært prinsipielt imot deltagelsen i det indre marked. Samtlige regjeringer i perioden har i hovedsak ført samme grunnleggende næringspolitikk innenfor rammene av EU/EØS-samarbeidet, uten dramatiske skift.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at trenden med økt liberalisering har vært klar i perioden 1992–2011, men har ikke vært så absolutt som den noen ganger fremstilles. Fortsatt består en rekke restriksjoner på markedet, i Norge som i andre EU/EØS-land. Ofte er nasjonale krav erstattet med felles EU/EØS-krav, og tilpasningen har på mange sektorer snarere medført en reregulering enn en avregulering. Dette må også ses i lys av at heller ikke EUs egen utvikling av det indre marked kun innebærer avregulering. Av de 63 eksisterende statsstøtteordningene som Norge notifiserte i 1994 ble samtlige videreført, og det samme gjelder de 78 restriksjonene på tjenesteyting som ble meldt inn i 2009. De statlige monopolene på tilbud av alkohol og pengespill er i behold, og omsetningen av tobakk har blitt vanskeligere. Sentrale konsesjonsordninger består, og mulighetene for privat eierskap til vannkraft er innsnevret. Samlet statsstøttenivå gikk ned på 1990-tallet, men har de siste 5–6 årene steget noe igjen.

Dette flertallet viser til at Norge er en åpen økonomi med stor eksport som nyter godt av god markedsadgang. Utviklingen i næringspolitikken i perioden 1992–2011 har lagt til rette for omstillinger og modernisering, som har fremmet økonomisk utvikling og ført til velferd i samfunnet. I denne prosessen har tilpasningen til EU gjennom EØS spilt en viktig rolle. På noen områder har EØS-avtalen selv utløst reformer. Men vel så ofte har avtalens funksjon vært å påskynde og støtte opp om reformer i en retning som et politisk flertall har ønsket å gjennomføre, om enn ikke nødvendigvis like raskt eller konsistent. Slik sett har avtalen antakelig bidratt til å dempe konfliktnivået rundt viktige omstillingsprosesser, og gjort det enklere for politikerne å gjennomføre dem.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at debatten om EU/EØS og «verktøykassa» er viktig for å forstå hvordan EØS-avtalen påvirker Norge, men at realiteten er mer sammensatt enn den ofte fremstilles. På den ene siden er det riktig at tilpasningen til EU gjennom EØS har «tømt verktøykassa» for en del næringspolitiske virkemidler som myndighetene tidligere hadde til rådighet. På den annen side er dette i all hovedsak tiltak som man må flere tiår tilbake i tid for å finne brukt i noe omfang, og som langt på vei var bygget ned før EØS-avtalen ble inngått. Det dreier seg typisk om statlige eneretter, statsstøtte til utvalgte næringer eller bedrifter, tildeling av offentlige kontrakter og konsesjoner ut fra politiske hensyn, favorisering av nasjonale selskaper, skjerming av enkelte sektorer mot konkurranse fra utlandet, og andre direkte eller indirekte restriksjoner som det i en åpen moderne økonomi uansett ville vært svært vanskelig å videreføre, og som uten EØS-avtalen ville ha kunnet utløse handelssanksjoner og andre tiltak fra EUs side. Norge har i perioden fra 1992 også påtatt seg forpliktelser innenfor rammen av WTO, som ville hindret Norge i å ta i bruk enkelte av disse virkemidlene, selv om EØS-avtalen ikke var til hinder for dette.

Dette flertallet vil også påpeke at det ikke alltid er slik at EU/EØS-reglene i realiteten er så strenge som de fremstilles. Det er et kjent fenomen fra mange land at politiske myndigheter kan ha behov for å vise til EU/EØS-retten som et tilsynelatende tvingende argument for å treffe ellers upopulære vedtak, også der dette ikke nødvendigvis er tilfelle. Det samme har utvilsomt gjort seg gjeldende i norsk politikk gjennom perioden 1994–2011. Dertil kommer at enkelte fagmiljøer i forvaltningen med særlig ansvar for håndhevelse av EU/EØS-reglene kan innta restriktive posisjoner, som gjør det vanskelig for andre deler av forvaltningen å utforske og utnytte det handlingsrom som i realiteten foreligger.

Etter flertallets syn har norske myndigheter innenfor rammene av EØS-avtalen betydelige muligheter til å treffe tiltak som påvirker nasjonal næringsutvikling, og dette handlingsrommet er videre enn det ofte fremstilles som. Det forutsetter imidlertid kjennskap til reglene og en forståelse for at tiltak noen ganger må begrunnes og utformes på andre måter enn tidligere.

For det første vil flertallet understreke at tilpasningen til EU gjennom EØS i seg selv er et næringspolitisk valg, som Stortinget gjorde i 1992, og som Stortinget kan omgjøre dersom man er villig til å ta belastningene ved dette. Da EØS-avtalen ble vedtatt, var det ut fra en helhetsvurdering, der flertallet tilsynelatende måtte mene at fordelene oppveide ulempene.

Utvalget er enig om at gjennom EØS-avtalen bandt stortingsflertallet seg til å føre en bestemt form for næringspolitikk. Slik sett fungerer avtalen som en «økonomisk konstitusjon», som i likhet med andre konstitusjoner binder beslutningstakerne til å være konsistente, også i enkeltsaker der det er press for å velge andre løsninger.

For det andre vil Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vise til hvordan gjennomgangen i dette kapittelet har illustrert at det fortsatt er betydelig nasjonalt næringspolitisk handlingsrom innenfor rammene av EØS-avtalen. Det gjelder særlig for reglene om de fire friheter og statsstøtte, og inkluderer mulighetene til å videreføre eller innføre nye krav og restriksjoner på næringslivet, eller gi statsstøtte på nærmere bestemte vilkår.

For det tredje vil Utvalgetsflertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vise til at det innenfor EU er en rekke programmer og andre tiltak for aktiv næringspolitikk, som Norge deltar i, med mulighet for å påvirke programmene og nyttiggjøre seg resultatene av programmene. Videre stenger ikke EU/EØS-retten for en nasjonal politikk som aktivt søker å tilrettelegge forholdene best mulig for næringslivet. I den grad dette innebærer statsstøtte er det relativt vide rammer for å gi det, så lenge det skjer horisontalt til bestemte formål (FoU, innovasjon, miljø, transport, regional utvikling m.m.) og ikke vertikalt til enkelte næringer eller bedrifter. En rekke forhold av betydning for næringslivet er i liten grad berørt av EU/EØS-retten, slik som fysisk infrastruktur, utdanning, forskning, regelforenkling, skatteregler m.m. Generelt fremstår næringspolitikken i Norge som å ha tilgjengelige virkemidler, og forholdene for etablering og drift av næringsvirksomhet som gode. Hovedutfordringen for norsk næringslivs konkurranseevne ser ikke til å være at EØS-avtalen har tømt politikernes verktøykasse, men er knyttet til andre forhold (kostnadsnivå, konkurranse fra Asia, omstillingsevne m.m.).

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil videre påpeke at EU/EØS-reglene om de fire friheter har ført til at nasjonale myndigheter har måttet gå gjennom etablerte virkemidler, og vurdere om det fortsatt er behov for dem. Noen ganger har man kommet til at det ikke lenger er tilfelle, og da er ordningene avviklet, både ut fra interne norske politiske vurderinger og som gjennomføring av EØS-avtalen. Andre ganger har norske myndigheter kommet til at restriksjonene fortsatt tjener et formål. I de fleste av disse sakene har det i praksis vært mulig å videreføre dem innenfor rammene av EØS-avtalen, i opprinnelig eller justert versjon.

Utvalgets flertall viser også til at EU/EØS-reglene om statsstøtte var i tråd med utviklingen i norsk næringspolitikk da de ble innført tidlig på 1990-tallet, og dette har ikke endret seg. Reglene innskrenker det politiske handlingsrommet i enkeltsaker. Samtidig erkjenner de fleste at slike regler er nyttige, og fungerer som en politisk ønsket sperre.

Videre vil flertallet påpeke at statsstøttereglene er mindre rigide enn det mange synes å tro. Norske myndigheter har i betydelig grad utnyttet det handlingsrommet som dette gir. De aller fleste støtteordninger fra før 1994 som et politisk flertall har ønsket å beholde er videreført, i uendret eller justert form. Videre er en rekke nye støtteordninger etablert i perioden 1994–2011. Da regjeringen etter 2005 ønsket å øke støttenivået i Norge, var EØS-avtalen ikke til hinder for det. En gjennomgang av praksis viser også at ESA har forvaltet statsstøttereglene på en relativt fleksibel måte, som åpner for kontakt og tilpasning, og som har bidratt til å gi handlingsrom for nasjonale myndigheter. En erfaring ser ut til å være at det krever god kunnskap og planlegging, samt målrettet ressursbruk ved notifisering og gjennomføring, for å legge til rette for lovlig statsstøtte.

En viktig side ved statsstøttereglene er etter flertallets vurdering at de har bidratt til økt åpenhet om offentlige økonomiske forhold. Ved å omfatte også indirekte og skjulte former for støtte, har reglene bidratt til å synliggjøre slike, og på den måten skape økt gjennomsiktighet om forvaltningen av offentlig økonomi. Dette fremmer ansvarlighet i og skaper demokratisk tillit til det politiske systemet, og gjør at det kan treffes mer bevisste valg om hva fellesskapets midler skal brukes til. En annen viktig side ved reglene er at de ikke bare bidrar til å begrense statsstøtten i Norge, men også i de 29 andre EU/EØS-statene, som er Norges viktigste marked. Slik sett bidrar reglene til norsk eksportindustris konkurranseevne. En tredje virkning er at reglene gir en garanti mot at EU kan true med handelssanksjoner mot de delene av norsk industri som direkte eller indirekte med rette eller urette kunne antas å motta støtte, herunder blant annet kraftkrevende industri.

Utvalgets flertall viser til at kravene til offentlige anskaffelser i hele perioden 1992–2011 har utviklet seg én vei, mot et stadig strengere og mer omfattende regelverk, som oppleves som krevende av mange offentlige etater, ikke minst på lokalt plan. Denne utviklingen har skjedd som et samspill mellom EU/EØS-retten og nasjonal rett, der Stortinget har gått lengre enn det EØS-avtalen krever.

Utvalgets flertall viser til den kritikken som ofte rettes mot EØS-avtalen for å detaljregulere kravene til offentlige anskaffelser ved nærmere ettersyn også i stor grad rammer de utfyllende reglene som norske myndigheter selv har vedtatt. Det er særlig for offentlige kontrakter av mindre økonomisk verdi at regelverket oppleves som unødig byrdefullt, og dette skyldes at de norske terskelverdiene ligger betydelig lavere enn EU/EØS-tersklene. Det samme gjelder en del typer (såkalt uprioriterte) tjenester som er krevende å lyse ut, og derfor unntatt av EU/EØS-lovgiver, men likevel lagt inn av norsk lovgiver.

Utvalgets flertall er generelt positive til reglene om at offentlige anskaffelser av en viss størrelse skal lyses ut på åpen konkurranse og tildeles etter klare kriterier. Reglene fyller flere viktige funksjoner, både av økonomisk og annen karakter. Samtidig har utviklingen gått så langt at regelverket i dag fremstår som unødig strengt og komplisert. Norge bør fortsette å støtte det arbeidet som Kommisjonen har satt i gang for å undersøke om EU/EØS-rettens krav til offentlige anskaffelser kan gjøres enklere. Videre kan det være klokt med en mer kritisk holdning til hvor langt man skal gå i å supplere EU/EØS-retten med ytterligere nasjonale krav. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å gå nærmere inn på detaljene i dette, men vil generelt anbefale en gjennomgang, med sikte på å forenkle dagens norske system innenfor de rammene som EU/EØS setter.

I den forbindelse vil flertallet påpeke at det er lite samfunnsøkonomisk forskning og utredning av hvilke effekter anskaffelsesreglene har. I den senere tid har det kommet enkelte interessante studier fra EU, som også omfatter norske forhold. Men generelt er det i Norge fortsatt lite empirisk og faglig basert kunnskap om hvilke direkte og indirekte besparelser, kostnader og andre virkninger anskaffelsesreglene medfører. Det er påfallende sett i lys av at det gjelder prosesser for tildeling av oppdrag verdt flere hundre milliarder kroner hvert år.

Utvalgets flertall vil påpeke at EU/EØS-reglene om de fire friheter, statsstøtte og offentlige anskaffelser til dels er kompliserte, og på noen punkter uklare. For å forstå hvilke krav de setter, og hvilket handlingsrom som består, kreves både betydelig kompetanse og ressurser til å gjennomføre prosessene for å utnytte handlingsrommet slik at man ikke kan kritiseres eller overprøves i etterhånd. Dette kan være utfordrende nok i sentralforvaltningen, men er en enda langt større utfordring for lokalforvaltningen. Slik sett er det ikke unaturlig at mye av kritikken, særlig mot anskaffelsesreglene, kommer fra kommuner og fylkeskommuner. Utvalget mener det bør være en prioritert oppgave å sørge for at lokalforvaltningen har tilgang til den ekspertise som er nødvendig for å forholde seg korrekt til EU/EØS-kravene, samtidig som lokalforvaltningen antakelig vil kunne nyte godt av utfallet av den gjennomgang av anskaffelsesregelverket som anbefales ovenfor.

Utvalgets mindretall, Dag Seierstad og Stubholt viser til at med EØS-avtalen sluttet Norge seg til et liberalt økonomisk regime med fri flyt av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft. Det er et regime som for eurolandene fjerner sentrale finanspolitiske og pengepolitiske virkemidler, og som fjerner viktige næringspolitiske virkemidler for alle medlemsland, også for EØS-landet Norge. Grunnlaget for vår sysselsetting og konkurransekraft ble lagt lenge før vi kom med i EØS.

Disse medlemmene mener Norge har også under EØS hatt nytte av den nasjonale økonomiske handlefriheten vi hadde tidligere, og vi høster fortsatt av de resultater og samfunnsforhold som ble oppnådd da. Det er en handlefrihet som EØS-avtalen har innsnevret kraftig. På kort sikt er norsk økonomi sterk nok til å hevde seg i dagens handelsregime. Men norsk næringsliv er i dag så petroleumsavhengig at mange alternative næringsmiljøer svekkes. Vi har derfor et sterkt behov for langsiktig omstilling og utvikling av nye produksjonsmiljøer, og da kan Norge komme til å trenge en næringspolitisk handlefrihet utover det som EØS-avtalen tillater.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad viser til at Norge hadde fra 1973 en frihandelsavtale med EU som innebar at norsk industri etter en overgangsperiode hadde tollfrihet og ingen kvotebegrensning på eksporten til EU. Næringsmiddelindustrien var eneste unntaket. Det har vært toll på bearbeidede landbruksvarer (etter norsk ønske) og på bearbeidede fiskeprodukter (etter EUs ønske). EØS-avtalen sikrer norsk markedsadgang til EU-markedet og EU adgang til det norske markedet. Det har ført til at norsk næringsliv har tapt markedsandeler hjemme, og at få norske næringer utenom olje- og gassnæringen og oppdrettsnæringen har vunnet markedsandeler på EUs indre marked.

Dette medlem mener vårt vannkraft-industrielle miljø ble stimulert av subsidiert krafttilgang. Det sterke olje-industrielle miljøet i landet ble utbygd gjennom en klar favorisering av norsk næringsliv og i betydelig grad i offentlig regi. Avanserte industrielle miljøer som på Kongsberg og i Rana dro nytte av en langsiktig nærings- og teknologipolitikk, sammen med tidvis stor offentlig økonomisk støtte, også i forbindelse med nødvendige omstillinger. Vi har også konkurransefortrinn av institusjonell art knyttet til et arbeidslivsregime som hittil har bidratt både til lønnsmoderasjon og en sammenpresset lønnsstruktur som til sammen understøtter konkurransekraft, omstillingsevne og avansert produksjon. Denne arbeidslivmodellen har hatt to viktige forutsetninger, at det har vært høy sysselsetting og knapphet på arbeidskraft og at landsomfattende tariffavtaler regulerer lønns- og arbeidsvilkår i store deler av arbeidslivet. Tilsvarende samfunnsmodeller er under kraftig press i mange EU-land. Faren er at en slik modell kan komme under press også i Norge som følge av det markedsliberale frislippet som EØS-avtalen påfører oss.

Dette medlem mener EØS-reglene om statsstøtte begrenser mulighetene til å gi offentlig støtte til næringsliv som retter seg mot lokale eller innenlandske markeder og som ikke er i konkurranse med næringsvirksomhet i andre land. EØS-avtalen godtar sosialstøtte, men ikke i form av driftsstøtte til næringsvirksomhet. Begrunnelsen er at konkurransen da forrykkes slik at den ikke lenger skjer «på like vilkår». Mange sosiale problem kan bli dyre for samfunnet dersom det skal være totalforbud mot driftsstøtte til næringsvirksomhet som er viktig av sosiale grunner. En rapport fra Kommisjonen 1 viser at de administrative merkostnadene ved anbudsreglene for offentlige anskaffelser er langt større enn tidligere antatt. Små oppdrag koster uforholdsmessig mye. Ifølge CEMR, Europarådets forum for kommuner og regioner, er innkjøpsreglene blitt så innfløkte at de er mer skadelige enn nyttige. Regelverket utløser for eksempel stadig rettssaker reist av dem som taper anbudskampene. Det fører til at oppdragsgiverne må legge mye arbeid i å verge seg mot at de kan trekkes inn for domstolene. Juridisk trygghet blir ofte viktigere enn å utforme anbudet slik at oppdraget kan utføres best mulig. Rettssakene fører til forsinkelser, usikkerhet og økte kostnader både for oppdragsgiver og leverandør/utbygger. Det er på det lokale nivået sakkunnskapen er størst når en skal avgjøre hva det er å vinne på en åpen anbudskonkurranse i 30 land i forhold til en mer begrenset anbudskonkurranse – eller på en kontrakt direkte med et lokalt firma. Men EØS-reglene gjør det ikke mulig å skille mellom anbud som krever utleggelse på EØS-nivå og helt lokale anbud med hver sine terskelverdier.

1

Kommisjonen (2011) Public procurement in Europe – Cost and Effectiveness.