Meld. St. 33 (2011–2012)

Norge og FN: Felles framtid, felles løsninger

3.2 Menneskerettigheter

I et historisk perspektiv har arbeidet med menneskerettighetene gjort store fremskritt fra Verdenserklæringen om menneskerettighetene ble vedtatt i FN i 1948. Verdenserklæringen slår fast at alle mennesker er født likeverdige og bygger på prinsippet om like rettigheter og ikke-diskriminering. Verden har i dag et omfattende regelverk med bred oppslutning og betydelig gjennomslagskraft. En del av dette arbeidet skjer i andre fora og organisasjoner enn FN. Særlig regionale organisasjoner spiller en viktig rolle. Det er imidlertid ingenting som kan erstatte den legitimitet FN gir og FN-organisasjonenes mulighet til å mobilisere bredt. For Norge utgjør derfor FN vår viktigste plattform for arbeidet med menneskerettigheter.

Boks 3.5 Menneskerettighetskonvensjonene

Det er vedtatt ni hovedkonvensjoner som utdyper menneskerettighetene, samt en rekke protokoller til disse konvensjonene som blant annet gir adgang til individuell klagerett.

  • FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (1966)

  • FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (1966)

  • FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (1965)

  • FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (1979)

  • FNs konvensjon om barnets rettigheter (1989)

  • FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (1984)

  • FNs konvensjon for beskyttelse av rettighetene til alle migrasjonsarbeidere og medlemmer av deres familier (1990)

  • FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (2006)

  • FNs konvensjon om beskyttelse mot tvungen forsvinning (2006)

Av disse har Norge ratifisert alle bortsett fra de tre sistnevnte. I Norges rapport til FNs menneskerettighetsråd høsten 2009, er arbeid med sikte på å ratifisere og gjennomføre konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, konvensjonen om beskyttelse mot tvungen forsvinning og valgfri protokoll til konvensjonen mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff nevnt som en av flere nasjonale menneskerettighetsprioriteringer.

Regjeringen la i mai 2012 frem en proposisjon hvor Stortinget bes om å gi sitt samtykke til ratifikasjon av FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Ny lov om vergemål må være trådt i kraft i det konvensjonen trer i kraft for Norge. Det tas sikte på ikrafttredelse av ny lov 1. juli 2013.

Ratifikasjon av konvensjonen om beskyttelse mot tvungen forsvinning reiser spørsmål om behov for endringer i lov og/eller praksis som er til vurdering.

Ratifikasjon av den valgfrie protokollen til torturkonvensjonen forutsetter at det opprettes eller utpekes en eller flere uavhengige nasjonale forebyggende mekanismer som skal foreta regelmessige besøk til steder for frihetsberøvelse. Norge undertegnet protokollen 24. september 2003. Regjeringen etablerte i juni 2011 en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle foreslå hvilke eller hvilket organ som bør ivareta funksjonen som nasjonal forebyggende mekanisme, og foreta en samlet utredning av konsekvenser ved eventuell norsk ratifikasjon. Arbeidsgruppens rapport ble sendt på alminnelig høring i juni 2012. Arbeidsgruppen foreslår at Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme og at det i så fall fortas enkelte endringer i sivilombudsmannsloven og instruksen. Ratifikasjon av protokollen forutsetter Stortingets samtykke.

Regjeringen har ennå ikke tatt stilling til spørsmål om tilslutning til de valgfrie protokollene om individklageordninger til henholdsvis FNs barnekonvensjon, FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og økonomiske rettigheter. I regjeringens vurdering av disse vil forhold til norsk praksis og konsekvensene av en eventuell tilslutning gjennomgås. Når det gjelder sistnevnte protokoll har regjeringen innhentet en uavhengig utredning om mulige virkninger av norsk tilslutning som har vært på alminnelig høring og dette vil inngå i regjeringens beslutningsgrunnlag

3.2.1 Menneskerettigheter under press

Menneskerettighetene er dynamiske. De blir tolket og anvendt. Arbeidet med menneskerettigheter er også politisk og preget av sterke motsetninger mellom FNs medlemsland – mellom pådrivere av menneskerettigheter og land som ønsker å unngå kritikk. Ofte går det et skille mellom vestlige land som tradisjonelt har fokusert mest på politiske og sivile rettigheter, mens utviklingsland primært ønsker fokus på økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Flere land er negative til at FN skal behandle menneskerettighetssituasjonen i enkeltland og ser med skepsis på FNs overvåkningsmekanismer.

Den største utfordringen på menneskerettighetsfeltet er gapet mellom de forpliktelser staten har påtatt seg og manglende gjennomføring i praksis. Menneskerettighetene blir systematisk krenket og ignorert i alle regioner i verden. Det er fremdeles et alvorlig gap mellom den visjon som ble nedfelt i FNs menneskerettighetserklæring i 1948 og realiteten i dag. Å bidra til styrking av menneskerettighetene internt i land der det skjer brudd på disse er derfor en viktig prioritering i norsk politikk.

Figur 3.2 Sadaf Nasim, frivillig ved Rhanuma-Family Planning Association i Pakistan presenterer utfordringer med å få seksualundervisning i Pakistan.

Figur 3.2 Sadaf Nasim, frivillig ved Rhanuma-Family Planning Association i Pakistan presenterer utfordringer med å få seksualundervisning i Pakistan.

Kilde: Foto: NorwayUN/Sigrun Agøy Engum

En annen utfordring internasjonalt er å komme til enighet om hvordan menneskerettighetene skal tolkes. Blant annet har det vært sterk uenighet blant land om ytringsfriheten beskytter kritikk av religion og religiøse lederskikkelser. Kvinners reproduktive helse og rettigheter (SRHR) er et annet eksempel på et tema som er under stadig sterkere press fra konservative krefter. Menneskerettighetene som universelle standarder blir utfordret av krav om at de må fortolkes i lys av historiske, kulturelle og religiøse forskjeller. Dette er ikke noe nytt, men vi ser at motkrefter blir stadig bedre organisert. Men bildet er ikke entydig siden gruppen av moderate land i regioner utenfor Europa som ønsker å styrke FNs menneskerettighetsarbeid vokser. Konsekvensen av dette er en økt tendens til tverr-regionale initiativ som bidrar til å bygge ned motsetningene mellom geografiske og politiske grupperinger. Norge har vært opptatt av å jobbe i slike tverr-regionale grupperinger og vi vil fortsette med dette.

Boks 3.6 Innholdet i normene – religionsfrihet og ytringsfrihet

Sakskomplekset religionsfrihet/ytringsfrihet har tradisjonelt vært blant de mest motsetningsfylte saksområder i menneskerettighetsdebattene i FN. Den Islamske konferansen (OIC) har siden 1999 fått flertall for en resolusjon som fremmer beskyttelse av religioner og religiøse symboler. Resolusjonen har hatt fokus på blasfemi og krenkelser av religiøse symboler snarere enn på individets rettigheter og beskyttelse mot overgrep. Samtidig har EU fremlagt en annen resolusjon der fokus har vært på retten til religions- og trosfrihet.

Norge mener det er svært positivt at det i 2011 lykkes å sette individet i sentrum også i OICs resolusjon. Samtidig er adgangen til å bytte religion, som er et viktig element i EUs tekst, ikke omtalt i OICs tekst. Dette er en mangel fra et norsk perspektiv.

For å sikre religionsfrihet og toleranse må vi fortsette å arbeide for at de to ulike resolusjonene om samme problemkompleks i fremtiden kan forenes i en felles resolusjon som ivaretar alle de elementer vi mener er viktig for å beskytte religionsfriheten og bekjempe intoleranse.

De to ulike resolusjonene illustrerer dragkampen i FN mellom land som har ulike tilnærminger til menneskerettigheter, og som vektlegger kollektive og individuelle hensyn ulikt. Forhandlingene understreker at vi må arbeide kontinuerlig for å sikre at innholdet i normene som blir vedtatt av FN er i tråd med våre verdier.

Gjennom resolusjoner eller vedtak i FNs Generalforsamling eller FNs Menneskerettighetsråd kan stater utøve politisk press for å påvirke andre stater til å gjennomføre de forpliktelser de har påtatt seg på menneskerettighetsfeltet. Mens konvensjoner er juridisk bindende for stater som har ratifisert dem, er resolusjoner uttrykk for felles politiske føringer som medlemslandene forventes å følge opp. Vedtakene kan bestå av konkret kritikk av menneskerettighetsbrudd i et enkeltland. Slike landspesifikke resolusjoner oppleves som stigmatiserende og er derfor omstridt. Vedtakene kan også ha et tematisk fokus, som for eksempel bekjempelse av tortur, eller dødsstraff. En enkelt resolusjon forandrer ikke verden, men summen av flere resolusjoner kan danne standarder som kan få stor normativ betydning.

Norges mål med arbeidet i FN er å forsvare de universelle menneskerettighetene, og ta konkrete initiativ for å bidra både til normutvikling og for å styrke menneskerettighetene på bakken. Vi må utarbeide en strategi for å imøtegå de land som motarbeider denne innsatsen. Skal vi klare det må vi styrke relasjonene til land som, på tvers av regionale skiller, deler Norges syn på betydningen av menneskerettighetene. Det må være en sammenheng mellom de sakene vi fremmer internasjonalt på menneskerettighetsområdet og det bilaterale arbeidet på landnivå, for at vårt arbeid skal ha en effekt. Sistnevnte omfatter de etablerte menneskerettighetsdialogene, men også det daglige på utenriksstasjonene og annen norsk representasjon samt vår støtte til sivilt samfunn.

Norge skal være prinsipielle og samtidig pragmatiske. Bedring av menneskerettigheter krever langsiktig innsats.

I vår politikk for menneskerettigheter vil vi prioritere følgende.

Å verne om ytringsfriheten og religionsfriheten. Flere land ønsker å presse frem et vern mot religionskritikk gjennom begrensning av ytringsfriheten. Vi kan ikke akseptere en svekkelse av ytringsfriheten. Vi mener at religionsfriheten i samspill med ytringsfriheten gir individer den nødvendige beskyttelse for fritt å utøve sitt livssyn.

Figur 3.3 Sametingets President, Egil Olli, og Ambassadør Tine Mørch Smith fra den norske FN-delegasjonen under åpningen av FNs permanente forum for urfolkssaker, 2011.

Figur 3.3 Sametingets President, Egil Olli, og Ambassadør Tine Mørch Smith fra den norske FN-delegasjonen under åpningen av FNs permanente forum for urfolkssaker, 2011.

Kilde: Foto: Norway UN

Beskyttelse av menneskerettighetsforkjempere. En av Norges fremste prioriteringer i det internasjonale arbeidet for menneskerettigheter er beskyttelse av menneskerettsforkjempere. I mange land arbeider menneskerettighetsforkjempere under ekstreme forhold, trosser trusler og forfølgelse for at andre skal få realisert sine menneskerettigheter. Norge har gjennom en årrekke ledet forhandlingene både i FNs generalforsamling og i MR-rådet om beskyttelse av menneskerettighetsforkjempere. Vi skal fortsatt arbeide for resolusjoner som slår fast at det er statenes ansvar å sikre menneskerettighetsforkjempernes rett til ytringsfrihet og foreningsfrihet, og sikre at nasjonal lovgivning på disse områdene er i samsvar med internasjonal rett. I 2011 klarte medlemslandene å vedta en enstemmig resolusjon om styrket vern av retten til fredelige protester i lys av de politiske omveltningene i den arabiske verden. Det var første gang Generalforsamlingen vedtok en resolusjon der retten til det meget politiske kontroversielle begrepet «fredelige protester» slås fast.

Globalt moratorium mot dødsstraff. Norge skal være en pådriver for et globalt moratorium som ledd i en total avskaffelse av dødsstraff. Vi vil fortsette å innta en ledende rolle i den tverr-regionale innsatsen for ytterligere å styrke oppslutning om FN-resolusjonen som handler om dette. Norge vil styrke arbeidet mot dødsstraff frem mot Verdenskongressen mot dødsstraff i Madrid i 2013, blant annet gjennom presidentskapet i støttegruppen til Den internasjonale kommisjonen mot dødsstraff (ICDP).

Kamp mot rasisme. Norge er aktivt engasjert i arbeidet mot diskriminering og rasisme i FN. I kampen mot rasisme har enkelte land ønsket å begrense ytringsfriheten. Derfor engasjerte vi oss sterkt i oppfølgningen av Durban-konferansen mot rasisme i 2001. Vi arbeidet aktivt for å sikre at sluttdokumentet fra Revisjonskonferansen i 2009 inneholdt mange positive elementer i forhold til å bekjempe rasisme og diskriminering på et bredere grunnlag, og var klar på ytringsfrihetens betydning i denne sammenheng. Norge er kontinuerlig engasjert i arbeidet mot rasisme og diskriminering i FN, samtidig som arbeider for å sikre at denne kampen ikke går på bekostning av ytringsfriheten.

Fremme av barns rettigheter. Norge legger stor vekt på arbeidet for å forsterke og videreutvikle det normative grunnlaget for beskyttelse av barn og fremme av barns rettigheter. Norge var en sentral pådriver for etableringen av FNs generalsekretærs spesialrapportør for vold mot barn og støtter aktivt opp om dette mandatet, både politiske og finansielt. Vi støtter også aktivt opp om arbeidet for å beskytte barn i konfliktsituasjoner, som ledes av FNs generalsekretærs spesialrepresentant for barn i væpnet konflikt. Spesialrepresentanten legger særlig vekt på å bekjempe straffefrihet for overgrep mot barn. Gjennom utviklingssamarbeidet arbeider Norge for å styrke gjennomføringen av barns rettigheter i det enkelte land slik at barns situasjon reelt bedres. Norge har et særlig engasjement på områder som gjelder utdanning og helse, herunder spedbarnsdødelighet og mødrehelse.

Boks 3.7 FN og urfolk

I FN-systemet er det i dag tre mekanismer som spesifikt adresserer urfolksspørsmål. Det er FNs Permanent forum for urfolkssaker (UNPFII), FNs spesialrapportør for urfolks rettigheter og FNs ekspertmekanisme for urfolk rettigheter (EMRIP). Disse tre mekanismene jobber tett sammen for å koordinere innsatsene på urfolksområdet internasjonalt. Norge har vært en viktig støttespiller til opprettelsen av alle tre mekanismene i FN-systemet og til mekanismenes arbeid med å oppfylle sine mandater.

FNs Permanent forum for urfolkssaker (UNPFII)

FNs Permanente forum for urfolkssaker (UN Permanent Forum on Indigenous Issues, UNPFII) ble vedtatt etablert i 2001 som et rådgivende og koordinerende organ for urfolksspørsmål i FN. Ved etableringen av Forumet, fikk for første gang statlige og ikke-statlige representanter lik deltakelsesstatus i et permanent representativt organ innen FN systemet. Sammensetningen av medlemmer i Permanent Forum er unik i FN-systemet; halvparten av medlemmene er nominert av statene, mens den andre halvdelen er nominert av ECOSOC etter konsultasjoner med urfolk. De 16 medlemmene kommer fra alle regioner. Forumet har årlige møter der ulike tematiske spørsmål diskuteres. Tema som har blitt diskutert de siste årene er bl.a. urfolk og tusenårsmålene, klimaendringer, land og territorier og FNs urfolkserklæring.

FNs spesialrapportør for urfolks rettigheter

FNs menneskerettighetskommisjon oppnevnte i 2001 den første spesialrapportør for urfolks rettigheter. Spesialrapportørens hovedoppgave er å vurdere urfolkssituasjonen i ulike land og utforme anbefalinger og forslag til tiltak som kan bidra til å styrke urfolks rettigheter på landnivå. Fra de siste årene foreligger det rapporter på land som Peru, Ecuador, Guatemala, Chile, Panama, Australia, Russland og de nordiske land med samisk folk. Spesialrapportøren gjør også tematiske utredninger. Temaer rapportøren spesielt har sett på de siste årene er konsultasjoner og urfolks rettigheter i kontekst av næringslivsvirksomhet. Rapportøren rapporterer primært til FNs menneskerettighetsråd, men gir også en årlig oppdatering til GF.

FNs ekspertmekanisme for urfolks rettigheter (EMRIP)

Ekspertmekanismen for urfolks rettigheter (Expert Mechanism on the Rights of Indigeous Peoples, EMRIP) ble oppnevnt av FNs menneskerettighetsråd i 2008. EMRIP består av fem eksperter, en fra hver region og har i oppgave å legge fram studier og faglig baserte råd til Menneskerettighetsrådet og FNs medlemsstater på urfolksområdet. Tema for rapporter er urfolk og utdanning, urfolk og politisk deltakelse og urfolk og språkets betydning for ivaretakelsen av kultur. EMRIP har en viktig rolle å spille i arbeidet med å implementere FNs urfolkserklæring (UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, UNDRIP) som ble vedtatt i 2007. Dette gjøres blant annet ved at spørsmål om oppfølging sendes for besvarelse til statene.

Verdenskonferanse om urfolk i 2014

Det skal holdes en verdenskonferanse om urfolk i New York i 2014. Urfolk er engasjert gjennom regionale forberedelsesprosesser i spørsmål knyttet til tema for konferansen, hvordan urfolks selvstendige deltakelse kan ivaretas, og hvordan sikre en god og konkret oppfølgingen av verdenskonferansen.

3.2.2 FNs arbeid for menneskerettigheter

Med opprettelsen av kontoret til FNs høykommisær for menneskerettigheter (OHCHR) har FNs menneskerettighetssystem fått operative roller med både rådgivning og kapasitetsbygging i medlemslandene, i tillegg til rollen som pådriver og talsperson for menneskerettigheter både globalt og på landnivå.

De siste årene har FNs Høykommissær styrket sin tilstedeværelse i felt, inkludert i alle FNs fredsbevarende operasjoner. Høykommissæren er også blitt en viktig ressurs for FNs fond og programmers arbeid med å integrere menneskerettigheter i sitt arbeid. Høykommissæren og hennes kontor mottar en svært liten andel av FNs regulære budsjett og baserer seg derfor i stor grad på frivillige bidrag. Mangel på ressurser til Høykommisærens kontor og virksomhet bidrar til et stadig større sprik mellom et voksende antall resolusjoner og kapasitet til å overvåke og støtte implementeringen av disse.

Gitt Høykommissærens viktige rolle for MR-Rådet og norsk vektlegging av arbeid med fred, sikkerhet og utvikling i FNs arbeid, vil Norge arbeide for å styrke Høykommissæren. Å støtte opp om Høykommissærens spesialkompetanse på menneskerettigheter, som dedikert talerør for menneskerettighetsfeltet er avgjørende for å bidra til en positiv utvikling av menneskerettighetene

Utover de dedikerte institusjonene, har hele FN-systemet ansvar for å fremme menneskerettigheter gjennom en såkalt rettighetsbasert tilnærming. Gjennomføring av menneskerettighetene påvirker realiseringen av utviklingsmål. Noen ganger er bedre gjennomføring av menneskerettighetene det eksplisitte målet for utviklingsarbeidet (retten til helse, retten til utdanning). Andre ganger vil menneskerettighetstilnærmingen være et virkemiddel for å sikre resultater som også gagner de mest sårbare og marginaliserte i samfunnet, forankring hos lokalbefolkningen, eierskap hos myndighetene og strukturer for å ansvarliggjøre staten for overgrep og maktmisbruk. Denne rettighetsbaserte tilnærmingen gjelder også for agendaen for et anstendig arbeidsliv som formulert og fremmet av ILO. Gjennom å integrere en rettighetsbasert tilnærming skal FN arbeide for å styrke vilje, evne og kapasitet til å hevde og innfri rettigheter.

Boks 3.8 Personer med nedsatt funksjonsevne

World Report on Disability utgitt av WHO/Verdensbanken juni 2010, slår fast at personer med nedsatt funksjonsevne i dag utgjør 15 % av verdens befolkning og er blant de aller fattigste og mest utsatte. En rettighetsbasert tilnærming tilsier at FN-organisasjonene bør sørge for at personer med nedsatt funksjonsevne inkluderes i deres arbeid. Arbeidet med tusenårsmålene og konvensjonen om rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) har så langt bidratt til å sette situasjonen til personer med nedsatt funksjonsevne på den globale dagsorden. FN har ved flere anledninger påpekt at tusenårsmålene ikke kan nås så lenge funksjonshemmede ikke inkluderes. Arbeidet med post 2015 må derfor inkludere dette perspektivet. Ikke minst er dette perspektivet viktig innen helse, utdanning, kvinnerettet bistand og demokratiprosesser. CRPD legger vekt på at personer med funksjonsnedsettelser og deres organisasjoner skal høres og bidra i arbeidet for å bedre deres situasjon. Norge vil i sitt internasjonale arbeid sette søkelyset på situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne i de sammenhenger der det er relevant. Ikke minst gjelder det i FNs styrende organ og inn mot FNs landteam og «Ett FN på landnivå».

FN står overfor betydelige utfordringer når det gjelder å integrere menneskerettighetene i arbeidet på landniv��. FN-organisasjonene er i stater basert på invitasjon fra myndighetene og er avhengige av et nært samarbeidsforhold til disse. Norge mener det er viktig at FNs landteam sikrer en åpen og respektfull dialog med lokale myndigheter for å kunne arbeide effektivt i landet og se resultater av sin innsats. Jo mer kunnskap FNs landteam har om det internasjonale menneskerettighetssystemet og hvordan normer og anbefalinger kan være til hjelp for statene, jo lettere vil det være å bruke menneskerettighetene som verktøy i det daglige arbeidet. Større kunnskap på dette feltet vil også styrke forutsetningene for at FNs landteam ikke viker tilbake for å ta opp menneskerettighetsutfordringer der situasjonen påkrever det. Også for FNs fredsoperasjoner er det viktig å både ha et godt forhold til myndighetene og å påpeke menneskerettighetsbrudd der situasjonen krever det. Norge vil arbeide for at hele FN-systemet blir en tydeligere stemme for menneskerettighetene.

Regjeringen vil

  • Arbeide for å bevare og styrke FNs etablerte normer og standarder på menneskerettighetsområdet.

  • Sikre Høykommissæren for menneskerettigheters sin uavhengighet, herunder at Høykommissærens kontor har tilstrekkelige ressurser.

  • Arbeide for integrering av menneskerettighetsperspektivet i FNs utviklingsarbeid.

  • Styrke FNs gjennomførings- og overvåkingsmekanismer på menneskerettighetsområdet.

  • Prioritere arbeidet for styrket gjennomføring av aksepterte anbefalinger fra FNs periodiske landgjennomganger (UPR) på landnivå.