Sannsynlige utviklingstrekk i Russlands olje- og gasspolitikk i årene som kommer, og deres betydning for norske energiinteresser

Arild Moe, seniorforsker, Fridtjof Nansens Institutt (FNI), Lysaker

Olje

Russisk oljeindustri har gjennomgått en imponerende utvikling siden produksjonen nådde sitt lavmål etter Sovjetunionens oppløsning i 1998. Siden den gang har produksjonen økt med ca. 60 prosent og i år har landet igjen vært verdens største produsent. Økningen har gått parallelt med sterk vekst i verdensmarkedsprisen. Tilsammen har pris- og volumveksten gitt en radikal økning i landets valutainntekter. 

Det er rimelig klart at veksten i stor grad skyldes bedre utnyttelse av eksisterende oljefelt med ny teknologi og at det særlig var de to mest moderne oljeselskapene Yukos og Sibneft som sto for den største økningen. Tilfanget av nye felt har vært relativt lite i perioden. Spørsmålet er hva som vil skje fremover. Det knytter seg usikkerhet til både ressursgrunnlaget og til den politikken som vil bli ført. 

Det er ukontroversielt å hevde at det har vært lett lite siden begynnelsen av nittitallet, men det er uenighet om det betyr at man snart står overfor stagnasjon eller sogar nedgang i oljeproduksjonen. En ’skole’, bestående bl.a av den gamle ledelsen i Yukos og Sibneft samt flere vestlige konsulenter, hevder at det fortsatt er et betydelig potensiale i eksisterende felt i Vest-Sibir og at anvendelse av ny teknologi i det minste vil kunne sikre opprettholdelse av dagens nivå.  En annen skole – støttet av mange fra det russiske geologikomplekset – hevder at dette potensialet snart er oppbrukt – og åpning av nye felt må til for å opprettholde produksjonen. 

Det er ingen uenighet om at Russland sitter på enorme oljeressurser. De ble kartlagt allerede i Sovjet-perioden. Problemet er at det vil kreve betydelige summer og ta lang tid å utvikle ressursene til påviste reserver og tilrettelegge for produksjon. I tillegg ligger nye potensielle felt fjernt fra eksisterende infrastruktur, særlig i Øst-Sibir. En intensivert satsning på leting og utbygging av nye felt vil alstå ikke gi resultater på flere år. I mellomtiden blir spørsmålet om eksisterende felt kan opprettholde eller øke produksjonen. Men dette er ikke bare et spørsmål om geologien. Også produksjonsutstyr og infrastruktur rundt produserende felt lider under et etterslep på investeringer.  

Politikken som har vært ført de seneste år har gått parallelt med og delvis vært forårsaket av den store inntektsøkningen i oljeindustrien som har gitt økonomisk og politisk selvsikkerhet. Omfordeling av de store inntektene har vært et sentralt moment og styrket statlig kontroll og en negativ holdning til utenlandske selskaper har vært politikkens fremste attributter. Spørsmålet er om denne linjen vil muliggjøre fortsatt vekst eller lede til stagnasjon. De mest dynamiske selskapene er enten likvidert (Yukos) eller solgt som helhet (Sibneft), og inngår nå i de statsdominerte selskapene Rosneft og Gazprom. Begge sistnevnte selskaper har vokst ved å overta også andre tidligere private selskaper. De utmerker seg ikke ved å føre an i leting og utvikling av nye områder. Risikovilligheten hos gjenværende private selskaper er selvsagt ikke blitt større etter den hardhendte overføringen av aktiva til de statsdominerte selskapene.   

Politikken med det sterke statlige engasjementet har også røtter i en dypereliggende politisk utvikling i Russland og har sterkt støtte innenfor det politiske etablissement. Det betyr at det ikke vil være enkelt å justere kursen selv om man nå kan se for seg en mindre gunstig utvikling innenfor oljeindustrien.  

Produksjonen har flatet ut de senere årene, men stadig økende oljepris har betydd økte inntekter likevel. Det virker lite sannsynlig at russisk politikk vil gjennomgå noen omfattende revurdering hvis ikke produksjonen faller merkbart samtidig som oljeprisen står stille eller faller. 

I mellomtiden foregår det en forsiktig utvikling og forbedring av lovverket som skal gi mer sikkerhet for investeringer og oppmuntre til letevirksomhet. Dette kan bety at det blir mer attraktivt for utenlandske selskaper å delta i mindre og mer marginale prosjekter. Det er en økende forståelse for at Russland mangler en ressursforvaltningspolitikk. Dette kan medføre et større ”marked” for norske erfaringer og kompetanse på dette området. Men politiseringen av oljesektoren gjør tunge investeringer i prosjekter med høy lønnsomhet til en risikofylt affære. 

Gass

Gassindustrien sliter med de samme problemer som olje - manglende investeringer over en årrekke. Men problemet oppleves som mer prekært for gass og er allerede et hyppig nevnt tema i Russland. Vil gassindustrien kunne dekket forventet etterspørsel sammen med eksportforpliktelsene om 5 år? Monopoliseringen av gassproduksjonen er ikke fullstendig. Men de selskapene som har eksistert på siden av, dog i forståelse med, Gazprom har blitt færre de senere år. Selv om det gjentatte ganger har vært foreslått (særlig av Økonoministeriet) å splitte opp selskapet, har alle slike forslag blitt slått effektivt tilbake. Putin har hevet selskapets status ytterligere ved å knytte det så nært til statsmakten. Større reform virker ikke sannsynlig ennå. For norske gassinteresser blir derfor spørsmålet mer hva som skjer innenfor Gazprom enn hva som er myndighetenes eventuelle politikk. 

Gazprom burde, objektivt sett, ha behov for samarbeide med utenlandske selskaper. Flere eksempler finnes også på det. Men allikevel har selskapet i det store vært rimelig arrogant. Paradoksalt nok er Gazproms svakhet også i en viss grad er en styrke. Den uroen som også har bredt seg i eksportmarkedene over leveringsutsiktene har betydd at selskaper og regjeringer går langt i å komme Gazprom i møte for å sikre sine leveranser. 

Gazprom som selskap er en underlig konstruksjon, med en svært komplisert struktur bestående av en mengde underselskaper med sine ledere. Mye tyder på at dette har betydd lange interne strider og handlingslammelse. Hvis produksjonsutsiktene virkelig fortoner seg mørke kan kanskje en ny president søke å gjøre noe med denne strukturen – uten å dele opp selskapet. Uansett vil vi tro at det vil bli et økende ønske om etablering av samarbeide for feltutbygging på land. 

Barentshavet

Utviklingen av offshore-sektoren i nord har gått meget tregt. Mesteparten av letingen ble gjort på åtti-tallet da mange interessante strukturer ble påvist med seismikk. Det har imidlertid vært lite oppfølgning med leteboring. Det er flere grunner til dette, men en viktig forklaring er at Barentshavet lenge ble betraktet som en ressurs for utnyttelse på lengre sikt (selv om det også har vært flere tomme politiske uttalelser om det motsatte). Rent strukturelt har utviklingen vært hemmet av Gazprom som fikk en dominerende rolle der, men klart hadde sine prioriteringer annensteds. Dette er nå i ferd med å endre seg. Sakte men sikkert er selve lovverket blitt forbedret, men det viktigste er kanskje at det nå kan bli et anstrøk av konkurranse. Rosneft esler seg tydelig til å utfordre Gazprom på offshore-siden og har lansert konkrete leteplaner i Barentshavet, dette kan utløse mer aktivitet fra Gazproms side. Det har vært tanker om å etablere et nasjonalt offshore selskap, men denne planen later til å stå svakere nå. Rivaliseringen mellom Rosneft og Gazprom er i mellomtiden blitt sterkere på nesten alle områder. Norske energiinteresser i Barentshavet må koble seg opp til et av disse selskapene, direkte eller indirekte hvis de skal ha muligheter på russisk sokkel i nord. I første omgang kan det bli muligheter på letesiden. 

Sjtokman-prosjektet følger en litt annen logikk enn den som ble beskrevet ovenfor. Da et stort LNG-prosjekt ble muliggjort av teknologigjennombrudd og prisutviklingen på det amerikanske gassmarkedet, rykket feltet frem på prioriteringslisten. Satsningen på LNG er nå blitt kraftig nedtonet, men det heter seg at halvparten av produsert volum i første utbyggingstrinn skal gå til LNG – antagelig primært til europeiske kjøpere. Mest fokus er det på gassen som skal levere gass til rørledning som skal føres ned fra Murmansk-kysten og videre gjennom den planlagte Østersjøledningen til kontinentet.  

Mens Gazprom i oktober 2006 proklamerte at de ville kunne gjennomføre utbyggingen selv – med en del innkjøpt teknologi og noe tjenester fra utenlandske selskaper, noe somde fleste observatører betraktet som helt umulig - reformulerte de sin posisjon mht til utenlandsk deltagelse i løpet av våren. Dette ledet frem til en avtale med Total i juli og med StatoilHydro i oktober. De nøyaktige betingelsene er konfidensielle, men de utenlandske selskapene mener tydeligvis at konstruksjonen med Shtokman Development Company vil gi den mulighet tilå bokføre en del av reservene i feltene, mens Gazprom på sin side kan hevde at de utenlandske selskapene ikke har fått eierskap i lisensen. 

Alle de tre selskapene understreker at den endelige investeringsbeslutningen først vil bli gjort høsten 2009 når de har kommet frem til en omforent teknisk og finansiell løsning.  

Selv om feltet nå har fått høy prioritet igjen, kan man ikke utelukke at trykket vil avta. Etter planen vil utviklingen av feltet gå parallelt med utbyggingen av Jamal-halvøya – som er et enda større og viktigere prosjekt. Det kan bli vanskelig industrielt med to så store utbygginger samtidig. De utenlandske partene kan selvfølgelig også komme frem til at investeringer ikke er kommersielt forsvarlig.   

Dersom prosjektet blir iverksatt vil det ha store ringvirkninger i Norge, særlig i Finnmark. Det vilbli behov for basetjenester fra norsk territorium, selv om man i utgangspunktet vil søke makismere aktiviteten på russisk side. En intensiv gigantutbygging vil måtte skje over forholdsvis kort tid p.g.a. enorme kapitalkostnader og vil være mer enn havner og annen infrastruktur på Kola kan makte. Norsk leverandørindustri vil også med stor sannsynlig kunne få betydelige oppdrag. 

Det er liten tvil om at forventningene i Norge bare vil øke frem mot 2009. Et problem vil oppstå dersom StatoilHydro ikke finner det forsvarlig å gå videre,mens de politiske forventningene er skrudd i været. 

Utbygging av Sjtokman vil kunne ha store positive effekter på den bilaterale kontakten i nord.  Prosjektet vil tvinge igjennom endringer i prosedyrer for grensepassering, toll og utenlandsk tilstedeværelse på russisk territorium.  

Hvordan bør man tilnærme seg sannsynlige scenarier for petroleumsutvikling- og politikk i nordområdene i lys av uavklarte folkerettslige problemstillinger? 

Omstridt område i Barentshavet

Norsk deltagelse på russisk sokkel er blitt ganske effektivt isolert fra det omstridte området. Såvidt vites har ikke russisk side forsøkt å koble forhandlingsløsning til norsk deltagelse hos seg. Gitt det kjøligere forholdet mellom Russland og vestlige land virker det mindre sannsynlig at Norge vil bli utsatt for press fra allierte, særlig USA, om å komme frem til en løsning, enn det gjorde for bare få år siden. Norge på sin side bør ha absolutt ingen interesse i å koble samarbeid utenfor det omstridte området med forhandlingene. På russisk side er som nevnt det generelle bildet av Barentshavet (bortsett fra Sjtokman) lite aktivitet. På denne bakgrunn skulle man ikke vente at russiske selskaper presser særlig på for å kunne arbeide i omstridt område. Det er en ganske utbredt oppfatning blant russiske geologer at sannsynligheten for et stort gassfelt i omådet er stor, men foklus vil nokligge på Sjtokman mange år fremover (selv om utbygging av et felt i omstridt område sannsynligvis ville være enklere og billigere enn Sjtokman som ligger mye lengre fra land).  

Vi kan altså ikke se at eksterne aktører eller russiske energiinteresser vil legge særlig press på forhandlingene i nærmeste fremtid. Et press fra russiske energiinteresser ville heller ikke nødvendigvis være noen ulempe for Norge dersom det førte til større russisk interesse for å komme frem til en endelig grensedragning. Men dette bildet kan forandre seg – hvis forholdet Russland-Vesten bedres og eller Gazprom legger om sin strategi med troverdighet og satser tungt på LNG og internasjonale samarbeidsprosjekter i nord.  

Sokkelen rundt Svalbard

Uenigheten om status til sokkelen rundt Svalbard har flere elementer. Per idag ser man bare forpostfektninger. Få stater er interessert i å ta en konflikt om et område som til syvende og sist kan vise seg ikke å ha kommersiell interesse. Men etter alt å dømme vil man vite mer om geologien om noen år. Data fra Oljedirektoratets kartlegging skal offentliggjøres og kanskje lekker det ut interessante opplysninger fra det russiske kartleggingsarbeidet som leteselskapet MAGE har stått for. Med fortsatt svært høye oljepriser og etterspørsel kan man tenke seg at det blir et press fra flere hold for å åpne Barentshavet Nord. Spørsmålet blir da om sokkelen skal åpnes for kommersiell aktivitet og i såfall på hvilket juridisk grunnlag. Uansett vil Norge spille en nøkkelrolle.  

Hittil har spørsmålet om sokkelens status vært et tema for juridiske feinschmeckere med prinsipielle syn og langt tidsperspektiv. I scenariet over er andre krefter kommet på banen, nemlig oljeindustrien selv. Den har et kort tidsperspektiv, er opptatt av stabile rammebetingelser og selvsagt de kommersielle betingelsene, men har antagelig mindre interesse for suverenitetsgrunnlaget per se.

Poenget her er at økt kommersiell interesse for sokkelen ikke nødvendigvis trenger svekke Norges posisjon om sokkelen som del av norsk kontinentalsokkel underlagt vanlig norsk lovgivning. Hvis Norge holder fast på sin posisjon om at sokkelen kun vil åpnes dersom det skjer på vanlige norske premisser, kan industriens press like gjerne bli rettet mot regjeringene i de land som hevder at Svalbard-traktaten skal gjelde. Men for at det skal skje må selskapene stilles i utsikt tilgang og betingelser som de finner attraktive.  

Sist oppdatert: 27.11.2007
Refleks - utenrikspolitisk ordskifte