Policy-utvikling i EU på olje- og gass-området

Per Ove Eikeland, forsker, Fridtjof Nansens Institutt (FNI), Lysaker

Hvilke sider ved EUs energipolitikk (som manifestert i grønnboken fra 2006 og strategisk energireview fra tidlig 2007) påvirker norske interesser, og hvordan bør Norge forholde seg til pågående policy-utvikling i EU på olje- og gass-området? 

Utviklingstrekk i EUs energipolitikk 2000-2007

EUs energipolitikk på 90-tallet var preget av liberalisering og etableringen av et indre marked for fri handel med el og gass. Den mer sammensatte agendaen etter år 2000 har i hovedtrekk vært knyttet til:

  • fortsatt høyt trykk i liberaliseringen av el- og gassmarkedene
  • samtidig med nytt høyere fokus på energisikkerhet
  • og reduksjon av klimautslipp 

Ulike begivenheter foranlediget denne mer komplekse agendaen:

EUs sårbarhet og energisikkerhet har alltid vært en underliggende faktor i EU-samarbeidet men undertrykt i politikk-utviklingen på grunn av manglende vilje fra medlemsland til å overføre beslutningsmakt til EU-kommisjonen (oljeproduserende land innad i EU ønsket å beholde makt over ressursforvaltningen). Økt konkurranse om verdens oljeressurser med økt forventet etterspørsel fra Kina ga fra 2000 sterkt økende oljepriser

EUs importavhengighet av olje og gass økte som følge av nedgang i produksjon og reserver innad samt utvidelsen østover (særlig gassavhengighet av Russland). Oppmerksomhet rundt Russlands anvendelse av energiforsyning som maktpolitisk instrument

Geopolitiske hendelser: World Trade Center, Irak-krigen, Midtøsten

EUs økte oppmerksomhet om klimapolitikk ble styrket av muligheten for å ta internasjonalt lederskap da USAs abdiserte fra Kyotoprotokollen – bordet fanger. Samtidige ble det vitenskapelige grunnlaget for tesen om global oppvarming styrket med fokus på skadevirkninger i Europa. Nye industripolitiske interesser knyttet til nye fornybare energiteknologier (konkurranse om å bli global industrileder i kommende internasjonal arbeidsdeling)

Grønnboken ’A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy’ fra 2006 tok innover seg denne mer kompliserte agendaen, etterlyste mer makt til EU-kommisjonen på energiområdet og annonserte nye politiske forslag:

  • Utvalgte forslag om videre liberalisering av indre el- og gassmarkeder:
  • sikre fri tilgang til infrastruktur gjennom fullt eierskapsskille mellom salg av el/gass og drift/investeringer i infrastruktur
  • etablere felles regler for tilgang og bruk av nett/rørledninger og vurdere opprettelsen av felles regulator
  • plan for prioriterte investeringer i nett/rørledninger
  • Utvalgte forslag for økt energisikkerhet
  • etablere nytt organ på EU-nivå (European Energy Supply Observatory) for å identifisere utvikling i etterspørsel og tilbud samt infrastruktutbehov (komplettere rollen til IEA).
  • Øke transparensen knyttet til nasjonale gass- og oljelagre og muligheten for felles respons på ytre kriser
  • Etablere felles mål om at en viss andel av nasjonal energisammensetning bør komme fra sikre og lav-karbon kilder
  • Diversifisering av energisammensetningen
  • Felles energiutenrikspolitikk (snakke med en stemme overfor tredjeland, særlig Russland)
  • Utvalg av forslag for reduksjon av klimagassutslipp fra energiforbruk/produksjon
  • Videreutvikling av emission trading-systemet
  • Handlingsplan for energieffektivitet (spare 20% forbruk innen 2020)
  • Øke anvendelsen av fornybar energi (renewable energy road map med målsetninger knyttet til fornybar el, varme og transportbrensel (biobrensel)
  • Teknologiplattformer og teknologihandlingsplaner for å samordne forskning og utvikling rundt fornybare energiteknologier og karbonfanging/lagring 

Hva har skjedd siden Grønnboken?

Oppfølging bl.a. gjennom EUs strategic energy review januar 2007 og senere beslutninger av ministerrådet

Forslag knyttet til videre trykk i liberaliseringen av el- og gassmarkedene:

EU-kommisjonen foreslo vertikal disintegrasjon av store el- og gasselskaper (eierskapsskille mellom drift av infrastruktur og salg av energi), men fikk ikke medhold av viktige land med Tyskland og Frankrike i spissen. Disse land har sterkest hevdet koplingen mellom store nasjonale selskaper og nasjonal energisikkerhet. Utviklingen i Tyskland er illustrerende. E.on (det store nasjonale vertikalt integrerte el- og gasselskapet) og Wingas har inngått krysseierskap med Gazprom som sikrer tyske selskaper deltakelse i russiske operasjoner mot eierskap for Gazprom i gassinfrastruktur i Tyskland.  Bakgrunnen er den tyske filosofien om at slik krysseierskap vil gi felles interesser både opp- og nedstrøms og dermed skape mer forutsigbare rammevilkår for leveranser. EU-kommisjons synspunkt er at en slik vertikal integrasjon er problematisk ut fra tanken om å sikre lik tilgang til infrastruktur for alle aktører i det europeiske gassmarkedet.

Forslag knyttet til energisikkerhet/klima

EU-kommisjonen ønsket mer makt til å fronte en felles energiutenrikspolitikk – det vil si presse Russland til forpliktende åpning av sine energimarkeder gjennom underskrift av energicharteret, et energisikkerhetstiltak i tråd også med målet om videre liberalisering. EU har så langt ikke nådd frem med denne linjen i de bilaterale forhandlingene med Russland. Gazproms ønske om vertikal integrasjon i EU for å kontrollere forsyningslinjer ser ut til å vinne frem med Gazprom som nedstrømsinvestor i Tyskland og motytelser for E.on i Russland. Den tyske bilaterale linjen i europeisk energisikkerhetspolitikk står sterkere enn EU’s felles linje. Dette bunner i dyp skepsis i flere medlemsland til EUs evne til å sikre deres energiforsyning samt at nasjonale industrielle interesser ikke er sammenfallende mellom EU-land. 

EU-kommisjonen har heller ikke fått gjennomslag for sitt ønske om mer makt til å styre olje-/gasslagre og påvirke sammensetningen av energikilder nasjonal energisystemer, slik som ønsket om økt makt til å overvåke/gripe inn slik at medlemsland begrenset sine investeringer i ’usikre’ energikilder (f.eks. gass).  Ministerrådet har slått fast at diskusjonen om nasjonal energisammensetning utelukkende er et nasjonalt anliggende.

På de områder der energisikkerhet/klimahensyn er sammenfallende (energisparing, fornybare energikilder, dog ikke kjernekraft) synes EU-kommisjonen derimot å ha hatt stor grad av gjennomslagskraft, støttet opp av de fleste medlemsland (med Tyskland i bresjen).   Nye og reviderte direktiver med målsetning å øke andelen fornybar energi i EUs energisystem (fornybar elektrisitet, biobrensler) samt redusere energianvendelsen (bygningsdirektivet, energimerkeordningene) ble betydelig styrket gjennom energi- og klimapakken fra 2007.

Tyskland og Storbritannia har vært pådrivere for en ambisiøs reduksjon i klimautslipp innen EU, senest gjennom det tyske formannskapet våren 2007. EU styrer nå mot en sterkere diversifisering av energikilder (fornybar energi) samt langsiktig utvikling (etablering av teknologiutviklingsplaner) for å gjøre nye teknologier konkurransekraftige og kullreservene klimanøytrale (karbonfjerning/lagring). 

Det synes klart at det i dag er et sterkt politisk momentum for energieffektivisering/fornybar energi i EU, delvis på grunn av enighet om disse løsningene mellom EU-kommisjonen, Parlamentet og Ministerrådet. . Dette momentet bygges også opp ved at disse løsningene sammenfaller med interessene til grupper med voksende innflytelse i flere medlemsland (landbruksinteresser knyttet til bioenergi, raskt voksende teknologiselskaper som ønsker globale markedsandeler for sine fornybare løsninger). Diffusjon av fornybar energi i flere av medlemslandene er i dag industripolitisk drevet og fornybar energiteknologiselskaper står i enkelte medlemsland for den største andelen av totale nasjonale investeringer (for eksempel i Tyskland).

  • Utvalgte norske interesser knyttet til EUs energi- og klimapolitikk
  • Maksimering av inntekter fra energiproduksjon (olje og gass)
  • Langsiktig sikkerhet for norsk energiindustri gjennom tilgang til EUs markeder (olje og gass, fornybar energiteknologi)
  • Fortsatt høy etterspørsel etter olje og gass i Europa (særlig viktig for norske gassinntekter)
  • Troverdig og ’like-minded’ aktør i internasjonalt klimasamarbeid
  • Konsekvenser for Norge av utviklingstrekkene i EUs energistrategi - hvordan berøres de norske interessene?
  • Konsekvenser av utviklingstrekk i den indre energimarkedspolitikken

Norge mistet muligheter for styring av ressursutnyttelsen på sokkelen gjennom krav om nedleggelse av Gassforhandlingsutvalget som koordineringsorgan. Fra EUs synspunkt skulle denne avviklingen kompenseres av at norske energiaktører fritt skulle ha tilgang til å selge gass i EUs markeder ved at ingen konkurransehindringer skulle forekomme. Denne delen av ’avtalen’ har ikke blitt innfridd fra EUs side. Vi observerer derimot en trend der den viktigste konkurrenten til norsk gass, Gazprom, gjennom allianser med EU-aktører som vil hindre full fri-konkurranse med energisikkerhetsargumenter, befester sin stilling som vertikalt integrert selskap med muligheter for å hindre fri anvendelse av infrastruktur til konkurrerende gassleverandører. Norske interesser taper potensielt på denne utviklingen som vil kunne favorisere russiske leveranser på lang sikt (særlig hvis andre utviklingstrekk i EU samlet medfører redusert etterspørsel etter gass i EU-området). Norske energiaktører (Statoil og Hydro) synes i stor grad å etterleve EUs ønske om ikke å binde infrastruktur (liten grad av eierskap). Siden andre aktører fortsetter og eventuelt utvider en slik binding kan risikoen for norske energiinteresser øke.  

Konsekvenser av utviklingstrekk for målsetninger om energisikkerhet/reduksjon av klimautslipp

Det kombinerte fokuset på klima/energisikkerhet sammen med det faktum at energisparing/fornybar energi synes å utgjøre de eneste områdene der stor grad av politisk enighet er nådd vedrørende mål og virkemidler har ført til større tyngde for disse løsningene i EUs energipolitikk. Ambisiøse langsiktige klimamål og ønsket om å ta i bruk ’innenlandske’ energiressurser (vind, sol, biomasse, etc.) er ytterligere forsterket av industrielle interesser i toneangivende medlemsland som ønsker å bli vinnere i den globale teknologikonkurransen i post-oljealderen.

Den diversifiseringen som er påbegynt og videre skissert i politiske programmer vil isolert sett ha en dempende effekt på etterspørselen etter fossile energikilder, også gass. Hvorvidt videre substitusjon mellom andre fossile brensler og gass likevel vil gi høyere etterspørsel etter gass er uklart. Uansett vil Gazproms ’beslutning’ om å bygge ut Shtokman-feltet som et rørledningsprosjekt til Europa heller enn et LNG-prosjekt (med USA-markedet som adresse) kunne øke forsyningssikkerheten for gass og isolert bidra til at Europa velger denne løsningen. På den andre siden kan beslutningen forverre konkurranseposisjonen til norsk gass gitt at EU ikke klarer å stoppe de økende eierskapsbindingene i rørledningssystemene. Beslutningen vil sementere rørledningsløsninger i Europa siden kostnadene for alternativt LNG-salg er betydelig høyere. LNG-salg blir dermed en mindre aktuell mulighet også for norske leverandører til å omgå de bindinger som i dag ligger i det europeiske rørledningssystem og som synes å bli forsterket gjennom den gjensidige avhengigheten som etableres ved krysseierskap mellom Gazprom og tyske selskaper. 

EUs politikk for å begrense oljeavhengigheten (innfasing av biobrensler, krav til energieffektive kjøretøy) synes i mindre grad å påvirke norske interesser siden det likevel vil forventes økning i global etterspørsel etter bensin/diesel. Selv om Europa utgjør et kjernemarked for salg av norsk olje i dag kan nedgang i etterspørsel her lettere enn for gass veies opp gjennom skipning til fjernere markeder.  

Konsekvenser for Norges rolle som troverdig aktør i internasjonalt klimasamarbeid

EUs nye pådriverrolle i internasjonalt klimasamarbeid knyttes i dag sterkt opp mot EUs evne til å løse utslippsproblemet på egen jord. Mens Norge konsekvent hevder bruk av Kyoto-mekanismene som instrument for å få den mest kostnadseffektive løsningen (på kort sikt) synes EUs politikk å være sterkt forankret til rollen ’å vise at reduksjoner er mulige i den rike del av verden’ som den eneste troverdige rollen for å drive frem en bredere internasjonal forpliktelse.

Gitt Norges utenrikspolitiske tradisjon med fokus på humanitær/miljøpolitisk troverdighet (myk politikk som eneste realistiske mulighet for Norge i internasjonal politikk) synes EUs nye linje å gi visse føringer også for Norge. EU har her satset sin egen troverdighet på slike utslippsreduksjoner. Forhandlingene om innlemmelse i EUs kvotedirektiv må derfor ikke oppfattes av EU som utfordrende på muligheten til å oppnå utslippsreduksjoner innad i EU.             

Hvordan bør Norge forholde seg til EUs policy-utvikling på energi og klimaområdet?

For å redusere risikoen for avsetningen av norsk gass i EU-markedene i framtida vil et primært ønske være langsiktige avtaler som sikrer avsetning, eventuelt norske investering i infrastruktur innad i Europa (transmisjon/distribusjon). Dette er imidlertid mot EU-kommisjonens intensjoner (opphør av take-or-pay contrakter og vertikal desintegrasjon for å bistå liberaliseringen).  Sekundært bør Norge ønske seg et liberalisert marked der alle aktører står likt, også russiske. Siden russiske interesser (sammen med Tyskland og Frankrike) presser EU på defensiven i liberaliseringen av gassmarkedet synes det klart at Norge bør kunne forhandle med EU om kompenserende ordninger i andre relaterte saker. Norge kan for eksempel etterstrebe større forståelse for norske særordninger i relaterte saksområder av stor viktighet for Norge (for eksempel hjemfallsaken) ved påpekning av at utfall her er mindre avgjørende for EUs liberaliseringsprosjekt enn utviklingen i gassmarkedet, der Norge allerede har gitt fra seg spillerom. Slike ’issue-couplings’ som henviser til rettferdighetsprinsipper bør kunne brukes også i forhandlinger på andre områder av særlig viktighet for Norge. Norges forhandlingsposisjon styrkes her av at EU-markedet i større grad er i ferd med å bindes av russiske interesser, i motstrid til EU-kommisjonens ønske om å ha åpne linjer og gode forhold til flere leverandører.

Gitt Norges handelspolitiske interesser i forhold til EU synes Norges utenrikspolitiske handlingsrom i stor grad å være knyttet til å følge og støtte opp om EU-politikk (for å kjøpe goodwill for EØS-avtalen). I klimapolitikken tilsier dette at Norge støtter opp om EUs langsiktige klimamål og søker å komme EU i møte lengst mulig hva gjelder implementering. Dog har Norge en mulighet til å hevde en særstilling på klimaområdet siden norsk gassproduksjon nesten utelukkende går til eksport til EU og dermed er en primærløsning i forhold til EUs energisikkerhetsmålsetning.

Norske interesser må imidlertid ikke kun ses i forhold til maksimering av olje- og gassinntekter. Norge har andre industripolitiske interesser (knyttet til post-olje teknologi) og en selvstendig utenrikspolitisk interesse av å hindre global oppvarming, gitt de nye globale konfliktdimensjonene som vil vokse opp i kjølvannet av klimaendring. Hva gjelder industripolitikk har Norge allerede selskaper som utvikler fornybar energiteknologi og anvender EU-markeder til demonstrasjon/salg som grunnlag for videre teknologiutvikling. Disse interessene blir ivaretatt ved norsk støtte til utslippsreduksjoner i land der myndighetene har økonomisk mulighet til å subsidiere innfasing, slik som sentrale EU-land.    

Sist oppdatert: 07.12.2007
Refleks - utenrikspolitisk ordskifte