Rollen som fredsmekler/ tredjepartsrollen. Etiske dilemmaer

Mona Fixdal, Postdoktor, Forum for samtidshistorie, Universitetet i Oslo

I fredsarbeid er det særlig to etiske verdier som står på spill. Først og fremst står fredmeklere overfor ønsket om å skape fred og finne løsninger som fremmer stabilitet og takler fremtidig konflikt på en bedre måte. Det kan imidlertid være stor usikkerhet om hvilke beslutninger og strategier som best fremmer fred. Internasjonale aktører vil også ønske å fremme rettferdighet, men i mange konfliktsituasjoner kan det være vanskelig å avgjøre hva rettferdighet består i eller hvordan rettferdighet best kan skapes. I endel tilfeller vil dessuten beslutninger som fremmer rettferdighet stå i konflikt med beslutninger som klarest skaper stabilitet. Fredsmeklere må altså både vurdere hva som best kan fremme fred og rettferdighet og hvordan de skal håndtere en eventuell konflikt mellom disse to verdiene.   

I det følgende tar jeg opp tre hovedgrupper av etiske overveininger: 1. overveininger som oppstår i forbindelse med fredsforhandlinger; 2. overveininger ved vurdering av ulike løsningforslag; 3. overveininger som kan oppstå i implementerings-fasen.  

Etiske overveininger i forhandlingsprosessen

Hvem bør opptre som fredsmekler? Er det, for eksempel, en konflikt mellom å være fredsmekler fra en liten stat og ønsket om å fremme løsninger som også ivaretar interessene til den svake parten i konflikten?

En fredsmekler bør overveie om han eller hun har den riktige bakgrunnen og internasjonale posisjonen til å mekle i en gitt konflikt. Det er vanskelig å si noe generelt om riktig bakgrunn er. I noen tilfeller kan det være en fordel for en fredsmekler å ha god kjennskap til partene i konflikten og deres kulturer, i andre tilfeller kan lokal tilknytning være en hemsko. I noen tilfeller kan det være en fordel å komme fra et land med få interesser og et ukomplisert historisk forhold til partene. I andre tilfeller kan nettopp en delt historie være en fordel.

Særlig viktig er det å overveie maktforholdene til partene i konflikten. Det er, for eksempel ikke uproblematisk at et land eller en aktør med liten tyngde går inn rollen som tredjepart. Grunnen er at aktører med lite makt ikke kan legge samme press på partene som en aktør med mye makt kan. Det er naturlig å tenke seg at en sterk aktør, for eksempel USA, i større grad kan tvinge partene til å godta kompromisser, fordi de kan true med militære og økonomiske sanksjoner. I tillegg kan sterke aktører kanskje i større grad komme med løfter om belønninger. Dersom det er store maktforskjeller mellom partene som er i konflikt, og fredsmekleren hverken kan benytte seg av trussler om sanksjoner eller løfter om belønning, kan det bety at den sterkere parten i større grad vil få gjennomslag for sine krav enn den svakere parten.

Hvem bør man forhandle med? Mer spesifikt, bør man forhandle med ‘terrorister, kjeltringer og skurker’?

Dette er et spørsmål som dukker opp i en rekke konflikter – blant annet i konflikten mellom Israel og Palestina, i det tidligere Jugoslavia og i Irland. PLO var for eksempel i mange år utestengt fra forhandlinger i Midt-østen fordi blant annet Israel og USA mente de var en terrorist-organisasjon. ‘Kjeltringer’ kan defineres som en aktør som handler på en måte som går på tvers av grunnleggende internasjonale og nasjonale normer. Deltakelse i terroristvirksomehet, krigsforbrytelser, tortur og ulovlig våpenhandel er eksempler.[1] 

Det er flere argumenter for at man bør la være å forhandle med visse typer organisasjoner og mennesker. Et forhold er at forhandlinger er en symbol-handling – det gir legitimitet til den parten man forhandler med. Å forhandle med PLO, Arkans Tigre eller IRA kan oppfattes som en måte å ta dem inn i varmen på, å gi dem likeverdig status og aksept som en legitim aktør. Det signaliserer også en viss grad av tillit, noe man kan argumentere for at slike aktører ikke fortjener. Dessuten har ‘kjeltringer’ ofte – og med godt grunn – et dårlig rykte. De er lite pålitelige og samarbeidsvillige. Dersom man investerer tid og ressurser i en forhandlingsprosess med dem, risikerer man ikke bare at det er til ingen nytte, men at man også selv taper prestige og momentum.

Hovedargumentet for å forhandle med ‘kjeltringer’ er dette: det er en forutsetning for å skape fred. Abba Eban har sagt at dersom Israel hadde akseptert en dialog med PLO på et tidligere tidspunkt, hadde mange liv vært spart. Han mener man må være mindre opptatt av hvem som har skylden i konflikten, og mer opptatt av pragmatisk dialog.[2] Beslutningen om å forhandle med ’kjeltringer’ kan begrunnes både ut fra konsekvensetiske og pragmatiske hensyn. Statsledere har et moralsk ansvar for å gjøre alt de kan for å ivareta sikkerheten til befolkningen det er snakk om – bare ved å forhandle kan en løsning oppnås. Jimmi Carter argumenterte for eksempel med at det var en etisk nødvendighet å forhandle, selv med uspiselige ledere, siden det bare er gjennom åpen kommunikasjon man kan ha håp om å løse konflikten.[3] Her er det ikke tilbakeskuende betraktninger som gjøres, men heller plikten til å gjøre det som vil ha best konsekvenser for partene involvert. Man kan også argumentere for forhandlinger med ‘kjeltringer’ av pragmatiske grunner, fordi forhandlinger er den eneste måten å få innflytelse på og finne en levedyktig løsning. Richard Holbrooke forteller at han opplevde forhandlinger med Radovan Karadzic og Ratko Mladic som moralsk problematisk. Han begrunnet beslutningen om å forhandle med at det var den eneste måten å få fortgang i fredsprosessen på.[4]

Er det en konflikt mellom det å få partene til å underskrive en fredsavtale og ønsket om å rettsforfølge krigsforbrytere?

Ut fra et rettferdighetsperspektiv er det vanlig å argumentere for at krigsforbrytere bør straffeforfølges – særlig dersom det er snakk om politiske ledere og folk høyt oppe på den militære rangstigen. Straffeforfølgelse kan begrunnes både utfra et prinsipp om å rette opp tidligere utrett og ut fra ønsket om å avskrekke fremtidige krigsforbrytere.

I noen tilfeller, for eksempel i det tidligere Jugoslaiva, ble krigsforbryterdomstolen opprettet mens krigen fortsatt pågikk og de internasjonale fredsmeklere insisterte på å gjøre straffeforfølgelse til en del av fredsavtalen. Det har imidlertid blitt argumentert for at dette er er en lite fornuftig strategi, fordi anklagede krigsforbrytere kan være viktige for at en fredsavtale skal bli undertegnet. I Bosnia gjalt dette særlig Radovan Karadzicc og Ratko Mladic. Flere kommentatorer spurte seg da om det var realistisk å tro at politiske ledere ville være villige til å inngå en avtale som innebar at de selv ble fengslet. Det ble hevdet at dersom en av partene i konflikten frykter rettsak, kan det forlenge krigen og dens lidelser.[5]  Andre har argumentert for at det motsatte kan være tilfelle ­– folkerettsjuristen Payam Akhavan mener at på lang sikt vil freden undergraves dersom krigsforbrytere ikke straffeforfølges fordi fravær av rettsforfølgelse undergraver folkerettens troverdighet, og gir signaler om at krigsforbrytelser kan utføres ustraffet.[6] I et større perspektiv er det derfor ikke hensiktsmessig å la være å rettsforfølge krigsforbrytere, hevder han. 

Etiske overveininger i forhold til ulike løsningsforslag

En fredsmekler kan også stå overfor viktig overveininger i forhold til hvilke typer løsninger de fremmer. For å kunne si mer om dette, er det nødvendig å skille mellom to hovedgrupper av stridsspørsmål: konflikter over territorium og konflikter over politisk makt. Territoriale kriger dreier seg om hvilken stat eller politisk enhet som skal ha rett til å kontrollere et gitt stykke land. Konflikten mellom England og Argentina over Falklandsøyene er et eksempel, konflikten mellom de ulike gruppene i Bosnia om hvem som skulle kontrollere viktige steder som Srebreniza, Sarajevo, er et annet. Konflikter utspiller seg også mer direkte over politisk rettigheter – altså ikke hvor den fysiske grensen skal gå, men hvem som skal ha retten til å bli en stat (kriger utkjempet om løsrivning eller uavhenglighet) og hva slags type regime en politisk enhet skal ha. Ulike typer konflikter betyr at fredsmeklere står overfor ulike typer etiske overveininger når det gjelder hvilke løsninger man skal arbeide for.

Overveininger i forhold til ulike territoriale løsninger

Jeg skal ikke gå inn på hva som gir opphavet til territoriale rettigheter. Det er imidlertid klart at fredsmeklere ofte står overfor situasjoner der ulike hensyn taler for forskjellige territoriale løsninger. Igjen er det særlig verdien av fred i forhold til rettferdighet som trekker i ulike retninger.

Fra et militært ståsted vil man gjerne tegne grensene slik at de så lett som mulig lar seg forsvare, slik at man unngår isolerte lommer og ‘halv-øyer’ som er vanskelige å beskytte.[7] Stabilitet kan også fremmes ved at den stat eller militære makt som okkuperer et gitt stykke land også blir gitt rett til området (fordi de har vist seg i stand til å forsvare det og holde det militært). Dette kan innebære løsninger der grenser flyttes som resultat av militær makt. Slike løsnninger vil imidlertid stå i sterk kontrast til vanlig aksepterte rettferdighetsprinsipper. For det første, er det vanskelig å godta at ’makt gir rett,’ særlig dersom krigføringen har vært utført på en moralsk uakseptabel måte. I tillegg er det vanskelig fra et rettferdighetsperspektiv å frata folk retten til å bo og bruke et landområde dersom de har en kulturell eller historisk tilknytning til det.

Overveininger i forhold til løsninger på kriger utkjempet over løsrivelse/selvstendighet

Når bør internasjonale meklere gå inn for deling av et territorium og når de bør gå inn for å holde landet samlet? Også her man vurdere hva som best kan skape stabilitet og hva som best kan ivareta de ulike befolkningenes politiske og moralske rettigheter.

Det er vanskelig å si noe generelt om stabilitet fremmes ved å holde et land samlet eller ei. Det avhenger blant annet av hvor sterke de separatistiske kreftene er, hva situasjonen blir for andre minoriteter og grupper berørt av oppdelingen, og i hvor stor grad internasjonale aktører er villige til å gå inn og stabilisere landet.

Det er også vanskelig å si på et generelt grunnlag om oppdeling av et land best ivaretar de ulike befolkningenes politiske og moralske rettigheter. Både prinsippet om selv-bestemmelse (at hvert folk har rett til sin egen suverene stat) og demokratiske prosedyrer og prinsipper kan tale for at en nasjonal gruppering som ønsker sin egen stat også burde få det. Problemet er imidlertid at andre grupper kan være i mot en slik løsning og at også deres preferanser må tas med i betrakningen. Det er også nødvendig å vurdere de menneskelige kostnadene forbundet ved å holde et land samlet. Tidligere amerikansk ambassadør til Croatia, Peter Galbraith, har for eksempel argumentert at Irak bare kan holdes samlet ved hjelp av undertrykkelse og autoritære metoder. Slik sett er det ikke bare en feilslått politikk, men også moralsk uansvarlig, å kjempe for et enhetlig Irak.[8]

Overveininger i forhold til ulike politiske løsninger

Når utenlandske aktører mekler i interne politiske konflikter, må de i mange tilfeller ta stilling til hva slags politisk regime landet skal ha. Slike overveielsene kan i prinsippet innebære valg mellom demokrati og andre typer styresett, valg mellom ulike typer demokratiske styresett, og overveielser i forhold til hvordan styresettet skal implementeres. Fredsprosessene i Iraq, Bosnia, Rwanda er eksempler på dette.

Fra et rettferdighetssynspunkt er demokrati utvilsomt det beste politiske systemet, fordi alle i et demokrati har formelt sett de samme rettighetene til å delta i den politiske prosessen. Det er også en alment godtatt sannhet at demokrati fremmer fred (det har blitt sagt at fraværet av krig mellom demokratiske land er det nærmeste samfunnsvitenskapen kommer til en empirisk lov).

Det er imidlertid mye mindre sikkert at demokratisering etter en voldelig konflikt fremmer fred. Flere statsvitere har tvert imot argumentert for det motsatte: rask demokratisering etter krig, spesielt dersom den er koblet sammen med økonomisk liberalisering, kan øke konfliktnivået i det samfunnet det er snakk om. Å avholde politiske valg er ingen garanti for moderasjon og samarbeid mellom politiske aktører. Richard Holbrooke formulerer dilemmaet på denne måten: “Suppose the election was declared free and fair and those elected are racists, fascists, separatists, who are publicly opposed to peace and reintegration. That is the dilemma.”[9] Problemet er altså at den demokratisk prosess kan gi politisk makt til partier og politikere som er mot fred og samarbeid.

Siden innføring av demokrati kan skape instabilitiet – særlig i land uten demokratiske tradisjoner – må man vurdere om det finnes alternative styresett til demokrati, eller om noen typer demokratiske systemer er bedre egent til å skape stabilitet enn andre. Dessuten kan det være nødvendig å vurdere hvordan demokratiet best kan implementeres og eventuelt om man skal utsette implementering av demokratiet i en periode og innføre en såkalt internasjonal administrasjon av landet det er snakk om.

Det er neppe feil å si at det ikke finnes noe godt alternativ til demokratiske styresett. Noen vil hevde at visse typer autoritære regimer kan være bedre til å holde kontroll på konkurrerende etniske eller nasjonale grupper enn demokratier. De har argumentert for at authoritære metoder og en sterk stat er nødvendig for å holde etnisk konflikt i sjakk.[10] På lang sikt er imidlertid slik hegemonisk kontroll lite hensiktsmessig: det er nettopp mangel på politiske rettigheter og innflytelse som kan skape den misnøyen som igjen fører til voldelig opprør.

Siden det er vanskelig å gå inn for andre politiske regimer enn de demokratiske, står man i virkeligheten overfor valget om hva slags type demokrati man bør innføre, hvordan det bør innføres og i hvilket tempo. Særlig i land splittet av ulike typer etniske, nasjonale eller religiøse grupperinger er det viktig å vurdere hvilket politisk system som er best egnet til å håndtere konflikt. Flere studier de siste årene har vist at det såkalte konsosierte demokrati – der utøvende makt deles av alle de største grupperingene i samfunnet, der alle grupper har vetorett over saker av betydning for dem samt stor grad av autonomi, og der valgsystemet er proposjonalt – ikke er så velegnet til å håndtere sentrifugale krefter som ofte antatt. Forskere og demokratieksperter har foreslått alternative demokratiske modeller som i større grad tilbyr insentiver til moderasjon og samarbeid, f.eks. ved at kandidater ikke kan vinne et valg uten å også høste stemmer fra andre etniske eller nasjonale grupper. Det er imidlertid ennå usikkert hvor stor effekt en slik ’electoral engineering’ har i praksis.[11]

Hva slags type avtale er ’verd’ fred?

I tillegg til å vurdere ulike typer løsninger på krigens stidsspørsmål, bør en fredsmekler vurdere om et gitt forhandlingsresultat er verd en avslutning av konflikten. I noen tilfeller kan man argumentere for at en avtale burde forkastes, og krigen burde forsette, slik at en gjenstridig part settes i en vanskeligere forhandlingssituasjon og dermed kan tvinges til å gjøre viktige innrømmelser. Det finnes argumenter for det motsatte synspunktet også. I en diskusjon av de fordelene og ulempene ved de ulike fredsavtalene for det tidligere Jugoslavia, sier Thorvald Stoltenberg at ingen av avtalene som ble forhandlet frem var ideelle. Derimot fryktet han at, ”den som ventet på den ”ideelle” avtalen måtte forbrede seg på en lang krig. Og jo lenger man var villig til å vente, jo høyere ville prisen bli.”[12]

En fredsmekler er altså nødt til å vurdere hvor stor kostnaden av forsatt konflikt er, sammenlignet med verdien av den avtalen det på et gitt tidspunkt er mulig å få undertegnet. En mulighet er at man fokuserer på en så rask som mulig løsning, og at man i etterkant reforhandler de punktene der avtalen er for problematisk. Men reforhandlinger byr også på problemer fordi en etterkrigstid naturlig nok er preget av ustabilitet og usikkerhet – reforhandlinger kan øke dette problemet. Ønsket om å, på den ene siden, få til en snarlig løsning på krigen, og ønsket om, på den andre siden, at løsningen skal være så rettferdig som mulig, er altså et slående eksempel på hvordan verdiene fred og rettferdighet kan komme i konflikt med hverandre.  

Etiske dilemmaer i forhold til internasjonale overgangsadministrasjoner[13]

Det er ikke nytt at utenlandske aktører har gått inn for midlertidig å administrere et land (jfr. blant annet mandat-systemet til Folkeforbundet og FNs trusteeship-system), men det har økt i omfang de siste ti-årene med ulike typer utenlandske administrasjoner i for ekesempel Øst-Timor, Kosovo, Bosnia, Liberia og Afghanistan. Hensikten med disse administrasjonene kan variere noe, men de er i hovedsak opprettet for å hjelpe det aktuelle landet til å sikre overgangen fra krig til fred, gjenoppbygge politiske institusjoner, assistere demokratiske valgprosesser etc. Det er en form for myndighetsmakt som ikke er demokratisk valgt, som ikke kan avsettes av den lokale befolkingen og som ofte ikke fungerer i overenstemmelse med demokratiske prinsipper eller rettstatsprinsipper. Det er særlig to overveininger som internasjonale aktører må ta stilling til i denne sammenheng: under hvilke betingelser kan en internasjonal administrasjon nå det målet de har satt seg, og hvordan kan en slik administrasjon styre og fungere på en moralsk forsvarlig måte?

Det første spørmålet dreier seg om hvorvidt internasjonale administrasjoner faktisk kan bringe stabilitet til et land som har vært gjennom en opprivende konflikt. Er det mulig å etablere betingelsene for et legitimt og stabilt demokrati gjennom en periode med ’vennligsinnet’ utenlandsk autokrati?[14] Blant de vurderinger som må gjøres er i hvilken grad internasjonale administratorer bør trekke de lokale elitene med i prosessen, og hvor omfattende administrasjonen bør være (skal man for eksempel gå inn med et ’lett fottrykk’ slik man gjorde i Afganistan, eller gå tungt inn med massiv tilstedeværelse og mye personell?) Dette er egentlig et spørsmål om stragegier for fredsstabilisering, og om det er det vanskelig å trekke generelle konklusjoner.

Det andre spørsmålet dreier seg mer direkte om i hvilken grad slike adminstrasjoner kan betraktes som moralsk akseptable. Internasjonale adminstrasjoner er ikke representative demokratier, men institusjoner skapt og opprettholdt av internasjonale organisasjoner. Legitimiteten deres kan sies å komme fra to kilder: fra deres internasjonale mandat og fra tanken om at de er verger eller formyndere som skal ivareta interessene til lokalbefolkningen. Slik sett kan en internasjonal administrasjon bare være legitim i den grad den opptrer på vegne av den lokale befolkningen og at dette er til fordel for dem. Men i mange tilfeller, slik vi for eksempel har sett i Bosnia, er deler av befolkningen uenige i den internasjonale administrasjonens politiske mål. Dessuten er det et klart etisk problem at slike administrasjoner styrer uten mandat fra folket og uten at befolkningen har mulighet til å stille denne administrasjonen til ansvar.

*

I vestlig kultur er det en lang tradisjon for å vurdere når det er riktig å gå til krig og hva slags krigføring vi bør anse som moralsk akseptabelt. Det finnes overraskende nok ikke en lignende tradisjon for å vurdere de ulike etiske sidene ved fredsarbeid. Det er overraskende ikke minst fordi en fredsmekler så åpenbart står overfor viktige moralske overveininger i alle fasene av fredsprosessen. Og som denne korte gjennomgangen har vist, er slike overveininger på ingen måte løsrevet fra empiriske studier. Tvert imot, en vurdering av hva som er riktig å gjøre i en gitt situasjon er avhengig av god empirisk kunnskap. Det illustrerer det nære slektskapet mellom normative og empiriske studier. 


[1] Bertram I. Spector, “Negotiating with Villains Revisited: Research Note.” International Negotiation, 2003, vol. 8.

[2] Abba Eban, "The Duty to Negotiate," The Washington Post, 9 September 1994.

[3] Spector, “Negotiating with Willains Revisited: Research Note,” s. 614.

[4] Richard Holbrooke, To End a War (New York: Random House, 1998), s. 147.

[5] Anthony D'Amato, "Peace Vs. Accountability in Bosnia," The American Journal of International Law, vol.  88, no. 3 (1994).

[6] Payam Akhavan, "Justice in the Hague, Peace in the Former Yugoslavia? A Commentary on the United Nations War Crimes Tribunal," Human Rights Quarterly, vol. 20, no. 4 (1998).

[7] Wesley K. Clark, Waging Modern War: Bosnia, Kosovo, and the Future of Combat (New York: Public Affairs, 2001), 53–54.

[8] Se blant annet, Peter W. Galbraith, How to Get Out of Iraq, The New York Review of Books, vol. 51, no. 8, May 13, (2004); og Peter W. Galbraith, The End of Iraq: How American Incompetence Created a War Without End. New York: Simon & Schuster (2006).

[9] Sitert fra, Fareed Zakaria, "The Rise of Illiberal Democracy," Foreign Affairs, November/December (1997).

[10] Se diskusjon i Timothy D. Sisk, Power Sharing and International Mediation in Ethnic Conflicts (Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 1996).

[11] Benjamin Reilly, Democracy in Divided Societies: Electoral Engineering for Conflict Management (Cambridge: Cambridge University Press, 2001).

[12] Thorvald Stoltenberg og Kai Eide, De Tusen Dagene: Fredsmeklere på Balkan (Oslo: Gyldendal Norske Forlag, 1996), s. 410.

[13] Et ekte moralsk dilemma betyr at en person må velge mellom to handlingsalternativer som begge innebærer at personen gjør noe galt. I moralske dilemmaer er det altså umulig å gjøre det rikige uten samtidig å gjøre noe galt. De fleste etiske overveininger er ikke moralske dilemmaer – de innebærer at man veier ulike viktige hensyn opp mot hverandre, og velger det som alt tatt i betrakning er det beste alternativet. I noen tilfeller, og internasjonale overgangsadministrasjoner er kanskje et eksempel her, fremstår valgsituasjonen imidlertid som et etisk dilemma. Se, Michael Walzer, Political Action: The Problem of Dirty Hands, Philosophy and Public Affairs, vol. 2, no. 2 (1973).

[14] Simon Chesterman, You, The People: The United Nations, Transitional Adminstration, and State-Building (Oxford & New York: Oxford University Press, 2004). 

Sist oppdatert: 29.11.2007
Refleks - utenrikspolitisk ordskifte