Globalisering og utfordringer for norsk engasjementspolitikk

Liv Tørres, utenlandssjef, Norsk Folkehjelp, Oslo

Norges begrensninger og komparative fortrinn som utviklingspolitisk aktør/donor

Norge er ett av få land som leverer i forhold til mål om støtte til utviklingshjelp som andel av BNP. Dette gir i seg selv legitimitet og tillit internasjonalt. Men til tross for klare komparative fortrinn, har Norge også en rekke begrensninger når det gjelder innflytelse internasjonalt enten vi definerer disse i forhold til egeninteresser eller ønsker om politisk påvirkning, uttrykk for solidaritet eller en humanitær agenda.

  • Vi har et komparativt fortrinn i en bred legitimitet internasjonalt og ikke minst i en rekke land i sør. Slik legitimitet er knyttet til historie og manglende fortid som kolonimakt som gjør at få tradisjonelt har stilt spørsmål ved vårt internasjonale engasjement og hvorvidt våre interesser er knyttet til egeninteresser eller altruisme og solidaritet. Når vi i tillegg tradisjonelt har hatt lite næringslivsinteresser i land i sør har dette støttet antagelsen om at vi opptrer ut fra solidaritet og ikke egeninteresser.
  • Norsk støtte til frigjøringsbevegelser og fredsprosesser opp gjennom årene har styrket inntrykket av Norge som ”humanitær stormakt” eller solidaritetspartner for en rekke aktører i sør. Vi har også en rekke alliansepartnere og kontakter fra støtte til slike tidligere freds og frigjøringsprosesser som kan utgjøre en strategisk fordel i internasjonal politikk gitt at de ”holdes ved like” og ”pleies”
  • Vi har også hatt komparative fortrinn i relativt mye ressurser og en norsk forvaltningsmodell som har gitt oss fleksible løsninger for på relativt kort tid å kunne stille opp i forhold til kriser, katastrofer eller politiske forhandlinger som har behov for tredjepartsintervensjon.
  • Samtidig stiller økt norsk næringslivsengasjement i land i sør oss stadig oftere overfor mulige anklager over at vi følger kommersielle interesser i vårt utenrikspolitiske engasjement. Når inntektene fra norsk næringsliv (med tunge statlige interesser) i land som Angola er langt høyere enn samlet bistand til hele Afrika vil enkelte lett kunne stille spørsmål ved vår bistandsagenda og politiske engasjement i Angola. Når vi i økende grad investerer i, og handler med, Kina, blir valg av dialogstrategier overfor menneskerettighetsbrudd framfor hardere sanksjoner alltid gjort til gjenstand for spørsmål og kritikk.
  • Vi har også en klar begrensing i at Norge er et ”lite land” med relativt marginal betydning i en global setting sammenliknet med stormakter som USA, Kina, EU og Russland. Dette gjør oss potensielt sårbare og avhengige av allianser i vårt internasjonale politiske arbeid. Men selv om vår posisjon utenfor EU på enkelte områder kan være en ulempe, kan det også medføre fordeler som ”bakkanal” på/i saker der vi har ressurser, kontakter, allianser og politisk vilje.
Prioritering av vanskelige (fragile) land

Det har i mange år vært klare kontroverser og spenninger i internasjonal bistandspolitikk mellom det som forenklet kan skisseres som på den ene siden fattigdomsorientert bistand og på den andre siden ”trickle down” satsing med bred generell fokus på økonomisk vekst. Denne spenningen og debatten med overveiende fokus på fattigdomsorientert bistand fra 70 tallet, satte sitt preg også på norsk bistandspolitikk og har gjort at man i (vekslende grad) også har prioritert fattigdomsorientering og hjelp spesielt til de fattigste landene. Under forrige Bondevik regjeringen satte denne type fokus på ”de fattigste”, ”tusenårsmålene” og fokus på ”grasrottilnærming”, i forståelsen hjelp til de fattigste, igjen sterkt preg på norsk bistandspolitikk. Støtten til MUL landene har fra norsk side tradisjonelt vært høy sammenliknet med andre OECD land, men nedadgående.

Argumentene for å opprettholde et slikt fokus på fattigdomsorientert bistand og vektlegging av MUL landene er enkelt og greit at det er de gruppene og landene som har klarest behov for assistanse. Dette kan finne resonans i argumenter om moral, rettferdighet og internasjonalt ansvar samt selvfølgelig at det er disse landene som har minst mulighet for å klare seg selv.

Med økt fokus på Tusenårsmålene, resultatfokus og kunnskap om at sannsynligheten for måloppnåelse selvfølgelig er størst i de land som har relativt sterke, eller i hvert fall stabile institusjoner, er det ingen overraskelse at de fattige landene med stor institusjonell, politisk og sikkerhetsmessig risiko utgjør en spesiell utfordring når det gjelder mottak av bistand.

Argumentene for å prioritere fattige land som ikke har slik risiko knyttet til seg vil i seg selv være knyttet til mindre grad av risiko og dermed større sjanse for suksess og måloppnåelse. Godt styresett, relativt sterke institusjoner samt grad av eierskap og eget ansvar gir størst grad av suksess når det gjelder resultater og effekter av bistand.

Samtidig overser vi da også ofte lett at det i mange av de ”fattigste landene” først og fremst er skjev fordeling av ressursene og mangel på demokrati som kan være de største sperrene mot fattigdomsbekjempelse og ikke mangel på ressurser (selv i land som scorer relativt høyt når det gjelder godt styresett og institusjoner). Mange av de ”fattige landene” (samt lavere mellominntektslandene) i sørlige Afrika som Namibia, Zambia, Zimbabwe, Swaziland, Angola og Malawi scorer blant verdens høyeste når det gjelder skjev fordeling av ressurser. Når mye av verdens ressurser som gull, diamanter, platinum, olje og gass er samlet i Afrika er kanskje ikke disse landenes fremste problem og utfordring fattigdom og fattigdomsbekjempelse, men heller ulikhet, behov for omfordeling og mangel på demokrati. Det gjør at man uansett bør stille spørsmål ved fokus for og kanaler av bistand til fattige ikke-”fragile” land.

Stort fokus på ikke-”fragile” stater (dvs på land som ”kun” er fattige) på grunn av risiko knyttet til de andre mer sårbare, eller vanskelige, landene ville lett gjøre at vi overser også problemene med å oppnå og måle resultater selv i land med relativt stabile institusjoner og stor grad av såkalt ”godt styresett”. Grad av risiko er med andre ord en viktig faktor, men bør ikke være den viktigste, eller i hvert fall den avgjørende, faktor i valg av innsats og fokus fra norsk side.

Det økte antall sårbare/vanskelige stater (”fragile states”)[1] har i seg selv nødvendiggjort økt internasjonal fokus på deres betydning, rammevilkår og betingelser for suksess. En tredel av verdens fattige lever i dag i ”fragile states”. Oppnåelse av Tusenårsmålene vil være helt avhengig av at man også inkluderer disse i internasjonalt bistandsarbeid. Mens styresettet er forbedret i noen av disse landene kan økende usikkerhet og sårbarhet i andre av de ”fragile states” innebære alvorlig risiko for regional og global sikkerhet (økende fattigdom, med bieffekter som for eksempel konflikter, terrorisme og epidemier).

De siste årenes økte fokus på ”sårbare land” (fragile states) på norsk side er koblet sammen med, og er en nødvendig forlengelse av, norsk engasjement også i fredsprosesser og politisk tilstedeværelse i konfliktområder for eksempel på Afrikas Horn, ”Great Lakes”, Sri Lanka m.fl.

Valg av land og prioritering av satsinger vil kommunisere og synliggjøre hva vi står for og potensielt derfor også hvilke mål og strategi vi har på den internasjonale agenda. Samtidig må vi ha i mente et mulig ønske og behov for, eller prinsipp om geografisk konsentrasjon. Prinsippet og ideen om hovedsamarbeidsland er i seg selv viktig fordi det sikrer langsiktighet, forutsigbarhet, stabilitet og politisk ”commitment”. Samtidig blir det feil når kategorien hovedsamarbeidsland faktisk ikke samsvarer med de land vi gir mest støtte til eller de regionene vi har mest fokus på. Selv om man ikke kan velge å støtte kun den ene eller den andre kategori av land kan det være god grunn til å prioritere relativt mer innsats til de fattigste landene (som ”velges” ut fra moralske argumenter eller solidaritetsprinsipper) gjennom multilaterale institusjoner, mens direkte norsk engasjement og støtte prioriteres og sees i direkte relasjon til hvor ”Norge ønsker å være politisk” og blir invitert inn.

På denne måten bør innsats i forhold til ”fragile states” prioriteres relativt høyt ut fra både hensyn til regional og global sikkerhetsrisiko og at de (i hvert fall enkelte av dem) gjerne får relativt lite bistand og har store behov. Samtidig bør valg av innsats her være i overensstemmelse med norsk politisk engasjement og deltakelse i fredsprosesser m.m. Det vil være omfattende utfordringer i de fleste land knyttet til overgang fra katastrofer/krig/konflikt til utvikling. Således er det stort behov for samsvar mellom norsk politisk engasjement i for eksempel fredsforhandlinger og den støtte som gis i overgangsbistand i tilknytning til dette landets eventuelle overgang til fred. Valg av innsats i forhold til fredsforhandlinger og megling m.m. blir således et mer strategisk valg enn valget av hvilke type land vi skal drive bistand overfor i etterkant av slik fredsbyggingsinnsats.

Samtidig som det her tales for en mer ”risikoorientert” innsats i forhold til norsk bistand og internasjonale engasjement må dette veies opp mot behovet for markering av suksess og resultater overfor norsk opinion. Således kan det vanskelige valget i utgangspunktet stå mellom de mer risikopregede land og ”prosjekter” versus de hvor resultatene kan bli best (eller lettest kan dokumenteres), men hvor også mottakerne trenge hjelpen minst. Det skal imidlertid ikke underslås at kommunikasjonsutfordringene er store også i forhold til å presentere ”vanlig lav-risiko” bistand til den norske opinionen. Sånn sett kan det tenkes at risikoorienterte fredsprosesser og tilstedeværelse i konfliktområder faktisk har en vel så stor synlighet og kommunikasjonsverdi selv om utfall og suksess vil være mer risikofylt.

Dersom vi aksepterer at valg av innsats i forhold til konfliktløsning og fredsbygging blir et mer strategisk valg enn valg av ”type”, eller kategori” stater (”fragile” versus ”kun fattige”) er det gode argumenter for å prioritere norsk politisk innsats ut fra hvor ”vi faktisk har noe å bidra med” (legitimitet, tidligere allianser, ønske hos partene om norsk ”safe heaven”, fravær av næringslivsinteresser eller andre egeninteresser m.m.), hvor dette på sikt kan tjene ønske om norske politiske markeringer og det i tillegg kan bidra til å styrke vår profil internasjonalt som strategisk aktør i områder der andre stormakter og viktige aktører har interesser. På denne måten kan vi også indirekte styrke Norges rolle som viktig alliansepartner, og mulig ”bakkanal” for dialog også for andre land i nord. Hvis vi posisjonerer oss ”riktig” kan vi for eksempel bli strategisk viktige for globale stormakter på grunn av vår posisjon og allianser i Midt Østen, Sri Lanka og Sudan.

Politisk tydelighet og gevinster, legitimitet, relativ mangel på andre donorer samt kommunikasjonsverdi taler for å prioritere ”fragile states” høyere. Samtidig stiller dette krav til utvelgelseskriterier fordi slike land i utgangspunktet vil være ressurskrevende på norsk side og Norge ikke kan være tilstede overalt.

Prioritering av punktinnsats versus helhetlig nasjonalt eiet utviklingspolitikk

Når helhetlig bred nasjonalt eiet utviklingspolitikk skal veies opp mot ”punktinnsats” som støtte for eksempel til vaksineprogrammer m.m. må vi selvfølgelig ta med oss i disse vurderingene at begge alternativer vil kreve at også andre forutsetninger og kriterier oppfylles for å fungere maksimalt. Det er med andre ord ”idealmodeller” som her vurderes mot hverandre og begge typer innsats har også klare svakheter. Når det gjelder bred helhetlig innsats spesielt er det særlig viktig at tilleggs forutsetninger oppfylles for at slik innsats kan oppfylle målsettingene. Jeg skal komme litt tilbake til slike forutsetninger under. Samtidig må vi innledningsvis selvfølgelig også fastslå at dette heller ikke kan være bli valg av en kun modell istedenfor en annen. Selv om helhetlig innsats på mange måter er å foretrekke framfor punktinnsats, er sistnevnte i enkelte situasjoner helt nødvendig (og mer langsiktig helhetlig tenkning umulig) for å avhjelpe nød, katastrofer eller møte kortsiktige oppdrag knyttet til for eksempel politiske konflikter.

Argumentet for bred budsjettstøtte er at det kun er denne type tiltak som kan styrke landenes egen evne til å tjene folket samt styrke institusjoner og systemer som kan danne grunnlaget for bærekraftig utvikling og vekst. For at bistand skal fungere som ”hjelp til selvhjelp” bør bistand kanaliseres gjennom nasjonale institusjoner og på en måte som bygger kompetanse og varig basis for utvikling. Botswana tas gjerne til inntekt for denne type tenkning om viktigheten av institusjoner i nasjonal utvikling[2], men det finnes også en rekke andre eksempler (ikke minst Norge) som dokumenterer sammenhengen mellom ”institusjonell kvalitet” og effekt av økonomisk bistand.

Fokus på godt styresett har gjerne vært koblet opp mot behovet for institusjonsbygging i fattige land. Godt styresett i forståelsen politisk stabilitet, forvaltningseffektivitet, rettsikkerhet, antikorrupsjonsregimer, representativitet m.m. har en klar sammenheng med inntektsnivå, men har også i seg selv effekt på mottakernes effekt og utnyttelse av bistand.

Samtidig har bred budsjettstøtte en klar minusside i at den er mer langsiktig og vanskeligere å presentere og ”selge” til en norsk opinion.

En annen ulempe knyttet til ovennevnte er at det også er vanskelig å måle resultatene av en bred helhetlig innsats gjennom for eksempel budsjettstøtte og/eller at måling krever et mer langsiktig tidsperspektiv enn kortsiktig punktinnsats. Til disse problemene hører også problemene med å kontrollere bruken av midlene. Det har for eksempel i en rekke land vært foretatt omfattende omallokeringer av øremerkede eller målrettede midler. Mangelen på godt nok dokumenterte resultater fra bistand gitt som budsjettstøtte og brede sektorprogrammer har ført til rop om korrupsjon, bistandsparadokser (se under), og ønske om mer resultatstyring og nytenkning i utviklingspolitikken.[3]

Bred helhetlig nasjonalt eiet utviklingsstøtte krever uansett koordinering, harmonisering og resultatorientering. Samtidig er det i praksis utfordringer knyttet nettopp til slik koordinering og resultatorientering av bred budsjettstøtte. Ett av problemene er knyttet til omdisponeringer hos mottakerlandene til tross for giverlandenes forsøk på å prioritere områder eller sette krav til støtten (ulike former for kondisjonalitet eller rett og slett krav til respekt for menneskerettigheter). Erfaringene med kondisjonalitet m.m. i bistand har vist oss at kontrakter inngått med bistandsmottakerne må være selvhåndhevende for å lykkes, dvs. det må være i landenes egen interesse å håndheve dem. Det er imidlertid fare for at manglende resultatoppnåelse kan brukes for å understreke behov for ytterligere og økt støtte, men uten at man dermed kommer nærmere resultatoppnåelse.[4]

Enkelte mener også at bistand i seg selv, og bred budsjettstyring spesielt, hindrer landene selv å ta ansvar for utvikling og folkelige krav.

De landene som har mest behov for støtte har gjerne minst evne til å dra nytte av den. Dette bistandsparadokset er ifølge professor Øyvind Østerud[5] knyttet til voldsom ressursrikdom i flere av de fattigste landene som utnyttes av små eliter. Bistand fungerer på samme måte hevder han, den korrumperer: understøtter en statsbærende elite, bidrar til forfall i statens egen kapasitet, gjør vekstfremmende reformer unødvendige og finansierer korrupsjon. Selv om vi ikke skal overdrive slike argumenter er det en reell fare for at budsjettstøtte har stor risiko knyttet til seg. Samtidig kan slik ”ressurs eller bistandsforbannelse” og elitemakt motvirkes gjennom nasjonsbygging styrking av det sivile samfunn. Jeg skal komme tilbake til slike nødvendige betingelser for at budsjettstøtte og helhetlig bistand skal fungere under.

De siste årene har ”punktinnsats” i internasjonal bistand fått økt fokus og oppmerksomhet grunnet både nødvendige behov knyttet til humanitære katastrofer, men også fastsettelsen av Tusenårsmålene med klare resultatmål. Kortsiktige politiske oppdrag har også ofte vært supplert av punktinnsats. I enkelte vanskelige land, som Zimbabwe og Burma, vil det være politisk umulig og uønsket å gå inn med budsjettstøtte. Her vil punktinnsats være nødvendig for å utvide det humanitære rom og samtidig underbygge støtte til demokrati og politisk endring.

Tusenårsmålene fremmer en punktorientert tilnærming som kan være lettere å måle, men som også kan sees som useriøs sammenliknet med helhetstenkningen som preger arbeidet med langsiktig sektor- og budsjettstøtte. Konflikt mellom en tusenårsmålsinspirert punktinnsats og en mer helhetlig tilnærming i utviklingspolitikken har blitt tydeligere de siste årene. Samtidig er det viktig å understreke at dette er to ulike former for strategi i bistanden som bør vurderes ulikt ut fra de ulike staters evne og mulighet til å motta støtte og ut fra våre egne politiske mål i disse landene, og ikke ut fra en sammenlikning av strategier alene.

Alternativene bred budsjettstøtte versus punktinnsats overser en alternativ plattform, kanal og strategi for bistand, nemlig dagens brede støtte til målgrupper. Det finnes to alternative målgrupper som tradisjonelt har fått bred oppmerksomhet i norsk utviklingspolitikk, nemlig frivillige organisasjoner og næringslivet. Vi er her spesielt opptatt av førstnevnte, både fordi sivilsamfunnet er viktig i seg selv og fordi det er et viktig supplement og korrektiv til bred, helhetlig budsjettstøtte og utviklingspolitikk.

Effekten av helhetlig nasjonal bistand i form av budsjettstøtte m.m. er avhengig av nasjonale myndigheters eierskap til mål og ”kontrakter med giverlandene”. I tillegg, og ofte underkommunisert, er godt styresett hos mottakerlandene totalt avhengig av at de presses til å føle ansvar og levere tjenester til befolkningen. Enhver bistand og støtte til nasjonale regjeringer må derfor suppleres med å gi komplementær og omfattende støtte til vaktbikkjer i sivilsamfunnet som kan passe på (gjennom forhandlinger, organisering, deltakelse og mobilisering som demokratiske virkemidler) at betingelsene oppfylles og regjeringen leverer. Godt styresett og stabile institusjoner er med andre ord ikke noe som læres på kurs, eller kan kreves utenfra, men noe som regjeringer hovedsakelig lærer ved at folket krever og presser det fram.

Bistand er mest vellykket der man styrker allerede potensielt målrettede aktører og prosesser. Framfor en ambisjon om å ”skape” reformatorer eller endringsagenter blir da kanskje den største utfordringen og målet å identifisere og støtte dem som allerede har et potensial og mulighet for gjennomslag. Da blir valg av partnere det viktigste fokus og variabelen for å oppnå suksess. ”Type intervensjon” (langsiktig/kortsiktige; punktinnsats versus helhetlig tilnærming) vil i så fall følge av partnernes behov og ”verktøykassen” utvides i forhold til allerede eksisterende virkemidler.[6] Samtidig vil dette igjen reise spørsmål ved hvilke mål Norge arbeider etter. Dersom Tusenårsmålene og fattigdomsbekjempelse er de overordnede målene som gir rammen for valg av strategier vil resultater og veivalg være annerledes enn om Norges mål er støtte prosesser mot demokrati og omfordeling! På kort sikt er det først og fremst disse målene vi må avklare og som igjen vil gjøre valg av strategier, kanaler og type innsats enklere.


[1] Fra 17 i 2003 til 28 i 2006, i følge en ny rapport fra Verdensbankens "Independent Evaluation Group" 2006.

[2] I tillegg til solide forekomster av diamanter kunne Botswana på basis av oppbyggingen av gode offentlige institusjoner og økonomisk politikk påvirke insentivene for investeringer og produktivitet m.m.

[3] Se også Utviklingsministerens analyseenhet i Bistandsaktuelt http://www.bistandsaktuelt.no/forum/display_message.asp?mid=483&GID=9

[4] Det som refereres til som ”Samaritanens Dilemma”, se R.J. Hagen i Norsk Økonomisk Tidsskrift, nr 121 2007 m.fl.

[5] Se Nytt Norsk Tidsskrift 2006 m.m.

[6] Mye av internasjonal bistand er organisert gjennom ”programmer”, mens verdien for eksempel av kontanter og pengeoverføringer er undervurdert. Det er mange grunner til dette. Samtidig skal vi ha med oss paradoksene knyttet til at ett av de sentrale kjennetegnene ved ”den nordiske modellen” velferds og økonomisk tenkning lå i store pengeoverføringer til familiene (framfor velferdsprogrammer og levering av tjenester).

Sist oppdatert: 29.11.2007
Refleks - utenrikspolitisk ordskifte