Internasjonale utfordringer for marine ressurser

Olav Schram Stokke, seniorforsker, Fridtjof Nansens Institutt (FNI), Lysaker

Oversikt

Jeg ordner framstillingen etter tre sider ved bærekraftig ressursforvaltning som alle reiser særlige utfordringer når arbeidet krever samvirke med andre stater: (1) Etablere og fornye et kunnskapsgrunnlag om betingelsene for bærekraftig bruk som alle grupper av næringsutøvere anser som troverdig og legitimt; (2) Oppnå enighet om regler for hvor mye av ressursene som kan tas ut, og for hvordan dette skal skje, som reflekterer den best tilgjengelige kunnskap; og (3) Bygge ordninger som stimulerer til regeloverholdelse når næringsutøvere kan ha insentiver til å unndragelse.

Aktuelle utfordringer på kunnskapssiden

Politisering av internasjonale rådgivningsprosesser
Forvaltning av internasjonale fornybare ressurser skjer gjerne med utgangspunkt i vitenskapelige innspill fra bredt sammensatte rådgivende organer. Blant formålene er å samordne landenes datainnsamling og analyse, etablere felles problemoppfatning, og sikre de rådgivende organenes faglige autonomi.

Forvaltningen av hval illustrerer imidlertid at slike prosesser kan komme under sterkt press fra aktører som ønsker bestemte reguleringsløsninger. Et aktuelt eksempel gjelder forvaltningen av norsk-arktisk torsk, verdens største torskestamme. Innføringen av føre-var rådgivning i ICES fra 1998 innebar større sikkerhetsmarginer og krav til raskere gjenoppbygning enn før når bestanden faller under biologiske referansepunkter. Dette innebar lavere kvoteråd enn hva som ellers ville vært tilfelle, tross en viss motstand og kritikk blant forskere, særlig ved det russiske føderale instituttet for fiskeri- og havforskning (VNIRO). Forskere ved dette instituttet har i de seneste to årene fremmet en metodikk for bestandsberegning som tilsier langt høyere uttak enn ICES føre-var tilnærming tilsier og får, ikke uventet, støtte i deler av russisk og norsk fiskerinæring.

Norge er på dette området klart tjent med at rådgivningen beholdes innenfor den multilaterale rammen ICES gir, etter standarder og metoder som et videre forskningsfellesskap stiller seg bak – og dette innebærer skjerming av status quo. At nært bilateralt samarbeid med Russland med fordel kan forankres i multilaterale fora med bredere vestlig deltakelse, er en argumentasjon som er gyldig også på andre saksfelter.

Marine genetiske ressurser

Interessen vokser for industriell utnyttelse av bestemte genetiske ressurser, og organismer som er livskraftige under ekstreme forhold, som lave temperaturer, lite lys og høyt trykk, kan være spesielt verdifulle. Derfor er de områdene som er mest sårbare for menneskelige inngrep, ofte særlig interessante for bioprospektering. Havrettstraktaten og Konvensjonen om biologisk mangfold gir Norge forpliktelser og rettigheter ift. leting og kommersialisering av marine genetiske ressurser.

Det er behov for langt mer kunnskap om hvilke ressurser som befinner seg på norsk jurisdiksjonsområde, hvordan Norge berøres av denne utviklingen, og om norsk lovgivning på feltet bør styrkes, herunder forholdet mellom Naturmangfoldloven og Havressursloven. Blant annet er det grenser som må gås opp vedrørende hvilke deler av bioprospekterings-aktiviteten som må anses som vitenskapelige undersøkelser og hvilke som er ressursutnytting. Kyststatens rettigheter til regulere adgang og kontrollere virksomhet er ulike for disse kategoriene. Viktige temaer i denne sammen-hengen er reglene om åpenhet og deling av ny kunnskap og – selv om kommersialisering er usikker og tidshorisonten lang, gjerne 20-30 år – kyststatens del i framtidig økonomisk gevinst.

Disse spørsmålene kompliseres ytterligere for ressurser som befinner seg på den delen av kontinentalsokkelen som ligger utenfor 200 mil. Norge er ett av ganske få land (ca. 30-35) som har grunnlag for å kreve suverene rettigheter over slike sokkelsegmenter hvor ressursene i vannsøylen er underlagt regimet for åpent hav; bl.a. organismer som lever symbiotisk med sedimentære arter kommer i et rettslig grenseland.

Norge møter disse spørsmålene både regionalt (bl.a. under Antarktis-samarbeidet, også i forbindelse med sokkelen utenfor Bouvet-øya hvor norske suverene rettigheter er ubestridte) og globalt, særlig under biomangfoldkonvensjonen og den uformelle konsultative prosessen om havrettsutviklingen. Diskusjonene er ennå på et tidlig stadium og statene følger sine ryggmargsreflekser. Industrilandene er skeptiske til reguleringer som kan hemme kunnskaps- og næringsutvikling unødig og betoner patentvern av nyvinninger. Utviklingslandene legger vekt på deling av kunnskap og økonomisk gevinst for ressurser som finnes innenfor nasjonal jurisdiksjon og hevder at prinsippet om menneskehetens fellesarv bør gjelde for områdene utenfor. Større kunnskap om hvilke ressurser av denne kategorien Norge besitter og hvordan disse ressursene kan forvaltes på en best mulig måte, vil sette Norge i stand til å bidra konstruktivt og målrettet i disse internasjonale prosessene.

Framforhandling av internasjonale reguleringer

Miljøstandarder for olje- og gassvirksomhet i nord
Aktiviteter i tilknytning til olje- og gassvirksomhet i nord er blant de viktigste utfordringene i norske marine nærområder. Det er selvsagt i norsk interesse at denne virksomheten, også på russisk sokkel, skjer med den best tilgjengelige teknologi og i henhold til de høyeste miljøstandarder. I tillegg til vestlig deltakelse i deler av virksomheten, som StatoilHydros i Sjtokmanprosjektet, er bindende internasjonale regler for petroleumsvirksomhet et viktig virkemiddel for å nå dette målet. Miljøvern-organisasjoner og arktiske parlamentarikere har i denne sammenhengen tatt til orde for et bindende og omfattende miljøregime for Arktis.

Mye taler for at dette neppe er en vei Norge bør bidra til å bygge. Motstanden mot sterke internasjonale institusjoner i Arktis stikker dypt i enkelte stater, særlig USA, som dessuten har en høy terskel for å slutte seg til rettslig bindende instrumenter. Faren er derfor stor for at aktive bestrebelser på en slik avtale vil forsure det samarbeidet om miljøovervåking og myke forpliktelser som i dag skjer under Arktisk Råd, uten å ha realistisk sjanse til å munne ut i et hardt instrument. Norge bør heller arbeide for å sikre oppfølging og bruk av de myke bidragene Arktisk Råd gir – som Olje- og gasstudien, Retningslinjene for offshore olje- og gassvirksomhet, og Feltguide for tiltak ved oljeutlipp i Arktis. Når det gjelder å binde Russland til høye miljøstandarder for olje- og gassvirksomhet, er det fortsatt viktigst å få denne staten til å slutte seg til arbeidet under OSPAR-konvensjonen, som innenfor det nordøst-atlantiske området regelmessig samler de regulerende myndighetene innen petroleumsektoren om styrking av eksisterende regler.

Flytende saksgrenser og institusjonelt samspill


Internasjonale prosesser som de globale miljøkonferansene har bidratt til å viske ut grensene mellom saksområder som tidligere var distinkte. Miljøkonferansen i Rio i 1992 sparket i gang prosesser som slo rett inn i norsk ressursforvaltning – først allment ved å fremme konkretiseringen av føre-var prinsippet i forvaltningen av levende ressurser, deretter ved å utløse internasjonale forhandlinger om håndteringen av fiske på åpent hav. Det seneste tiåret har spørsmålet om truede fiskeslag skal listes under CITES, som pålegger medlemsstatene å regulere handelen med truede arter, blitt mer sentralt pga. forslag om å liste enkelte kommersielt viktige arter. I dag er handel med rundt 70 fiskeslag underlagt en viss kontroll.

Norges ryggmargsrefleks i forhold til slike initiativer har gjerne vært hval-drevet i den forstand at negative IWC-erfaringer skaper skepsis mot å gi samarbeidsfora som primært retter seg mot vern, en plass i internasjonal ressursforvaltning. Andre tunge aktører som USA og EU trekker iblant i en annen retning og Norge må ha høy beredskap i forhold til slike krav. Norsk innflytelse er sterkere jo tidligere Norge kommer inn med substans-innspill og jo bedre norsk forvaltning av hjemlige bestander er.

Tilfellet CITES illustrerer også at slike prosesser kan bringes inn i fruktbare spor. Da fisk ble kontroversielt i CITES, insisterte fangstnasjonene på at fiskerifaglig ekspertise innen FAO må inn i arbeidet med å tilpasse kriteriene for listing og prosedyrene for vitenskapelig evaluering av forslag. Blant de viktigste resultatene er at FAO-anbefalinger nå inngår i kriterie-definisjoner og retningslinjer, at et rådgivningspanel under FAO evaluerer listeforslag under CITES, og at dialogen mellom fiskeri- og miljøvernmyndigheter på nasjonalt plan om disse spørsmålene er langt tettere enn før. Fortsatt årvåkenhet er viktig for å unngå vidtrekkende konsekvenser av å anvende CITES-regelen om listing av arter som kan være vanskelige å skjelne fra et truet art, særlig fordi mye norsk eksport gjelder frossen bulkvare.

Større gjennomsiktighet og bredere deltakelse

En viktig tendens, som startet i internasjonalt miljødiplomati men nå brer om seg også på ressursforvaltningsområdet, er at private organisasjoner krever og får en større plass i det internasjonale styringsverket. Dette er nå festet i internasjonale avtaler om gjennomsiktighet i miljø- og ressursforvaltningen, bl. a. Århuskonvensjonen og FAOs Atferdskode for forsvarlig fiske. Slike krav støter i noen tilfeller an mot etablerte oppfatninger om hvem som er legitime deltakere i beslutningsprosesser om ressursforvaltning.

Med noen unntak, som arbeidet med radioaktiv forurensning i Russland, har den norske holdningen vært avventende kritisk. På fiskeriområdet har Norge ikke vært blant dem som har drevet fram involvering av andre enn næringsinteresser i forberedelsen til internasjonale forhandlinger, i delegasjonene, eller i det korporative forvaltningssystemet som iverksetter internasjonale avtaler. Påstander om kunnskapsmangel har sittet løst.

Mye taler for at det er i norsk interesse å bidra til at slike nye deltakere i ressursforvaltningen kan spille en aktiv og positiv rolle, blant annet ved å mobilisere til politisk handling i land hvis regulerings- eller håndhevingsprakis påvirker Norge. Greenpeace og WWFs rolle i kampen mot svartfiske, bl.a. ved aksjoner i havnestater som ikke følger opp internasjonale avtaler, er gode eksempler. Dette er store transnasjonale organisasjoner og deres norske medlemsorganisasjoner har nettverk utenlands som kan utgjøre kanaler for innflytelse. Større og mer tillitsfull involvering av miljøorganisasjoner i nasjonal og internasjonal ressursforvaltning vil også gi slike organisasjoner større kunnskap om de avveininger andre aktører i sektoren foretar og bedre dialogen med etablerte forsknings- og næringsdeltakere.

Privat styring og miljømerking

Private sertifiseringsordninger er i rask vekst i enkelte sjømat-markeder, med Marine Stewardship Council (MSC) som ledende i dag. Privat miljømerking utfordrer statenes tradisjonelle monopol på utvikling og håndheving av regler for bruk av naturressurser. Ordningene er i liten grad drevet fram av forbrukerne men snarere av allianser etablert av miljøorganisasjoner, næringen og store innkjøpere. MSC møter en viss motstand både fra næringshold og statlige myndigheter, mens norske fiskebåtredere viser voksende interesse.

Norges holdning til slike markedsbaserte private forvaltnings-initiativer bør være betinget positiv. Dette fordi ordningene kan bli interessante redskaper for å straffe uforsvarlige næringsutøvere på pungen når de unndrar seg statlig styring; de bidrar dessuten til praksiser i næringen som fremmer sporing og matsikkerhet og kan gi konkurransefortrinn for godt forvaltede norske bestander. Under alle omstendigheter er disse ordningene kommet for å bli, og fokus bør dermed ligge på påvirkning.

Norges positive holdning bør være betinget fordi prosedyrer og kriterier må reflektere god kunnskap om bestandspesifikke forhold og sikre gjennomsiktighet i sertifiserings- og overvåkingsprosessene. De nordiske landene har gjennom Nordisk Ministerråd beredt grunnen for et eget nordatlantisk miljømerke og har bidratt til at FAO nå har vedtatt globale retningslinjer for slike merkeordninger. Flere konkurrerende ordninger vil svekke hver enkelt ordnings påvirkningskraft, noe som kun er gunstig dersom deres sertifiseringskrav har uheldige konsekvenser. Blir det mange ordninger, svekkes forbrukernes evne og vilje til å velge merket vare.

Fremme overholdelsen av nasjonale og internasjonale bestemmelser - Svartfiske
Ulovlig, uregulert og urapportert (IUU) fiske er en sekkekategori som favner aktiviteter i nasjonale soner såvel som på åpent hav. I norske nærområder er overfisket i Barentshavet viktigst og problemet har skutt fart som følge av stor relativ tilgjengelighet av torsk (forholdet mellom fangstbar bestand og kvote) og store leveranser av russiske fangster utenlands, som har gjort mulighetsrommet for juks større.

Russland er gradvis kommet aktivt med i arbeidet mot dette svartfisket, særlig gjennom Den norsk-russisk fiskerikommisjonen og Den nordøstatlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC), også fordi overfisket truer ressursgrunnlaget for den delen av flåten som fortsatt leverer til foredlingsindustrien i Murmansk og lettere lar seg kontrollere. Sterkere regulering og overvåking av omlasting til sjøs står sentralt. Selv om slik omlasting er gammel skikk i den russiske næringen, er virkningen mer truende enn før. Omlasting er i dag blant de viktigste virkemidlene et mylder av private selskaper og meglere tar i bruk for å vanskeliggjøre sporing og unnslippe kontroll av hvor mye fisk hvert enkelt fartøy har tatt.

Bilaterale og multilaterale fora er også viktig for å videreutvikle

havnestatskontrollen, som i dag er blant de mest lovende redskapene. Selv om datagrunnlaget er spinkelt, er det tegn til at NEAFC-systemet med flaggstatssertifisering av at fangsten er lovlig tatt, i kombinasjon med satelittsporing av fartøyer, har en positiv effekt. For at denne effekten skal være stabil over tid, kreves det likevel at flaggstatene for fangst- og omlastingsfartøyene har gode sporings- og dokumentasjonsrutiner og at havnestatene setter ressurser inn i oppfølging, inspeksjon og registrering.

Erfaringer fra andre områder tyder på at jukserne forholdsvis raskt identifiserer ”bekvemmelighetshavner” eller ved hjelp av dokumentfalsk eller andre motgrep søker å omgå kontroll. I et slikt kappløp er det viktig å holde presset oppe på flere nivåer for å minimere rommet for juks: bilateralt i forhold til Russland og de sentrale havnestatene; regionalt innen NEAFC og i forhold til EU og andre organisasjoner aktive på feltet, som OECD; transnasjonalt ved å samarbeide, der det er naturlig, med store miljøorganisasjoner med egne fiskeriprogrammer; og globalt innenfor FAO og FNs uformelle konsultative prosess om havspørsmål.

Balanseringen av myk og hard makt i Svalbard-spørsmål

Ifølge FAOs seneste oversikt er alle kommersielle fiskebestander i Nordøst-Atlanteren enten fullt utnyttet, overbeskattet, eller uttømt. Overinvesteringer i europeisk fangstkapasitet og store profittforventninger i russisk trålernæring presser redere til å tøye grensene der faren for straff er lavest. Kombinasjonen av god tilgjengelighet av verdifulle fiskeslag og Norges tradisjonelt lempelige håndheving i Fiskevernsonen rundt Svalbard gjør dette området særlig interessant for rederier med lovlig tilgang til sonen. Selv om Norge står uten allierte i det underliggende folkerettslige spørsmålet, innser de fleste relevante stater at et håndhevingsnærvær trengs og at ingen andre kan gjøre denne jobben like godt som Norge. Også Russland og EU-statene nyter godt av en rimelig effektiv forvaltning, særlig i EU gjør den offentlige oppmerksomheten mot overfiske det vanskeligere enn før å argumentere mot ordninger for praktisk håndheving. En annen grunn til andre brukerstaters praktiske aksept, er at likebehandlingsbestemmelsene i vernesonen muliggjør en ”produktiv uklarhet” om myndighetsutøvelsens basis er norske kyststatsrettigheter (slik Norge mener) eller Svalbardtraktaten (slik de fleste andre stater som har uttalt seg, mener).

Limet i den eksisterende ordningen har hele tiden vært Norges vilje til å gi betydelige kvoter til brukerstatene gjennom bilaterale forhandlinger; da tredjelandskvoten ble formalisert i 1986, var den dobbelt så høy som den uformelle kvoten årene før. Siden sammenstøtet med bekvemmelighets-fartøy og islendinger i 1993-94, har dette limet vært herdet av sterkere norsk vilje til å ta fartøyer i arrest ved grove regelbrudd også når dette innebærer konfrontasjon med flaggstaten. At dette også gjelder russiske fartøyer (første arrestordre i 1998) er viktig av hensyn til likebehandlings-bestemmelsene i soneforskriften og for ikke å forstyrre den produktive uklarheten omkring det rettslige grunnlaget for norsk forvaltning i området.

Det allmenne resonnementet er altså at andre staters aksept av norsk myndighetsutøvelse kan hvile dels på erkjennelsen av at norsk forvaltning trengs, dels at utøvelsen skjer på måter som innebærer fordeler også for andre stater. Resonnementet kan også anvendes på andre følsomme deler av norsk marin ressursforvaltning, som spørsmålet om hvordan utforme og forankre regler for leting etter og utnytting av petroleumsforekomster på sokkelen rundt Svalbard. Kunnskapen om geologiske forhold på denne delen av sokkelen vokser, særlig gjennom Oljedirektoratets kartlegging og arbeidet det russiske leteselskapet MAGE står for. Norge bør ha en beredskap i forhold til mulige initiativer fra aktører som kan innebære bevegelse i retning mot industriell utnytting av eventuelle forekomster. Jeg viser til behandlingen av dette spørsmålet i Arild Moes Refleks-innspill om hvordan Norge bør forholde seg til sannsynlige scenarier for petroleums-utvikling og –politikk i nordområdene i lys av uavklarte folkerettslige problemstillinger.

Gjensyn med Smutthullet?

Oppvarmingen av havene rundt Norge fører allerede til at gyteplassene for norsk-arktisk torsk flytter nordover; klimaprognosene tilsier temperaturforhold som vil skyve utbredelsesmønsteret nordøstover – herunder mot Smutthullet. Større tilgjengelighet av torsk vil øke presset på de avtalene som i dag holder Island, EU, Grønland og Færøyene unna dette området.

Den norske refleksen da Smutthull-problemet oppsto, var forbitret avvisning; men den hovedtilnærmingen som gradvis vokste fram var å gi begrensede kvoter i norsk sone, formelt på gjensidighetsbasis, i bytte mot forpliktelser om å holde seg unna åpent hav. Det er ingen grunn til å endre på denne strategien. Smutthull-avtalen med Island har de seneste årene vært under press fra norske fiskeriorganisasjoner fordi islendingene angivelig får for mye torsk gitt dagens utbredelsesmønster. Ensidig norsk eller russisk oppsigelse av avtalen vil imidlertid svekke grunnlaget for å håndtere framtidig uenighet om forvaltningen i dette området, som er sannsynlig om tilgjengeligheten igjen blir god. I en slik situasjon vil Islands tradisjonelle målbevissthet fyres opp av forsmedelse; det er som kjent enda verre å miste noe man har enn å nektes noe man ønsker seg.
 
Parallelt med denne strategien bør Norge tenke gjennom hvordan en skal forholde seg til en mulig situasjon der fartøyer under bekvemmelighetsflagg begynner torskefiske i stor skala i Smutthullet. Til nå har færøyiske og i en periode islandske eiere stått bak slik virksomhet i området. Effektiv havnestats-kontroll vil kunne strupe slik aktivitet og de regionale og bilaterale avtalene som stimulerer dette, må videreutvikles. Også tiltak til sjøs vil kunne være aktuelle men er langt mer problematiske. Én tilnærming kunne være å bruke bestemmelsene om inspeksjon og tilbakeholdelse som ligger i FNs avtale fra 1995 om fiske på åpent hav. Denne krever imidlertid at Den norsk-russiske fiskerikommisjonen og de tilliggende tosidige avtalene med andre brukerstater klart defineres og aksepteres som et ”arrangement” under denne avtalen og at Norge oppnevner og bekjentgjør en liste av inspektører. Selv om Norge var blant de statene som presset på for å få ”arrangement”-formuleringen inn i avtalen, nettopp med tanke på bruk i Barentshavet, er ikke denne løsningen uten ulemper sett med norske øyne. De viktigste er at andre deler av avtalen vil kunne innebære en viss multilateralisering av forvaltningsprosessen og muligens gi argumenter for nykommere som ønsker å kreve en andel av denne rike bestanden. En annen vei å gå er å bruke de delene av NEAFCs kontrollordning som ikke er begrenset til bestander denne organisasjonen selv regulerer, herunder fangstdagbok-kravene. Begge disse tilnærmingene vil sette økt politisk press på flaggstatene, hvis involvering i én eller annen form vil bli nødvendig fordi FN-avtalen og NEAFC kun binder stater som har tiltrådt dem.

 

Sist oppdatert: 03.12.2007
Refleks - utenrikspolitisk ordskifte