Statsråd Ragnhild Queseth Haarstad

Redegjørelse om lokaldemokratiet

Stortinget 19. mars 1998

President

1. Innledning

Jeg har bedt om å få holde en redegjørelse om lokaldemokratiets vilkår. Grunnen til det er både at sentrumsregjeringen vil sette fokus på behovet for et levende folkestyre lokalt og en økende bekymring for den synkende interessen og engasjementet vi ser i lokalpolitikken. For denne regjeringen er større reell makt til folkevalgte organer, ikke minst i kommuner og fylkeskommuner, en forutsetning for at folk skal finne det meningsfylt å engasjere seg i politisk arbeid og ta ansvar for samfunnsutviklingen.

Med dette som bakgrunn er det lite oppløftende å måtte konstatere den synkende valgdeltakelsen ved lokalvalgene. En valgoppslutning ved forrige kommunevalg på 62,8 prosent, den laveste siden 1920-tallet, gir i seg selv grunn til uro. Men forrige valg var ikke noe enkeltstående tilfelle. Trenden er klar. Oppslutningen om kommune- og fylkestingsvalgene er synkende, og har med ett unntak vært synkende siden valget i 1963. Dette er imidlertid ikke uttrykk for synkende interesse for politikk i befolkningen. EU-avstemningen i 1994 viste rekordhøy valgdeltagelse og engasjementet var stort på begge sider. Vi er derfor nødt til å se på vilkårene for lokalpolitikken. Den politiske debatten må avspeile det som opptar folk, og avstanden mellom folkevalgte og velgere må reduseres.

Det norske politiske system bygger, både lokalt og nasjonalt, på det representative demokrati. Det betyr at velgerne, gjennom valg, gir de folkevalgte et mandat til å ta avgjørelser på vegne av folket. Skal systemet ha legitimitet, er det viktig at folk deltar.

Også medlemsflukten fra de politiske partiene er et utviklingstrekk som bekymrer. Til sammen har nesten 100 000 medlemmer forlatt de politiske partiene de siste åtte årene. Etter mitt syn er det viktig at mange er med på å utforme politikken i partiene. Dette sikrer at ulike interesser blir hørt, og bidrar til at partiene kan framstå som helhetlige alternativer.

Som samfunnssystem kan ikke demokrati vedtas en gang for alle, det må løpende holdes ved like. Deltakelse i partier og lokalpolitikk virker som en skole i demokrati. I dag kan det ofte være vanskelig å få folk til å stille til valg og mange lokalpolitikere slutter etter èn periode. Umiddelbart behøver ikke stor gjennomtrekk å være negativt, fordi mange kan få en nyttig politisk erfaring. Men sammenholdt med lav valgoppslutning, partienes rekrutteringsproblemer og sektorinteressenes økende innflytelse, gir dette et dårlig grunnlag for et helhetlig folkestyre lokalt.

Aktiv deltakelse er etter mitt syn en verdi i seg selv, og det blir derfor viktig at innbyggerne opplever at de faktisk har innflytelse. Den kanskje sterkeste drivkraften bak det kommunale selvstyret i 1837 var ønsket om en frigjøring fra statsmakt og datidens embetsvelde. Senere har frihetsidealet gått mer i retning av at man ønsker større grad av frihet, ikke minst til å realisere lokale fellesinteresser. Bred deltakelse i lokalsamfunnet er viktig for å sikre fellesskap og mangfold. Gjennom deltakelse kan det også skapes trygghet i lokalmiljøet for gode oppvekstvilkår og vilje til å satse på en framtid i alle deler av landet.

Det er gjennomsnittlig større tillit til lokalpolitikerne i mindre kommuner, og derav også større valgdeltakelse. Dette understreker viktigheten av de små lokalsamfunn som bærere av fellesskapsfølelse, identitet og aktiv deltakelse. Det er verdt å legge merke til disse kvalitetene i en tid med stor mobilitet i befolkningen og sterk sentralisering med de problemer dette medfører.

Nå ser jeg en del positive initiativ, særlig i forholdet mellom kommunen og innbyggerne. Mange kommuner er opptatt av hvordan de kan hente inn synspunkter og engasjere innbyggerne i utformingen av de lokale beslutningene. Hovedstikkordene er informasjon og invitasjon til deltakelse. Tiltak som enkelte kommuner arbeider med er f.eks. åpne spørretimer, informasjonsaviser, TV og radiooverføringer av debatter, legge til rette for tilgjengelige og synlige politikere, og rette fokus mot ungdommen. I flere kommuner er det f.eks. innført systematisk medvirkning fra barn og ungdom bl a ved opprettelse av barne- og ungdomsråd og barn og ungdoms kommunemøter. Jeg har også merket meg den store interessen for miljøsaker lokalt. Jeg tror at arbeidet med å lage lokale handlingsplaner og tiltak for det neste århundre, kalt Lokal Agenda 21, kan fungere som en vitalisering av lokaldemokratiet. Også i det voksende engasjementet fra kommuner og fylkeskommuner i internasjonalt samarbeid, ligger det et potensial for å mobilisere et lokalt engasjement.

Jeg vil også trekke fram Kommunenes Sentralforbunds satsing "Forny lokaldemokratiet" med årlige lokaldemokratikonferanser i perioden 1995-99. Disse konferansene er både verksteder for nye ideer og arenaer for formidling av utprøvde tiltak. Det er nylig oppnevnt et offentlig utvalg som skal foreslå en ny valglov. Viktige spørsmål som utvalget skal vurdere er bl.a. valgordningens påvirkning på valgdeltakelsen og regler knyttet til lokale folkeavstemminger. Kvinneandelen i kommunestyrer og fylkesting hadde på landsbasis en svak stigning fra valget i 1991 til valget 1995, men er fortsatt for lav. Utvalget skal også drøfte tiltak for å øke kvinneandelen i kommunestyrer og fylkesting, f eks kjønnskvotering.

I spenningen mellom det kommunale selvstyret og velferdsstatens likhetsideal, tror jeg vi finner kjernen i diskusjonen om hvilke rammebetingelser lokaldemokratiet skal ha. I fjor høst ble det presentert en bok som oppsummerer 10-års systematisk og bredt anlagt forskningsinnsats om kommunesektoren. Forskerne peker nettopp på denne motsetningen når de konkluderer med at kommunen som politisk arena nå er kommet i skyggen av kommunen som nasjonal velferdsprodusent. Dette har ført til at fokus er flyttet fra borgerens helhetlige engasjementet, ansvarlighet og deltakelse, til en markedsplass der borgeren som bruker forholder seg til avgrensede tjenester - gjerne ut fra det behovet som er viktigst for den enkelte der og da i en gitt fase av livet.

Årsakene til den lave valgdeltakelsen og det avtakende politiske engasjementet er sammensatte. Det finnes ikke èn klar årsak med èn løsning. Den generelle samfunnsutviklingen med høyt tempo og mange muligheter til aktiviteter på fritida kan være av betydning, men også den statlige styringen av kommunesektoren kan være en årsak. For sterk statlig styring svekker det lokale handlingsrommet, og begrenset lokalpolitisk innflytelse på samfunnsutviklingen reduserer motivasjonen for å delta. I tillegg fører medias vektlegging av rikspolitikerne og rikspolitikk, også når det er lokalvalg, til at de lokale sakene kommer i bakgrunnen.

2. Statlige styringsvirkemidler og effektene av dem

Selv om vi her i salen kan være uenige om mangt, er jeg ikke i tvil om at vi alle ser med bekymring på mange av de utviklingstrekk jeg nå har skissert. Til tross for at folkevalgte på lokalnivå, partiene og media har et ansvar og må ta et tak, hviler det et særlig ansvar på Storting og Regjering når det gjelder hvilke rammer det lokale folkestyret ha. Gjennom beslutninger i enkeltsaker innenfor blant annet helse, eldreomsorg, skole og barnehage legger vi premisser for hvordan det lokale selvstyret skal fungere i praksis.

Derfor vil jeg sette søkelyset på de viktigste styringsvirkemidlene som Regjering og Storting forvalter. Gjennom dette ønsker jeg å stimulere til en debatt om styringen av kommunesektoren med særlig fokus på den betydning bruken av virkemidlene har for lokaldemokratiet.

Da vi for fem år siden behandlet Stortingsmelding nr 23 (1992-93) "Om forholdet mellom staten og kommunane", som i store trekk fikk tilslutning fra Stortinget, hadde vi bak oss omleggingen av det statlige overføringssystemet til kommunesektoren og kommuneloven var nylig vedtatt. Både det nye inntektssystemet og kommuneloven representerte milepæler i den statlige styringen av kommunesektoren. I Stortinget ble det gitt uttrykk for at prinsippet om rammestyring av kommunesektoren var viktig for å sikre et godt fungerende folkestyre lokalt.

I en omskiftelig og komplisert verden har det lett for å bli konflikter mellom ulike hensyn. Men av og til bør en ta seg tid til å reflektere over graden av samsvar mellom prinsipp og praksis, særlig når det berører grunnleggende verdier slik det gjør i dette tilfelle. Tar vi egentlig tilstrekkelig hensyn til det lokale folkestyret? Går Storting og Regjering for langt i sin detaljstyring? Gjør vi det uinteressant å drive med lokalpolitikk?

Den statlige styringen av kommunesektoren skal reflektere en avveining mellom nasjonale hensyn og hensynet til det lokale selvstyret. Hva som skal veie tyngst, må Storting og Regjering avveie i hver enkelt sak som det skal tas beslutning i. En beslutning om at lokale myndigheter skal ha ansvaret, innebærer en aksept for ulike valg og ulike prioriteringer i kommuner og i fylkeskommuner, og at disse prioriteringene også kan være forskjellige fra prioriteringene nasjonalt. Det innebærer også at lokale myndigheter står ansvarlig for konsekvensene av sine valg og prioriteringer.

Sterke statlige styringsmidler må kunne begrunnes i viktige nasjonale hensyn. Først og fremst har dette vært knyttet opp mot velferdsstatens likhetsideal om at alle uansett hvor en bor i dette landet, skal ha tilgang til likeverdige tjenester på grunnleggende velferdsområder. Også i årene framover vil likeverdige tjenester være et hovedsiktemål for den statlige styringen av kommunesektoren. I tillegg må nasjonale myndigheter ha et overordnet ansvar for å ivareta rettssikkerheten for den enkelte. Et tredje hensyn er behovet for å innpasse kommuneøkonomien til landets totaløkonomi.

a) Lover og regler
Når Stortinget ved lov beslutter å pålegger kommunesektoren å utføre en oppgave, skal det være ut fra en helhetsvurdering som tilsier at det er et overordnet nasjonalt mål at alle innbyggere i hele landet skal få tilbud om denne tjenesten, samtidig som tjenesten best kan utføres på lokalt nivå, nærmest mulig dem den angår. Så kommer spørsmålet om hvor detaljerte krav det skal stilles til kommunene om hvordan de skal løse oppgaven.

I Voksensåsendokumentet sier Regjeringen at det er nødvendig med nasjonale standardkrav på områder som helse- og sosialsektoren, miljø, utdanning og likestilling. Dette er etter Regjeringens syn så sentrale og grunnleggende områder for folk at felles nasjonale bestemmelser er nødvendig, men det hindrer oss ikke i, også på disse områdene, å ha en kritisk holdning til både omfang og detaljeringsgrad i de kravene vi stiller. Slik Regjeringen ser det er omfanget av statlige detaljreguleringer nå blitt for stort. Kommuners og fylkeskommuners motivasjon og ansvar for å finne lokale løsninger som gir best mulig velferd til innbyggerne svekkes. Standardløsninger sikrer ikke alltid likhet, fordi kommunene våre er forskjellige og har ulike forutsetninger og behov å ta hensyn til.

Med kommuneloven fra 1992 og den etterfølgende gjennomgangen av særlovgivningen fikk kommuner og fylkeskommuner stor frihet når det gjelder selv å kunne bestemme hvordan de skal organisere virksomheten sin. Det er nå få regler som binder kommuner og fylkeskommuner til spesielle organisatoriske løsninger, verken administrativt eller politisk. Dette var et riktig og viktig arbeid, noe debatten den senere tid også har understreket.

Regjeringen vil redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren ved å utarbeide retningslinjer for innholdet i det lov- og regelverk som er rettet mot kommuner og fylkeskommuner. Disse retningslinjene skal gjelde både ved innføring av nytt regelverk og ved revisjon av eksisterende lover eller forskrifter. Regelverket må ikke gjøres mer detaljert eller standardisert enn det som er nødvendig for å sikre nasjonale målsettinger. Derfor skal det nå redegjøres konkret for hvilke nasjonale styringshensyn som er lagt til grunn når det innføres nytt regelverk overfor kommunesektoren. Bindende regler om hvordan kommunal eller fylkeskommunal tjenesteproduksjon eller forvaltning skal utøves skal bare finnes på områder der hensynet til likhet eller andre nasjonale hensyn tilsier det.

F eks bør krav om bestemte fagstillinger, administrative lederfunksjoner, kompetansekrav osv. unngås. Dette gjelder også for regler om innredning og utstyr.

b) Øremerkede tilskudd
En viktig begrunnelse for innføringen av rammetilskudd til kommunesektoren i 1986, var at dette skulle legge bedre til rette for lokale politiske prioriteringer. Folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner ble ansett for å være nærmere enn statlige myndigheter til å vurdere behov og utfordringer i sine lokalsamfunn. Det har derfor vært bred enighet om at inntektene til kommuner og fylkeskommuner i hovedsak skal bestå av rammeoverføringer og skatt, såkalte frie inntekter som kan disponeres fritt innenfor de lover og regler som gjelder. Det var også en målsetting i 1986 at statlige tilskudd knyttet til bestemte formål skulle begrenses.

Dette vil kunne gi ulike prioriteringer og ulike tjenestetilbud fra kommune til kommune og fra fylkeskommune til fylkeskommune. Og naturligvis vil dette kunne gi prioriteringer som ikke alltid samsvarer med nasjonale mål på enkeltsektorer, men der likevel det samlede tjenestetilbud ivaretar hensynet til likeverdige tjenester for alle.

Utviklingen har gått i motsatt retning av det vi la opp til. Mer og mer av de statlige overføringene er nå bundet opp mot bestemte formål og oppgaver. Fra 1990 til 1998 har andelen øremerkede tilskudd av de totale statlige overføringene til kommunesektoren økt fra om lag 17 prosent til om lag 36 prosent, altså mer enn en fordobling på åtte år. I perioden 1988 til 1997 har den gjennomsnittlige årlige veksten i øremerkede tilskudd vært på vel 22 prosent. Til sammenligning har veksten i rammetilskudd i samme periode vært på gjennomsnittlig vel 3 prosent. Mye av dette kan forklares ved at Stortinget har valgt å øremerke midler til viktige velferdsoppgaver som eldreomsorgen. Innsatsstyrt finansiering av sykehusene bidrar også i denne retning.

Hva kan så konsekvensene bli av dette? Siden mer til øremerkede tilskudd i praksis går på bekostning av rammetilskudd, har mulighetene for de lokale folkevalgte til å ta opp egne saker som er viktige for deres lokalsamfunn gradvis blitt redusert. I tillegg er det ofte slik at staten krever at kommunene stiller opp med egne midler, såkalt egenandel, for å få tildelt øremerkede tilskudd, utfra tanken om at dette skal gi mest mulig kostnadseffektive løsninger i kommunesektoren. På denne måten innskrenker øremerking ytterligere det økonomiske handlingsrommet i kommuner og fylkeskommuner. På den annen side kommer det selvfølgelig også signaler fra sektorer og profesjoner om at øremerkede tilskudd er greit.

Det er grundig dokumentert at tilskudd med krav til egenfinansiering bidrar til å forsterke inntektsforskjeller mellom kommuner. Fordi kommuner med høy inntekt i større grad enn kommuner med lav inntekt vil være i stand til å dekke egenandelen, mottar kommuner med høy inntekt mer øremerkede tilskudd enn kommuner med lav inntekt. Mange av de øremerkede tilskuddene bidrar med andre ord ikke, slik mange synes å tro, til likhet, men tvert imot til å forsterke ulikhet. Konsekvensene av å bruke øremerkede tilskudd, kan være at enkelte kommuner må redusere innsatsen på områder som prioriteres høyt lokalt, mens andre kommuner må bruke mer ressurser på tjenesteområder som allerede er godt utbygget. Dette er en uheldig bruk av samfunnets ressurser.

Jeg sier selvfølgelig ikke nei til all bruk av slike virkemidler. Det vil alltid være et visst behov for å bruke øremerkede tilskudd i styringen av kommunesektoren. Det kan særlig være egnet å bruke øremerking i situasjoner der vi ønsker at kommunesektoren raskt skal bygge ut nye velferdstjenester. Dette er bakgrunnen for at Regjeringen også de nærmeste årene vil benytte øremerkede tilskudd til bl a psykiatri. Empirisk forskning viser for øvrig at øremerkede tilskudd synes å ha sterkest effekt på prioriteringene i en oppbyggingsfase. Etter hvert som tjenesten bygges ut synes det som om effekten av øremerking avtar.

For Regjeringen er det avgjørende om bruken av øremerkede tilskudd har den effekten vi ønsker den skal ha. Samtidig bør ønskede resultater fra statens side avveies mot de åpenbare negative konsekvenser dette kan ha for det lokale selvstyret. Vi bør også være oppmerksomme på at mange øremerkede tilskudd kan gjøre det svært vanskelig å vurdere effekten av hvert enkelt tilskudd. Oppretting av nye øremerkede tilskudd, svekker effekten av tidligere tilskudd, derfor må vi må også diskutere varigheten av øremerkede tilskudd. Når det gjelder eksisterende tilskuddsordninger, er det viktig at disse gjennomgås jevnlig slik at de er tilpasset aktuelle prioriteringer.

Jeg kan forstå at summen av øremerkede ordninger og detaljerte bestemmelser i lover og regler, gjør at mange kommunepolitikere opplever at rommet for å utøve lokalpolitisk skjønn på mange sektorer er lite. Derfor stiller de med rette nasjonale myndigheter spørsmål om hvorfor lokale folkevalgte skal stelle med disse oppgavene.

Regjeringen vil på denne bakgrunn sette i gang forsøk som innebærer at et begrenset antall kommuner kan få en ordning der øremerkede tilskudd blir tildelt som rammetilskudd. Et slikt forsøk kan gi oss kunnskap om forsøkskommunenes prioriteringer i forhold til andre kommuner og om lokaldemokratiet vitaliseres eller ikke i de aktuelle kommunene. Regjeringen vil komme tilbake til en omtale av denne forsøksordningen i Kommuneøkonomiproposisjonen som legges fram i mai.

Bedre systemer for mål- og resultatstyring vil kunne øke mulighetene for større vekt på rammefinansiering av kommunesektoren. Her vil KOSTRA-prosjektet om kommune-stat-rapportering etterhvert gi bedre grunnlag til å vurdere kommunal ressursbruk i forhold til nasjonale mål. Slik resultatinformasjon vil også kunne stimulere til økt lokalpolitisk debatt med utgangspunkt i sammenligninger mellom kommunene.

3. Likeverdige tjenester og kommunalt selvstyre

Blant media, politikere og folk flest er det stor oppmerksomhet omkring ulikheter i tjenestetilbudet mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det fokuseres på ulikheter innen tjenester som sykehjemsdekning, barnehagedekning, PC-dekning i skolen osv, - det vil si sammenligninger av enkelttjenester mellom de dårligste og de beste kommunene. Det er sjelden en får presentert helhetsbilder som viser om ulikheter er et resultat av ulike politiske prioriteringer i de enkelte kommuner.

Det rettes ofte et kritisk søkelys på det kommunale selvstyret. Kan ulikheter forklares med at mange kommuner blir dårlig drevet i landet vårt? Er kommunene ledet av kvinner og menn som ikke prioriterer midlene til de sentrale velferdstilbudene, ikke greier å effektivisere tjenesteproduksjonen? Eller enda verre er mer opptatt av å bygge fine rådhus, enn av å jobbe for gode velferdstilbud for befolkningen? Vil det bli bedre om sentrale myndigheter legger stadig sterkere bindinger på overføringene til kommunene? Noen ser ut til å tro at nettopp dette er veien å gå og fokusering på mer eller mindre tilfeldige hendelser er med på å øke styringsiveren. Dette kan etter min oppfatning føre galt av sted.

Jeg har et klart inntrykk av at kommunene i Norge stort sett blir dyktig ledet både fra politisk og administrativt hold. Det er blitt gjennomført omorganiseringer og effektiviseringstiltak i svært mange av landets kommuner. Grunnleggende velferdstjenester blir prioritert, og med de stramme rammene for kommunenes økonomi er det særlig viktig av potensialet for effektivisering av kommunale tjenester utnyttes.

Den viktigste årsaken til forskjeller i tjenestetilbud mellom landets kommuner skyldes at de har forskjellige inntektsgrunnlag. Høy inntekt gir godt tilbud og lav inntekt gir dårlig tilbud. En gjennomgang av både offentlige dokumenter og forskningsrapporter gir dette entydige resultatet.

La meg illustrere poenget med et par talleksempler: Hol kommune i Buskerud hadde i 1996 138 prosent av landsgjennomsnitt i såkalt korrigerte frie inntekter. Her er tatt med både skatt på inntekt og formue, eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter pluss rammetilskuddet til kommunene. Det er også tatt hensyn til at Hol er en noe dyrere kommune å drive enn landsgjennomsnittet. Det betyr altså at Hol kommune med sine inntekter har muligheter til å gi 38 prosent bedre tjenestetilbud til sine innbyggere enn en gjennomsnittskommune. Det viser seg også at Hol kommune i praksis ligger godt over gjennomsnittet når man ser på antall årsverk per 1000 innbyggere innen sentrale tjenesteområder som skole, barnehage og eldreomsorg.

Samme tallet for Nes kommune i Akershus er 86 prosent. Her er det også tatt hensyn til at Nes er noe billigere å drive enn gjennomsnittskommunen. Det betyr at om politikere i Nes kommune prioriterer godt og om kommunen er like effektiv som landsgjennomsnittet, vil den likevel bare kunne tilby sine innbyggere et tjenestetilbud som ligger 14 prosent under landsgjennomsnittet. Og Nes kommune ligger, ikke uventet, godt under gjennomsnittet når man ser på de samme sentrale tjenesteområdene, altså skole, barnehage og eldreomsorg.

Kommunepolitikere i kommuner med inntekter over gjennomsnittet har anledning til å prioritere et godt tilbud innen både f eks eldreomsorg og kultur. Det blir enklere å oppfylle både statlige styringskrav og befolkningens forventninger enn for politikere i de fattigere kommunene. Som tidligere nevnt blir i tillegg ulikhetene forsterket ved at de med høye inntekter lettere oppfyller krav til egenandeler i øremerkede tilskudd til spesielle formål.

Derfor har det liten hensikt å bøte på ulikhetene ved å innføre enda flere øremerkede tilskudd med krav om egenandel fra kommunene eller ved å gi enda sterkere statlige styringssignaler i form av rettigheter og minstestandarder. Utjevning av forskjeller i tjenestetilbud må i tilfelle først og fremst skje gjennom utjevning av inntektsforskjeller.

Forskjellene i inntekter mellom kommunene skyldes blant annet forskjeller i skattenivå. Disse forskjellene kan komme av høye bedriftsskatter eller høy skatt fra personlige skatteytere. Den igangsatte opptrappingen av inntektsutjevningen i inntektssystemet vil bidra til å jevne ut disse forskjellene. Inntektssystemet bidrar også til å jevne ut forskjeller i kostnadsforhold, slik at kommuner som er dyre å drive, får forholdsmessig større overføringer enn mer lettdrevne kommuner. På denne måten legges det økonomiske grunnlaget for større likhet i tjenestetilbudet mellom kommunene.

Regjeringen arbeider som kjent for å styrke bosettingen i distriktene, redusere presset i sentrale strøk og gradvis snu flyttestrømmen. For å nå dette målet vil regjeringen ta i bruk et bredt spekter av virkemidler, i tillegg til å videreføre noen gode virkemidler overfor kommunesektoren. Jeg tenker da på regionaltilskuddet til småkommuner, og Nord-Norge-tilskuddet til kommunene i de tre nordligste fylkene. Slike regionalpolitisk begrunnede overføringer gir en tilsiktet ulikhet i inntektene, slik at distriktskommunene settes i stand til å tilby et bedre kommunalt tjenestetilbud enn gjennomsnittet. Jeg mener vi må akseptere at en slik ønsket forskjell i inntekt også gir forskjell i tjenestetilbud. Et særlig høyt kommunalt tjenestetilbud er i disse kommunene en viktig faktor for å holde høy sysselsetting og hindre utflytting.

Regjeringen vil komme tilbake med en drøfting av utjevningsambisjonene for kommunesektoren i forbindelse med behandlingen av Inntektssystemutvalgets 2. delutredning: Om finansiering av kommunesektoren. Denne vil bli behandlet i Kommuneøkonomiproposisjonen som legges fram for Stortinget i mai.

Regjeringen ønsker å sette i gang en forsøksordning for å kunne øke valgmulighetene og den økonomiske friheten i kommunesektoren. Regjeringen vil for en begrenset forsøksperiode gi noen kommuner og fylkeskommuner anledning til innenfor et visst intervall selv å bestemme skatteøren. Gjennom et slikt forsøk kan vi skaffe oss kunnskaper om hva dette betyr for det lokale demokratiet. Omtalen av dette forsøket med begrenset lokal beskatningsfrihet, kommer i Kommuneøkonomiproposisjonen i mai.

4. Forholdet mellom oppgaver og ressurser

Samtidig som mange kommuner og fylkeskommuner peker på at detaljstyringen vanskeliggjør en god utnyttelse av ressursene og reduserer muligheten for å oppfylle de krav og forventinger som innbyggerne stiller til tjenestene, får vi stadige tilbakemeldinger om at når statlige velferdsoppgaver er løst, er det ikke noe til andre viktige lokale saker.

Det stilles spørsmål om kommunesektoren får tilstrekkelig kompensert for reformer og lovpålagte oppgaver. Ikke sjelden hører vi at nasjonale myndigheter ikke foretar klare prioriteringer og at kommunesektoren kommer i situasjoner der de må løse nasjonale prioriteringskonflikter. Jeg er enig i at vi må bli flinkere til å prioritere mellom nasjonale oppgaver og være klarere på hva som er viktig og hva som er mindre viktig.

Lovgivningen må avspeile hvilke oppgaver som er nasjonalt prioriterte. Disse skal det være mulig å gjennomføre innenfor kommunesektorens økonomiske rammer. Når en kommune eller fylkeskommune prioriterer bruken av ressursene, skal lovfestede oppgaver gå foran oppgaver som har hjemmel i tilskuddsordninger, rundskriv eller retningslinjer. Når alle lovpålagte oppgaver er dekket, må det være rom til å utføre andre oppgaver de selv ønsker å løse. Regjeringen mener at offentlig sektor må sikres ressurser og stabile inntekter som fordeles slik at folkevalgte organer gis mulighet til å løse sine oppgaver samtidig som rollen som politisk arena ivaretas.

Men heller ikke kommuneforvaltningen kan forvente at alle nye oppgaver skal løses i tillegg til alt en gjør fra før. Kravet til omstilling og produktivitet må også gjelde våre kommuner og fylkeskommuner. Endret befolkningssammensetning krever en annen sammensetning av tjenestene. Ny teknologi, nye kommunikasjoner må vi forvente at gir seg utslag i økt effektivitet. Samarbeid mellom kommuner er også en viktig mulighet til å framskaffe gode løsninger for innbyggerne, men med lavere kostnader.

Jeg vil også nevne at det skal settes ned et utvalg som skal evaluere dagens ansvars-, oppgave- og funksjonsfordeling mellom de tre forvaltningsnivåene og som eventuelt skal komme med forslag til endringer.

5. Avslutning

Jeg har i denne redegjørelsen pekt på en del spenninger i stat-kommuneforholdet som kan ha medvirket til den svekkelse av lokalpolitisk engasjement som vi har sett de siste årene og som Regjeringen er opptatt av å gjøre noe med. Jeg tror en hovedutfordring er å utvikle en mer gjennomtenkt statlig styring av kommunesektoren, på i hvert fall tre områder:

For det første bør vi, både Regjering og Storting, ha større tillit til at lokalpolitikere kan foreta fornuftige prioriteringer og derfor begrense detaljstyringen i form av øremerking og regelverk. Dersom vi ikke er villige til å gi rom for et slikt lokalpolitisk skjønn, bør vi seriøst vurdere om ansvaret for noen oppgaver heller bør overføres til staten.

For det andre bør vi akseptere at forskjeller i inntekt også gir forskjeller i tjenestetilbud, slik at vi ikke forsøker å motvirke tilsiktede inntektsforskjeller gjennom detaljerte pålegg som kan ha motsatt effekt og forsterke forskjellene. Dersom vi ønsker større grad av utjevning av forskjeller i tjenestetilbud, må vi først og fremst utjevne inntektsforskjellene.

For det tredje må vi sikre samsvar mellom oppgaver og ressurser. Dersom vi ikke har nasjonaløkonomisk rom for tilfredsstillende kompensasjon for nye reformer, bør vi heller vente med å pålegge kommunesektoren nye oppgaver.

Til slutt: Det viktigste bidraget til styrking av lokaldemokratiet og til økt lokalpolitisk engasjement tror jeg vil være å klargjøre den statlige styringen av kommunesektoren langs de linjer jeg her har skissert. Den debatten Stortinget skal ha i forlengelsen av denne redegjørelsen vil være et viktig bidrag til en slik klargjøring.