Rapport, 18.02.1997

Publisert under: Regjeringen Jagland

Utgiver: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (Opprettet 01.01.1991. Nedlagt 31.12.2001)

Status: Arkivert

Rapport '98

Lånekassens saksbehandling

- om bruk av skjønn

Innhold

Forord
Kapittel 1 Innledning
1.1 Oppnevning, sammensetning og mandat

1.2 Bakgrunn for arbeidsgruppens arbeid
1.3 Tolkning av mandatet
1.4 Arbeidsgruppens arbeid

Kapittel 2 Sammendrag av rapportens innhold. Arbeidsgruppens konklusjoner og anbefalinger

Kapittel 3 Lånekassens formål og virksomhet
3.1 Formål
3.2 Organisering
3.3 Virksomhetens art og omfang
3.4 Reformarbeid

Kapittel 4 Lånekassens regelverk og regelanvendelse
4.1 Lånekassens regelverk. Oversikt
4.2 Regelverkets skjønnsbestemmelser. Oversikt
4.3 Regelverkets utforming
4.4 Lånekassens syn på egen regelanvendelse

Kapittel 5 Generelt om regelutforming og regelanvendelse. Standardisering av skjønn. Regeltolkning
5.1 Innledning
5.2 Generelle trekk ved Lånekassens regelverk og regelanvendelse
5.3 Standardisering av skjønnet
5.4 Skjønn. Regeltolkning

Kapittel 6 Konkrete regler om skjønn eller generell regel om adgang til å gjøre unntak? De to fremgangsmåter

Kapittel 7 Aktuelle områder
7.1 Innledning
7.2 Skjønn i tilknytning til bestemmelser om inntektsgrenser
7.3 Forskriftene kapittel I Hovedregler
7.4 Forskriftene kapittel IV Støtte til særlige grupper
7.5 Forskriftene kapittel VI Forrentning og tilbakebetaling av lån i 1997
7.6 Søknadsfrister

Kapittel 8 Behovsprøving av utdanningsstøtte mot formue
8.1 Innledning
8.2 Regelverket
8.3 Bakgrunn og intensjon for behovsprøving av utdanningsstøtte mot formue
8.4 Generelt om formuesbegrepet
8.5 Behovsprøving av utdanningsstøtte mot søkerens egen formue
8.6 Behovsprøving av utdanningsstøtte mot andres formue
8.7 Diverse spørsmålsstillinger vedrørende formuesbegrepet/formuestyper
8.8 Formuesgrenser

Kapittel 9 "Diverre er det ikkje slik at babyen kan reglane i lånekassa.."

Kapittel 10 Økonomiske og administrative konsekvenser
10.1 Innledning
10.2 Finansielle kostnader
10.3 Administrative kostnader
10.4 Organisatorisk forankring av skjønnsutøvelsen

***********

Vedlegg:

-Forhandlinger i Stortinget 162. Referat fra interpellasjonsdebatten 18 februar 1997 om regelverket for Statens Lånekasse for utdanning m v, side 2421-2429.

Utrykte vedlegg:

  • Forskrifter for Lånekassen og Lånekassens nærmere regler og arbeidsinstrukser for utdanningsåret 1997-98
  • Lånekassens årsrapport for 1996, mars 1996
  • Strategisk plan for Lånekassen for 1997-2000, april 1997
  • NOU 1979:34 Utdanningsfinansiering
  • St meld nr 12 (1983-84) Utdanningsfinansiering
  • St meld nr 14 (1993-94) Studiefinansiering og studentvelferd
  • NOU 1992:13 og 33, Leve og lære I og II

Rapport fra arbeidsgruppe

Rapport fra arbeidsgruppe for å vurdere bruk av skjønn i Lånekassens saksbehandling

Avgitt til Det Kgl Kirke-, utdannings- og forskningsdepartement 20 februar 1998.

Til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets brev av 10 oktober 1997 ble det nedsatt en arbeidsgruppe for å vurdere bruk av skjønn i saksbehandlingen til Statens lånekasse for utdanning.

Arbeidsgruppen avgir herved sin rapport. Det er dissens på tre punkter. Det gjelder spørsmålet om utgangspunktet for beregning av opptjeningstid for fødselsstipend, og forslag til unntaksbestemmelse vedrørende tidspunktet for formuesansettelsen ved be- hovsprøving av utdanningsstøtten mot formue. Dessuten foreslår et mindretall at det innføres en generell regel om at Lånekassen, med visse unntak, kan gjøre unntak fra forskriftene i særlige tilfelle.

Oslo, 20 februar 1998

Rune Fjeld

Vigdis Moseng

Hanne Sverdrup Dahl

Jon Olav Skøien

Hildrun Tyldum

Erling Moe

DELIGITE JUSTITIAM, QUI JUDICATIS TERRAM

KAP 1 Innledning

1.1 Oppnevning, sammensetning og mandat

Ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets brev av 10 oktober 1997 ble det nedsatt en arbeidsgruppe for å vurdere bruk av skjønn i saksbehandlingen til Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen).

Arbeidsgruppen har hatt følgende sammensetning:

  • Lagdommer Rune Fjeld, Gulating lagmannsrett, (leder)
  • Fagdirektør Vigdis Moseng, Statens lånekasse for utdanning
  • Førstekonsulent Hanne Sverdrup Dahl, Lovavdelingen, Justisdepartementet
  • Student Jon Olav Skøien, De utdanningssøkendes kontaktutvalg
  • Rådgiver Hildrun Tyldum, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Samtidig ble underdirektør Erling Moe, Lånekassen, oppnevnt som sekretær.

Arbeidsgruppen fikk følgende mandat:

"Stortinget fattet 18. februar 1997 følgende vedtak:

"Stortinget ber Regjeringa foreta ein generell gjennomgang av føresegnene til Statens lånekasse for utdanning med sikte på å lette høve til bruk av skjønn i saker som vedkjem sjukdom, fødsel, krav til opphald på studiestaden og varig svekka inntektsevne etter helseknekk."

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har bestemt at det skal nedsettes en arbeids- gruppe som skal foreta denne gjennomgangen.

Arbeidsgruppen har som mandat å foreta den gjennomgang av Lånekassens regelverk som Stortinget har bedt om og som er gjengitt ovenfor. Arbeidsgruppen kan også foreslå andre områder hvor det er aktuelt med en videre adgang til utøvelse av skjønn i saksbehandlingen. Arbeidsgruppen må fremme konkrete forslag til hvordan den utvidede adgangen til å foreta skjønnsmessige avgjørelser skal praktiseres slik at også hensynet til likebehandling av søkere og framdriften i saksbehandlingen blir ivaretatt. Arbeidsgruppen må anslå de økonomiske og administrative konsekvensene av de forslag den fremmer.

Gjennomgangen bør om mulig være sluttført innen 1. februar 1998."

I brev av 6 november 1997 presiserte Kirke-, utdannings- og forskningsdeparte- mentet at det er ønskelig at gruppen i sitt arbeid spesielt vurderer behovsprøvingen mot formue. Det heter videre i brevet:

"Gruppen bes vurdere alternativer i form av ulik ansettelse av ulike formuestyper, eventuelt høyere fribeløpsgrenser eller andre endringer for å forebygge urimeligheter. Endringsforslag må kostnadsberegnes."

1.2 Bakgrunnen for arbeidsgruppens arbeid

Den direkte foranledning til oppnevnelsen av arbeidsgruppen var den interpellasjon fra daværende stortingsrepresentant Jon Lilletun, som ble behandlet i Stortinget 18 februar 1997. Interpellasjonen har følgende ordlyd:

"Fleire lånsøkjarar opplever regelverket i Statens lånekasse for utdanning som lite skjønnsamt. Auken i søkjarmassen krev i aukande grad individuell vurdering av studieprogram, lånebehov og evne til tilbakebetaling. I årsmeldinga for 1995 skriv styreleiaren at "regelverket til låne- kassa er komplisert (...). Ut frå dette er det eit klart mål å forenkle dette. Styret vil oppmoda Regjeringa og Stortinget om å følgje opp dette arbeidet. "

Kva gjer statsråden for å modernisere regelverket til dagens studiesituasjon, og vil statsråden ta initiativ til organisatoriske og bedriftskulturelle tiltak for å sikre ei individuell vurdering av søkjarane ?

Kva gjer statsråden for å møte dei behov låntakarar har som etter fullført studium mister eller får redusert innteningsevne ?"

I sitt svar tok daværende statsråd Reidar Sandal utgangspunkt i at velferdsordningene våre eksisterer i spenningsfeltet mellom individuell behovsprøving og allmenne regler som kan praktiseres innenfor rammer som sikrer lik behandling, rettssikkerhet og forutsigelige regler. En sentral side ved regelverket vil være ønsket om å ta hensyn til de svakeste, de som har minst informasjon, dårligste evne til å finne frem i kompliserte regelverk og organisasjoner, og de som har dårligst evne til å skaffe annen støtte for sine interesser. I dette spenningsfeltet finnes også støtteordningene i Lånekassen, og regelverket for studiefinansiering er blitt til som et kompromiss mellom disse ønskene. Det kan være en motsetning mellom ønsket om å ha et enkelt system og et system som tar mest mulig individuelle hensyn . De primære målene for utdanningsordningen er blant annet å medvirke til å fjerne forskjeller og fremme lik behandling, slik at en kan ta utdanning uten hensyn til geografiske forhold, alder, kjønn, økonomisk eller sosial situasjon.

I svaret er det fremholdt at styring etter klare regler gjør forvaltningen av utdannings- støtten forutsigelig og oversiktlig. Det sikrer lik behandling av søknadene. Det er videre pekt på at Lånekassen skal oppnå en stadig voksende effektiviseringsgevinst målt i øket antall saker pr årsverk. Lånekassen må regnes som en institusjon som i stor grad utøver masseforvaltning, og det er referert en del nøkkeltall for Lånekassens virk- somhet. Disse vil arbeidsgruppen komme tilbake til i kapittel 3.

Det er i svaret videre fremholdt at Lånekassens regelverk har utviklet seg til å bli for komplisert. På denne bakgrunn er det redegjort for en del tiltak for forenkling av regelverket og andre forslag til administrative styrkingstiltak, som blant annet har sin bakgrunn i det arbeid en intern arbeidsgruppe har utført med sikte på forenkling og forbedring av regelverket for tilbakebetaling. Arbeidsgruppen vil komme tilbake til dette i avsnitt 3.4, vedrørende reformarbeid.

Statsråden sa seg enig med interpellanten og Lånekassens styreleder i at det er behov for en gjennomgang av regelverket.

Det vedtak som er referert i avsnitt 1.1 ble, blant flere, enstemmig vedtatt av Stor- tinget.

Arbeidsgruppen vil i denne sammenheng også peke på at Lånekassen i sin strategiske plan for perioden 1997 til 2000, som ble vedtatt av styret 21 april 1997, i et kapittel om utviklingsperspektiver 1993 - 2000 har fremholdt at utviklingen har lagt større vekt på hensynet til å bruke Lånekassen som et presist virkemiddel i utdanningspolitikken enn på hensynet til enkelthet, oversiktlighet og forutsigbarhet i støttesystemene. Sam- tidig stilles Lånekassen overfor et stadig økende krav til fleksibilitet og individuell vurdering, og spenningen mellom ulike hensyn trolig vil være et permanent trekk ved Lånekassens virksomhet. Under planens delmål om at saksbehandlingen skal være i samsvar med forvaltningsrettslige verdier, er angitt som ett av arbeidsmålene at i saker hvor det er mulig å utøve et legalt skjønn, skal dette anvendes slik at det gir gunstigst resultat for kunden.

1.3 Tolkning av mandatet

Når det i Stortingets vedtak av 18 februar 1997 fremgår at det skal foretas en gjennom- gang av Lånekassens forskrifter " med sikte på å lette høve til bruk av skjønn", opp- fatter arbeidsgruppen sitt mandat dithen at regelverket for Lånekassen, som knytter seg til utdanningsstøtten, skal gjennomgås med sikte på å vurdere på hvilke punkter eller på hvilke områder det vil være hensiktsmessig å utforme mer skjønnsmessige regler for å unngå urimeligheter for søkere og for å kunne fange opp uforutsatte situasjoner.

Dette kan uttrykkes slik at det bare er aktuelt å vurdere en utvidet skjønnsadgang hvor dette kommer søkerne til gode, dvs at flere søkere vil kunne komme inn under en regels anvendelsesområde. Som oftest vil en slik adgang være formulert som et unntak fra en i utgangspunktet presis hovedregel. Dette vil også være i tråd med det som er fremkommet i Lånekassens strategiske plan for 1997-2000.

Etter en samlet vurdering av interpellasjonsspørsmålet,- svaret og - debatten, samt mandatet, oppfatter arbeidsgruppen at det er et underliggende ønske med en utvidet skjønnsadgang ved praktisering av Lånekassens regelverk, dersom dette ellers fremstår som hensiktsmessig og forsvarlig. Det siste refererer seg hovedsaklig til Lånekassens ressurssituasjon.

Det vil som et teoretisk utgangs- og ytterpunkt kunne oppstilles den regel at utdann- ingsstøtte vil kunne tildeles søkerne fastsatt etter Lånekassens skjønn, uten nærmere regulering av tildelingsvilkårene. På bakgrunn av omfanget av Lånekassens virksom- het, vil dette være en praktisk umulighet. Det skjønnsmessige innslaget i Lånekassens regelverk, må derfor vurderes ut fra hva som er hensiktsmessig. I denne vurderingen vil behovet for regelendring stå sentralt. Dette må ses i sammenheng med andre for- hold, blant annet hva som er praktisk for en virksomhet som Lånekassens, hvor det utøves masseforvaltning. Arbeidsgruppen vil i kapittel 6 nærmere redegjøre for valg av metode, og i kapittel 7 foreta en gjennomgang av de deler av regelverket hvor det synes aktuelt å foreslå en utvidet adgang til skjønnsutøvelse.

I statsrådens svar i interpellasjonsdebatten er det fremholdt at når det er gitt over- ordnede økonomiske rammer for utdanningsfinansieringen, vil det naturlig komme til uttrykk i klare økonomiske grenser i forskriftene. Ved utregning av lån og stipend er det selvsagt noen som vil falle utenfor støttesystemet på grunn av de fastsatte grensene for en søkers inntekt og formue. Han fremholdt at her vil det ikke være rom for en individuell vurdering. Arbeidsgruppen tolker dette slik at det heller ikke vil være aktuelt å behandle spørsmålet om en eventuell skjønnsmessig utformet unntaksregel fra inntektsbestemte vilkår i regelverket. Arbeidsgruppen vil kommentere dette nærmere i avsnitt 7.2.

Det vil falle utenfor arbeidsgruppens mandat å vurdere forhold som gjelder utdannings- støttens materielle innhold. Det utgjør således en viktig begrensning i arbeidsgruppens arbeid. Den ser imidlertid det som fremgår av Kirke-, utdannings- og forsknings- departementets brev av 6 november 1997, som et unntak fra dette. Gruppen bes her blant annet vurdere eventuelt høyere fribeløpsgrenser eller andre endringer vedrørende formue, for å forebygge urimeligheter. Arbeidsgruppen har i kapittel 8 foretatt en bred gjennomgang når det gjelder behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue.

1.4 Arbeidsgruppens arbeid

Arbeidsgruppen har avholdt syv møter.

Førstekonsulent Eyvind Sivertsen, Lovavdelingen, har møtt en gang for medlemmet Hanne Sverdrup Dahl. I ett av møtene har Thor Leegaard, Oslo ligningskontor, som også er varamedlem til Lånekassens klagenemnd, orientert om skatterettslige spørsmål av betydning for arbeidsgruppens arbeid med rapportens kapittel 8, behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue.

Det fremgår av vedlegg til rapporten, herunder utrykte vedlegg, hvilket skriftlig materiale arbeidsgruppen har hatt til disposisjon, som grunnlag for sitt arbeid.

KAP 2 Sammendrag av rapportens innhold. Arbeidsgruppens konklusjoner og anbefalinger

Det er i kapittel 3 gitt en oversikt over Lånekassens formål, med utgangspunkt i ut- danningsstøtteloven og Lånekassens strategiplan for 1997-2000, og organiseringen med en nærmere beskrivelse av forholdet mellom Lånekassens hovedkontor og region- kontorene.

Det er videre gitt en oversikt over virksomhetens art og omfang, ved omtale av de ulike støtteformer og omfang av disse i kostnader og antall saker.

Lånekassen hadde i budsjettåret 1996 en forvaltningskapital på 56 058 mill kroner, og hadde samme år vel 52 602 mill kroner i utestående lån, og vel 3 302 mill kroner i utestående renter. I 1995-96 var nye utlån på 6 228 mill kroner, og det ble utbetalt

3 569 mill kroner i stipend.

Virksomheten i Lånekassen, som har ca 300 årsverk, kan oppsummeres slik (hoved- tallene gjelder 1996):

  • ca 660 000 kunder.
  • ca 430 000 tilbakebetalere
  • ca 231 000 støttemottakere
  • ca 300 000 søknader om støtte
  • ca 180 000 søknader om betalingslettelser
  • ca 472 700 vedtak om tildeling av støtte
  • ca 57 100 vedtak om avslag
  • ca 14 200 vedtak om inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløpene
  • ca 31 000 orienterende brev
  • vedtak om ettergivelse, kontoutskrifter, nedbetalingsoversikter, samt en rekke typer andre utsendelser
  • ca 1 000 000 telefonforespørsler hvert år
  • ca halvparten av tildelingssøknadene i 1996, ble maskinelt behandlet, dvs uten å bli behandlet av saksbehandler.

Lånekassen må regnes som et forvaltningsorgan som utøver masseforvaltning, dvs en forvaltning som er preget av stor saksmengde, rutiniserte arbeidsoppdrag og ordinært bare små innslag av individuelle skjønnsvurderinger.

Det er i kapitlet gitt en oversikt over pågående regelverksforenklinger og regelverks- forbedringer.

I kapittel 4 er omtalt Lånekassens omfattende regelverk som består av forskrifter som er gitt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, i alt 448 bestemmelser, nærmere regler gitt av Lånekassens styre, 504 bestemmelser, og administrasjonens arbeidsinstrukser, 220 bestemmelser. Det er reist spørsmål om ikke også de nærmere regler må betraktes som forskrifter.

Det er i kapitlet nevnt hovedtyper av skjønnsbestemmelser i regelverket. Disse regulerer som oftest situasjoner hvor det er antatt å være behov for å kunne gjøre unn- tak slik at flere og/eller andre kategorier enn det som er fastsatt i en aktuell regel, ut- løser et positivt vedtak for søkeren.

I et avsnitt om regelverkets utforming er det påpekt det problematiske og uheldige for- hold at en rekke bestemmelser i forskriftene er formulert som "kan"- regler i tilfeller hvor reglene utvilsomt er rettighetsregler for søkerne, og hvor det ikke skal utøves et hensiktsmessighetsskjønn. Arbeidsgruppen har foreslått at regelverket gjennomgås med sikte på en klarere og mer korrekt formulering.

Når det gjelder Lånekassens syn på egen regelanvendelse, er det henvist til uttalelse hvor det er fremholdt at Lånekassen mener at forskriftene ikke krever at det skal ut- vises skjønn i hvert enkelt tilfelle, men at det er tilstrekkelig at den foretar en generell vurdering og på bakgrunn av denne utformer regler som reduserer risikoen for for- skjellsbehandling av kundene.

Arbeidsgruppen har i kapittel 5 vurdert noen generelle trekk ved Lånekassens regel- verk og avgjørelsesmåte.

Regelutformingen er preget av to hovedhensyn, et effektivitetshensyn og et hensyn til likebehandling. Disse to hensynene er søkt ivaretatt ved å oppnå et så klart og entydig regelverk som mulig.

Det er antatt at beslutningssituasjonen har innvirkning på regelanvendelsen og av- gjørelsesmåten, hvor det blant annet er nevnt forhold som:

  • saksmengden
  • den tid som er til rådighet for den enkelte avgjørelse
  • at regelverket praktiseres av i alt overveiende grad ikke-jurister.

På bakgrunn av blant annet beslutningssituasjonen er det etter arbeidsgruppens opp- fatning foretatt en vidtgående standardisering av skjønnet ved at relevante skjønns- elementer konkret er fastsatt i nærmere regler og/eller arbeidsinstrukser. Dette drøftes i forhold til uttalelser fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombuds- mannen) og aktuell teori på området.

Arbeidsgruppen har drøftet hva som er lik behandling av søkere, og har i denne sammenheng problematisert forholdet mellom et regelspesifikt og forutsigbart regelverk og et regelverk basert på større innslag av skjønnsvurderinger.

Arbeidsgruppen har videre fremholdt at det som i noen tilfeller er hevdet å være manglende anledning til å utøve skjønn, mer dreier seg om Lånekassens tolkning av bestemmelser, enn manglende skjønnsadgang. Her siktes det altså til generell retts- kildebruk ved regelanvendelse.

I kapittel 6 har arbeidsgruppen vurdert den anvendte regelteknikk i Lånekassens regelverk som kasuistisk og kriteriespesifikk med det formål å fange opp flest mulige situasjoner som kan tenkes å oppstå. Arbeidsgruppens flertall foreslår en mer moderne regelverksmetode ved at det settes i gang arbeid med sikte på i forskrifts form å vedta en generell derogasjonsregel for Lånekassen, dvs en generell regel som gir Lånekassen adgang til, etter nærmere bestemte kriterier, å gjøre unntak fra regler av høyere rang, dvs de departementsfastsatte forskrifter. Mindretallet foreslår at det allerede nå bør innføres en slik generell unntaksregel.

Arbeidsgruppen har i kapittel 7 foretatt en kapittelvis gjennomgang av utdannings- støtteforskriftene med henblikk på en vurdering av spørsmålet om det bør gis en videre adgang til utøvelse av skjønn ved praktiseringen av Lånekassens regelverk. Det har bare vært aktuelt å vurdere en utvidet skjønnsadgang hvor dette kommer søkerne til gode.

Når det gjelder spørsmålet om skjønn i tilknytning til bestemmelser om inntekts- grenser, har arbeidsgruppen oppfattet sitt mandat slik at dette spørsmål ikke skal behandles, men har likevel knyttet kommentarer til spørsmålsstillingen. Formues- grenser er behandlet i kapittel 8.

Når det gjelder reglene om opphold på lærestedet, er det i medhold av dagens regel- verk anledning til å utvise skjønn ved at det i særlige tilfelle kan gjøres unntak fra oppholdskravet. Det er i de nærmere regler fastsatt hvilke to situasjoner Lånekassen anser som særlige tilfeller. Arbeidsgruppen har bemerket at Lånekassen må ha en plikt til å vurdere og ta standpunkt til søknader hvor situasjonen er en annen enn dem som er beskrevet i unntaksreglene i de nærmere regler, hvor det kan tenkes å foreligge et slikt særlig tilfelle som kvalifiserer til unntak fra kravet om opphold.

Også når det gjelder reglene om forsinkelse i utdanningen, eksisterer det i dagens regelverk en skjønnsmessig unntaksregel. Arbeidsgruppen har ingen merknader til at regelen praktiseres strengt på grunn av det store antall studenter som blir faglig for- sinket. Det kan imidlertid tenkes forsinkelsestilfeller, som ikke går inn under de eksempler som er nevnt i unntaksregelen, som også må sies å være særlige tilfeller.

I forhold til reglene om fødselsstipend, foreslås ikke adgang til tildeling av slikt stipend etter en skjønnsmessig regel, heller ikke i unntakstilfeller. Arbeidsgruppens flertall fastholder dagens ordning med at stipendets opptjeningsperiode på seks måneder skal beregnes fra fødselen. Mindretallet, Jon Olav Skøien, har ment at det bør åpnes for at den dato som faller sist av fødselstermin og fødsel, skal brukes i forhold til fødsels- stipendets seksmånedersfrist.

Arbeidsgruppen er av den oppfatning at det ikke er aktuelt å vurdere spørsmålet om en videre skjønnsadgang for Lånekassen i forhold til reglene om sykestipendordningen. Når det i denne sammenheng gjelder forholdet til kroniske syke, er dette vurdert mer som et spørsmål om forholdet mellom utdanningspolitiske virkemidler og generelle velferdspolitiske ordninger, enn et spørsmål om å gi Lånekassen adgang til større bruk av skjønn.

I forhold til saker som angår varig svekket inntektsevne etter helseknekk, og hvor reglene om rentefritak, betalingsutsettelse og ettergivelse er relevante, er disse knyttet an til visse inntektsgrenser som faller utenfor arbeidsgruppens mandat å ta stilling til. Det er imidlertid redegjort for en ordning med gradert ettergivelse og et forslag om til- svarende rentefritak, som i stor grad må sies å ivareta hensynet til fleksibilitet. Slike ordninger vil også kunne erstatte behovet for en individuell skjønnsmessig vurdering.

Når det gjelder søknadsfrister, foreslås det at utgangspunktet for fristberegningen ved postforsendelse bør være poststemlingsdagen, og ikke tidspunktet når søknaden har kommet frem til Lånekassen. Det foreslås videre et det vedtas en generell regel i for- skriftene om at Lånekassen kan gjøre unntak fra de absolutte fristregler som finnes i forskriftene i dag, dersom resultatet ellers fremstår som sterkt urimelig.

I kapittel 8 er det foretatt en bred gjennomgang av reglene om behovsprøving av ut- danningsstøtte mot formue. Når det gjelder bakgrunn og intensjon for behovs- prøvingen, er antatt at ordningen har blitt innført og utviklet i forskriftene, hovedsaklig på grunnlag av et fordelingspolitisk resonnement, samt på grunnlag av en antakelse om familien som en enhet hvor det forekommer faktisk forsørgelse fra foreldre når det gjelder søkere under aldersskillet, og det samme fra ektefelle eller samboer når det gjelder søkere over aldersskillet.

Vedrørende fast og likvid formue, er det gjort rede for at fra og med utdanningsåret 1978-79 har utdanningsstøtten blitt behovsprøvd mot formue uavhengig av om denne var lett omsettelig eller bundet opp på noen måte.

I et avsnitt om omsetningsverdi eller skattemessig verdiansettelse er påpekt at frem- deles er det en viktig forskjell mellom fast og likvid formue. Fast eiendom, f eks, verdiansettes på grunnlag av den skattemessige verdi, og ikke på grunnlag av reell verdi/omsetningsverdi. Dette gjelder også for aksjer. Ut over dokumentasjonshensyn, er det ikke saklig grunn til en slik metode for verdiansettelse, sammenlignet f eks med formue bestående av bankinnskudd.

Av fordelingspolitiske hensyn finner arbeidsgruppen det rimelig at det foretas behovs- prøving av utdanningsstøtten mot egen formue, herunder også slik formue som er ervervet ved arv.

Arbeidsgruppen finner heller ingen saklige grunner til at egen formue bestående av gårdsbruk/andre faste driftsmidler skal unntas fra å tas med i den formue som det skal behovsprøves mot. En motsatt løsning vil være klart diskriminerende i forhold til søkere med formue bestående av f eks bankinnskudd.

Når det gjelder behovsprøving av utdanningsstøtten mot andres formue for søkere under aldersskillet, har arbeidsgruppen kommet til at det er en akseptabel og ønskelig ordning at det behovsprøves mot foreldres formue.

Når det gjelder det samme i forhold til steforeldres formue, er arbeidsgruppen enig med den ordning som praktiseres i dag når det gjelder borteboende søkere. Det ses bort fra steforeldres formue når det foreligger bekreftelse på at stemor/-far ikke yter tilskudd til utdanningen. Når det gjelder søkere som er hjemmeboende med mor/stefar eller far/stemor, er arbeidsgruppen under tvil enig i den ordning som i dag praktiseres, dvs at det som hovedregel foretas behovsprøving av utdanningsstøtten mot steforeldres formue. Tvilen knytter seg til ordningens svake legislative begrunnelse, ettersom ste- foreldre ikke har underholdsplikt i forhold til stebarn. Når arbeidsgruppen likevel er enig i ordningen, er det begrunnet med at det finnes en unntaksregel som kommer til anvendelse når det foreligger erklæring fra steforeldre at de ikke yter tilskudd til ut- danningen. Arbeidsgruppen har foreslått at den tvil som hefter ved hjemmelsspørs- målet får sin løsning ved at det ad lovgivningsmessig vei tas standpunkt til dette spørs- mål, som bør inngå i en en generell vurdering av spørsmålet om behovsprøving mot steforeldres formue da dette spørsmål ikke er regulert i utdanningsstøtteloven.

Når det gjelder behovsprøving for søkere over aldersskillet mot ektefelles og samboers (med fellesbarn) formue, er det reist spørsmål om den legislative begrunnelse for å be- holde denne ordningen, hovedsaklig på bakgrunn av det som er den rettslige regulering av formuesforholdet mellom ektefeller, hvor bl a hensynet til likestilling mellom kjønn- ene har stått sentralt. Arbeidsgruppen har likevel ikke foreslått noen endring i forhold til dagens ordning på grunn av de problemer som vil oppstå av dokumentasjonsmessig art vedrørende hvem av ektefellene de enkelte deler av formuen tilhører.

Når det gjelder den forskjellen med hensyn til behovsprøving mot ektefelles og sam- boers formue, foreslår arbeidsgruppen, i forhold til samboere, at det ved klage legges til grunn den spesifikasjon over inntekt og formue/gjeld som ligningsmyndighetene sender ut i forbindelse med skatteoppgjøret. Denne spesifikasjon legges til grunn ved ny behandling.

Dersom ordningen med å behovsprøve utdanningsstøtten mot ektefelles formue opp- rettholdes, har arbeidsgruppen foreslått at regelen om at det ved behovsprøvingen kan ses bort fra ektefelles særeie, fjernes. Det er ingen saklig grunn til å opprettholde denne særregel. Særeie er en, hel eller delvis, regulering av ektefelles formuesforhold som har svært liten betydning under ekteskapet. Dets betydning fremkommer først ved oppløsning av ekteskapet ved samlivsbrudd eller død.

Når det gjelder behovsprøving mot barns formue, er arbeidsgruppen enig med Låne- kassen i at slik prøving ikke skal foretas når det er på det rene at formuen tilhører barnet.

Når det gjelder ordningen med å bygge på ligningsattestens formuesansettelse to år tilbake i tid, foreslår arbeidsgruppen at det bygges på dagens system, med den endring at det gis adgang til å ta hensyn til at hele eller deler av formuen har endret verdi etter nevnte tidspunkt. Det foreslås en forskriftsbestemmelse gående ut på at hvis det ved siste mulige ligningsattest kan dokumenteres at hele eller deler av formuen har endret verdi, fastsettes en redusert formue. I slike tilfelle vil det da måtte foretas ny beregning av utdanningsstøtten, altså basert på den nye formuesansettelsen. I tillegg foreslår et flertall en bestemmelse gående ut på at i særlige tilfelle kan det ved søknads- behandlingen tas hensyn til at hele eller deler av formuen har endret verdi i tiden etter 31 desember foregående år, dersom dette er åpenbart på grunnlag av den fremlagte dokumentasjon. Forslagene vil også ha betydning i forhold til verdiansettelse ved om- disponering av formue.

Arbeidsgruppen er enig med Lånekassen i dens omlegging av praksis slik at det nå ikke foretas behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue som består av erstatning for tap av fremtidig erverv og fremtidige utgifter som del av en personskadeerstatning. Arbeidsgruppen foreslår at dette blir praksis også når det gjelder den del av person- skadeerstatningen som består av menerstatning og erstatning for tort og smerte. Det er lagt vekt på disse erstatningstypers spesielle karakter. Arbeidsgruppen har også drøftet spørsmålet om behovsprøving mot formue i form av erstatning for lidt tap.

Arbeidsgruppen har ikke vurdert spørsmålet om behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue i form av andre typer erstatningsutbetalinger som f eks billighetserstatning og erstatning etter straffeprosessloven for uberettiget straffeforfølgelse. Det er imidler- tid antatt at slike former for erstatning må vurderes etter de samme prinsipper som det er gitt uttrykk for i forhold til personskadeerstatning.

Arbeidsgruppen har inntatt det standpunkt at når det gjelder behovsprøving mot egen formue som er beheftet med tredjemanns heftelser, ses bort fra heftelsene, og at for- muen i sin helhet danner grunnlag for behovsprøvingen. Samme standpunkt er lagt til grunn i forhold til andres formue med tilsvarende heftelser som det kan behovsprøves mot, f eks ektefelles og samboers.

I kapittel 9 har arbeidsgruppen, med utgangspunkt i begrunnelsen for interpellasjons- spørsmål som dannet grunnlag for arbeidsgruppens mandat, påpekt visse forhold av regelteknisk art av betydning for anvendelsen av regelverket. Det er vist til spørsmålet om innføring av en derogasjonsregel. Det er også pekt på det manglende presisjons- nivå i utformingen av forskriftsbestemmelsene, hvor det undertiden kan være vanske- lig å se om en aktuell bestemmelse er en ubetinget rettighetsbestemmelse når bestemm- elsens vilkår er oppfylt, eller om den gir anvisning på en skjønnsmessig vurdering, eller om den også skal oppfattes som en kompetanseregel.

Når det gjelder det innholdsmessige i regelverket, generelt sett, er arbeidsgruppens oppfatning at der det gjør seg gjeldende særlige behov for å kunne gjøre unntak, er det stort sett hjemmel for å gjøre det. Hvor det er hevdet at det ikke foreligger hjemmel, antar arbeidsgruppen at Lånekassen i noen av disse tilfellene ville ha kunne komme frem til et annet, og for søkeren mer gunstig, resultat, ved en tolkning av den aktuelle bestemmelse på bakgrunn av relevante rettskilder. Arbeidsgruppens konklusjon vil være at også i fremtiden vil Lånekassen måtte legge til grunn et regelverk for hånd- tering av søknadene, som i det alt vesentlige er kriteriespesifikt og forutsigbart.

På bakgrunn av at det er reist spørsmål om presisjonen når det gjelder behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue samt at arbeidsgruppen flere steder har pekt på en svak legislativ begrunnelse for deler av ordningen, er det foreslått at det foretas en generell vurdering av denne ordningen.

Kapittel 10 omhandler økonomiske og administrative konsekvenser. Arbeidsgruppen har gitt uttrykk for at det hefter stor usikkerhet ved estimatene for de finansielle og administrative kostnader.

Ved estimeringen av de finansielle kostnader er det lagt til grunn at antallet skjønns- saker utgjør ca 1 % av kundemassen. Det er også forutsatt at skjønnsvurderingen ikke får negative konsekvenser for dem som mottar støtte i Lånekassen i dag. Det er videre lagt til grunn at de det gjelder blir innvilget gjennomsnittlig stipend og lån, samt rente- fritak under tilbakebetaling av utdanningslånet. Ut fra disse forutsetninger vil utlånet øke med ca 89,9 mill kroner og stipendtildelingen med ca 39,4 mill kroner. Verdien av rentefritaket under tilbakebetaling vil øke med ca 3,2 mill kroner.

Med utgangspunkt i at ca 1 % av sakene skal skjønnsbehandles, vil de administrative kostnader, i form av personalkostnader, kunne anslås til mellom 2,7-3,6 mill kroner.

I tillegg er kostnadene for et elektronisk prinsipparkiv anslått til 1,5 mill kroner.

Det er også gjort nærmere rede for kostnadene ved heving av formuesgrenser, i for- hold til økt stipend og lån.

I kapitlet er dessuten vurdert den organisatoriske forankring av skjønnsutøvelsen i Lånekassen. Også i et system med utvidet skjønnsutøvelse, vil regionkontorene og regionsjefene måtte håndtere den altoverveiende del av saksbehandlingen og regel- tolkningen. Flere skjønnssaker vil imidlertid reise spørsmål om det bør gjøres organisatoriske tiltak. Svaret her vil i stor grad avhenge av den oppfølging som for- slagene fra arbeidsgruppen får. Det kan tenkes alternative løsninger avhengig av om det blir åpnet en generell derogasjonsadgang for Lånekassen eller om skjønns- utøvelsen blir begrenset til spesielle områder. I stor utstrekning vil det være Låne- kassen som selv må finne de organisatoriske tiltak som er mest hensiktsmessige. På denne bakgrunn har arbeidsgruppen ikke funnet å ville foreslå spesielle tiltak av denne art.

KAP 3 Lånekassens formål og virksomhet

3.1 Formål

Det følger av § 10 i lov av 26 april 1985 nr 21 om utdanningsstøtte til elever og studenter at Lånekassen er sentralorgan for den utdanningsstøtteordning som nærmere er fastsatt i loven.

Det overordnede mål, slik det er formulert i strategiplanen for 1997- 2000, er at Lånekassen skal arbeide for like muligheter til utdanning og effektiv studiegjennom- føring. Dette er i samvar med utdanningsstøttens formål slik det er angitt i utdannings- støtteloven § 1:

  • bidra til å fjerne ulikhet og fremme likestilling slik at utdanning kan skje uav- hengig av geografiske forhold, alder, kjønn og økonomisk eller sosial situasjon,
  • bidra til at utdanningen skjer under tilfredstillende arbeidsforhold, slik at studie- arbeidet kan bli effektivt,
  • bidra til å sikre samfunnet tilgang på utdannet arbeidskraft.

Det er i strategiplanen også oppstilt som det første hovedmål at Lånekassen skal gi sikkerhet for kvalitet i saksbehandlingen. Som to delmål er angitt at saksbehandlingen skal være i samsvar med forvaltningsrettslige verdier og det er oppstilt krav til effektivitet i forvaltningen.

Det er i strategiplanen også angitt ytterligere fire hovedmål, med tilhørende delmål, som springer ut av Lånekassens stilling som offentlig forvaltningsorgan. Arbeids- gruppen finner ikke grunn til å gå nærmere inn på disse i denne sammenheng, og vil i det videre kort presentere det en kan kalle Lånekassens basisvirksomhet.

3.2 Organisering

Som nevnt under avsnitt 3.1 fastsetter utdanningsstøtteloven at Lånekassen er sentralorgan for den utdanningsstøtteordning som er nærmere fastsatt i loven.

Lånekassen som administrativt er underlagt Kirke-, utdannings- og forsknings- departementet har hovedkontor i Oslo, og ledes av et styre på fem medlemmer. Hovedkontoret er organisert i fire avdelinger, hvorav en er Fagavdelingen for støtte- tildeling og tilbakebetaling, en annen er Inkassoavdelingen. Det sentrale faglige an- svaret for saksbehandlingen i Lånekassen er tillagt Fagavdelingen. Avdelingen har det sentrale ansvaret for forarbeidet med forskrifter og nærmere regler. Arbeidet omfatter både revisjon og utforming i samsvar med nye krav og behov.

Fagavdelingen har også ansvaret for samordning av saksbehandlerpraksis gjennom utforming av arbeidsinstrukser og vedtak i enkeltsaker. Avdelingen er videre tillagt ansvaret for saker som fremmes for klagenemnden og forestår korrespondanse med Stortingets ombudsmann for forvaltningen om enkeltvedtak og saksbehandlerpraksis.

Det er opprettet ti regionkontor som tar seg av den direkte kontakten med kundene i sine regioner. Det er regionkontorene som i alt overveiende grad tar stilling til ulike typer av søknader, med mindre det er bestemt at Fagavdelingen skal behandle disse.

Regionkontorene for Oslo, østlandsfylkene og utlandet er plassert ved hovedkontoret.

Det er dessuten regionkontor i Stavanger, Bergen, Ørsta, Trondheim og Tromsø. To inkassokontorer, som er plassert ved hovedkontoret tar seg av inkassoarbeidet.

Vedtakene i Lånekassen kan, i henhold til utdanningsstøtteloven § 12, klages til en klagenemnd oppnevnt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Klage- nemnda har tre medlemmer med personlige varamedlemmer. To medlemmer opp- nevnes for to år, mens studentrepresentanten oppnevnes for ett år av gangen.

3.3 Virksomhetens art og omfang

Av utdanningsstøtteloven § 3 fremgår det at utdanningsstøtten kan gis som lån og stipend.

Lånekassen tildeler utdanningsstøtte etter en kostnadsnorm som blir regulert årlig ved forskrifter fastsatt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Normen er bygget opp av et grunnbeløp, botillegg og et tilegg for bøker/materiell. Den er ved statsbudsjettet de seneste årene regulert om lag i takt med prisutviklingen.

Stipenddelen, det vil si utdanningsstipendet sett i forhold til maksimal kostnadsnorm for en enslig borteboende student, har øket de siste årene, fra 24 prosent for under- visnungsåret 1994-95 til 30 prosent for undervisningsåret 1998-99.

Lånekassen hadde i budsjettåret 1996 en forvaltningskapital på vel 56 058 mill kroner, og hadde samme år vel 52 602 millioner kroner i utestående lån, og vel 3 302 mill kroner i utestående renter.

I 1995-96 var nye utlån på 6 228 mill kroner og det ble utbetalt 3 569 mill kroner i stipend. Blant annet på grunn av økt stipendandel gikk gjennomsnittslånet noe ned i perioden fra 1994-95 til perioden 1995-96. I sistnevnte periode var gjennomsnittslånet kr 38 944.

Arbeidsgruppen finner ikke grunn til å gi en fullstendig oversikt over de ulike ordningene innen utdanningsstøtten som administreres av Lånekassen. Disse vil i nød- vendig grad bli omtalt i kapittel 7, hvor arbeidsgruppen vil drøfte spørsmålet om mer skjønnsbaserte regler i tilknytning til aktuelle områder. I historisk perspektiv skal det likevel nevnes at de ulike støtteformene ble samlet til ett støttesystem i 1985. Tallet på støtteordninger ble da redusert til ni stipendordninger, en omgjøringsordning og en ettergivelsesordning. Siden har tallet på stipend og på omgjørings- og ettergivelses- ordninger øket mye, slik at det nå er til sammen 18 ulike ordninger.

Lånekassen må regnes som et forvaltningsorgan som utøver masseforvaltning. Med det menes en forvaltning som er preget av stor saksmengde, rutiniserte arbeidsoppdrag og ordinært bare små innslag av individuelle skjønnsvurderinger.

Institusjonen, som har om lag 300 årsverk, hadde pr 1 januar 1997 om lag 660 000 kunder. Av disse var om lag 430 000 tilbakebetalere og om lag 231 000 støttemot- takere. Lånekassen mottok i 1996 om lag 300 000 søknader om støtte og ca 180 000 søknader om betalingslettelser. Det ble i 1996 fattet om lag 472 700 vedtak om til- deling av støtte, ca 57 100 vedtak om avslag, ca 161 700 vedtak i forbindelse med søknader om betalingslettelse, samt om lag 14 200 vedtak om inntektsavhengig ned- settelse av terminbeløpene. Vedtakene er forvaltningsrettslige enkeltvedtak og krever begrunnelse etter forvaltningsloven.

Ut over dette ble det sendt ut om lag 31 000 orienterende brev, samt fattet vedtak om ettergivelse, sendt kontoutskrifter, nedbetalingsoversikter, samt foretatt en rekke andre typer utsendelser. I tillegg kommer ca 1 000 000 telefonforespørsler hvert år.

Rundt halvparten av tildelingssøknadene som kom inn i 1996, ble maskinelt behandlet, dvs uten å bli behandlet av saksbehandler. Behandlingstiden for denne sakskategorien er svært kort, mens saker som måtte vurderes av en saksbehandler, hadde adskillig lengre behandlingstid.

Gjennomsnittlig behandlingstid for søknader om stipend og lån var i 1996 på 17 dager, mot 14 dager året før. For søknader som måtte vurderes av en saksbehandler, var lengste gjennomsnittlige behandlingstid ved regionkontorene 40 dager, mot 32 dager året før. Det er i årsmeldingen for 1996 fremholdt at den lengre behandlingstid må ses i sammenheng med innføring av kvartalsvise terminforfall og øket bruk av ressurser for å sikre nødvendig telefonkapasitet. Behandlingstiden i 1997 er vesentlig redusert. 92 % av tildelingssakene ble ferdigbehandlet innen 28 dager.

For en nærmere oversikt over virksomhets art og omfang, vises til Lånekassens års- rapport for 1996 som følger som utrykt vedlegg til denne rapport.

3.4 Reformarbeid

Arbeidsgruppen legger til grunn at det regelverk som administreres av Lånekassen er blitt til gjennom en politisk prosess hvor hensynet til å bruke Lånekassen som et viktig instrument i utdanningspolitikken har stått sterkt. Vedtakelse av særregler har oftest vært politisk initiert, og kan i noen grad stå i motsetning til hensynet til å få enkelthet, oversiktlighet og forutsigbarhet i støttesystemet.

Det er arbeidsgruppens syn at Lånekassens regelverk i dag fremstår som omfattende og komplisert. Det har derfor fra ulikt hold vært ytret ønske om en forenkling av regel- verket.

Lånekassen har selv innledet et arbeid for å forenkle regelverket. Når det gjelder regel- verket for tildeling av lån og stipend over aldersskillet, har dette vært underlagt en systematisk gjennomgang av Lånekassens administrasjon i løpet av 1996. På bakgrunn av den totalgjennomgang som ble foretatt av Magistad-utvalget, jf St meld nr 14 (1993-94), var det for tidlig å foreslå en slik omfattende endring i 1996, men dette vil antagelig bli foreslått for Lånekassens styre i løpet av våren 1998. Forslagene som har vært fremmet, har derfor konsentrert seg om reglene for tildeling av botillegg, tillegg for bøker og materiell og forsørgertillegg. I sammenheng med forslag til statsbudsjett for 1998, ba styret administrasjonen fremme forslag om endringer i reglene for til- deling av forsørgertillegg, og endringer i reglene for tildeling av tillegg for bøker og materiell ved forsinkelse.

Under arbeidet med forskriftene hvert år foreslår Lånekassen forenklinger. Ved ut- kast til forskrifter for 1998-99, har Lånekassen blant annet foreslått:

  • at privatister skal kunne tildeles støtte etter vanlige regler
  • at adgangen til å se bort fra ektefelles formuesmidler i særeie fjernes
  • at videreutdanningsstipendet for kunstnere tas ut av Lånekassens støtteordninger og overføres andre
  • at reglene for forsørgertillegg forenkles, slik at dette tillegget tildeles uavhengig av ektefelles/samboers inntekt
  • at det gis tillegg for bøker/materiell også ved forsinkelse.

Lånekassen har videre ønsket å se arbeidet med forenklinger av støttesystemet i sammenheng med oppfølgningen av forslagene i Barnefamilieutvalget, jf NOU 1996:13. Utvalget foreslår endringer i stipendreglene som innebærer en betydelig forenkling i forhold til dagens "prosentstipendmodell". Lånekassen, som ser det naturlig å vurdere stipendsystemet under og over aldersskillet i sammenheng, har ønsket å avvente reaksjonen på utvalgets innstilling, før det eventuelt blir fremmet forslag om forenklinger av stipendreglene.

Når det gjelder tildeling av utdanningsstøtte under aldersskillet, har Lånekassens for- slag til forenklinger av utdanningsstøtten, vært knyttet opp til de forslag som Barne- familieutvalget fremmet, og det er vurdert hvilke konsekvenser f eks følgende forslag vil ha for utdanningsfinansieringen:

  • felles fødselspengeordning for yrkesaktive og ikke-yrkesaktive
  • behovsprøvd fullstipendiering
  • utvidet barnetrygd til 18 år
  • gratis skolebøker i videregående skole
  • forenklet stipendordning under aldersskillet
  • bortfall av den generelle låneadgang under aldersskillet
  • beholde låneadgangen til skolepenger ved private videregående skoler.

Lånekassen nedsatte høsten 1996 en arbeidsgruppe for å gjennomgå regelverket på tilbakebetalingssiden med hensyn til forenklinger og forbedringer. Gruppen har fore- slått en rekke forenklings- og forbedringstiltak, av større og mindre omfang. Som forenklinger av dagens regelverk har gruppen blant annet fremmet forslag om:

  • avvikling av rentetrappen
  • forenkling ved fastsettelse av terminbeløp/nedbetalingstid
  • avvikle annengangs varsel
  • fjerne reglene for betalingsutsettelse på grunn av sosiale eller økonomiske årsaker
  • enklere søknadsrutiner ved behandling av søknader om betalingsutsettelser
  • avvikling av INTB (inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløp)
  • avvikle rentefritaket for nedsatte renter etter INTB
  • avvikle rentefritaket for renter som er påløpt før 1 januar 1990
  • forenkle systemets behandling av dagens ordning med ettergivelse etter for- skriftenes kap IX
  • fjerne legeordningen fra forskriftenes kap IX.

Som forbedringer av regelverket har gruppen blant annet fremmet forslag om:

  • rentefritak under soning
  • ettergivelse ved repatriering av flyktninger
  • gradert rentefritak, 50 og 100 prosent
  • større fleksibilitet og selvbestemmelse ved delvis betalingsutsettelse
  • endrede vilkår for opptjening av rett til ettergivelse etter kap IX
  • tekniske endringer ved renteberegninger og posteringsrekkefølge ved rentefritak.

Arbeidsgruppen har funnet det hensiktsmessig å nevne noen av de forbedrings- og forenklingstiltak som det arbeides med, da de vurderinger og forslag nærværende arbeidsgruppe har kommet med, må ses i denne større sammenheng.

Arbeidsgruppen er samtidig oppmerksom på at kostnadskrevende reformer alltid vil måtte være gjenstand for vurdering i budsjettsammenheng og derfor også må gjennom- gå en grundig politisk behandling.

KAP 4 Lånekassens regelverk og regelanvendelse

4.1 Lånekassens regelverk. Oversikt

Utdanningsstøtteloven er et typisk eksempel på en rammelov. Når det gjelder det nærmere innholdet av den utdanningsstøtte som kan gis i form av lån og stipend, jf lovens § 3, inneholder loven flere hjemler som gir Kirke-, utdannings- og forsknings- departementet adgang til å utforme nærmere forskrifter. Det vises f eks til lovens § 3 annet ledd som gir departementet adgang til å fastsette kostnadsnormen for støtte til livsopphold, samt øvrige satser for utdanningsstøtten.

Videre kan departementet etter f eks lovens § 9 gi forskrifter for tildeling av ut- danningsstøtte, tilbakebetaling av lån og særskilte gebyrer ved for sen innbetaling eller ved urettmessig nedsettelse av terminbeløpene etter lovens § 8 første ledd tredje punktum.

I medhold av utdanningsstøttelovens forskriftshjemler er det vedtatt omfattende forskrifter som for utdanningsåret 1997-98 har følgende 11 kapitler:

  • Hovudreglar
  • Støtte til søkjar under 19 år
  • Støtte til søkjar over 19 år
  • Støtte til særlege grupper
  • Støtte til utdanning i land utanfor Norden
  • Forrenting og tilbakebetaling av lån i 1997
  • Inntektsavhengig nedsetjing av terminbeløp for 1997 (INTB)
  • Ettergiving av utdanningslån i 1997 for kandidatar som har fullført langvarig universitets- og høgskoleutdanning i haustsemesteret 1996 eller i vårsemesteret 1997
  • Ettergiving av utdanningslån i 1997 for låntakarar som er busette i og utøver eit yrke i Finnmark eller i ein av de sju verkemiddelkommunane i Troms og for legar som utøver eit yrke som lege i utvalde kommunar utanfor denne regionen
  • Støtte og ettergiving for statsborgarar frå samveldet av uavhengige statar, land i Sentral- og Aust-Europa og utviklingsland
  • Misleghaldne lån som er permanent overførte til Statens Innkrevingssentral i 1997.

De 11 kapitlene i forskriftene inneholder 448 forskriftsbestemmelser.

Dessuten har Lånekassen selv vedtatt det som betegnes som " nærmere regler". Disse er vedtatt av Lånekassens styre i medhold av utdanningsstøtteloven § 9 annet ledd. Her fremgår det at Lånekassen gir nærmere regler om stipend og lån. Det kan reises spørs- mål om også noen av disse regler må anses å være forskrifter i forvaltningslovens for- stand. Arbeidsgruppen tar ikke stilling til spørsmålet som er omhandlet i brev av 9 feb- ruar 1998 fra Sivilombudsmannen til Lånekassen i den sak som er nevnt i avsnitt 4.4:

"2. Uavhengig av kompetansespørsmålet oppstår det i denne saken også et spørsmål om Lånekassens nærmere regler til forskriften kap. I pkt 10.6 må betraktes som forskrifter. Jeg viser til at Lånekassen i følge det opplyste har benyttet hjemmelen i utdanningsstøtteloven § 9 annet ledd til å gi faste regler som uttømmende regulerer hvilke tilfeller som skal omfattes av den skjønnsmessige unntaksbestemmelsen i utdanningsstøtteforskriften pkt. 10.6. Lånekassens ansatte er bundet av de nærmere regler, og reglene blir på denne bakgrunn også direkte be- stemmende for søkernes rettigheter og plikter. I en slik situasjon synes det klart at de nærmere regler også må betraktes som forskrifter gitt med hjemmel i utdanningsstøtteloven § 9 annet ledd, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstavene a) og c). Kravene til utredning, forhånds- varsel, høring, form og kunngjøring i forvaltningsloven kap. VII kommer dermed til anvend- else. (Det er i seg selv et spørsmål om Lånekassen etter utdanningsstøtteloven § 9 er personelt kompetent til å fastsette "regler" som materielt sett er forskrifter. Jeg går ikke nærmere inn på dette her.)

I forhold til regelanvendelsen, herunder skjønnsutøvelsen, er det utarbeidet nærmere regler om hvilke hensyn som er relevante, og hvilke som ikke er det. Disse reglene har fått en klar regelutforming, og presentasjonsmessig er de henført under de respektive forskriftsbestemmelser de nærmere reglene er ment å utfylle. Som eksempel kan nevnes: I forskriftene kapittel I punkt 10.2 fremgår det at det blir gitt støtte for opptil ett undervisningsår om gangen, og året blir regnet fra den datoen undervisningen starter, og til den datoen undervisningen (inkludert eksamen) slutter. I forskriftene heter det videre at støttebeløpet vanligvis blir utregnet på månedsbasis. Som en nærmere regel til denne forskriftsbestemmelse, er fastsatt at til kurs om høsten som varer minst fire måneder, kan det gis støtte også i juleferien, dvs i fem måneder.

Når det gjelder spørsmålet om disse reglers rettskildemessige betydning, vises til om- tale i avsnitt 5.4 om skjønn og regeltolkning.

Lånekassens styre har fastsatt 504 slike nærmere regler.

I tillegg til forskrifter og nærmere regler, har Lånekassens strategiske ledelse fastsatt såkalte " arbeidsinstrukser". Den strategiske ledelse består av Lånekassens direktør samt fire avdelingsdirektører. Som selve begrepet "arbeidsinstruks" tilsier, inneholder instruksene bestemmelser som hovedsaklig omhandler saksbehandlingen og saks- behandlingsrutiner. Som eksempel kan nevnes at til forskriftene kapittel I punkt 2.2 om at for samboere som har felles barn og som skal behandles som gifte fra og med det semesteret de får barn, skal det etter arbeidsinstruksen innhentes fødselsattest.

I tillegg til å inneholde interne saksbehandlingsregler, må instruksene i visse sammen- henger også forstås å inneholde internt utfyllende bestemmelser til forskriftene, på samme måte som de styrefastsatte "nærmere regler". Det kan stilles spørsmål om også arbeidsinstrukser av denne art må være å anse som forskrifter i forvaltningslovens forstand. Som eksempel kan nevnes at etter forskriftene kapittel I, punkt 5.2, kan det gjøres unntak fra regelen i punkt 5.1, om norsk statsborgerskap, for statsborgere fra land utenfor Norden som tar utdanning i Norge, og som har kommet til landet av politiske grunner. Det fremgår videre av bestemmelsen at søkeren må ha fått asyl i Norge eller ha annen form for oppholdstillatelse. I en av fire arbeidsinstrukser til denne bestemmelse fremgår det at " søker som fortsatt har fått "annen form for oppholds- tillatelse", eller "opphold på vanlig grunnlag", anses som utenlandsk statsborger som har fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag." Med en slik presisering av det innholdsmessige i forskriftsbestemmelsen, er det vanskelig å se forskjellen på for- skrifter, nærmere regler og arbeidsinstrukser.

Det er fastsatt 220 arbeidsinstrukser. Arbeidsinstruksene har, som de nærmere regler, fått en klar regelutforming og er henført under de respektive forskriftsbestemmelser som instruksene er ment å utfylle.

Fra historisk å ha vært et mer generelt regelverk er det arbeidsgruppens oppfatning at ved regelverket i dag, gjennom forskriftene, de nærmere styrefastsatte reglene og administrasjonens arbeidsinstrukser, er det søkt å få til et regelverk som skal kunne fange opp de aller fleste situasjoner som kan tenkes å oppstå.

4.2 Regelverkets skjønnsbestemmelser. Oversikt

En del av regelverkets bestemmelser åpner for skjønnsmessige vurderinger. Dette er kommet til uttrykk på forskjellige måter. Arbeidsgruppen skal nevne noen hovedtyper av slike bestemmelser.

Det heter f eks i kapittel I, Hovedregler, punkt 4.2.3 at ved deltidsutdanning blir det til vanlig ikke gitt støtte til forsinkelse. Bestemmelsen må forstås slik at det i unntakstil- tilfelle kan gis støtte til forsinkelse også for søkere som tar deltidsutdanning, og det er i arbeidsinstruks til regelen vist til nærmere regler til punkt 11.1.1. Her fremgår det at det unntaksvis kan gis støtte til faglig forsinkelse i deltidsutdanning når det foreligger helt spesielle grunner. Grunner som kan godtas, er dokumentert sykdom, eller svanger- skap og fødsel som hindrer søkeren i å avlegge eksamen til fastsatt tid.

Av forskriftsbestemmelsen i f eks kapittel I punkt 9.1, Krav til søkeren, heter det at en søker må være tatt opp som elev/student og ha rett til å gå opp til eksamen. Søkeren må dessuten være på lærestedet og kunne følge undervisningen. Det fremgår videre av bestemmelsen at det i særlige tilfelle kan gjøres unntak fra kravet om å være på lære- stedet. Samme variant fremgår av samme kapittel punkt 11.1.2, hvor det heter at ved forsinkelse ut over ett år, kan Lånekassen i særlige tilfelle vurdere å gi redusert støtte. I bestemmelsen er det gitt eksempler på tilfeller som kan falle inn under unntaks- regelen. Det gjelder blant annet funksjonshemmet søker som har støtte fra folke- trygden, søker som får barn i utdanningsperioden og søker som har fått omgjort lån til stipend på grunn av sykdom etter kapittel IV punkt 7. Tilsvarende fremgår det f eks av kapittel II punkt 3.1.1 at botillegg kan tildeles når det kan dokumenteres at søkeren på grunn av andre særlige forhold må bo utenfor foreldrehjemmet.

Ytterligere en type skjønnsbestemmelser kan illustreres ved regelen i kapittel I punkt 15.6. Det heter her at dersom vilkårene for tildelt støtte endrer seg i støtteperioden, kan Lånekassen stoppe utbetalingene for resten av perioden og annullere resttildel- ingen. Det gjelder blant annet når støttemottakeren avbryter utdanningen og ikke lenger har rett til støtte eller misligholder sine plikter mot Lånekassen.

I forskriftene kapittel I punkt 9.1.1 fremgår det at hospitanter kan få støtte når det faglige opplegget gjør det rimelig. Det samme fremgår f eks av kapittel II, Støtte til søker under 19 år, punkt 4.1.3. Lånekassen kan her se helt eller delvis bort fra inntekt og formue til stemor/stefar når det er lagt frem opplysninger som gjør dette rimelig. En variant av dette fremgår av kapittel II punkt 4.4; Lånekassen kan helt eller delvis se bort fra inntekten/formuen til forsørger når det er dokumentert at søkeren av særlig tyngende sosiale grunner ikke kan få tilskudd fra dem, og det ellers er rimelig.

Når det i regelutformingen er nyttet det modale hjelpeverbet "kan", gir dette i noen tilfeller anvisning på et hensiktsmessighetsskjønn for Lånekassen. Det heter f eks i forskriftene kapittel I punkt 10.4.1 at dersom søkeren tar en studieretning/studie- retninger som gjør at samlet tid i videregående utdanning blir mer enn fire år, kan Lånekassen vurdere å gi støtte i mer enn fire år. I kapittel I punkt 17.1.1 heter det at dersom søkeren gir uriktige opplysninger om boforhold og får støtte som borteboer uten å ha rett til det, kan Lånekassen i tillegg nekte støtte helt eller delvis, og Låne- kassen kan etter nærmere regler nekte støtte i like mange semestre som søker har mottatt støtte uten å ha rett til det. Slik hensiktsmessighetsvurdering synes også å fremgå av kapittel VI punkt 10.4. Det følger av denne bestemmelse at låntakere som får en vanskelig økonomisk situasjon som de ikke kunne se på forhånd, kan få be- talingsutsettelse. En regel som klart gir anvisning på et hensiktsmessighetsskjønn fra Lånekassens side, finnes i forskriftene kapittel I punkt 17.1. Regelen lyder som følger:

"Dersom ein søkjar har fått utbetalt eller godskrive støtte som reglane ikkje gir rett til, kan Lånekassen gjere det stipendet søkjar ikkje har rett til, om til lån, og krevje støttebeløpet tilbakebetalt."

I nærmere regler og arbeidsinstruks til denne forskriftsbestemmelse, er det angitt relevante momenter i den skjønnsanvendelse som skal foretas.

De skjønnsbestemmelser som finnes i Lånekassens regelverk (forskrifter, nærmere regler og arbeidsinstrukser) regulerer som oftest situasjoner hvor det antas å være behov for å kunne gjøre unntak slik at flere og/eller andre kategorier enn det som er fastsatt i en aktuelle regel utløser et positivt vedtak. Skjønnsbestemmelsene må ses som et utslag av den sosiale profil som ønskes ivaretatt i regelverket.

4.3 Regelverkets utforming

Som påpekt i forrige avsnitt, fremkommer undertiden adgangen til å utøve skjønn ved bruken av det modale hjelpeverbet "kan". Det er problematisk og uheldig når regel- verket også ellers nytter dette hjelpeverb når det åpenbart ikke er meningen å gi anvis- ning på en skjønnsmessig vurdering, og hvor den aktuelle regel inneholder en ubetinget rettighet for søker når vilkårene ellers er oppfylt. Det kan f eks nevnes kapittel I punkt 3.1.2. Det fremgår av denne bestemmelse at til ulike forberedende kurs som er lagt opp med repetisjon av fag fra grunnskolen med sikte på å gi bedre grunnlag for opptak i grunnkurs i videregående skole, kan støtte tildeles bare i form av stipend. Det er utvil- somt at i et tilfelle som dette kan Lånekassen ikke foreta en konkret hensiktsmessig- hetsvurdering om støtte skal tildeles i form av lån eller stipend. I slike tilfeller skal støtte tildeles kun i form av stipend. Denne måten å formulere klare retteighets- bestemmelser på, fremgår av et stort antall bestemmelser i forskriftene.

I noen tilfeller, hvor denne regelformulering er nyttet, er det likevel ikke tvil om at det her gjelder en klar, ikke-skjønnsmessig regel. Som eksempel kan nevnes kapittel I punkt 3.2 jf punkt 3.2.1, om at det ikke kan tildeles støtte til utdanning ved militære skoler.

Arbeidsgruppen vil peke på at nevnte regelformulering også er brukt i tilfeller det ikke dreier seg om klare rettighetsregler, men om kompetanseregler. I kapittel I punkt 10.4.1 fremgår det at dersom søkeren tar en studieretning/studieretninger som gjør at samlet tid i videregående utdanning blir mer enn fire år, kan Lånekassen vurdere å gi støtte i mer enn fire år. Foruten å være en pliktregel, er dette også en kompetanseregel, hvorved Lånekassen tillegges en bestemt kompetanse. En ren kompetanseregel frem- går av kapittel VI punkt 3.4, hvor det heter at Kongen kan avgjøre at nedbetalingstiden og terminbeløpene skal endres for lån som har fått fastsatt betalingsplan.

Selv om rene kompetanseregler lett vil kunne identifiseres, består det betenkelige i denne regelverksteknikk i at det undertiden kan være tvil om en bestemmelse angir adgang for Lånekassen til å utøve skjønn i den aktuelle sammenheng, dvs om bruken av "kan" er å oppfatte som en frihetsmarkør for Lånekassen, hvilket det som hoved- regel ikke er i någjeldende forskrifter. En annen uheldig side ved dette er at regel- verkets rettighetsside gis inntrykk av å være svakere enn det i realiteten er.

Arbeidsgruppen finner derfor å ville foreslå at regelverket gjennomgås med sikte på en klarere formulering i tråd med det som er fremholdt i dette avsnitt.

4.4 Lånekassens syn på egen regelanvendelse

I dette avsnittet redegjøres for Lånekassens syn på egen rettsanvendelse. En fyldest- gjørende redegjørelse for dette, fordrer grundig undersøkelse av Lånekassens for- valtningspraksis, basert på både kvantitative og kvalitative metoder. Slik undersøk- else foreligger ikke. Arbeidsgruppen er derfor henvist til å anvende en del tilfeller, hvor Lånekassen, ut over merknader til den konkrete sak, mer generelt har gitt uttrykk for sitt syn på anvendelsen av regelverket.

På vegne av en klager klaget Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) i desember 1996 over Lånekassens avslag på klagers søknad om støtte til utdanning ut over 11-års- grensen som fremgår av utdanningsstøtteforskriftene kapittel I punkt 10.6.

Av forannevnte bestemmelse fremgår det at til videregående og høyere utdanning kan det tildeles støtte i til sammen elleve år. Lånekassen kan vurdere om det skal tildeles støtte ut over denne tid. I de nærmere regler til bestemmelsen er det fastsatt at 11- årsgrensen til vanlig ikke utvides ved forsinkelse. Unntak kan gjøres for forsinkelse på grunn av fødsel, som det er gitt fødselsstipend for. Det kan også gjøres unntak for søker som har fått utvidet åtteårsblokken på grunn av ventelisteordningen i psykologi- studiet.

Flertallet i Lånekassens tidligere klagenemnd begrunnet sitt avslag i klagesaken med at det etter Lånekassens regelverk ikke kunne tas hensyn til at klageren i to år på videre- gående skole bare mottok stipend eller at klagerens lærested, ønsket studenter med en bred akademisk bakgrunn, da det ikke er hjemmel for dette i regelverket.

Saken ble bragt inn for Stortingets ombudsmann for forvaltningen, og til denne har Lånekassen 23 mai 1997 uttalt blant annet følgende:

"Lånekassen har funnet det nødvendig å fastlegge nærmere regler som presiserer innholdet av forskriftenes kapittel I, punkt 10.6. Forskriften bestemmer at Lånekassen skal vurdere i hvilke tilfelle støtte til utdanning kan tildeles ut over 11 år. Gjennom de nærmere regler har Låne- kassens styre fastlagt at unntak kan gjøres for forsinkelse på grunn av fødsel som det er gitt fødselsstipend for, og for søker som har fått utvidet åtte-årsblokken på grunn av venteliste- ordningen i psykologistudiet. Etter Lånekassens praksis er disse unntakene uttømmende. Låne- kassen er av den oppfatning at dette er i samsvar med forskriftenes ordlyd, da Lånekassen gjennom vedtakelsen av de nærmere regler har vurdert i hvilke tilfeller støtte kan tildeles ut- over 11- årsgrensen. Lånekassen mener videre at forskriften ikke krever at de skal utvises skjønn i hvert enkelt tilfelle, men at det er tilstrekkelig at Lånekassen foretar en generell vurdering og på bakgrunn av denne utformer regler som reduserer risikoen for forskjells- behandling av Lånekassens kunder. På grunn av stor saksmengde er det nødvendig å utarbeide faste regler slik at mest mulig enhetlig behandling sikres.

Det reises videre spørsmål om hvordan Lånekassen vurderer praktiseringen av punkt 10.6 i forhold til formålsbestemmelsen i utdanningslovens § 1, særlig bestemmelsen om at utdann- ingsstøtteordningens formål er å bidra til å fjerne ulikhet og fremme likestilling slik at ut- danning kan skje uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn og økonomsik eller sosial situasjon.

Etter Lånekassens oppfatning betyr dette at alle skal sikres lik rett til støtte, uavhengig av de nevnte forhold og andre ytre omstendigheter. Dette innebærer ikke at man skal ha rett til støtte i ubegrenset tid. Det er satt en grense for total støttetid som er så romslig at de aller fleste vil ha mulighet til å gjennomføre en langvarig utdanning. Nettopp for å ta hensyn til kvinners be- hov for lengre studietid på grunn av fødsler, er det gjort unntak fra 11- årsgrensen i de til- feller der søkeren er forsinket på grunn av fødsel. Utdanningslovens § 9, 2. ledd gir for øvrig hjemmel for at departementet kan begrense adgangen til å kombinere forskjellig utdanning, sette aldersgrenser og sette andre vilkår for utdanningsstøtte. Dette innebærer at formålet med loven ikke har vært å gi ubegrenset adgang til utdanningsstøtte, men at alle skal ha lik rett til støtte i utgangspunktet, uavhengig av de forhold som er nevnt i formålsbestemmelsen."

Under forberedelsen av statsrådens svar til interpellasjonsspørsmålet, ble det fra Låne- kassen i brev til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet av 3 februar 1997 gitt uttrykk for at interpellasjonen syntes å anta en sammenheng mellom mer skjønn og forenkling, mens det normalt er det motsatte som er tilfellet. Det er gitt uttrykk for at regelstyring sikrer større forutsigbarhet og oversikt, enn et uoversiktlig skjønn. Det heter videre:

"Forutsigbarhet og oversiktlighet er et klart uttrykt ønske fra Lånekassens kunder. Hensynet til likebehandling er et sentralt hensyn ved rettssikkerheten i forvaltningen. En utvidelse av om- rådet for skjønn vil kunne åpne for mer vilkårlig og tilfeldig behandling."

KAP 5 Generelt om regelutforming og regelanvendelse. Standardisering av skjønn. Regeltolkning.

5.1 Innledning

Arbeidsgruppens mandat angår spørsmålet om virkemåten til de styringssystemer som består i at underordnede organer er gitt myndighet til å treffe individuelle avgjørelser i medhold av generelle regler fastsatt av sentrale statsorganer, og herunder blant annet det spørsmål om hvordan den tilsiktede regelstyring av det underordnedes avgjørelser virker. Det faller utenfor arbeidsgruppens mandat å gå nærmere inn på denne problem- stilling i sin fulle bredde. Når arbeidsgruppen skal vurdere en videre adgang for Låne- kassen til utøvelse av skjønn i sine avgjørelser, vil det likevel være av betydning å vurdere en del forhold av mer generell karakter, som vil klargjøre og være av be- tydning for arbeidsgruppens konkrete vurderinger.

Arbeidsgruppen vil derfor i dette kapittel omtale noen generelle trekk ved Låne- kassens regelverk og avgjørelsesmåte, herunder ta opp spørsmålet om den standardi- sering av skjønnet som Lånekassen synes å ha foretatt, og forholdet mellom tolkning av regler og skjønnsanvendelse.

5.2 Generelle trekk ved Lånekassens regelverk og regelanvendelse

Det er i avsnitt 4.1 gitt en oversikt over Lånekassens regelverk. Oversikten gir grunn- lag for å hevde at regelverket og regelanvendelsen i utpreget grad er standardisert. Det søkes operert med mest mulig klare og entydige regler. Der hvor reglene er skjønns- messige, synes det å forekomme en standardisering av relevante skjønnselementer.

Regelutformingen er etter arbeidsgruppens oppfatning preget av to hovedhensyn, et effektivitetshensyn og et hensyn til likebehandling.

Førstnevnte hensyn springer ut av Lånekassens virksomhet som masseforvaltning, jf avsnitt 3.3. Med det antall vedtak som skal treffes pr år, sett i forhold til disponible ressurser, er det søkt å oppnå et så klart og entydig regelverk som mulig. Det bidrar igjen til å muliggjøre en effektiv vedtaksproduksjon hvor, som nevnt i avsnitt 3.3, om lag halvparten av de fattede tildelingsvedtak behandles maskinelt. Det må på denne bakgrunn kunne sies at Lånekassens beslutningssituasjon klart øver innflytelse på regelutformingen.

Det annet hovedhensyn bygger på den oppfatning at styring etter klare regler gjør forvaltningen av utdanningsstøtten forutsigelig for brukerne som dermed søkes sikret lik behandling av søknadene. Dette er etter arbeidsgruppens oppfatning i utgangs- punktet riktig, men likevel ikke uproblematisk. Som styringsmiddel skal Lånekassens forskrifter i prinsippet fange opp hele utdannelsessamfunnet, med alle dets variasjons- muligheter, og dessuten virke fremover i tid. Det er ikke mulig å tenke gjennom alle situasjoner som kan være slik at det er grunn til å anvende de forskrifter som skal ved- tas. Heller ikke er det mulig å tenke gjennom alle de fremtidige situasjoner som kan oppstå, og der forskriftene bør komme til anvendelse. Arbeidsgruppen vil komme tilbake til dette, jf kapittel 6.

Det skal bemerkes at spørsmålet om et regelverks forutberegnelighet også har den subjektive side at på grunn av omfanget av Lånekassens regelverk, vil det for søkerne være vanskelig å ha den fulle oversikt over rettigheter i de ulike situasjoner som kan oppstå i en studiekarriere, og som har betydning for utdanningsstøtten, i tillegg til at regelverket i seg selv er komplisert. Den objektive side av dette er at forutberegne- ligheten reduseres i ikke uvesentlig grad ved at de nærmere regler til forskriftene ikke er ansett for å være forskrifter, og dermed ikke blir kjent gjennom den saksbehandling forskrifter skal undergis etter forvaltningsloven. De nærmere regler blir heller ikke på annen måte offentliggjort, men blir orientert om på forespørsel.

Dessuten kan det også stilles spørsmål om hva som er lik behandling. Dersom en unn- taksregel i forskriftene kan komme til anvendelse i "særlige tilfelle", jf f eks forskrift- ene kapittel I punkt 11.1.2 om faglig forsinkelse, kan det vanskelig hevdes å være lik behandling dersom unntaksregelen ikke gis anvendelse på like kvalifiserte tilfeller som dem som står nevnt som eksempler i forskriftsbestemmelsen, nærmere regler eller arbeidsinstruks. Likhet må altså bedømmes i forhold til dem som ikke kommer inn under en regels anvendelsesområde på grunn av Lånekassens standardisering av skjønnet.

Som en rekke studier av andre forvaltningsområder viser, må det antas at beslutnings- situasjonen har innvirkning også på Lånekassens regelanvendelsen eller avgjørelses- måte.

Sentralt her vil være den saksmengde og den tid som står til rådighet for den enkelte avgjørelse. Jo større tidspress som oppleves, og jo flere likeartede saker som be- handles, desto større blir behovet for å forenkle avgjørelsestema. Det kan skje ved

f eks å standardisere skjønnet eller erstatte skjønnet med klare regler. Det vises til de nærmere regler og arbeidsinstrukser, fastsatt av hhv styret og administrasjonen i Lånekassen. Det er en allmenn erfaring at man da kan unngå å arbeide med å skaffe seg kunnskap om vanskelig tilgjenglig fakta og med å foreta problematiske avveininger av hensyn. I dette kan også ligge en mulighet for at det søkes dekning bak slike regler for å unngå press. Det kan føre til at regler på et område blir fremstilt mer firkantede enn det egentlig er dekning for, f eks ved å innsnevre avgjørelsestema med kun noen får relevante vurderingselementer eller bestemte sosiale situasjoner som må foreligge for å kunne gjøre unntak, i frykt for at dersom det opereres med et videre vurderings- tema vil en bli møtt med likhetsargumentasjon neste gang noen søker om det samme.

Av samme studier som nevnt foran, vil det forhold at regelverket i alt overveiende grad praktiseres av ikke-jurister, også ha betydning for på hvilken måte regelverket blir an- vendt. Det er i denne sammenheng en må se det som er referert i avsnitt 4.2, Låne- kassens regelanvendelse, hvor Sivilombudsmannen har reist spørsmål om "de nærmere regler" til utdanningsforskriftene kapittel 10, punkt 10.6, uttømmende regulerer i hvilke tilfeller Lånekassen kan gi støtte til utdanning ut over 11-årsgrensen ved forsinkelse, og hvor det fra Lånekassen blant annet ble henvist til nødvendigheten av å utarbeide faste regler slik at mest mulig enhetlig behandling sikres.

På samme måte som det er mulig å hevde at ressurssituasjonen legger føringer i retning av å avgrense avgjørelsestemaene og fremheve behovet for likebehandling, vil en argumentasjon for større skjønnsutøvelse legge føringer i retning av å overvurdere de individuelle forskjeller. Utvidet skjønnsutøvelse reiser problemer med å avgrense hva som er saklig og usaklig forskjellbehandling mellom enkeltindivider. Færre og standardiserte avgjørelsestemaer har den funksjon at de rydder opp i og forenkler de rettslige sider ved saken. Slik sett er det mulig å hevde at et kriteriespesifikt og fast regelverk på en enklere og mer oversiktlig måte sikrer likebehandling enn et regelverk som i hovedsak er basert på skjønnsmessige vurderinger.

Bruken av ressurser vil også måtte ha en viss betydning for vurdering av de rettslige forhold. Offentlige ressurser er begrensede. Sett i lys av den mengde henvendelser som Lånekassen mottar, vil virksomheten i utstrakt grad måtte basere seg på edb-messig håndtering av sakene. Noe annet ville være urealistisk. Et regelverk basert på skjønns- messige vurderinger er uegnet til å bli håndtert med elektronisk søknadsbehandling. Et regelverk med spesifikke kriterier og forutsigbarhet vil være nødvendig for å legge til rette for massehåndtering av søknader. Også fra en rettslig side vil det ikke være noe å innvende mot denne type løsninger så lenge kriteriene er i samsvar med utdannings- støtteloven og tilhørende forskrifter, og det ikke er foreskrevet en skjønnsmessig vurdering.

5.3 Standardisering av skjønnet

Som det fremgår av forrige avsnitt er det arbeidsgruppens oppfatning at der hvor reglene er skjønnsmessige, blir det foretatt en standardisering av hvilke skjønns- elementer som er relevante. De elementer som fremgår av Lånekassens nærmere regler blir normalt praktisert som de eneste relevante skjønnselementer. Det er samme sted pekt på noen faktorer som kan påvirke tendensen til å standardisere skjønn og til å erstatte skjønn med faste regler.

Arbeidsgruppen viser også til de problemstillinger av rettssikkerhetsmessig art som reiser seg av Lånekassens anvendelse av edb-basert saksbehandling. Med Låne- kassens masseforvaltning er det et generelt trekk ved utformingen av regelverket at regelverket bør være tilpasset institusjonens maskinsystemer for maskinell edb- behandling av søknadene. Det kan f eks være tilfelle ved edb-baserte løsninger i for- hold til avregnings- og posteringsmetoder som kan tenkes ikke å ha tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag, og slike løsninger vil ha en standardiseringseffekt på aktuelle deler av regelverket. Dette er et viktig forhold ved vurderingen av Lånekassens regelverk, men som arbeidsgruppen ikke går nærmere inn på. Det vises til generell omtale av dette problemområdet og spesiell omtale av Lånekassens virksomhet i Dag Wiese Schartum, Rettssikkerhet og systemutvikling i offentlig forvaltning, Universitets- forlaget, 1993.

En gjennomgang av Lånekassens regelverk viser at de nærmere regler og arbeids- instrukser som er gitt, har et overveiende positivt innhold. De går ut på at visse hensyn skal tillegges vekt eller undertiden "særlig vekt" ved avgjørelsen av et bestemt spørs- mål. Arbeidsgruppen ser at hensikten med slike utfyllende regler hovedsakelig har vært å sikre en mest mulig ensartet praksis. Det ses heller ikke bort fra at disse reglene også har som hensikt å styre praksis i en retning som Lånekassen anser ønskelig. Slike regler kan også bidra til at visse hensyn - som kanskje ellers ville ha blitt neglisjert - blir tatt i betraktning. At det foreligger slike utfyllende regler, kan også gjøre det lettere å kontrollere om forskjellsbehandling har funnet sted.

Arbeidsgruppen vil peke på at selv om de nærmere regler og arbeidsinstrukser angir hvilke hensyn som skal tillegges vekt, vil de kunne ha som konsekvens at andre hensyn enn de positivt nevnte, ikke blir tatt i betraktning, og undertiden kan de praktiseres slik at de etterhvert omdannes til faste regler. De utfyllende reglene kan således bidra til å snevre inn rammene for hva som blir tatt i betraktning, selv om det ikke har vært meningen å gi noen uttømmende oversikt over relevante hensyn. Det er et slik syns- punkt som må antas å ligge bak Sivilombudsmannens henvendelse til Lånekassen, som henvist til i avsnitt 4.2.

I Lånekassens redegjørelse av 23 mai 1997 til Sivilombudsmannen, som referert i av- snitt 4.2, er det uttalt at Lånekassen mener at forskriftene ikke krever at det skal utvises skjønn i hvert enkelt tilfelle, men at det er tilstrekkelig at den foretar en generell vurdering og på bakgrunn av denne utformer regler som reduserer risikoen for for- skjellsbehandling av Lånekassens kunder. Dette reiser det mer generelle spørsmål om det kan aksepteres at det, gjennom nærmere regler og arbeidsinstrukser, skjer dels en viss forenkling av skjønnstemaet og dels en erstatning av skjønnstemaet med faste regler.

Arbeidsgruppen er av den oppfatning at rettslig sett må en slik fremgangsmåte aksepteres i nokså stor grad, og en slik "intern" regelgivning er et vanlig fenomen innen forvaltningen. Men det er i teori og praksis reist spørsmål om hvor langt en kan gå i denne retning. Det annet hovedspørsmål av interesse er spørsmålet om individualisering. Dannelsen av utfyllende regler kan ha hatt sitt grunnlag i skjønns- messige vurderinger, men skjønnet er blitt utøvet en gang for alle, ikke i den enkelte sak, jf det Lånekassen har gitt uttrykk for i ovennevnte brev til Sivilombudsmannen.

Når det gjelder det første spørsmålet, om adgangen til utarbeidelse av slike utfyllende regler, er det i Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 6 utg, 1997, side 306 flg, fremholdt at dette i første rekke beror på en tolkning av den lov eller forskrift som hjemler skjønns- utøvelsen. Sivilombudsmannen har i flere saker i forhold til Lånekassen vært opptatt av dette spørsmålet. Han har blant annet i brev av 9 februar 1998 uttalt følgende i forbind- else med en klagesak vedrørende klage på vedtak om støtte ut over 11-årsgrensen som fremgår av forskriftene kapittel I punkt 10.6:

"På spørsmål herfra har Lånekassen i brev av 23. mai 1997 presisert at de nærmere regler til pkt. 10.6 anses for uttømmende å regulere de tilfeller der en søknad om unntak fra 11-års- regelen kan imøtekommes. Det som er fastsatt i de "nærmere regler" blir derfor ikke å betrakte som retningslinjer for skjønnsutøvelsen, men som faste regler. Cs søknad er således ikke vurdert individuelt på skjønnsmessig grunnlag av Lånekassen fordi hennes tilfelle ikke fanges opp av de nærmere regler.

I tilfeller der loven eller forskriftens uttrykksmåter er så vag at den gir et vidt spillerom for skjønn, kan behovet for en forenkling og standardisering av skjønnstemaet være stort sett fra forvaltningens side. Det er likevel grenser for hvor langt forvaltningen kan g å i å innskrenke en skjønnsmessig regel i lov eller forskrift på denne måten gjennom instrukser, retningslinjer og praksis. Adgangen til dette beror i første rekke på en tolking av den loven eller forskriften som hjemler skjønnsutøvelsen. Utgangspunktet er imidlertid at instrukser og andre retningslinjer om utøvelsen av skjønnsmessig myndighet må ligge innenfor rammen av det som er fastsatt ved lov og andre overordnede regler.

Det er tvilsomt om retningslinjer kan utformes helt kategorisk slik at det ikke blir noe igjen til en konkret skjønnsmessig vurdering i hvert enkelt tilfelle. Frihagen, Forvaltningsrett bind I (1991) s. 262 stiller seg således åpen for at det blir gitt direktiver som erstatter lovens skjønns- messige kriterium, men han forutsetter at en ikke helt avskjærer "kriterier som etter lovens ut- forming og formål skal tillegges vekt". Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett 6. utg. (1997) s. 310, viser til rettspraksis og konkluderer med at domstolene er lite tilbøyelige til å reagere mot at forvaltningen følger selvlagede regler istedenfor å utøve skjønn i det enkelte tilfelle. Det ute- lukkes imidlertid likevel ikke at dette kan skje.

Jeg er enig med Lånekasse i at de nærmere regler til forskriften kap. I pkt. 10.6 vanskelig kan sies å være direkte i strid med noen av de oppregnede formål i utdanningsstøtteloven § 1. Unntaksbestemmelsen i forskriftens pkt. 10.6 annet punktum antar jeg for øvrig er ment som en sikkerhetsventil for å avhjelpe de klart urimelige utslag som 11-årsbegrensningen i første punktum kan føre til. Formålsbetraktninger knyttet til forskriftsbestemmelsen isolert gir derfor også begrenset veiledning i denne sammenheng. Det er imidlertid klart at bestemmelsen ikke kan forstås slik at det er overlatt til Lånekassen å vurdere generelt om det i utgangspunktet skal gis mulighet til unntak. Ordlyden i pkt.10.6 annet punktum isolert gir heller ingen holde- punkter for å anta at Lånekassen har kompetanse til å innsnevre det vide skjønnstemaet i sær- lig grad.

Den ovennevnte praksis og teori refererer seg i hovedsak til direktiver og retningslinjer gitt uten særskilt hjemmel i lov eller forskrift. Lånekassens "nærmere regler" til utdanningsstøtte- forskriften er imidlertid hjemlet direkte i utdanningsstøtteloven § 9 annet ledd, og dette er i seg selv et moment som kan tale for at Lånekassens kompetanse til å presisere og utfylle ut- danningsstøtteforskriften strekker seg noe lenger enn den alminnelige ulovfestede adgangen til å gi retningslinjer. Utdanningsstøtteloven § 9 annet ledd taler dessuten om "nærmere regler", og denne begrepsbruken kan også ha betydning ved tolkingen i denne forbindelse. Jeg viser til at en regel rent språklig ikke nødvendigvis må inneholde noe innslag av et situasjonsbestemt skjønn,- noe som dermed er kjennetegnet på en retningslinje.

Det er på den annen side ingen holdepunkter i lovens forarbeider for at lovgiveren har ment å gi Lånekassen større myndighet enn det som allerede følger av praksis. Ordlyden i § 9 annet ledd sammenholdt med ordlyden i den gamle utdanningsstøtteloven av 1969 taler også mot dette. Jeg viser til at Lånekassen i den gamle lovs § 7 tredje ledd i utgangspunktet var gitt tilsvarende kompetanse til å gi nærmere regler om stipend og lån som i dagens § 9 annet ledd, men i tillegg het det at Lånekassen "kan gje føresegner og setje vilkår av same slag som nemnde i føregåande ledd." I § 7 annet ledd var departementet gitt fullmakt til å gi forskrifter som bl.a. "kan avgrense" ordningene med stipend og lån. Denne endringen av ordlyden tyder på at lovgiveren ønsket å begrense Lånekassens kompetanse. Jeg nevner i denne forbindelse også at ombudsmannen i en tidligere sak (89/822) har bedt om det daværende Kultur- og vitenskapsdepartementets syn på spørsmålet om i hvilken utstrekning Lånekassen med hjemmel i utdanningsstøttelovens § 9 annet ledd kan gi regler som i vesentlig grad innskrenker be- stemmelsene i departementets forskrifter om utdanningsstøtte. Departementet uttalte da at det "antar Lånekassen ikke har en slik adgang etter loven". Flere forhold taler således for å anta at Lånekassens praktisering av de nærmere regler til utdanningsstøtteforskriften kap. I 10.6 ikke er rettslig holdbar. Dette er i seg selv nok til at Lånekassen bør vurdere saken - og (praktiseringen av) sine nærmere regler på nytt.

Når det gjelder det annet hovedspørsmål, individualiseringsspørsmålet, vises til at Sivilombudsmannen synes å gå langt i kravet til at det skal foretas et konkret og individuelt skjønn, jf avsnitt 5.4. I byggesaker finnes det en rekke eksempler på at han i sine årsmeldinger til Stortinget har rettet kritikk mot forvaltningsorganer for at de har standardisert skjønn eller erstattet skjønn med selvlagede regler. Eckhoff/Smith (1997) og Inge Lorange Backer, Naturvern og naturinngrep (1986), synes derimot å innta en mer tolerant holdning til standardisering av skjønn og erstatning av skjønn med regler.

Arbeidsgruppen finner ikke grunn til å gå nærmere inn på disse spørsmål, men vil peke på relevansen av det som er behandlet i dette avsnitt i forhold til Lånekassens praksis med å gi nærmere regler, og i forhold til eventuelle forslag om øket adgang til å bruke skjønn i regelanvendelsen.

5.4 Skjønn. Regeltolkning.

Av arbeidsgruppens mandatet fremgår det at det skal tas stilling til på hvilke andre områder enn de eksisterende det kan være aktuelt å utvide adgangen til å foreta skjønnsmessige avgjørelser.

Når arbeidsgruppen skal foreta denne vurderingen, er det av betydning å være klar over at det som i noen tilfeller er hevdet å være manglende anledning til å utøve skjønn, mer kan dreie seg om Lånekassens tolkning av bestemmelser, enn manglende skjønns- adgang. Uten at arbeidsgruppen har foretatt en systematisk gjennomgang av vedtak med dette siktemålet, kan det ikke utelukkes at Lånekassen i noen tilfeller kunne ha kommet frem til en annet, og for søkeren et rimeligere resultat, ved en tolkning av gjeldende bestemmelse på bakgrunn av relevante rettskilder. Det siktes her til at det f eks på grunnlag av forskriftenes ordlyd foretas enten presiserende, inn- skrenkende eller utvidende tolkning eller analogislutninger, hvor resultatet eventuelt kan bygge på lovens formål, eventuelt relevante reelle hensyn. Dette dreier seg om generell rettskildebruk ved regelanvendelse, som, selvsagt, også har relevans for Lånekassens praktisering av reglene for utdanningsstøtte. Det faller utenfor arbeids- gruppens mandat å foreta en nærmere vurdering av dette.

Arbeidsgruppen vil imidlertid i en viss utstrekning berøre spørsmålet om regel- tolkning i den gjennomgang som foretas i kapittel 7. Det skal imidlertid her gjengis følgende av Sivilombudsmannens brev av 9 februar 1998 til Lånekassen, som omtaler et spesielt forhold av betydning vedrørende Lånekassens regelverk, og som gjelder de nærmere reglers reduserte betydning som rettskilde:

"Før forskriftsbestemmelser kan påberopes overfor den enkelte, må de i følge forvaltnings- loven § 39 være "kunngjort som fastsatt i § 38, med mindre det påvises enten at forvaltnings- organet på annen forsvarlig måte har gjort forskriften kjent for offentligheten eller for ved- kommende erverv, fag, interessegruppe eller for den forskriften påberopes overfor, eller at vedkommende har fått kjennskap til forskriften". Lånekassens nærmere regler til utdannings- forskriften kunngjøres ikke i Norsk Lovtidend. Reglene offentliggjøres heller ikke i heftet "For- skrifter om tildeling av utdanningsstøtte" eller på annen måte, og den enkelte borger gis først informasjon om dem av Lånekassen på direkte forespørsel eller i forbindelse med behandlingen av konkrete søknader og klager. C ble således heller ikke informert om Lånekassens nærmere regler til utdanningsforskriften kap. I pkt. 10.6 før hennes søknad om ytterligere støtte ble be- handlet. Uavhengig av spørsmålet om Lånekassen har hjemmel til å fastsette nærmere regler av den art det her er tale om, er det derfor begått en feil når Lånekassen ikke har undergitt Cs søknad en individuell skjønnsmessig vurdering i tråd med utdanningsstøtteforskriften kap. I pkt. 10.6 annet punktum."

Arbeidsgruppen har i kapittel 7 foreslått at det i deler av Lånekassens regelverk åpnes større adgang til bruk av skjønn. Hvordan denne skjønnsutøvelsen skal foretas, her- under hvilke vurderingskriterier som er relevante, vil det gjøres rede for i tilknytning til de enkelte forslag. Avslutningsvis i dette kapittel, vil arbeidsgruppen vise til Eckhoff, Rettskildelære, 1997, kapittel 14 om "Rettslige vurderinger", hvor det blant annet drøftes det viktige spørsmålet ved skjønnsavgjørelser, om hvilken vekt reelle hensyn bør ha i forhold til andre rettskildefaktorer.

KAP 6 Konkrete regler om skjønn eller generell regel om adgang til å gjøre unntak? De to fremgangsmåter

Som det fremgår av kapittel 7, har arbeidsgruppen kommet til at det på visse områder bør være adgang for Lånekassen til å kunne utøve større grad av skjønn i forhold til søknader som i dag vurderes å falle utenfor utdanningsstøtteforskriftenes virkeområde.

Spørsmålet er da hvilken metode en skal nytte for å imøtekomme nevnte behov. Arbeidsgruppen ser det slik at det i prinsippet vil være to mulige fremgangsmåter.

Den ene måten vil være å vurdere konkrete regler om skjønn i forhold til det enkelte aktuelle området. På grunnlag av det som anses som behovet, utformes det en konkret regel som gir adgang til å legge vekt på rettslige vurderinger.

Den annen måte vil være at det i forskrifts form vedtas en generell derogasjonsregel, dvs en generell regel som gir adgang for Lånekassen til å gjøre unntak fra regler av høyere rang, in casu forskrifter fastsatt av departementet, det være seg unntak fra enten samtlige eller deler av disse, herunder fastsette ett eller flere generelle vilkår for når slikt unntak kan være aktuelt å vurdere. Det er ganske vanlig at f eks Regjeringen eller et departement i en forskrift gir et av sine underordnede organer, f eks et departement eller direktorat, kompetanse til å endre bestemmelser i vedkommende forskrift.

Det fremgår av avsnitt 4.1 at det er arbeidsgruppens oppfatning at det gjennom for- skriftene, de nærmere reglene og arbeidsinstruksene er søkt å få til et regelverk som skal kunne fange opp de aller fleste situasjoner som kan tenkes å oppstå. Dette inn- trykk modifiseres i den grad regelverket har åpnet for skjønnsmessige vurderinger.

Den regelteknikk som i hovedsak er anvendt, må kunne sies å ha en kasuistisk karakter som bidrar til at det oppstår et press på regelverket ut fra de ulike situasjoner det svært høye antall kunder i Lånekassen vil kunne være i, og som skal vurderes i forhold til det eksisterende regelverket. Arbeidsgruppen er av den oppfatning at det aldri vil kunne oppnås et kriteriespesifikt regelverk som vil kunne fange opp alle mulige problem- stillinger innen dette området. På same måte som utdanningsstøtteloven er en ramme- lov, bør det vurderes om det også i forskriftene bør gis adgang for Lånekassen til mer fritt å kunne vurdere søknader som ut fra sterke rimelighetshensyn kan være aktuelt å innfri, selv om de i utgangspunktet ikke er støtteberettigete etter forskriftene, og uten at det fordrer endringer i forskriftene. Dette er også en mer moderne regelverksmetode, som blant annet kan ha den fordel at den reduserer behovet for forskriftsendringer.

Ovennevnte vil mest hensiktsmessig kunne oppnås ved at det fastsettes en deroga- sjonsbestemmelse med for eksempel følgende ordlyd:

"Når særlige grunner foreligger, kan Lånekassen, dersom annet ikke er fastsatt i vedkommende bestemmelse, etter begrunnet søknad gi dispensasjon/ gjøre unntak fra Lånekassens forskrifter.

(Alternativt: Når særlige grunner foreligger, kan Lånekassen etter begrunnet søknad gi dispensasjon/gjøre unntak fra Lånekassens forskrifter, med unntak for forskriftene kapittel .............mest aktuelt her vil være bestemmelser om beløpsgrenser, stipendandelprosent m v. )

Myndighet til å fatte vedtak om dispensasjon/unntak fra forskriftene, legges til et utvalg be- stående av ..........................".

En slik regel vil kunne bli anvendt i tilfeller der den eller de aktuelle forskrifts- bestemmelser ikke kommer til anvendelse etter at det er foretatt en vurdering av bruken av bestemmelsene etter vanlig rettskildemessig fremgangsmåte, jf avsnitt 5.4, og hvor en vurdering av en bestemmelses rettslige standard heller ikke vil føre frem for en søker.

Når det må foreligge særlige grunner for at det kan gjøres unntak, innebærer det at ingen har krav på å få dispensasjon/at det gjøres unntak. Uttrykket "særlige grunner" bør ses i forhold til de utdanningspolitiske hensyn utdanningsstøtteloven skal ivareta. De årsaker som kan begrunne et unntak, vil i første rekke være særlige forhold knyttet til søkeren eller søkerens studiesituasjon.

I de enkelte unntakssaker vil det måtte foretas en konkret og reell vurdering av de faktiske forhold i saken. Foreligger det en overvekt av hensyn som taler for å gjøre unntak, vil forskriftens krav være oppfylt og unntak kan gis.

Arbeidsgruppens flertall, samtlige medlemmer med unntak av medlemmet Jon Olav Skøien, finner ikke grunn til å foreslå en slik derogasjonsregel som omtalt ovenfor. Et eventuelt forslag om dette vil måtte hvile på en grundig gjennomgang og vurdering av Lånekassens regelverk med henblikk på hvilke konsekvenser et slik forslag vil ha for det totale regelverk. Dette vil ligge utenfor arbeidsgruppens mandat både innholds- og tidsmessig. Flertallet vil imidlertid foreslå at det settes i gang et arbeid med sikte på en slik mer moderne regelverksteknikk og - utforming, som er påpekt ovenfor.

Flertallet finner det derfor mest hensiktsmessig å undersøke de enkelte deler av regel- settet med henblikk på om det vil være aktuelt å foreslå at det gis en videre, mer skjønnspreget adgang til å anvende den eller de aktuelle regler. Denne gjennomgang er foretatt i kapittel 7.

Arbeidsgruppens mindretall, medlemmet Jon Olav Skøien, mener at det allerede nå bør innføres en derogasjonsregel som sier at "i særlige tilfelle" kan Lånekassen se bort fra forskriftene, med unntak av de forskriftene som beskriver formues- eller inntekts- grenser.

Mindretallet er av den oppfatning at de fleste som vil kunne oppnå at Lånekassen vil bruke skjønn, vil bli omfattet av de endringene som er foreslått i resten av denne rapporten. En generell derogasjonsregel vil kunne anvendes for dem som er i en så spesiell situasjon at de ikke blir omfattet av de endringene som ellers blir foreslått. Selv om det ikke i dag kan ses behov for å åpne for bruk av skjønn i mange av punktene, kan det senere komme enkelttilfeller der det bør åpnes for skjønn. Ved å innføre en derogasjonsregel, vil dette være mulig.

Det er vanskelig å beregne de eksakte utgiftene ved en slik regelendring, på samme måte som det vil være det for andre endringer. Mindretallet vil derfor støtte seg til de beregninger som er gjort i kapittel 10. Siden de fleste som vil bli omfattet av skjønn, vil bli omfattet av de endringene som blir foretatt i resten av denne rapporten, mener mindretallet at kostnadene ved å åpne for en derogasjonsregel, med unntak av de for- skriftene som gjelder inntektsgrenser og formuesgrenser, ikke vil bli mye høyere enn for de forslagene som er i resten av denne rapporten. Mindretallet forutsetter da at Lånekassen bruker dette skjønnet strengt.

KAP 7 Aktuelle områder

7.1 Innledning

Arbeidsgruppen vil i dette kapittel foreta en vurdering av spørsmålet om det bør gis en videre adgang til utøvelse av skjønn ved praktiseringen av Lånekassens regelverk. Det er foretatt en kapittelvis gjennomgang av forskriftene, og herunder er presentert de om- råder som har vært gjenstand for diskusjon, blant annet i Stortingets interpellasjons- debatt 18 februar 1997. Den resulterte i Stortingets vedtak av samme dato. I tillegg er omtalt områder arbeidsgruppen selv har funnet behov for å vurdere med ovennevnte siktemål.

Når det gjelder regelverket for utdanningsstøtten i forhold til fomue, ser arbeids- gruppen det slik at dette ikke kun gjelder spørsmål om en videre adgang enn i dag til å utøve skjønn, men angår også regelverkets materielle innhold. Dette spørsmål er derfor skilt ut til behandling i et eget kapittel, kapittel 8.

Arbeidsgruppen minner om det som er kommet til uttrykk i avsnitt 1.3 om tolkning av mandatet. Gruppen oppfatter det som et underliggende ønske at det gis en utvidet skjønnsadgang i Lånekassens regelverk, dersom dette ellers fremstår som hensikts- messig og forsvarlig, særlig med henblikk på Lånekassens ressurssituasjon. Det er samme sted også gitt uttrykk for at det er arbeidsgruppens oppfatning at det bare er aktuelt å vurdere en utvidet skjønnsadgang hvor dette kommer søkerne til gode. En videre adgang til skjønnsanvendelse vil kun være aktuelt der det kan være behov for å gjøre unntak slik at flere og/eller andre kategorier søkere enn det som er fastsatt i en aktuelle regel, kommer innenfor regelens anvendelsesområde.

En eventuelle større adgang til å anvende skjønn, vil altså bidra til å styrke den sosiale profil som allerede ligger i dagens regelverk, jf nærmere avsnitt 4.2 om dette. I denne sammenheng har arbeidsgruppen hatt in mente det mer grunnleggende og prinsipielle spørsmål om i hvilken grad, og eventuelt på hvilken måte, skal utdanningsstøtte- ordningen ivareta slike sosiale hensyn, som ellers primært ivaretas av mer tradisjonelle sosialpolitiske ordninger.

Innledningsvis skal det også nevnes at en utvidet bruk av skjønn vil kunne medføre større grad av forskjellsbehandling, ved at det er regionkontorene som fatter de aller fleste vedtak innen dette forvaltningsområde. Det vil da være et spørsmål i hvilken utstrekning slik eventuell forskjellsbehandling vil kunne nøytraliseres ved den organisatoriske forankring av skjønnsutøvelsen. Dette spørsmål behandles i avsnitt 10.4.

Dessuten skal nevnes at en utvidet skjønnsadgang for Lånekassen vil kunne virke rettighetsreduserende ved at enkelte vedtak, eller deler av dette, vil kunne være unndratt domstolskontroll. Det vises til domstolenes begrensede prøvingsadgang i forhold til forvaltningens frie skjønn. Arbeidsgruppen finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette i denne sammenheng.

7.2 Skjønn i tilknytning til bestemmelser om inntektsgrenser

I tråd med mandatet vil arbeidsgruppen i kapittel 8 foreta en drøftelse av ulike spørsmål i tilknytning til behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue.

Arbeidsgruppen vil allerede her ta opp et mer generelt spørsmål om skjønn i til- knytning til bestemmelser om inntektsgrenser. Som eksempel kan nevnes at hoved- vilkårene i bestemmelsene om rentefritak, betalingsutsettelse og ettergivelse, jf for- skriftene kapittel VI, knytter an til bestemte inntektsgrenser som hvert år fastsettes i forskriftene av departementet.

Som det fremgår av avsnitt 1.3 oppfatter arbeidsgruppen det slik at det faller utenfor dens mandat å ta stilling til de fastsatte inntektsgrensene. Det ble i daværende under- visningsministers svar i interpellasjonsdebatten også fremholdt at det ikke vil være rom for en individuell vurdering i forhold til klare økonomiske grenser som er fastsatt i for- skriftene, i tilfelle hvor søkere vil falle utenfor støttesystemet på grunn av de fastsatte grensene for en søkers inntekt og formue. Arbeidsgruppen vil likevel kommentere problemstillingen, da det kan synes som om denne skal vurderes av arbeidsgruppen. Det vises til oppslag i Aftenposten 9 november 1997, hvor det ble omtalt et tilfelle hvor en søker hadde kr 358,- for mye i uføretrygd i forhold til den nedre inntekts- grensen i forskriftene kapittel VI punkt 11.1 om ettergivelse av lån, og til utdannings- ministerens uttalelse til dette samme sted, hvor han knyttet vurderingen av spørsmålet til resultatet av arbeidsgruppens arbeid.

Det vil kunne fortone seg urimelig for søkere som har inntekt eller pensjon som så vidt er høyere enn bestemte inntektsgrenser som kan utløse rettigheter. Dersom det skal åpnes for en mer generell adgang til å foreta en individuell vurdering i forbindelse med å gjøre unntak fra inntektsgrenser, f eks etter en skjønnsmessig regel, vil det normalt måtte medføre at det må foretas en helhetsvurdering av søkers situasjon. Det må da tas i betraktning flere vurderingselementer ut over det som i dag lett kan konstateres som inntekt/pensjon. Det må for det første tas stilling til hvor stort avvik fra inntekt/ pensjonsgrensen, som skal kunne aksepteres. I en slik vurdering vil det også være saklig, og endog nødvendig ut fra likhetshensyn, å ta i betraktning en søkers utgifts- side, f eks om en søker har en uforholdsmessig høy bostandard som bidrar til søkers lave inntekt. Av samme grunn må også hensyntas gjelds- og formuesforhold.

Uten at arbeidsgruppen har vurdert det nærmere, kan en slik helhetlig vurdering av søkers samlede økonomiske situasjon, også medføre at færre søkere vil være kvalifisert til lettelser i betalingsvilkårene enn tilfellet er i dag.

En ordning hvor det skal foretas en individuell vurdering i forhold til fastsatte inn- tektsgrenser, vil også ha betydelige administrative konsekvenser. Hensett til Låne- kassens masseforvaltning, jf avsnitt 3.3, vil dette være et særdeles tungtveiende argument mot en slik ordning for Lånekassen.

En slik totalvurdering av en søkers økonomiske situasjon er for så vidt det normale ved spørsmål om slettelse av gjeldsforpliktelser, jf f eks de vurderinger som skal foretas etter gjeldsordningslovens bestemmelser. Hvorvidt dette skal være ordningen også for f eks rentefritak, betalingsutsettelse og ettergivelse etter forskriftene til utdannings- støtteloven, vil være et politisk spørsmål. Det må altså vurderes i hvilken utstrekning utdanningsstøtteordningen skal ta sosiale hensyn, ut over det som allerede ligger inn- bakt i dagens regelsett, eller om slike hensyn primært må vurderes etter andre mer tradisjonelle sosialpolitiske ordninger, som f eks økonomisk sosialhjelp etter sosial- tjenesteloven.

Som påpekt tidligere, vil det kunne fortone seg urimelig for søkere som har inntekt eller pensjon som så vidt er høyere enn bestemte inntekts- og formuesgrenser som kan utløse rettigheter. Det vises også til det som er uttalt i Eckhoff/Smith (1997), under av- snittet om rettssikkerhet, som også har relevans i denne sammenheng. Det heter her at slavisk regelanvendelse kan støte folks rettferdighetssans. I denne sammenheng er det nevnt regelanvendelse ved hjelp av parkometre og edb. Dette er eksemplifisert ved å referere til en bostøttesak der en person gikk glipp av et stort beløp som hun hadde fått innvilget før, fordi hun i inneværende år hadde tjent 50 kroner mer enn året før. For- fatterne påpeker at det helst bør "(...) være et visst spillerom for skjønn ved tolkning og utfylling av reglene hvis man skal unngå urimelige resultater."

Selv om det ikke foreslås oppmykning av bestemmelsene om inntektsgrenser i form av en skjønnsmessig unntaksregel, skal det pekes på en alternativ fremgangsmåte som i noen grad vil avhjelpe vedtak som kan oppfattes som urimelige. I stedet for skjønns- messige unntaksregler, kan behovet i disse tilfeller i en viss grad imøtekommes ved at det innføres et mer fleksibelt system basert på f eks et gradert rentefritak for å redusere problemene ved at låntakere med inntekt eller pensjon like under inntektsgrensen får fullt rentefritak for hele lånet, mens låntakere med inntekt rett over grensen får full rentebelastning. Dette vil bli næmere kommentert i avsnitt 7.5.1.

7.3 Forskriftene kapittel I Hovedregler

7.3.1 Opphold på lærestedet

Av forskriftene kapittel I punkt 9.1 fremgår det følgende:

"Søkjaren må vere teken opp som elev/student og ha rett til å gå opp til eksamen. Søkjaren må vere på lærestaden og kunne følgje undervisninga. Dersom søkjaren er lenge borte frå under- visninga, kan retten til støtte falle bort. Det kan i særlege tilfelle gjerast unntak frå kravet om å vere på lærestaden. Lærlingar må ha godkjend lærekontrakt. "

Til denne forskriftsbestemmelsen har Lånekassens styret fastsatt blant annet følgende to nærmere regler som angår spørsmålet om opphold på lærestedet:

"Det kan i særlige tilfeller gjøres unntak fra kravet om å være på lærestedet og følge under- visningen, når søkeren ikke kan følge undervisningen på grunn av sykdom/handikap/særlige omsorgsplikter. Vanlig omsorg for egne barn anses ikke som særlige omsorgsplikter. Sykdom/ handikap må dokumenteres av lege. Det kan ikke uten videre gis støtte til rent selvstudium. Søkeren må dokumentere kontakt med den skole/kursarrangør hvor han skal ta eksamen. Brevundervisning/fjernundervisning kan i denne sammenheng godtas."

For undervisningsåret 1997-1998 vedtok Lånekassens styre følgende nærmere regel:

"Ved hovedfagsstudium kan det gis støtte selv om studenten ikke oppholder seg ved lære- stedet, når det dokumenteres at det er tilfredsstillende kontakt med veileder."

I følge forskriftene kapittel I punkt 3.1 og 4.4 er det også mulig å få støtte til fjern- undervisningsopplegg hvor det ikke stilles krav til opphold på lærestedet. I slike tilfelle må undervisningstilbudet være godkjent som fjernundervisningsopplegg etter sær- skilte regler. For søkere som følger opplegg godkjent på ordinære vilkår, gjelder fortsatt kravet om opphold på lærestedet selv om det tilbys kontakt med skolen via andre medier. Det avgjørende for om kravet om opphold på lærestedet skal gjelde, er hvilken regel utdanningsoppleggene godkjennes etter. Oppleggene godkjennes for støtte etter søknad fra skolen, jf forskriftene kapittel I punkt 3.1.1.

Hovedintensjonen bak oppholdskravet har vært å sikre at utdanningsstøtten blir an- vendt til det forutsatte formål. For departementet, og for Lånekassens praktisering av av regelverket, har det vært nødvendig å kunne fastslå om søkere er elev/student ved lærestedet de søker støtte til. Med krav til opphold på lærestedet, ønsker en også å oppnå å stimulere søkerne til å følge undervisningen og være i nærheten av veileder. Utdanningsfaglig vurdert, har en ønsket at søkere deltar i et fagmiljø hvor bl a deltak- else i kollokviegrupper og tilgang til fagbibliotek har vært ansett viktig for den faglige utvikling. Disse forhold har også OECD påpekt som viktige i utdanningspolitikken.

Når det gjelder unntaket for hovedfagsstudenter, er dette begrunnet med at disse studenter inngår kontrakt med lærestedet hvor det er avgitt gjensidige forpliktelser med hensyn til veiledning og faglig progresjon som sikrer en viss kontroll med studie- aktiviteten. Samtidig er det tatt hensyn til at hovedfagsstudenter ofte ser det som hen- siktsmessig av faglige grunner å oppholde seg andre steder enn på lærestedet. Mulig- hetene for undervisning via elektroniske media bidrar ytterligere til å gjøre dette mulig.

Det forhold at ett av unntakstilfellene er avgrenset til hovedfagsstudenter, har hatt sammenheng med at kravet til opphold på lærestedet først og fremst har vært et pro- blem for slike studenter. For Lånekassen har denne gruppen støttemottakere medført et kontrollproblem. Verken Lånekassen eller lærestedet har hatt mulighet til å føre kon- troll med søkere som oppgir at de oppholder seg på lærestedet, men faktisk bor et annet sted. Mange av disse betrakter seg selv som reelle og aktive studenter selv om de ikke bor på lærestedet. Det er også i forhold til disse studenter behovet for skjønns- messig behandling har vært størst. Fra januar 1996 til juli 1997 har Lånekassens klage- nemnd behandlet ni klagesaker hvor søker har fått avslag på grunn av vilkåret om opp- hold på lærestedet som det tidligere etter de nærmere regler ikke var oppstilt unntak for. Samtlige klager gjaldt hovedfagsstudenter. Ut fra dette fant Lånekassen grunn til å gjøre unntak fra oppholdskravet også for hovedfagsstudenter når tilfredsstillende kon- takt kan dokumenteres med veileder.

Som utgangspunkt for arbeidsgruppens vurdering i henhold til mandatet kan det stilles spørsmålstegn om hensiktsmessigheten ved i det hele å operere med et krav til opphold ved lærestedet som betingelse for å oppnå utdanningsstøtte. Dette er en utdannings- politisk vurdering som arbeidsgruppen ikke tar standpunkt til. Det skal her kun stilles spørsmål om ikke det utdanningspolitiske mål å sikre at utdanningsstøtten blir anvendt til det forutsatte formål, jf det som er bemerket tidligere i dette avsnitt, kan oppnås ved utelukkende å kontrollere søkernes studieprogresjon. Et moment av betydning vil etter arbeidsgruppens mening være at det knapt vil være mulig for Lånekassen å kontrollere søkeres opplysninger om oppholdssted.

Når det gjelder kravet om opphold på lærestedet, slik dagens regler lyder, er dette et eksempel hvor det i Lånekassens regelverk allerede er anledning til å utvise skjønn. Som det fremgår ovenfor inneholder forskriftene en adgang til å gjøre unntak fra kravet om å ha opphold på lærestedet. Det kan således i særlige tilfelle gjøres unntak fra opp- holdskravet.

Arbeidsgruppens videre kommentarer vil således knytte seg til praktiseringen av unntaksregelen.

Den regelendring som ble foretatt i nærmere regler for undervisningsåret 1997-98 for hovedfagsstudenter som oppholder seg utenfor lærestedet, førte til at adgangen til opp- hold utenfor lærestedet for søkere på cand mag nivå ble fjernet. Tidligere hadde det vært mulig å tildele støtte til alle søkere som av faglige grunner ikke oppholdt seg på lærestedet og det fra faglig hold var bekreftet at oppholdet var unødvendig. Det ble stilt strenge krav til nødvendigheten av oppholdet ut fra en faglig vurdering. Unntaket var gjeldende for alle søkere på alle utdanningsnivå.

Ved regelendringen for hovedfagsstudenter, er altså adgangen til å gjøre unntak be- grenset til denne kategori studenter, i tillegg til søkere som ikke kan følge under- visningen på grunn av sykdom/handikap/særlige omsorgsplikter.

Når det i forskriftene er oppstilt det spesielle vilkår at unntak fra oppholdskravet kan gjøres i særlige tilfeller, oppfatter arbeidsgruppen at det skal være kvalifiserte grunner for å gjøre unntak fra hovedregelen som altså vil være den som i de aller fleste tilfelle skal gjelde. Da skjønnstemaet ikke er angitt til annet enn "særlige grunner", er arbeids- gruppen av den oppfatning at det kan være studentkategorier, sosiale situasjoner eller enkeltstående tilfeller som må sies å være et slikt særlig tilfelle selv om det ikke om- fattes av de to unntakstypene som fremgår av Lånekassens nærmere regler. Det er ovenfor nevnt at unntaket for studenter på hovedfagsnivå er begrunnet med at slike studenter inngår kontrakt med lærestedet hvor det er inngått avtale med hensyn til vei- ledning og faglig progresjon som sikrer en viss kontroll med studieaktiviteten. Dersom det er mulig å dokumentere tilfredsstillende kontakt med lærestedet og tilsvarende studieprogresjon også for andre studentkategorier/enkelttilfeller, vil det kunne være usaklig forskjellsbehandling dersom det i slike tilfelle ikke blir vurdert og ikke gis unntak fra oppholdskravet, utelukkende med henvisning til at et slikt tilfelle vil falle utenfor de nærmere regler fastsatt av Lånekassen. Det må dessuten tas i betraktning at selv om unntaksadgangen for undervisningsåret 1997-98 ble begrenset bare til å gjelde hovedfagsstudenter, er situasjonen likevel den at det er gitt et unntak for en hel studentkategori under forutsetning av at visse vilkår er oppfylt. Det kan her argumenteres med at man har gått langt i å gjøre unntak i forhold til forskriftenes vilkår om at unntak kan gjøres i særlige tilfelle. Dersom de samme vilkår er oppfylt for andre søkere som for hovedfagsstudenter, kan det vanskelig sies at det ikke foreligger sær- lige tilfelle som kan begrunne et unntak fra oppholdskravet.

Arbeidsgruppens syn er altså at Lånekassen, ut fra slik forskriftene er formulert og ut fra unntaksbestemmelsene, må ha en plikt til å vurdere og ta standpunkt til søknader hvor situasjonen ikke er den som er beskrevet i unntaksreglene i de nærmere regler. Det vises for øvrig til avsnitt 5.3 om det som er uttalt om standardisering av skjønnet og avsnitt 5.4 vedrørende regeltolkning og skjønn.

7.3.2 Forsinkelse i utdanningen

Forskriftene kapittel I punkt 11 inneholder bestemmelser om forsinkelse og avbrudd.

I punkt 11.1 heter det:

"Når søkjaren har fått tildelt støtte for eit undervisningsår, må faglege resultat for dette året dokumenterast."

Av punkt 11.1.1 fremgår det følgende:

"Dersom utdanninga varer eitt år eller meir og søkjaren blir forseinka, kan det tildelast støtte i inntil eitt år utover normert tid, jf punkt 10.1.

Det kan bli gitt støtte til forseinking med inntil eitt år i vidaregåande og inntil eitt år i høgre utdanning. Til vidaregåande utdanning kan det likevel ikkje tildelast støtte i meir enn fire år, jf. punkt 10.4.

Det blir til vanleg ikkje gitt støtte til forseinking ved deltidsutdanning."

I nærmere regel til siste ledd i ovennevnte bestemmelse i punkt 11.1.1, fremgår det at det unntaksvis kan gis støtte til faglig forsinkelse i deltidsutdanning når det foreligger helt spesielle grunner. Grunner som kan godtas, er dokumentert sykdom, eller svanger- skap og fødsel som hindrer søkeren i å avlegge eksamen til fastsatt tid.

I punkt 11.2.2 er inntatt en unntaksbestemmelse i forhold til forskriftsbestemmelsen i punkt 11.1.1 første og annet ledd, jf over:

"Ved forseinking utover eitt år kan Lånekassen i særlege tilfelle vurdere å gi redusert støtte. Dette gjeld m.a. funksjonshemma søkjar som har støtte frå folketrygda, søkjar som får barn i utdanningsperioden og søkjar som har fått omgjort lån til stipend på grunn av sjukdom etter kap. IV, punkt 7."

Det er i nærmere regler gitt uttrykk for at ovennevnte unntaksregel må, for andre grupper enn dem som er nevnt, anvendes restriktivt både når det gjelder støtte og be- løpets omfang. Normalt bør støtten ikke overstige grunnbeløpet. Stipend, bortsett fra reisestipend, gis ikke. Det heter videre at det er en forutsetning at søkeren har kommet langt i utdanningsprogrammet og at det er særlige årsaker til forsinkelsen, og det skal legges vekt på om søkeren har høy gjeld.

Når det gjelder hensynene bak ovennevnte forsinkelsesregler, må det antas at det er postivt for søkeren selv å følge normal studienorm, først og fremst av faglige grunner, men også av hensyn til å begrense den enkeltes gjeldsbyrde. Dessuten er det utdann- ingspolitisk uttalt at det er et mål å ha stor gjennomstrømming i utdanningssystemet.

Når det gjelder reglene om forsinkelse, er dette, som for foregående spørsmålsstilling i dette avsnitt, et eksempel på hvor det i Lånekassens regelverk allerede er anledning til å utvise skjønn. Det kan, jf forskriftene kapittel I punkt 11.1.2 i særlige tilfelle gjøres unntak fra hovedreglene i punkt 11.1.1 første og annet ledd.

Arbeidsgruppen har ingen kommentarer til det som fremgår av den nærmere regel til forskriftsbestemmelsen i punkt 11.1.2, om at denne unntaksregel skal praktiseres re- striktivt. Det legges til grunn at det er et stort antall studenter som blir faglig forsinket ut over ett år. Og nettopp dette mengdeargumentet tilsier en varsom praktisering av unntaksbestemmelsen, både av hensyn til å oppnå det som antas å være hovedhen- synene bak disse reglene, og av hensyn til effektiv saksbehandling i Lånekassen på bakgrunn av dens masseforvaltning.

Arbeidsgruppen skal kun bemerke at Lånekassen her vil ha en plikt til å vurdere og ta standpunkt til søknader hvor situasjonen ikke er en av dem som beskrives som eksempel i unntaksbestemmelsen. Det kan tenkes forsinkelsestilfeller som f eks faglige forhold ved lærestedet eller sosiale forhold, som må kunne sies å være særlige tilfelle. Det vises for øvrig til avsnitt 5.3 om det som er uttalt om standardisering av skjønnet og avsnitt 5.4 vedrørende regeltolkning og skjønn.

7.4 Forskriftene kapittel IV Støtte til særlige grupper

7.4.1 Fødselsstipend

Ved innføring av fødselsstipend i 1985-86 ble det foretatt en ordning med omgjøring av tildelt lån til stipend i en periode etter fødselen. Det var altså ingen selvstendig stipendordning. Dette har utviklet seg til en stipendordning hvor det gis stipend uav- hengig av om det tidligere er tildelt lån for perioden.

Forskriftene kapittel IV punkt 5.1 første ledd lyder som følger:

"Kvinneleg søkjar som får barn i utdanningsperioden, kan få stipend i dei tre siste vekene før fødselen og i dei 39 første vekene etter fødselen (i alt 42 veker). Kvinneleg søkjar som adopterer barn under 15 år i utdanningsperioden, kan få stipend i dei 39 første vekene etter adopsjonen.

Det er eit vilkår at utdanninga har vart i minst seks månader før fødselen/adopsjonen.

Sipend blir rekna til den maksimale summen som mor til barnet har krav på, jf kap. I, II, III og V.

Når mor til barnet har rett til stipend, kan stipendet bli gitt til faren dersom han har omsorg for barnet og elles har rett til støtte, eller stipendet kan delast mellom foreldra. Vilkåret om at utdanninga må ha vart i minst seks månader før fødselen, gjeld også for faren."

Kvinner som får barn under utdanningen skal likestilles med kvinner som er i lønnet arbeid og har opparbeidet rett til fødselspenger under permisjon etter fødsel. I den for- skriftsfestede perioden som kvinnen kan motta fødselsstipend, som er samordnet med reglene i folketrygden for hvor lang tid det kan tildeles fulle fødselspenger, skal all støtte gis som stipend. Kvinnen skal ikke lånebelastes i denne perioden, som for de fleste fører til forsinkelse i utdanningen. Det er ikke noe krav om at kvinnen skal være i aktiv utdanning i perioden, slik at stipend gis også under permisjon fra utdanning.

Regelverket for tildeling av fødselsstipend er omfattende og komplisert. Det er en mengde variabler å ta hensyn til i søknadsbehandlingen. Arbeidsgruppen har fått opplyst at dette fører til mye manuell utregning, og at det forekommer feil i be- handlingen. Tross dette har Lånekassen mottatt svært få klager vedrørende utregn- ingen av stipendbeløpet. Det kan imidlertid skyldes at det er meget komplisert for en søker å kontrollere om beløpet er korrekt.

Arbeidsgruppen vil ikke ta opp ordningen til vurdering i sin fulle bredde, men vil nevne to problemstillinger, hvorav særlig den ene, spørsmålet om opptjeningsperiode, vil bli nærmere vurdert i forhold til det som er arbeidsgruppens mandat.

I nærmere regler til ovennevnte forskriftsbestemmelse er det presisert blant annet at utdanningen forut for fødselen må ha vært en støtteberettiget utdanning. Grunnlaget for dette kravet er et resonnement om at en søker må ha vært i en godkjent, støtteberettiget utdanning for å opparbeide seg rettigheter i støttesystemet. Det har imidlertid oppstått spørsmål om søkeren selv må ha vært støtteberettiget i opptjeningsperioden, eller om det er tilstrekkelig at bare selve utdanningen er støtteberettiget. Dette spørsmål har nå fått sin avklaring ved at Kirke-, utdannings- og forskningsdepertementet har lagt til grunn at også søker selv må ha rett til støtte etter forskriftene kapittel I i opptjenings- perioden for at det skal utløse rett til fødselsstipend.

Ovennevnte bestemmelse stiller krav om at utdanningen skal ha vart i minst seks månederførfødselen. I løpet av 1997 har det vært tatt opp et par saker i media der søkere har født for tidlig og av den grunn ikke har oppfylt kravet til opptjeningstid. Det har vært reist spørsmål om utgangspunktet for beregning av stipend til kvinnelig søker som får barn bør ta utgangspunkt i legeattest som angir fødselsterminen i stedet for fødselsattest. Spørsmålet ble omtalt under interpellasjonsdebatten i Stortinget 18 feb- ruar 1997, og nevnt som ett eksempel på områder hvor det bør vurderes å være an-

ledning til å utøve skjønn.

Ordningen med fødselsstipendet etter forskriftene kapittel IV punkt 5 er en form for trygdeordning inntatt i utdanningsstøtten. Dette er, etter oppfatningen til arbeids- gruppens flertall, alle medlemmene unntatt Jon Olav Skøien, alene et argument for at det er uheldig å utforme vilkårene for denne støtte anderledes, og mer liberalt, enn den

rett til fødselspenger under fødselspermisjon kvinner har som er i lønnet arbeid. Fler- tallet kan ikke se at det i denne sammenheng finnes vektige grunner for å betrakte elever/studenter annerledes enn yrkesaktive kvinner. Det finner det derfor naturlig og ønskelig at regelverket om fødselsstipend under utdanningsordningen knyttes så nært som mulig opp til folketrygdens regler for fødselspenger, blant annet når det gjelder regelen om opptjeningstid på seks måneder. Trygdemyndighetene håndhever kravet om fødselstidspunktet som utgangspunkt for fødselspenger, uten unntak. Dette er også praksis for Lånekassens praktisering i forhold til fødselsstipendet. Flertallet er enig i dette.

I tillegg til det ovennevnte, er det ytterligere to forhold som etter flertallets oppfatning danner begrunnelse for dets standpunkt, og som beror på en oppfatning om at et så stort stipend, gjennomsnittlig ca kr 38 500 og opp til ca kr 100 000 (1996-97), ikke bør kunne utløses av uklare forutsetninger.

For det første skal fødselsstipendet kunne tildeles aktive elever/studenter. Seks- månedersregelen i forhold til fødselstidspunktet bør derfor håndheves strengt, hoved- saklig for å unngå at ordningen utnyttes av personer som ikke kan regnes som elever/ studenter.

For det annet har det vært reist spørsmål om utgangspunktet for beregning av stipend til kvinnelig søker som får barn bør ta utgangspunkt i legeattest som angir fødsels- termin. En slik ordning betyr at det i utgangspunktet er usikkerhet om fødselstids- punktet er korrekt. Sikker termin fastsettes ved ultralyd når fosteret er 18 uker gammelt. Før og etter dette tidspunktet er fastsettelsen usikker. Ikke alle gravide har anledning eller ønsker å benytte ultralyd på dette tidspunkt. For disse fastsettes terminen på grunnlag av den gravides angivelse av siste menstruasjon. Tas det ut- gangspunkt i fødselsterminen vil det, slik flertallet ser det, dersom dette håndheves absolutt, skape de samme avgrensningsproblemer som når fødselstidspunktet, som nå, danner utgangspunkt for opptjeningsperioden. En søker som har fått fastsatt termin til et tidspunkt før hun har vært seks måneder i utdanning, men som føder etter seks måneder, vil ikke få fødselsstipend med en ordning hvor terminen er avgjørende.

Arbeidsgruppen har innledningsvis i dette kapittel fremholdt at en større adgang til skjønnsutøvelse vil være aktuelt der det kan være behov for å kunne gjøre unntak slik at flere og/eller andre kategorier enn det som er fastsatt i en aktuell regel, utløser et positivt vedtak for søker. Arbeidsgruppens flertall har også i forhold til spørsmålet om opptjeningsperioden for fødselsstipendet hatt dette som utgangspunkt ved å reise spørsmål om det bør fastsettes to skjæringspunkt for beregningen av opptjeningstiden, fødselen og den fastsatte fødselstermin. Flertallet er imidlertid av den oppfatning at likhetsbetraktninger i forhold til yrkesaktive kvinner her må være avgjørende. I tillegg hefter såpass stor usikkerhet ved fastsettelse av fødseltermin, jf det som er beskrevet over, at flertallet ikke finner å kunne foreslå en slik løsning.

Mindretallet, medlemmet Jon Olav Skøien, er uenig med flertallet og vil bemerke følgende:

Regelen om at fødselsstipend kun tildeles kvinner som føder minst seks måneder etter at studiet er påbegynt, kan for mange føles urettferdig. Moren kan ha termin etter seks- månedersfristen, men barnet kan bli født for tidlig i forhold til terminen, og dermed før seksmånedersfristen.

Dersom dette blir løst ved å endre regelen slik at det heller er termin enn fødselsdato som fører til utløsning av fødselsstipend, vil dette føles urettferdig for dem som har termin før fristen går ut, men som føder etter fristen. Forskriftene bør derfor endres slik at man bruker den dato som faller sist av fødselstermin eller fødselsdato.

Mindretallet er kjent med at det kan være vanskelig å fastsette termin eksakt. Termin kan bare fastsettes eksakt ved hjelp av ultralyd i attende uke. Dersom en kvinne ikke ønsker å ta ultralyd, eller ikke har mulighet til å gjøre det i den perioden, må termin fastsettes av lege, etter skjønn, og etter kvinnens opplysninger om siste menstruasjon. Likevel bør det ikke være noe problem å kunne godta en leges fastsettelse av termin. Også i andre sammenhenger godtas en leges attest som grunnlag for utbetalinger av offentlige ytelser, blant annet i Lånekassen i forbindelse med sykestipend.

En annen innvending mot bruk av termin vil være at dette ikke harmonerer i forhold til i arbeidslivet, der man må ha vært ansatt i minst seks måneder før fødselen for å kunne motta fødselspenger. Det må, etter mindretallets oppfatning, kunne hevdes at det er et skille mellom arbeidstakere og studenter i denne situasjonen.

En arbeidstaker opptjener en rettighet. Etter seks måneder i arbeid har arbeidstakeren betalt inn så mye i forhold til folketrygden at hun har krav på fødselspenger.

For studenter kan det hevdes at fristen er satt i forhold til to kriterier. Det ene er at man på samme måte som i arbeidslivet må opptjene en rettighet. Slik sett er det fødselsdato som er avgjørende. På den annen side kan man stille spørsmålet ved om man kan opp- tjene en rettighet all den tid det man gjør er å låne og å motta penger fra Lånekassen og å studere, uten at det settes krav til studienes progresjon i opptjeningsperioden. .

Mindretallet mener at det også er en annen måte å se på seksmånedersfristen i forhold til studenter.

Det å motta lån og stipend er en rettighet man oppnår ut fra at man planlegger å studere. Man legger ved en plan der man viser hvilke fag man har planer om å følge og hvilke eksamener man har planer om å ta når man søker lån og stipend. Dette er grunn- lag for å si at terminen er den korrekte måten å fastsette en utbetaling av fødsels- stipend. Dersom terminen er mer enn seks måneder etter studiestart, betyr det at man ved innsendingen av søknad om lån og stipend hadde planer om å studere mer enn seks måneder før fødselen. Ut fra denne planen bør man ha krav på fødselsstipend.

Det kan også hevdes at kravet til opptjeningstid er til for å unngå at kvinner søker seg til et studium etter at de har blitt gravide, fodi de ønsker å motta fødselsstipend. Det kunne ha skjedd dersom fristen hadde vært satt til å være tre måneder etter studiestart. Da ville det vært mulig å søke seg til et studium etter at graviditet var konstatert. Ved å ha en grense på seks måneder etter studiestart, vil det være vanskelig å planlegge på denne måten. I forhold til dette kontrollelementet er det også fødselsterminen som vil være mest korrekt å bruke.

Ovennevnte tilsier etter mindretallets mening at det bør åpnes for at den dato som faller sist av fødselstermin og fødsel, skal brukes i forhold til fødselsstipendets seks- månedersfrist.

7.4.2 Sykdom

Sykestipendordningen

Ordningen gjelder for kunder som er i tildelingsfasen, jf forskriftene kapittel IV punkt 7 som inneholder flere bestemmelser av materiell og prosessuell karakter. Når det gjelder det innholdsmessige, fremgår det av forskriftene kapittel IV punkt 7.1 og 7.2:

"Søkjar som blir sjuk og av den grunn ikkje kan følgje undervisninga i ein del av søknads- perioden, kan få lånet for denne tida, men ikkje for meir enn tre månader pr. undervisningsår, omgjort til stipend. Sjukdomsperioden må dokumenterast.

Retten til omgjering gjeld ikkje for søkjar som er sjuk når undervisninga tek til. Lån kan ikkje omgjerast for den første månaden av søknadsperioden."

Det følger av øvrige bestemmelser i kapitlet at det er en karenstid på fjorten dager hvor lån ikke kan omgjøres. Kunder som har rett til sykepenger eller attførings- eller re- habiliteringsstønad fra folkestrygden, kommer ikke inn under ordningen. Kunden må dokumentere at han/hun har vært fullstendig studieufør i perioden det søkes om om- gjøring for. Lån kan omgjøres til stipend bare for perioder etter at søknad om lån er innkommet i Lånekassen, og bare når søknad om omgjøring kommer inn etter at Låne- kassen har mottatt ordinær søknad om lån. Søknader om sykestipend må være inn- kommet senest seks måneder etter at undervisningsåret/kurset er avsluttet.

Sykdom fører erfaringsmessig ofte til forsinkelse i utdanningen. Sykestipendordningen ble innført for å redusere den ekstra lånebelastning kunden blir utsatt for ved forsink- else. Som det fremgår av kapittel IV punkt 7.2, er ordningen ikke ment å omfatte søkere som er kronisk syke, og er ikke en ordinær stipendordning, men en omgjør- ingsordning av lån til stipend. Det er derfor, som nevnt, ikke mulig å søke om syke- stipend etter at sykdommen er oppstått hvis det ikke forut for sykdommen er inn- kommet søknad om lån.

Ved at det stilles krav om at kunden ikke skal være syk ved undervisningsstart og at han/hun må være fullstendig, dvs 100 %, studieufør for å få lån omgjort til stipend, ute- lukker sykestipendordningen de kronisk syke. Kronisk syke har undertiden følt dette som urettferdig. Det er hevdet at de har større behov for ettergivelse enn søkere som bare er syke i en periode. Arbeidsgruppen kan ikke se at denne problemstilling fordrer at Lånekassen gis adgang til en mer skjønnsmessig vurdering av slike omgjørings- søknader. Som nevnt over ble ordningen innført for å redusere den ekstra låne- belastning kunden blir utsatt for ved forsinkelse, og det har vært en forutsetning at ved kronisk sykdom må det ses hen til andre velferdsordninger, særlig innen trygde- systemet. Forholdet til kroniske syke vil således mer være et spørsmål om forholdet mellom utdanningspolitiske virkemidler og generelle velferdspolitiske ordninger, enn et spørsmål om å gi Lånekassen en adgang til større bruk av skjønn.

En problemstilling som har vært reist, er den manglende adgangen til omgjøring av lån til stipend for kunder i flerårige utdanninger, som blir syk om sommeren og dermed er syk ved undervisningsstart. For å imøtekomme denne gruppens krav, foreslo Låne- kassen en endring i forskriftene for 1998-99, som åpner for at kunder i flerårige ut- danninger kan få omgjort lån til stipend selv om de er syke ved semesterstart. En slik omgjøringsadgang vil likevel ikke gjelde ved start i første år av utdanningen. Arbeids- gruppen slutter seg til et slikt forslag.

I følge kapittel IV punkt 7.7 må søknad om omgjøring være kommet inn senest seks måneder etter at undervisningsåret/ kurset er avsluttet. Det har vært en del saker fra kunder som har sendt inn søknad om omgjøring etter at søknadsfristen har gått ut. Forsinkelsen er begrunnet med sykdom, og i disse tilfellene dreier det seg ofte om psykisk syke. Lånekassen har unntaksvis godtatt slik fristoversittelse. Det vises til arbeidsgruppens drøftelse om søknadsfrister i avsnitt 7.6.2.

Arbeidsgruppen kan ikke se at det i forhold til denne del av regelverket er aktuelt å vurdere spørsmålet om en videre skjønnsadgang for Lånekassen.

7.5 Forskriftene kapittel VI Forrentning og tilbakebetaling av lån i 1997

7.5.1 Saker som angår varig svekket inntektsevne etter helseknekk

Det vises til Stortingets vedtak som er inntatt i mandatet, hvor saker som angår varig svekket inntektsevne etter helseknekk er omhandlet.

Ved varig svekket inntektsevne etter helseknekk, vil det være naturlig å vurdere situasjonen for låntakere med kroniske sykdommer og låntakere med uførepensjon. For disse vil det være aktuelt å søke om rentefritak, jf forskriftene kapittel VI punkt 7.1 jf 7.1.2, betalingsutsettelse, jf samme kapittel punkt 8.1 og punkt 10.1 jf 10.1.1 og ettergivelse, jf samme kapittel punkt 11.1.

Rentefritak, betalingsutsettelse og ettergivelse

Retten til rentefritak, betalingsutsettelse og ettergivelse for kunder i tilbakebetalings- fasen, som blir syke og av den grunn har lav inntekt, er regulert i forskriftene kapittel VI, og det følgende refererer seg til inntektsgrenser i forskriftene for året 1997.

Vedrørende rentefritak heter det i punkt 7.1:

"Det kan bli gitt rentefritak når ein låntakar har ei brutto månadsinntekt på kr 10 000 eller mindre. Beløpet blir auka med kr 1 000 for kvart barn under 16 år som låntakaren forsørgjer. I tillegg må eitt av krava under punkta 7.1.1 - 7.1.5 vere oppfylt:

.............

7.1.2

Låntakaren dokumenterer sjukdom, medisinsk rehabilitering, yrkesretta attføring eller registrert arbeidsløyse som varer i minst tre månader samanhengande."

Dersom låntakeren har rett til rentefritak, kan hun/han etter søknad få betalings- utsettelse slik det fremgår av punkt 8.1 som lyder:

"Dersom ein låntakar oppfyller krava til rentefritak, kan det etter søknad bli gitt betalings- utsetjing for terminbeløp i den same perioden."

Når det gjelder betalingsutsettelse ellers, fremgår det videre av samme kapittel punkt 10.1:

"Betalingsutsetjing kan bli gitt når ein låntakar har brutto månadsinntekt på kr 13 000 eller lågare. Beløpet blir auka med kr 1 000 for kvart barn under 16 år som låntakaren forsørgjer. I tillegg må eitt av krava under punkta 10.1.1 - 10.1.3 vere oppfylt:

10.1.1

Låntakaren dokumenterer sjukdom, medisinsk rehabilitering, yrkesretta attføring eller registrert arbeidsløyse som varer i minst tre månader."

Hovedbestemmelsen om ettergivelse fremgår av punkt 11.1:

"Blir låntakaren minst 50 prosent ufør og får uførepensjon eller invalidepensjon, kan gjelda bli heilt ettergitt når brutto månadsinntekt er kr 10 000 eller lågare. Når brutto månadsinntekt er mellom kr 10 000 og kr 15 099, kan gjelda bli nedskriven og terminbeløpet redusert. Ned- skrivinga er avhengig av inntekta og storleiken på gjelda. Grensene blir heva med kr 1 000 for kvart barn under 16 år som låntakaren forsørgjer. "

Når det gjelder ettergivelse, fremgår det også følgende av punkt 11.1.1:

"Har låntakaren vore arbeidsufør i minst seks år på grunn av sjukdom, kan det gi grunnlag for ettergiving etter dei same inntektsgrensene. Sjukdom, inntekt og at låntakaren er arbeidsufør, må dokumenterast. Det er ein føresetnad at låntakar ikkje er under medisinsk rehabilitering eller yrkesretta attføring."

Bestemmelsene om rentefritak, betalingsutsettelse og ettergivelse er en del av den sosiale profil som er søkt ivaretatt i regelverket for utdanningsstøtten ved at det skal være muligheter for lettelser i betalingsvilkårene for låntakere med betalingsvansker. De øvre grenser for inntekt som er satt for å være berettiget til betalingslettelser, blir hvert år fastsatt av departementet i forskriftene.

Som det fremgår av bestemmelsene, tar disse kun sikte på betalingslettelser eller be- talingsslettelser på grunn av inntektsbortfall eller lav inntekt, og inntektsbegrepet i de ovennevnte bestemmelser omfatter all skattepliktig inntekt.

I 1996 ble det foretatt i alt 1 104 avskrivninger på grunn av uførhet og sykdom, med et samlet beløp på ca 77 mill kroner. Samme år ble det i alt behandlet fire klager i Låne- kassens klagenemnd over vedtak om avslag på søknad om ettergivelse på grunn av uførhet. Også for 1997 er det et begrenset antall klager, i alt 10.

I arbeidsgruppens materiale er det ikke registrert spesielle problemer når det gjelder behandling av søknader om rentefritak, betalingsutsettelse eller ettergivelse. Det kan i enkelte tilfeller være vanskelig å få tilstrekkelig dokumentasjon. De fleste problemer i denne sammenheng løses imidlertid ved ny kontakt med kunden eller at Lånekassen tar direkte kontakt med trygdekontor o l.

Når det gjelder ovennevnte hovedbestemmelser om rentefritak, betalingsutsettelse og ettergivelse, finner arbeidsgruppen grunn til å påpeke den noe uheldige utforming disse bestemmelser har fått. Bestemmelsene er utformet slik at dersom visse klart definerte vilkår er oppfylt, kan det bli gitt betalingslettelser eller ettergivelser. Reglene må imid- lertid være slik å forstå, og er også slik praktisert, at når de nevnte vilkår er oppfylt, har søker krav på ytelsen, og motsatt har Lånekassen plikt til å innvilge søknaden. Det er av forskriftenes nærmere regler og arbeidsinstrukser intet som skulle tilsie en annen forståelse, selv om bestemmelsene ved det modale hjelpeverbet kan gir anvisning på at det skal foretas en hensiktsmessighetsvurdering fra Lånekassens side for når slike ydelser skal kunne gis. Det vises for øvrig til avsnitt 4.3 om regelverkets utforming.

Som nevnt over er hovedvilkårene i bestemmelsene om rentefritak, betalingsutsettelse og ettergivelse knyttet an til bestemte inntektsgrenser som hvert år fastsettes i for- skriftene av departementet. Det har i denne sammenheng vært synspunkter på at Låne- kassen bør kunne ettergi lån etter en skjønnsmessig vurdering, herunder det forhold at Lånekassen i sin vurdering bare kan vurdere søkerens inntekt og ikke ta hensyn til ved- kommendes totale økonomiske situasjon, hvor f eks også gjeldsbyrden vil være av be- tydning. Det faller utenfor arbeidsgruppens mandat å ta stilling til de bestemte inntekts- grensene, og det vises til drøftelsen i avsnitt 7.2. Her er det nevnt og det skal utdypes det forslag Lånekassen allerede har orientert departementet om at Lånekassen vurderer, nemlig at det innføres gradert rentefritak eller mulighet for delvis rentefritak, for å redusere problemer ved at låntakere med inntekt eller pensjon like under inn- tektsgrensen får fullt rentefritak for hele lånet, mens låntakere med inntekt like over grensen får full rentebelastning. Dette gjelder ikke spesielt ved sykdom, men ved alle former for rentefritak av sosiale årsaker.

Som nevnt består noe av problemene ved inntektsgrensene i regelverket for tilbake- betaling av utdanningslån i at Lånekassen ikke har muligheter for mer fleksible løsninger, tilpasset Lånekassens situasjon. Dette gjelder ikke bare ved likviditets- problemer, som kan søkes løst gjennom et mer fleksibelt regelverk for betalings- utsettelse, men gjelder også ved tyngre betalingsproblemer.

I mange av de sakene som fremmes for klagenemnden, har låntakeren en inntekt som ligger like over dagens grense. Ved hel eller delvis ettergivelse av utdanningslån på grunn av uførhet, er det innført et gradert system for ettergivelse som i stor grad må sies å ivareta hensynet til en fleksibel løsning.

En intern arbeidsgruppe i Lånekassen har foreslått en liknende løsning for rentefritak. Et gradert rentefritak vil kunne innebære at dagens inntektsgrense for rentefritak vil kunne heves, samtidig som at grensen for fullt rentefritak senkes. På denne måten vil langt flere kunne motta lettelser fra Lånekassen uten at de offentlige kostnader øker. Et slikt system med gradert rentefritak vil kunne innføres på ulike måter hvor ulike hen- syn balanseres mot hverandre. Arbeidsgruppen har ikke funnet det som en del av sitt mandat å ta stilling til hvor de ulike inntektsgrenser bør settes. Det er tilstrekkelig å vise til at et system med større fleksibilitet i lettelsesformene i en viss utstrekning vil kunne erstatte behovet for en individuell og skjønnsmessig vurdering.

7.5.2 Nedbetalingstid for eldre låntakere

I utgangspunktet skal utdanningsgjeld være nedbetalt innen pensjonsalderen er nådd, jf forskriftene kapittel VI punkt 3.2. Det finnes imidlertid noen eldre låntakere som fort- satt befinner seg i en situasjon med tilbakebetaling. Det kan være låntakere som har hatt en vanskelig betalingssituasjon, eventuelt har vært i en inkassosituasjon. Det kan også være eldre låntakere som har tatt utdanning i høy alder. Som alderspensjonister kan de ha lav inntekt. Det finnes i eksisterende regelverk en viss adgang til å innvilge rentefritak for denne gruppen i henhold til forskriftene kapittel VI punkt 7.2. Det fremgår av denne bestemmelse at det kan bli gitt rentefritak når en låntaker i fulltids- arbeid kan dokumentere å ha hatt sammenhengende fulltidsarbeid i tolv måneder eller lenger, og at brutto månedsinntekt i tolv måneder har vært kr 7 100 eller lavere i gjennomsnitt. Beløpet blir øket med kr 1 000 for hvert barn under 16 år som låntakeren forsørger. Etter Lånekassens nærmere regler kan denne bestemmelse gis anvendelse på alderspensjonister over 65 år. Etter samme kapittel punkt 7.3 vil det imidlertid være slik at rentefritaket vil vurderes i forhold til inntekten til eventuell ektefelle, partner eller samboer.

Selv om det strengt tatt faller utenfor arbeidsgruppens mandat, vil den likevel gi ut- trykk for at det bør finnes bedre løsninger for denne gruppen, som gjelder et begrenset antall personer. Dette kan gjøres enten ved endring av de regler som i dag gjelder om nedbetalingstid eller ved endring av reglene om rentefritak eller ettergivelse i for- skriftene kapittel VI.

7.6 Søknadsfrister

7.6.1 Innledning

Lånekassen har som et masseforvaltningsorgan behov for frister i søknads- behandlingen. Det er av stor betydning for produksjonen at søknadsbehandlingen kan avsluttes på et gitt tidspunkt.

Arbeidsgruppen vil i neste avsnitt, 7.6.2, gi en oversikt over de enkelte frister i regel- verket. Fristene i forskriftene er absolutte, og arbeidsgruppen har i tilknytning til de enkelte frister vurdert behovet for å kunne gjøre unntak.

7.6.2 De enkelte frister

Tildeling av støtte

Av forskriftene kapittel I punkt 19.1 fremgår det følgende:

"Søknad om støtte for 1997-98 som kjem inn til Lånekassen etter 15. mars 1998, blir ikkje be- handla. Fristen gjeld ikkje for kurs som tek til 1. februar 1998 eller seinare."

I arbeidsinstruks til bestemmelsen fremgår det at på grunn av at søknader kan bli for- sinket i posten e l, tas med søknader innkommet til og med mandag 16. mars 1998.

I nærmere regel til ovennevnte forskriftsbestemmelse, vedtatt av Lånekassens styre, er det fastsatt følgende :

"Dersom det inntreffer særlige forhold som søkeren ikke kunne forutse, så som brann, tyveri e.l., som gjør at skoleåret ikke kan fullføres uten ekstra støtte, kan det gjøres unntak fra søknadsfristen. De særlige forhold må være dokumentert."

I arbeidsinstruks til denne bestemmelse fremgår at slike saker skal behandles administrativt.

I en ytterligere nærmere regel til ovennevnte forskriftsbestemmelse er det gitt over- sikt over søknadstyper som ikke omfattes av søknadsfristen i forskriftens punkt 19.1.

Det følger videre av forskriftene kapittel I punkt 19.2 at søknad som kommer inn etter at undervisningsåret/kurset er avsluttet, ikke blir behandlet.

Søknadsfristen 15 mars i det undervisningsåret det søkes støtte til, synes romslig og har ikke ført til problemer av betydning. De fleste søkere påbegynner utdanningen om høsten og kan da søke om støtte, inkludert tilleggslån, helt frem til 15 mars i påfølg- ende semester. På dette tidspunkt har de fleste søkere en rimelig god oversikt over økonomien resten av undervisningsåret.

Selv søkere som påbegynner utdanningen i vårsemesteret, dvs i januar, har to måneders frist for å søke støtte til vårsemesteret.

Søkere i utdanninger som begynner 1 februar eller senere, må søke innen semesterets slutt.

For utdanninger/kurs som ikke går over et helt undervisningsår, må det søkes støtte før kurset er avsluttet. Dette synes også å være en rimelig frist som det er få problemer med å håndheve.

De unntaksbestemmelser som er redegjort ovenfor, synes i tilstrekkelig grad å imøte- komme ekstraordinære tilfeller.

Innsending av nye opplysninger

Av forskriftene kapittel I punkt 19.4 fremgår følgende:

"Opplysningar om endringar som kjem inn til Lånekassen etter 15 mars 1998 vil ikkje kunne føre til ny behandling. Sjå likevel kap. III, punkt 6.5."

Normalt er fristen for innsending av nye opplysninger som kan føre til ny behandling av søknaden, akseptabel for kunden. Lånekassen har imidlertid mottatt noen saker som viser behov for å se bort fra denne fristen for en gruppe søkere, nemlig søkere under aldersskillet som søker botillegg fordi de må flytte fra foreldrehjemmet av sosiale

årsaker. Lånekassen har følt det vanskelig å ikke ta hensyn til endringen, selv om den skjer etter 15 mars, da det ofte dreier seg om forhold søkeren selv ikke kunne forutse eller ha kontroll med.

I tilknytning til arbeidet med forskrifter for undervisningsåret 1998-99, har Lånekassen gjort Kirke-,utdannings- og forskningsdepartementet oppmerksom på at en ønsket å gjøre unntak fra fristen 15 mars for søkere under aldersskillet som må flytte fra foreldrehjemmet og av den grunn kan ha krav på botillegg. Ved fastsettelse av for- skriftene hadde departementet ingen merknader til dette. Det er forutsatt at dette blir regulert i de nærmere regler til forskriftene.

Ettersending av opplysninger som Lånekassen har bedt om

Forskriftene kapittel I punkt 19.3 lyder som følger:

"Søkjar som er tilskriven/varsla om å sende inn opplysningar, må sende inn desse før under- visningsåret/kurset er avslutta for å få søknaden behandla."

Arbeidsgruppen finner det naturlig at det settes en tidsgrense for ettersending av opplysninger til undervisningsårets/kursets slutt.

De få problematiske sakene Lånekassen har hatt her, har ikke hatt forbindelse med fristen i seg selv, men med mangelfull opplysning til kunden om fristen. For å imøte- komme dette, er det vurdert at det automatisk ved utsending av brev om manglende opplysninger, orienteres om fristen for innsending.

Heving av utbetalingspapir

Kapittel I har følgende forskriftsbestemmelse i punkt 15.7:

"Dersom gjeldsbrevet/stipendmeldinga som blir sendt til søkjaren gjennom lærestaden, ikkje er heva når undervisningsåret/kurset er avslutta, blir løyvinga annullert, og søknaden kan ikkje behandlast på nytt."

Utbetalingspapir som ikke er hentet og/eller hevet innen undervisningsårets/kursets slutt, blir annullert og søknaden blir ikke tatt opp til ny behandling dersom kunden hen- vender seg med ønske om dette. Lånekassen oppfatter dette som en viktig frist. Hvert år er det endel utbetalingspapir som enten ikke blir hentet på lærestedet eller blir hentet, men aldri hevet. Tildelt støtte som ikke er hevet, stanser produksjonen av betalingsplan.

I de aller fleste tilfelle dreier dette seg om søkere som har avbrutt utdanningen uten å melde fra til Lånekassen.

I de tilfellene hvor søkeren har vært i utdanning uten å heve støtten, kan ikke behovet for støtten ha vært så stort at det skulle være grunn til å tildele den på nytt etter at undervisningsåret/kurset er avsluttet. I noen tilfelle har søkeren så gode grunner til at støtten ikke er hentet og/eller hevet, at det kan virke urimelig å ikke kunne ta søknaden opp til ny behandling.

Fødselsstipend

I kapittel I punkt 19.2.1 fremgår det følgende:

"Dersom søknaden gjeld stipend etter kap. IV, punkt 5,7,8 og 10 må søknaden vere komen inn seinast seks månader etter at undervisningsåret/kurset er avslutta"

og kapittel IV punkt 5.2, vedrørende stipend til kvinnelig søker som får barn, lyder:

"Søknaden må vere komen inn seinast seks månader etter at undervisningsåret/kurset er avslutta."

Ovennevnte frist er for de fleste søkeres vedkommende ganske romslig og ordningen er godt kjent blant søkerne.

Det har imidlertid vært noen klagesaker hvor søkeren har søkt om fødselsstipend før fødselen har funnet sted, men hvor dokumentasjon på fødselen ikke er mottatt innen seksmånedersfristen. I forslaget til forskrifter for 1998-99 har Lånekassen foreslått å endre forskriftene slik at det tydelig går frem at fristen gjelder både søknad og dokumentasjon på fødselen. Videre er det presisert i arbeidsinstruksen for tildeling av fødselsstipend, at ved tilskriving om dokumentasjon på fødselen må det samtidig orienteres om fristen for innsending. Dersom dette blir gjennomført, skulle denne fristen normalt ikke by på store problemer.

For kunder som har søkt for sent, oppfattes imidlertid avslag på grunn av søknads-

fristen som svært urimelig, ettersom det kan dreie seg om store beløp.

Omgjøring av lån til stipend på grunn av sykdom

I forskriftene kapittel I punkt 19.2.1 fremgår det følgende:

"Dersom søknaden gjeld stipend etter kap. IV, punkt 5,7,8 og 10 må søknaden vere komen inn seinast seks månader etter at undervisningsåret/kurset er avslutta"

og av kapittel IV punkt 7.7, vedrørende omgjøring av lån til stipend under sykdom, fremgår det:

"Søknaden må vere komen inn seinast seks månader etter at undervisningsåret/kurset er av- slutta.".

Der Lånekassen har hatt problem i forhold til ovennevnte frist, er særlig i de tilfeller det dreier seg om psykiske lidelser. I de tilfellene hvor søkeren har vært psykisk syk i hele perioden mellom fristens utløp og innkomsten av søknaden, har Lånekassen av rimelighetsgrunner funnet å kunne se bort fra fristen. Dette har imidlertid ikke blitt gjort dersom søkeren i en del av denne perioden har vært friskmeldt.

Sommerstipend

Av forskriftene kapittel I punkt 19.2.1 og kapittel IV punkt 8.7 fremgår følgende:

"Dersom søknaden gjeld stipend etter kap. IV, punkt 5,7,8 og 10 må søknaden vere komen inn seinast seks månader etter at undervisningsåret/kurset er avslutta"

og

"Søknad om omgjering av lån til stipend ved bestått eksamen, må vere komen inn seinast seks månader etter at faget/kurset er avslutta."

Ovennevnte frist må anses å være romslig. Lånekassen har ikke erfart problemer av betydning her. Søkerne blir orientert om muligheten for å søke omgjøring ved tildeling av støtte til sommersemester, og det blir henvist til forskriftene hvor søknadsfristen fremgår.

Omgjøring av lån til stipend for privatister

Av forskriftene kapittel I punkt 19.2.1, jf sitat av forskriftsbestemmelsen under foregående punkt, fremgår det at søknader om omgjøring av lån til stipend ved bestått eksamen, må være innkommet senest seks måneder etter at utdanningen er avsluttet.

Fristen må anses romslig. Lånekassen har ikke hatt problemer med at søkerne ikke har klart å overholde fristen. Alle privatister blir informert om at de må søke om omgjør- ing når eksamen er bestått.

Søknad om rentefritak

Av forskriftene kapittel VI punkt 5.7 fremgår følgende:

"Krav om rentefritak som gjeld forhold frå før 1. januar 1994, er forelda."

Det kan søkes om rentefritak for forhold fra de tre foregående år. Fristen er gjort såpass romslig fordi det normalt skal søkes om rentefritak etterskuddsvis, enten etterskuddsvis hvert år eller etter at forholdet er avsluttet. Den er også i samsvar med den alminnelige foreldelsesfristen for renter.

Lånekassen mottar hvert år en rekke søknader om rentefritak som gjelder forhold som er foreldet etter ovennevnte regel. Dersom låntakeren har sendt en henvendelse om saken før fristens utløp, regnes foreldelsesfristen som avbrutt og saken tas opp til be- handling. Søknader om rentefritak der Lånekassen ikke har mottatt noen henvendelser før fristens utløp, avvises.

Saker som gjelder forhold fra flere år tilbake, er kompliserte og tidkrevende. Arbeids- gruppen deler Lånekassens syn her om at det er av stor betydning å ha en foreldelses- frist. I mange saker er det imidlertid problemer som skyldes usikkerhet om fristen er avbrutt på grunn av tidligere søknad eller på grunn av kundens anførsler om manglende veiledning fra Lånekassens side.

Søknad om inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløp (INTB)

Forskriftene kapittel VII punkt 6.2 lyder som følger:

"Søknad om nedsette terminbeløp for forfalla i 1997 må vere motteken av Lånekassen seinast 10. desember 1996."

Søknad om inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløp må være ferdig behandlet før første terminvarsel sendes ut i det aktuelle året. Varslene produseres medio januar for forfallet 15 januar. Den 10 desember i foregående år er derfor ansett som siste frist for å klare å behandle alle søknadene.

I enkelte saker der søkeren har hatt god grunn til å oversitte fristen, har Lånekassen likevel funnet å kunne behandle søknaden.

Ettergivelse av lån ved fullført langvarig utdanning

Av forskriftene kapittel VIII punkt 8.1 fremgår følgende:

"Søknadsfristen er 30. april for låntakar som har teke eksamen i haustsemesteret, og 31. oktober for låntakar som har teke eksamen i vårsemesteret."

Fristene 30 april og 31 oktober i semesteret etter avsluttet utdanning, synes romslige.

Det har imidlertid vært et problem at ordningen, særlig blant enkelte studentgrupper uten fast tilknytning til lærestedet, har vært for dårlig kjent og at søkerne første har fått kjennskap til ordningen etter fristens utløp. Lånekassen har derfor de siste årene for- søkt å bedre informasjonen om ordningen ved oppslag på lærestedet og informasjon på utbetalingspapir til de søkerne som har mottatt støtte til den siste delen av utdanningen.

Ettergivelse av lån for låntakere bosatt i Finnmark eller en av de syv virkemiddel- kommunene i Troms

Kapittel IX punkt 6.1 lyder som følger:

"Dokumentert søknad om ettergiving må sendast inn etter kvar ny oppteningsperiode. Søknaden må vere motteken av Lånekassen innan tre månader etter utløpet av opp- teningsperioden for at kravet ikkje skal bli forelda."

Søknad om ettergivelse må sendes inn senest tre måneder etter opptjeningsperioden.

Det har ikke vært store problemer ved denne fristen, og det er registrert få klagesaker som gjelder dette i løpet av de årene ordningen har eksistert.

7.6.3 Arbeidsgruppens vurdering

Utgangspunktet for fristberegningen ved postforsendelse

I flere av de fristbestemmelser som er gjengitt i avsnitt 7.6.2. er utgangspunktet for fristberegningen satt til det tidspunkt en søknad er kommet til Lånekassen, dvs at det er registreringstidspunktet i Lånekassen som er skjæringstidspunktet.

Arbeidsgruppen antar at et mer praktisk skjæringstidspunkt vil være poststemplings- tidspunktet i tilfeller en søknad blir sendt til Lånekassen med posten. Dette er et notorisk og entydig konstaterbart tidspunkt. Tidspunktet synes også å være praktisk, da det allerede er fastsatt en unntaksregel i forsinkelsestilfeller. I en arbeidsinstruks til forskriftene kapittel I punkt 19.1, vedrørende den alminnelige søknadsfrist, fremgår det at på grunn av at søknader kan bli forsinket i posten e l, behandles søknader som er innkommet til og med 16 mars 1998.

En fristberegningsregel som tar utgangspunkt i poststemplingsdato vil også være i samsvar med tilsvarende fristberegningsregel som følger av rettspraksis i domstols- prosessen. Det er riktig nok slik at i ovennevnte arbeidsinstruks til forskriftene, tas det hensyn til tilfeller med forsinket postgang. Arbeidsgruppen skal imidlertid bemerke at dette synes å være en streng regel dersom unntak ikke kan gjøres med hjemmel i den nærmere regel som gir adgang til det i særlige tilfelle, men bare i medhold av oven- nevnte arbeidsinstruks som direkte omtaler postforsinkelsestilfellene.

En generell unntaksregel om frister

Det følger av fremstillingen i avsnitt 7.6.2 at i en del sammenhenger har Lånekassen gjort unntak fra fristbestemmelser, da et vedtak om ikke å behandle en sak ellers ville fremstå som urimelig. Det er i nærmere regel til forskriftene også vedtatt en unntaks- regel fra fristregelen i forskriftene kapittel I punkt 19.1, vedrørende tildeling av støtte. Fremstillingen viser også at det i tillegg synes å være behov for å kunne gjøre unntak fra flere av forskriftenes fristbestemmelser, enn det som gjøres i dag.

Etter arbeidsgruppens oppfatning viser forannevnte at det er behov for en generell regel om at Lånekassen kan gjøre unntak fra de absolutte fristregler som finnes i for- skriftene i dag.

Generelt sett vil det være slik at et forvaltningsorgan i forhold til en part (her søker), ikke vil trenge hjemmel for å kunne innvilge parten større rettigheter enn det som frem- går av i dette tilfellet utdanningsstøtteforskriftene. Men dersom det gjøres unntak, vil det kunne oppstå spørsmål om det også skal gjøres unntak i forhold til andre søkere med andre unnskyldningsgrunner for å fravike en frist, ut fra likhetsbetraktninger.

Fristbestemmelsene i forskriftene er absolutte og gir ikke adgang til å gjøre unntak. Det kan således reises spørsmål om Lånekassen i forhold til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har adgang til å gjøre unntak fra disse absolutte frist- bestemmelsene i forskriftene, i nærmere regler og/eller arbeidsinstrukser. Arbeids- gruppen går ikke nærmere inn på dette spørsmål. Det er her tilstrekkelig å påpeke at det uklare hjemmelsforhold er et ytterligere argument for at det i forskriftene bør inntas en generell regel som gir Lånekassen en klar adgang til å gjøre unntak fra forskriftenes fristbestemmelser, i tillegg til det reelle behov som er nevnt ovenfor.

Eventuelle unntak fra frister, som Lånekassen vedtar, vil også kunne ha betydning i forhold til departementet. Unntakene vil medføre at flere søkere får sine søknader behandlet i forhold til en situasjon med konsekvent praktisering av absolutte frister. I den grad slike søknader blir innvilget, vil det ha økonomiske konsekvenser. I forhold til Lånekassens nåværende praksis med å gjøre unntak, kan arbeidsgruppen ikke se at forannevnte kan være et avgjørende argument mot at det etableres en mer generell unntaksregel for de fristregler som er nevnt i avsnitt 7.6.2. I denne sammenheng vil det også være av betydning at en eventuell unntaksregel forutsettes å bli praktisert strengt, jf nedenfor.

En praktisering av absolutte fristregler vil altså lett kunne oppfattes som urimelig. Også dette bør være et argument for en mer generell unntaksregel i fristoversittelsestilfeller. En slik regel vil også harmonere med tilsvarende ordning i domstolsprosessen, jf dom- stolsloven § 153.

Det foreslås derfor at det i forskriftene utformes en regel om at Lånekassen vil kunne gjøre unntak fra forskriftenes fristbestemmelser dersom resultatet ellers fremstår som sterkt urimelig. Det må være en forutsetning at unntaksregelen skal praktiseres strengt, hovedsakelig av to grunner. Ut fra Lånekassens behov som masseforvaltningsorgan, er det, som nevnt innledningsvis i avsnitt 7.6.1, viktig at de ulike frister overholdes. Dess- uten er de frister som finnes i forskriftene i dag romslige.

Med forannevnte utgangspunkt må det i det aktuelle tilfellet foretas en konkret vurdering hvor omstendigheter som f eks fristoversittelsens årsak og ytelsens viktighet for søker, vil være av betydning.

KAP 8 Behovsprøving av utdanningsstøtte mot formue

8.1 Innledning

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har i brev av 6 november 1997 gitt uttrykk for at det finnes ønskelig at arbeidsgruppen i sitt arbeid spesielt vurderer be- hovsprøvingen av utdanningsstøtten mot formue. Gruppen bes i denne sammenheng vurdere alternativer i form av ulik ansettelser av ulike formuestyper, eventuelt høyere fribeløpsgrenser eller andre endringer for å forebygge urimeligheter. Endringsforslag må kostnadsberegnes.

Arbeidsgruppen oppfatter mandatet slik at det bør vurderes om og i hvilken ut- strekning det bør være behovsprøving av utdanningsstøtte mot formue.

8.2 Regelverket

I utdanningsstøtteloven fremgår det av § 3 første ledd:

"Utdanningsstøtte kan gis som stipend og lån. Ved tildeling av støtte skal det som regel tas hensyn til søkers og eventuell ektefelles eller samboers inntekt og formue."

Det er i forskriftene fastsatt følgende bestemmelser om behovsprøving av utdannings- støtte mot formue:

Utdanningsstøtte under aldersskillet

Forskriftene kapittel II punkt 4.1 lyder som følger:

"Støttebeløpet blir redusert ved behovsprøving etter den samla inntekta og formuen til for- sørgjarane (foreldre/steforeldre). Når frådraget skal utreknast, nyttar Lånekassen allmenn inntekt og nettoformue ved skattelikninga for 1995. Inntekt/formue i utlandet eller på Sval- bard, som ikke er med i likninga, skal også nyttast."

Punkt 4.1.1 lyder:

"Blir det dokumentert at brutto inntekt/formue til forsørgjarane i skoleåret er lågare enn i inntektsåret 1995, kan det takast omsyn til dette. Det blir ikkje teke omsyn til ein vanskeleg økonomisk situasjon på grunn av auka utgifter."

Punkt 4.1.2 lyder:

"Er foreldra skilde eller separerte, nyttar Lånekassen likningstala til den av foreldrene som søkjaren bur hos eller sist budde hos."

Punkt 4.1.3 lyder:

"Lånekassen kan sjå heilt eller delvis bort frå inntekt og formue til stemor/stefar når det er lagt fram opplysningar som gjer dette rimeleg."

Punkt 4.1.4 lyder:

"Dersom barnevernsnemnda har omsorg for ein søkjar som bur utanfor foreldreheimen, blir det sett bort frå inntekta og formuen til foreldra."

Samme kapittel punkt 4.2 lyder:

"Av forsørgjarane sin formue over kr 464 000 blir det rekna 10 % som tillegg til inntekta."

Utdanningsstøtte over aldersskillet

Forskriftene kapittel III punkt 4.3 lyder som følger:

"Av einsleg søkjars formue over kr 156 000 ved skattelikninga for 1995, går 2 % pr måned til frådrag (dvs 20 % når undervisningsåret varer i ti månader)

Samme kapittel punkt 4.4 lyder:

"Av gift søkjars formue (søkjars og ektefelles formue) over kr 299 000 ved skattelikninga for 1995, går 1 % pr. månad til frådrag (dvs. 10 % når undervisningsåret varer i ti månader).

Lånekassen kan likevel sjå bort frå formue som søkjars ektefelle har i særeige."

Barns formue er ikke særskilt nevnt i utdanningsstøtteloven eller i kapittel III punkt 4. I en arbeidsinstruks til punkt 4.4 heter det:

"Dersom deler av den formuen som fremkommer på ligningsattesten tilhører søkerens barn og det er dokumentert at denne disponeres av Overformynderiet, kan det ses bort fra denne delen av formuesansettelsen."

8.3 Bakgrunn og intensjon for behovsprøving av utdanningsstøtte mot formue

Den sentrale målsetting for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen har vært å skape like muligheter for å kunne ta utdanning. Alt fra starten i 1947, ved lov av 6 juni 1947 nr 2, Om Statens Lånekasse for studerende ungdom, har det vært en klar intensjon at utdanningsstøtten skulle rettes mot dem som måtte ha størst behov for støtte. Den skulle legge til rette for at de som ellers ikke ville ta utdanning , skulle gis økonomiske muligheter for det. Det vises f eks til Ot prp nr 18 (1947) hvor dette klart er uttrykt.

Form og innretting av den økonomiske behovsprøving har endret seg gjennom årene. En vesentlig endring ble foretatt med virkning for undervisningsåret 1972-73. Da ble behovsprøving mot foreldres økonomi for søkere over aldersskillet opphevet. Denne endring ble foretatt på det grunnlag at søker over aldersskillet skulle betraktes som økonomisk uavhengig av sine foreldre, jf St prp nr 1 (1971-72). Det ble samtidig inn- ført den ordning at en søker kunne tildeles full støtte uten hensyn til ektefellens inntekt.

Oversikt over de viktigste endringer i retningslinjene for utdanningsstøtten finnes i til Utdanningsfinansieringsutvalgets utredning (NOU 1979:34), Utdanningsfinansiering, og St meld nr 12 (1983-84), Utdanningsfinansiering, Magistadsutvalgets utredninger, NOU 1992: 13 og 33, Leve og lære I og II, og i St meld nr 14 (1993-94), Studie- finansiering og studentvelferd.

Gjennom behovsprøvingen er utdanningsstøtten en del av den generelle inntekts- og fordelingspolitikk i samfunnet. Selv om dette må sies å ha blitt mindre fremtredende, fungerer behovsprøvingen som en fordeling av velferd og verdier fra dem som har god økonomi til dem som har en mindre god økonomi. Utdanningsstøtten har dermed ikke utelukkende en utdanningspolitisk referanse, men er samtidig et fordelingspolitisk virkemiddel.

Utdanningsstøtteloven § 3 første ledd har en bestemmelse om at ved tildeling av støtte skal det som regel tas hensyn til søkers og eventuell ektefelles eller samboers inntekt og formue. Loven gir altså ansvarlig forvaltningsmyndighet adgang til å bestemme om det skal foretas behovsprøving av utdanningsstøtte mot søkers og/eller ektefelles/ sam- boers formue.

Verken i forannevnte lov av 1947, lov av 19 juni 1969 nr 49, Om stønad til ungdom i vidaregåande utdanning eller i nåværende utdanningsstøttelov er det foretatt vurdering av den legislative begrunnelse for behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue. Spørsmålet er kommentert i St meld 12 (1983-84), Utdanningsfinansiering, hvor det kort konstateres at behovsprøving mot egen og ektefelles formue videreføres fra tidligere. Kultur- og vitenskapsdepartementet sluttet seg med dette til tilsvarende for- slag fra Utdanningsfinansieringsutvalget som ble oppnevnt 2 september 1977.

Dette utvalg avga innstillingen NOU 1979:34. I denne ble det foreslått å ta bort en rekke av behovsprøvingene i dagjeldende regelverk, blant annet behovsprøvingen mot ektefelles inntekt. Etter utvalgets oppfatning virket noen av ordningene tilfeldige og bidro ikke til å skape den rettferdighet som var tilsiktet. Arbeidsgruppen finner ikke grunn til å gå nærmere inn på Utdanningsfinansieringsutvalgets innstilling.

Behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue antas således å ha blitt innført og ut- viklet i forskriftene, hovedsaklig på grunnlag av et fordelingspolitisk resonnement, samt på grunnlag av en antakelse om familien/samboende som en enhet hvor det fore- går faktisk forsørgelse fra foreldre når det gjelder søkere under aldersskillet, og det samme fra ektefelle eller samboer når det gjelder søkere over aldersskillet.

8.4 Generelt om formuesbegrepet

8.4.1 Fast og likvid formue

Behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue reiser også spørsmål om hvilket formuesbegrep, herunder formuestyper, som skal legges til grunn ved behovs- prøvingen. I denne sammenheng siktes til forholdet mellom likvid og fast formue.

Frem til studieåret 1979-80 ble likvid formue behandlet annerledes enn fast formue. I forskriftene for 1978-79 kapittel VII punkt 5.1 og 5.2 het det følgende:

"5.1Søkjaren kan ha opp til kr 60 000 i nettoformue utan at det verkar inn ved utrekninga. Av det overskytande går 20 % til frådrag.

5.2 Det blir til vanleg sett bort frå formue som er bunden i eigen bustad/driftsmidlar."

Disse reglene førte til at låntakere med likvid formue, f eks bankinnskudd, fikk re- dusert støtten, mens søkere med verdier i f eks egen bolig, gårdsbruk eller driftsmidler kunne tildeles full støtte. Som en konsekvens av dette vokste det frem spørsmål om å unnta andre former for formue som var beheftet på en slik måte at de ikke var lett om- settelige. Det ble også reist spørsmål om rimeligheten av å holde visse former for for- mue utenfor behovsprøvingen, mens andre former for formue ble forutsatt skulle brukes til å finansiere utdanningen. Uklare grensespørsmål og en ny rettferdigshets- forståelse førte til at ovennevnte unntak i punkt 5 ble fjernet fra studieåret 1979-80. Etter dette har utdanningsstøtten blitt behovsprøvd mot formue uavhengig av om denne var lett omsettelig eller bundet opp på noen måte.

8.4.2 Omsetningsverdi eller ligningsmessig verdiansettelse

Det er fremdeles en viktig forskjell mellom likvid og fast formue, som illustrerer spørsmålet om hvilket formuesbegrep som skal legges til grunn for behovsprøvingen.

Når utdanningsstøtteloven fastsetter i § 3 første ledd at det ved tildeling av støtte som regel tas hensyn til søkers, eventuell ektefelles eller samboers formue, er det ingen saklig grunn, bortsett fra dokumentasjonshensyn, til ikke å legge til grunn den reelle verdi av søkernes formue, og ikke den skattemessige verdiansettelsen av formuen, slik som det nå gjøres ved at det er formuesansettelsen ved ligningen to år tilbake som legges til grunn for Lånekassens beregning av utdanningsstøtten. Det vises til skatte- loven § 37 første ledd litra a annet ledd hvor det fremgår at ligningsverdien av bolig- eiendommer, herunder fritidseiendommer, kan settes lavere enn omsetningsverdien. Tilsvarende gjelder for f eks aksjer og søkerens innbo og løsøre.

Av likhetshensyn i forhold til likvid formue, f eks et kontantinnskudd i bank, burde det prinsipielt være boligens eller aksjenes omsetningsverdi som skulle legges til grunn for formuesansettelsen i forhold til Lånekassen, basert på verditakst av f eks boligen. Det kunne her tenkes verdijusteringstabeller basert på tilgjengelige opplysninger om ulike boligtypers gjennomsnittlige verdiøkning, eventuelt verdireduksjon.

Forholdet mellom omsetningsverdi eller skattemessig verdiansettelse, som grunnlag for formuesansettelsen i forhold til Lånekassen, har også fordelingsmessige konsekvenser som arbeidsgruppen ikke går nærmere inn på her.

8.5 Behovsprøving av utdanningsstøtte mot søkerens egen formue

8.5.1 Spørsmål om det skal foretas behovsprøving av utdanningsstøtte mot søkerens egen formue

I følge utdanningsstøtteloven § 3 første ledd er ansvarlig forvaltningsmyndighet gitt ad- gang til å bestemme om det skal foretas behovsprøving av utdanningsstøtten mot søkers egen formue.

Av forskriftene følger at både for søkere under og over aldersskillet, skal det foretas behovsprøving av utdanningsstøtten i forhold til søkerens egen formue. Ut fra det for- delingspolitiske hensyn som ligger til grunn for utdanningsstøtteloven, er arbeids- gruppen av den oppfatning at det fortsatt bør foretas slik behovsprøving. Søkere med tilgang på egne midler, bør således ikke prioriteres i forhold til en offentlig støtte- ordning som utdanningsstøtten er. Å se bort fra egen formue vil for øvrig generelt kunne være støtende.

Spesielt vil det kunne være støtende i forhold til søkere uten for- mue å etablere en ordning hvor søkere vil kunne oppnå full støtte i Lånekassen, mens egen formue ble stående urørt. Også ut fra et rimelighetshensyn må det aksepteres at en søker forbruker sin formue for å finansiere sin utdanning.

8.5.2 Egen formue ervervet ved arv

Hvert år inngis klager over vedtak i Lånekassen om reduksjon av utdanningsstøtten på grunn av formue som klageren har ervervet ved arv. Dette gjelder som regel søkere

hvor en av foreldrene er død, og hvor den annen har foretatt et skifte med barna slik at disse har mottatt sin fars- eller morsarv. En generell begrunnelse i disse sakene er at det gjelder søkere som fordi en av foreldrene dør på et relativt tidlig tidspunkt i barnas liv, mottar arv mens de ennå er i utdanning. Andre søkere som ikke er i denne situasjonen, vil like fullt motta arv etter foreldrene, men da på et senere tidspunkt slik at det ikke innvirker på utdanningsstøtten. Det hevdes at det føles urettferdig for en del søkere at de i tillegg til å ha mistet en av foreldrene, skal få problemer i forhold til ut- utdanningsfinansieringen.

Arbeidsgruppen finner det tilstrekkelig å vise til det som er uttalt innledningsvis i dette avsnitt om at søkere med tilgang på egne midler ikke bør prioriteres i forhold til en offentlig støtteordning som utdanningsstøtten er. Arbeidsgruppen kan ikke se at det foreligger særegne forhold ved denne formuestype som tilsier at det i slike tilfelle gjøres unntak fra behovsprøvingen. Det understrekes at støtteformene i utdannings- støtteloven først og fremst skal bidra til å oppnå likhet i adgangen til å ta utdannelse, og dens formål er ikke å skape realøkonomisk likhet blant søkerne.

8.5.3 Egen formue bestående av gårdsbruk/andre faste driftsmidler

TV 2 tok høsten 1997 i programmet "TV 2 hjelper deg" opp en sak hvor en søker hadde arvet sin del av farsgården og aktet å drive gården etter at han var ferdig med utdanningen. Søkerens problem var at han fikk redusert utdanningsstøtte fra Låne- kassen på grunn av formue som altså bestod i en andel av farsgården som han ikke kunne realisere dersom han senere ville drive gården videre. I dette tilfellet var jorden leiet ut. Det ble imidlertid ikke opplyst om søkeren hadde leieinntekter for utleie av sin andel av gården.

Systematisk gjelder denne problemstilling om det er typer av formue som tilhører søkeren som bør unntas fra det som er lovens hovedregel om at det skal foretas be- hovsprøving av utdanningsstøtten i forhold til egen formue.

Arbeidsgruppen viser til det som er uttalt innledningsvis i dette avsnitt, og som er en grunnleggende forutsetning for at utdanningsstøtten behovsprøves: at søkere med til- gang på egne midler ikke bør prioriteres i forhold til en offentlig støtteordning som utdanningsstøtten er. Arbeidsgruppen kan ikke se at det i forhold til det eksempel som er nevnt over er særegne hensyn, som tilfellet vil være når det f eks gjelder person- skadeerstatning jf avsnitt 8.7.3, som tilsier at denne form for formue skal beskyttes mot behovsprøving. Det er ingen saklige grunner til at det skal behovsprøves mot søkerens formue i form av f eks et bankinnskudd, med det resultat at denne formue må tæres på for å finansiere utdanningen, mens formue i form av et gårdsbruk eller andre faste driftsmidler skal beskyttes. En annen ordning vil klart være diskriminerende. Der- som situasjonen er slik som i ovennevnte eksempel, hvor søkeren ikke ønsker å selge sin del av farsgården, vil den kunne tjene som sikkerhet til å skaffe annen form for studiefinansiering enn den offentlige utdanningsstøtten, for å kompensere reduksjonen i sistnevnte støtte. Selv om f eks en privat lånefinansiering, med sikkerhet i egne for- muesgjenstander, vil kunne være en mer kostbar studiefinansieringsmåte enn lån/ stipend i Lånekassen, gjentas at det til grunn for studiefinansieringsordningen gjennom utdanningsstøtteloven ligger et fordelingsperspektiv om at en skal tære på egen formue for å finansiere skolegang/studier, og at studiefinasieringsordningen ikke tar sikte på å oppnå realøkonomisk likhet. Det skal også nevnes at i et tilfelle som ovennevnte har søker oppnådd en fordel ved at det er den ligningsmessige verdi av gårdsbruket som nå legges til grunn for behovsprøvingen av utdanningsstøtten og ikke omsetningsverdien, jf avsnitt 8.4 vedrørende omsetningsverdi eller skattemessig verdiansettelse.

8.6 Behovsprøving av utdanningsstøtten mot andres formue

8.6.1 Søkere under aldersskillet

Av forskriftene kapittel II punkt 4. 1, jf over, fremgår det at støttebeløpet for søkere under 19 år blir redusert ved behovsprøving etter den samlede inntekten og formuen til forsørgerne (foreldre/steforeldre).

Foreldres formue

Når det gjelder bestemmelsen om at det skal foretas behovsprøving av utdannings- støtten mot foreldrenes formue, finner arbeidsgruppen dette å være en akseptabelt og ønskelig ordning. Det må her antas at det finner sted en faktisk forsørgelse fra foreldre. Viktigere er at ordningen harmonerer med andre deler av lovverket når det gjelder for- holdet mellom foreldre og barn. Det vises til barneloven § 51 om foreldres underholds- plikt. Foreldre skal dekke utgiftene til forsørgelse og utdanning " etter evne og givnad og etter dei økonomiske kåra til foreldra, når barnet sjølv ikkje har midlar til det." Denne underholdsplikten varer normalt til barnet er 18 år. Av barneloven § 53 annet ledd fremgår det at dersom barnet etter 18 år vil fortsette sin utdanning som må regnes som vanlig, har det krav på pengetilskudd for den tid utdanningen varer. Unntak er gjort dersom det etter foreldrenes økonomiske situasjon og forholdene for øvrig, ellers vil være urimelig å pålegge slikt tilskudd.

Steforeldres formue

Utdanningsstøtteloven inneholder ingen bestemmelse om at det ved tildeling av støtte kan tas hensyn til søkers stefars/stemors formue. At det kan foretas en slik behovs- prøving av støtten mot stefars/stemors er lagt til grunn av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Det vises til forskriftene kapittel II punkt 4.1.3, jf avsnitt 8.2, hvor det fremgår at Lånekassen kan se helt eller delvis bort fra inntekt og formue til stemor/stefar når det er lagt frem opplysninger som gjør dette rimelig.

Samme standpunkt er inntatt av Justisdepartementets lovavdeling som i brev av 18 mars 1986 har uttalt blant annet følgende:

"Vi antar at det ikke er i strid med lov eller anerkjente rettsprinsipper å ta stemors/stefars økonomi i betraktning ved tildeling av behovsprøvd støtte fra Lånekassen til elever/studenter under den fastsatte aldersgrense.

Vi har flere eksempler i lovgivningen ellers på tilfelle hvor stønad som gis fordi forsørger er alene om omsorgen av barnet, faller bort dersom forsørgeren gifter seg på nytt, se folketrygd- loven § 12-1 jf § 12-4 og midlertidig lov 17 desember 1971 nr 119 om stønad til skilte og separerte forsørgere § 1 jf § 2 annet ledd. Det samme gjelder antakelig lov 24 oktober 1946 nr 2 om barnetrygd § 2 annet ledd.

............"

Etter gjeldende praksis ser Lånekassen bort fra stemors/stefars formue (og inntekt) dersom søkeren er borteboer og det foreligger bekreftelse på at stemor/stefar ikke yter tilskudd til utdanningen. Lånekassen har funnet det rimelig å se bort fra stemors/ stefars formue i et slikt tilfelle fordi søkeren har egen husholdning og tilskudd fra for- eldre i form av penger eller annet er synlig og målbart.

Når det gjelder søkere som bor i foreldrehjemmet sammen med stemor/stefar, deles stemors/fars eller stefars/mors samlede inntekt og formue på to og støtte tildeles etter det fremkomne beløp. Formue/inntekt deles ikke dersom mors/fars formue/inntekt alene utelukker støtte. Det må også i slike tilfelle foreligge bekreftelse på at stemor/ stefar ikke yter tilskudd. Lånekassen krever ingen dokumentasjon på familiens øko- nomiske forhold. Det er tilstrekkelig med en erklæring fra stemor/stefar om at ved- kommende ikke yter økonomisk støtte til søkeren.

Det er ovenfor nevnt at når det gjelder søker som er borteboende, ses det bort fra stemors/stefars formue (og inntekt) når det foreligger bekreftelse på at ingen av disse yter tilskudd til søkerens utdanning. Denne regel vil kunne gi en urimelig fordel til søkere som bor sammen med stemor/stefar. Selv om det for hjemmeboende også be- kreftes at stemor/stefar ikke yter tilskudd til utdanningen, vil tilskuddet gjerne komme indirekte ved at stemor/far eller stefar/mor i fellesskap dekker utgifter til kost og losji for hele familien. Det er hevdet at et så klart skille mellom ektefellenes økonomi som regelen forutsetter, sjelden eller aldri vil forekomme, og at delingsregelen dermed ikke vil være et uttrykk for behandling etter familiens faktiske økonomiske situasjon.

I tråd med ovennevnte har Lånekassen i utkast til forskrifter for 1998-99 foreslått at en bare skal kunne se bort fra inntekten til steforeldre når søkeren bor borte fra hjemmet. Synspunktet er ytterligere underbygget med en argumentasjon om at slike familie- sammensetninger blir stadig mer vanlige i samfunnet. Følgelig bør søkere fra slike familier behandles på lik linje med søkere fra mer tradisjonelle kjernefamilier. Det er argumentert med at selv om steforeldre og samboere formelt sett ikke har underholds- plikt for barnet, vil de ved å leve som en familie normalt dele felles utgifter, herunder kost og losji for hele familien. Situasjonen har endret seg på dette området fra midten av 1980-tallet. I dag vil det, etter Lånekassens oppfatning, være mindre naturlig å ha særordninger for familiesituasjoner som avviker fra den tradisjonelle kjernefamilie.

Arbeidsgruppen er enig med den ordning som i dag praktiseres, og som er foreslått opprettholdt i forskriftene for 1998-99, når det gjelder borteboende søkere. Det ses bort fra steforeldres formue (og inntekt) når det foreligger bekreftelse på at stemor/ stefar ikke yter tilskudd til utdanningen.

Når det gjelder søkere som er hjemmeboende med mor/stefar eller far/stemor, er arbeidsgruppen under noen tvil enig i den ordning som i dag praktiseres, dvs at det som hovedregel foretas behovsprøving av utdanningsstøtten mot stemors/stefars formue. Når ikke annet er dokumentert, finner arbeidsgruppen det naturlig å se på slike familiesammensetninger på samme måte som de mer tradisjonelle kjernefamilier. Følgen av dette er at det bør foretas en behovsprøving av utdanningsstøtten mot ste- foreldres formue.

Arbeidsgruppens tvil når det gjelder hjemmeboende søkere knytter seg til at det er en relativ svak legislativ begrunnelse for nevnte hovedregel, ettersom steforeldre ikke har underholdsplikt i forhold til stebarn. Også Justisdepartementets standpunkt i oven- nevnte brev av 18 mars 1986 synes å bygge på den forutsetning at det forekommer et faktisk underhold fra stemors/stefars side. Det vises til følgende som fremgår av brevet:

"Det forhold at stefars/stemors bidrag til underholdet i en familie får virkning for stønader som gis av hensyn til barnet, er altså ikke uvanlig og må kunne aksepteres også ved behovsprøvd støtte fra Lånekassen."

Hensynet til den formelle underholdsplikt, synes også å spille en rolle i annen rettslig argumentasjon. Ved vurdering av stønadstilbudet til skilte og separerte forsørgere etter overføring av dette tilbudet til folketrygden, ble det vurdert om formell sivilstatus eller faktisk samlivsforhold skulle danne grunnlag for rettigheter som enslig forsørger. Det vises til det som fremkommer om dette i Ot prp nr 4, Om lov om endringer i lov av 17 juni 1966 nr 12 om folketrygd m v, side 13, hvor det, blant flere hensyn, pekes på at en enslig forsørger som lever i samliv med en person av motsatt kjønn uten ekteskap, ikke har krav på underhold eller andre ytelser fra vedkommende verken for seg selv eller egne særkullsbarn.

Arbeidsgruppen finner at forholdet til underholdsplikten hensyntas ved det som i dag praktiseres som en unntaksordning. Det foretas ikke behovsprøving av utdannings- støtte mot steforeldres formue for hjemmeboende søkere når det foreligger bekreftelse på at stemor/stefar ikke yter tilskudd til utdanningen. Det er riktignok så at i slike til- felle vil steforeldre indirekte yte tilskudd ved bidrag til det felles huhold som også kommer søkeren til gode. Selv om dette muligens vil være situasjonen i mange tilfelle, finner arbeidsgruppen det vanskelig å legge til grunn en presumsjon om en slik praksis, og basere en hovedregel på dette. Arbeidsgruppen peker her på den svakere legislative begrunnelse for en slik regel, hvor steforeldre ikke har underholdsplikt overfor stebarn, i forhold til foreldre når det gjelder egne barn. Ordningen bør etter arbeidsgruppens oppfatning derfor være at i de tilfeller steforeldre ikke yter tilskudd, må dette ha som konsekvens at det ikke foretas behovsprøving av utdanningsstøtten mot steforeldres formue.

Sett i forhold til Lånekassens forslag i utkast til forskrifter for 1998-99 om at en bare skal kunne se bort fra steforeldres inntekt når søkeren bor borte fra hjemmet, vil oven- nevnte standpunkt etter arbeidsgruppens oppfatning måtte medføre at i de tilfeller det dokumenteres at steforeldre ikke bidrar til søkers underhold, må det gjøres unntak med hjemmel i forskriftene kapittel II punkt 4.4, når det gjelder søkere under aldersskillet. Det følger av denne forskriftsbestemmelse at Lånekassen kan se helt eller delvis bort fra inntekten/formuen til forsørgerne når det er dokumentert at søkeren av særlig tyngende sosiale grunner ikke kan få tilskudd fra dem, og det ellers er rimelig. Det vil være siste alternativ her, vilkåret om rimelighet, som her vil være det aktuelle grunn- lag for unntak. En ordning hvor det dokumenteres at stemor eller stefar ikke bidrar til søkers underhold og hvor det likevel hensyntas forannevntes formue ved behøvs- prøvingen av utdanningsstøtten, vil etter arbeidsgruppens oppfatning ha en tvilsom lov- messig forankring. Det vises atter til Justisdepartementets brev av 18 mars 1986, hvor det reises spørsmål om daværende regel i forskriftene burde mykes opp, uten at Justis- departemenetet fant grunn til å gå nærmere inn på det. Daværende regel i forskriftene kapittel II punkt 4.1.3, som ble fastsatt i forskriftene for 1985-86, var noenlunde like- lydende med det som nå er foreslått, mens tilsvarende bestemmelse før dette, og i alle fall for utdanningsåret 1984-85, åpnet adgang for Lånekassen til å se bort fra " økonomien til stemor/ stefar/pleieforeldre/fosterforeldre når det er lagt fram opp- lysningar som gjer dette rimeleg." Det er i Lånekassens brev av 23 desember 1985 til Kultur- og vitenskaps- departementet gitt uttrykk for at endringen i forskriftene fra 1984-85 til 1985-86 skyldtes ønsket om en mer "firkantet" og mindre skjønnspreget forskrift på området. Det må antas at dette også er grunnen til Lånekassens endrings- forslag i utkast til forskrifter for 1998-99.

Arbeidsgruppen har ovenfor gitt uttrykk for at det er en relativ svak legislativ be- grunnelse for den hovedregel som går ut på at det kan foretas behovsprøving av utdanningsstøtten mot stemors/stefars formue når det gjelder hjemmeboende søkere med mor/stefar eller far/stemor. Selv om arbeidsgruppen er av den oppfatning at det er lovmessig grunnlag for en slik ordning, bør den tvil som hefter ved hjemmelsspørs- målet få sin løsning ved at det ad lovgivningsmessig vei tas standpunkt til dette spørs- mål, og generelt til spørsmålet om behovsprøving mot steforeldres formue, da dette ikke er nevnt i gjeldende utdanningsstøttelov.

8.6.2 Søkere over aldersskillet

Ektefelles og samboers formue

Av forskriftene kapittel III punkt 4.4, jf over, fremgår det at av gift søkers formue (dvs søkers og ektefelles formue) over kr 299 000, går 1 % til fradrag, dvs 10 % når under- visningsåret varer i ti måneder. Det fremgår videre av bestemmelsens annet ledd at Lånekassen likevel kan se bort fra formue som søkers ektefelle har i særeie. Det som her er bestemt for ektefeller, gjelder også for samboere med fellesbarn, med unntak av bestemmelsen om særeie. Samboere kan ikke opprette særeie, og utdanningsstøtten blir derfor behovsprøvd etter samboeres samlede formue, uten unntak.

Arbeidsgruppen antar at begrunnelsen for ordningen med behovsprøving av utdann- ingsstøtten mot ektefelles og samboers formue dels er tuftet på en familiepolitisk oppfatning om å se familien som en felles enhet. Ett uttrykk for dette er den lignings- messig behandling ektefeller undergis. Som hovedregel samlignes de både i forhold til inntekt og formue, jf skatteloven § 16. Dette gjelder også i noen utstrekning for sam- boere, jf samme lov § 16 tolvte ledd, når samboere har felles barn.

Oppfatningen om å se familien som en felles enhet, synes også i visse relasjoner å gjøre seg gjeldende i gjeldsordningsloven, selv om hovedregelen også her er at ekte- feller og samboende ses hver for seg. For nærmere omtale av dette vises til Hans Petter Graver, Gjeldsordningsloven, 1993, 2 utgave, side 63-64.

Når det gjelder ektefeller, antas det at behovsprøvingen også har sin begrunnelse i ektefellers gjensidige underholdsplikt som følger av ekteskapsloven § 38, som også kan ses som utrykk for det syn at familien betraktes som en enhet. Det fremgår her at ektefeller har sammen ansvar for de utgifter og det arbeidet som kreves for det felles hushold og til dekning av andre felles behov, oppfostring av barna og hver ektefelles særlige behov. Ektefellene bidrar ved tilskudd av penger, ved virksomhet i hjemmet eller på annen måte. Av bestemmelsens annet ledd fremgår at en ektefelle i rimelig utstrekning kan kreve penger av den andre ektefellen til å dekke utgifter som nevnt foran. For samboere i denne sammenheng, må behovsprøvingen antas å hvile på en presumsjon om faktisk gjensidig forsørgelse.

Endelig må begrunnelsen for behovsprøving antas også å ha sin bakgrunn i et dokumentasjonshensyn ved den fellesbehandling som, som hovedregel foretas i skatte- messig sammenheng. Dersom ektefellene er samlignet, er det av ligningsattesten ikke mulig å skille ut hvem av ektefellene de ulike formuesgjenstander tilhører.

Det kan reises spørsmål om den legislative begrunnelse for å opprettholde ordningen med behovsprøving av utdanningsstøtten mot ektefellers/samboeres formue.

For det første er nevnte underholdsplikt etter ekteskapsloven begrenset og subsidiær. Den er begrenset til de utgifter som er nevnt i bestemmelsens første ledd, dvs utgifter til det felles hushold, til dekning av andre felles behov, til oppfostringen av barna og til den annen ektefelles særlige behov. Selv om dette er vage størrelser, inneholder ut- giftstypene en begrensning i den gjensidige underholdsplikten. Det vesentlige i denne sammenheng er imidlertid at den gjensidige underholdsplikten er subsidiær. En ekte- felle har ikke noe krav på underhold før vedkommende selv har søkt å oppfylle sin plikt. Lovens system er at en ektefelle først og fremst skal bruke egne midler til eget underhold. Dette henger sammen med det som i utgangspunktet er den rettslige regulering av formuesforholdet mellom ektefeller, og som leder over til det som etter arbeidsgruppens syn er det viktigste argument mot dagens ordning.

Ordningen med å behovsprøve utdanningsstøtten mot ektefellens formue kan ses å stå i motsetning til det som er lovgivningens ordning når det gjelder formuesforholdet mellom ektefeller under ekteskapet, som er et resultat av en historisk utvikling hvor ikke minst likestillingshensyn har stått sentralt. Ved felleseie, som er ekteskaps-

lovens hovedregel når det gjelder formuesforholdet mellom ektefeller, råder hver av ektefellene over egne eiendeler, med visse begrensninger. Dette har den viktige konsekvens at overfor kreditorene hefter hver av ektefellene med den part som tilhører vedkommendes rådighetsdel. Enkelt kan det uttrykkes slik at hver av ektefellene skal betraktes som selvstendige og uavhengige personer i økonomisk forstand.

Dersom det ikke skulle være adgang til å behovsprøve utdanningsstøtten mot ekte- fellens formue, kan det innvendes at en slik ordning kan legge opp til tilpasninger ved at formue overføres til søkers ektefelle for å unngå at denne medtas i behovsprøvingen mot egen formue, slik at den ligningsmessige formuesfordeling ikke gir uttrykk for den reelle formuesordning. Dette kan selvsagt være en realitet, men kan etter arbeids- gruppens oppfatning ikke være av avgjørende betydning for valg av løsning. Lovgiver har valgt å etablere en formuesordning mellom ektefeller, enten det gjelder felleseie eller særeie, hvor ektefellene ses som to selvstendige rettssubjekter i økonomisk sammenheng. Når selve lovens grunnordning kan medføre tilpasninger ved at den ene ektefelles formue, helt eller delvis, kan unndras kreditorforfølgning ved at den, helt eller delvis, blir overført den annen, kan arbeidsgruppen ikke se at tilpasningshensynet bør få større betydning i forhold til spørsmålet om utdanningsstøtten skal behovsprøves i forhold til ektefelles formue, enn f eks, som nevnt, i forhold til ektefellers kreditorer. Heller ikke den omstendighet at det i dekningsloven finnes omstøtelsesregler ved kon- kurs, finner arbeidsgruppen er avgjørende.

Utdanningsfinansieringsutvalget, jf NOU 1979:34, foreslo at behovsprøvingen mot ektefelles formues burde opprettholdes, i motsetning til behovsprøvingen mot ekte- felles inntekt. Utvalget anførte at det er en prinsipiell forskjell på inntekt og formue uten at det ble gitt noen nærmere begrunnelse for dette synspunkt, jf utvalgets inn- stilling side 39.

Arbeidsgruppen har vanskelig for å se hvilken prinsipiell forskjell det skulle være mellom inntekt og formue i denne sammenheng, som skulle tilsi at det, etter Utdann- ingsfinansieringsutvalgets oppfatning, ikke skulle behovsprøves mot ektefelles inntekt, men mot ektefelles formue. Arbeidsgruppen finner heller at utvalgets argumentasjon for ikke å behovsprøve utdanningsstøtten mot ektefelles inntekt, vel så mye har relevans i forhold til formue som til inntekt (som arbeidsgruppen ikke tar standpunkt til). Det heter i utvalgsinnstillingen side 39:

" Det er en motsetning i ønsket om ektefellenes økonomiske uavhengighet og prinsippet om ektefellenes gjensidige forsørgelsesplikt.

Utvalget mener at prinsippet om at alle bør kunne ta utdanning uten å være avhengig av ekte- fellens inntekt må være utslagsgivende. Derfor bør stønad ikke behovsprøves mot ektefelles inntekt. Behovsprøvingen vil i særlig grad ramme kvinnelige utdanningssøkere som kommer sent i gang med utdanningen p.g.a. omsorg for barn. Utvalgets forslag må derfor sees i sammenheng med ønsket om å gi alle like muligheter til utdanning. Likevel mener utvalget at tillegg i stønad p.g.a. forsørgelse skal behovsprøves mot ektefellens inntekt."

På grunnlag av det som er den rettslige reguleringen av formuesforholdet mellom ektefeller, samt det som er gjengitt ovenfor av Utdanningsfinansieringsutvalgets innstilling som arbeidsgruppen mener har relevans også i dag, kan det stille spørsmål ved ordningen om å opprettholde behovsprøvingen mot ektefelles formue. Dette gjelder i enda sterkere grad i forhold til samboere, hvor det ikke foreligge samme gjensidige underholdsplikt som mellom ektefeller, jf nærmere om dette nedenfor.

I avsnitt 10.2.2 er det gitt en oversikt over hvor mange støttemottakere som befinner seg i de ulike formuesintervallene over aldersskillet.

Når arbeidsgruppen likevel ikke finner å ville foreslå noen endring i forhold til dagens ordning, skyldes det hovedsaklig de problemer som vil oppstå av dokumentasjons- messig art, som er nevt over. Hensyntatt en effektiv forvaltning i Lånekassen, på bak- grunn av den masseforvaltning som utøves, kan arbeidsgruppen ikke se at det vil være forsvarlig å gå inn for en ordning hvor utdanningsstøtten kun behovsprøves mot egen formue-en ordning som det altså vil være knyttet store dokumentasjonsproblemer til.

Nærmere om samboers formue

Som nevnt skal i følge forskriftene kapittel III punkt 4.4 utdanningsstøtten til gifte søkere behovsprøves mot søkerens og ektefellens samlede formue slik den frem- kommer ved skatteligningen for 1995. Det kan likevel ses bort fra formue som ektefelle har i særeie. Samboere med felles barn skal behandles som gifte fra det semesteret de får barn, jf forskriftene kapittel I punkt 2.2.

Ved søknadsbehandlingen legger Lånekassen til grunn den formuen som fremkommer i det aktuelle ligningsåret som er fastsatt i forskriften. Fordi ligningsmyndighetene ikke sidestiller gifte og samboende når det gjelder formue, men behandler samboere på linje med enslige, foretas det ingen samordning av samboeres formue ved ligningsfastsett- elsen. Ved å legge formuen ved ligningsfastsettelsen til grunn, tas det ikke hensyn til samboerparets samlede formuesforhold slik ligningsmyndighetene gjør når det gjelder gifte søkeres formue. Den ene samboerens eventuelle gjeld blir derfor ikke trukket fra i den andre samboerens formue.

Lånekassen skal i følge forskriftene legge den formue som er fastsatt av lignings- myndigheten til grunn ved behandlingen. Til nå har Lånekassen gått ut fra den formuen som fremkommer på ligningsattesten. Det er disse opplysninger Lånekassen får over- ført fra Skattedirektoratet. Som følge av den ligningsmessige behandling av samboere, som er redegjort for over, oppstår det en forskjellsbehandling av gifte og samboende søkere på dette punkt. Til nå har Lånekassen ikke funnet å kunne foreta en ny formues- fastsettelse som avviker fra ligningsmyndighetene.

For å likestille gifte og samboere på dette punkt, vil arbeidsgruppen foreslå en løsning der det ved klage legges til grunn den spesifikasjon over inntekt og formue/gjeld som ligningsmyndighetene fra og med ligningsåret 1996 sender ut i forbindelse med skatte- oppgjøret. Lånekassen får ikke overført disse dataene fra Skattedirektoratet og har der- for ikke mulighet til å vurdere dette ved første gangs behandling av søknaden. Søkeren får tilsendt en utregning som viser hvordan støttebeløpet er utregnet. Det fremkommer her hvilken formue som er lagt til grunn ved behandlingen. Ved en eventuell klage over reduksjon på grunn av formue, må en kopi av ligningsmyndig- hetenes spesifikasjon legges til grunn ved en ny behandling.

Når det gjelder unntaksbestemmelsen i forskriftene kapittel III punkt 4.4, om at Låne- kassen kan se bort fra den formue som ektefelle har i særeie, må dette forholdet dokumenteres ved kopi av tinglyst ektepakt. Samboere kan ikke opprette særeie. Ut- danningsstøtten blir derfor behovsprøvd etter begge samboeres formue. I behandlingen av slike saker er det hevdet at fordi samboere i utgangspunktet har adskilt formue, bør unntaksregelen når det gjelder særeie komme til anvendelse for alle samboere. Låne- kassen har avvist dette ut fra at det ville innebære at all behovsprøving mot samboers formue ville falle bort. Vurderingen har vært at utdanningsstøtteloven § 3 ikke åpner for en slik praksis.

Arbeidsgruppen er enig med Lånekassens standpunkt i forhold til forannevnte problemstilling, uten å ta standpunkt til Lånekassens begrunnelse, da utdanningsstøtte- loven kun gir anvisning på en adgang, og ikke plikt til å behovsprøve utdannings- støtten mot samboers inntekt og formue, jf lovens formulering "som regel" i § 3 første ledd. Når arbeidsgruppen er enig i Lånekassens standpunkt, beror det på at det ikke er saklig grunn til å skille mellom formue som er en ektefelles særeie eller felleseie, da formuen i sistnevnte tilfelle vil tilhøre ektefellens rådighetsdel, jf arbeidsgruppens drøftelse nedenfor om ektefelles særeie. Opprettholdes ordningen med å behovsprøve utdanningsstøtten mot ektefellens formue, vil det således ikke være saklig grunn til å ikke gjøre det samme i forhold til samboers formue.

Ektefelles særeie

Som det fremgår av forskriftene kapittel III punkt 4.4 annet ledd, jf avsnitt 8.2, kan Lånekassen se bort fra formue som søkers ektefelle har i særeie. I forbindelse med ut- kast til forskrifter for utdanningsåret 1997-98, foreslo Lånekassen å fjerne muligheten for å unnta formue som søkers ektefelle har i særeie, ved behovsprøvingen. Forslaget ble begrunnet med særeiets antatte reduserte betydning etter den nye ekteskapsloven av 1991, dets behandling i skattemessig sammenheng og likhetsbetraktninger i forhold til samboere som ikke har rettslig adgang til å avtale særeie ved ektepakt og dermed ikke kommer inn under nevnte unntaksregel om særeie.

Arbeidsgruppen er enig med Lånekassen i at det vanskelig kan ses å være saklig grunn til å opprettholde den unntaksregel som er gjengitt over når det gjelder særeie.

Arbeidsgruppen begrunner sitt standpunkt med at ut fra det som er formuesforholdet mellom ektefeller, kan det vanskelig ses noen saklig legislativ begrunnelse for å be- holde unntaksregelen. Særeie er en hel eller delvis rettslig regulering av formuesfor- holdet mellom ektefeller, som har svært liten betydning under ekteskapet. Dets be- tydning fremkommer først ved oppløsning av ekteskapet ved død eller samlivsbrudd. Både ved felleseie, som er ekteskapslovens hovedordning, og ved særeie råder hver av ektefellene over egne eiendeler, og overfor kreditorene hefter hver med sin andel, enten det tilhører den enes rådighetsdel under felleseiet eller den enes særeie. Dessuten er det slik at når det gjelder den gjensidige underholdsplikt som følger av ekteskaps- loven § 38, og som må antas å være en del av lovens begrunnelse for at det kan foretas behovsprøving av utdanningsstøtten mot ektefellens formue, fremgår det av bestemm- elsens annet ledd at plikten kan oppfylles ved bidrag i form av blant annet penger. Det er i denne sammenheng ikke gjort unntak for særeiemidler.

Dersom ordningen med å behovsprøve utdanningsstøtten mot ektefellens formue opp- rettholdes, foreslår arbeidsgruppen at nevnte unntaksregel i forskriftene kapittel III punkt 4.4 annet ledd, om at det kan ses bort fra formue som søkers ektefelle har som særeie, fjernes.

Barns formue

I tilknytning til en enkeltsak er det stilt spørsmål ved formelle og praktiske sider ved behovsprøving mot formue når denne helt eller delvis består i formue som tilhører søkerens barn. Utgangspunktet var en sak hvor Lånekassen hadde behovsprøvd ut- danningsstøtten blant annet mot formue som barna hadde.

Verken utdanningsstøtteloven, dens forarbeider eller forskrifter har bestemmelser om forholdet til barns formue.

Det er tallene i skatteligningen som legges til grunn for behovsprøvingen av søknad om utdanningsstøtte. I ligningsfastsettelsen blir barn som hovedregel samlignet med for- eldrene så lenge det blir gitt barnetrygd for barna, jf skatteloven § 16 syvende ledd, dvs til fylte 16 år, jf barnetrygdloven § 1. Formue som foreldrene har overført til barna, skal tillegges foreldrenes formue til barnet fyller 20 år, så lenge barnet er ugift, jf lovens § 16 åttende ledd. Det fremgår således normalt ikke av ligningen om en person er tillagt formue som tilhører barna.

Dersom et barn blir lignet for seg selv, antas at barnets formue ikke fremgår av søkerens ligning.

I en arbeidsinstruks, vedtatt for utdanningsåret 1995-96, til forskriftene kapittel III punkt 4.4 heter det følgende:

"Dersom deler av den formuen som fremkommer på ligningsattesten tilhører søkerens barn og det er dokumentert at denne disponeres av Overformynderiet, kan det ses bort fra denne ved formuesfastsettelsen."

Den sak som er nevnt innledningsvis ble bragt inn for Sivilombudsmannen. I brev av 21 august 1997 til Lånekassen har Sivilombudsmannen uttalt blant annet følgende om forholdet til barns formue ved behovsprøving av utdanningsstøtten:

"Slik jeg forstår det siterte (dvs arbeidsinstruksen-arbeidsgruppens merknad), mener Låne- kassen at ligningsattesten som hovedregel skal legges til grunn, der altså barnas formue i praksis vil være lagt til. Lånekassen gjør unntak fra dette der overformynderiet disponerer barnas formue.

Jeg har forståelse for at det er praktisk å ta utgangspunkt i ligningsattesten, når en søknad om støtte skal vurderes. Likevel kan det spørres om det er å gå for langt i forhold til ordlyden i loven og forskriften, dersom det legges vekt på den delen av formuen som reelt tilhører barna. Det vil i alle fall være nærliggende å anta dette dersom det kan dokumenteres at barnas formue ikke er overført fra foreldrene. Lånekassen har til nå ikke vist til noen rettskilder som støtter den tolkning som er lagt til grunn, ut over henvisningen til arbeidsinstruksen. Arbeidsinstruksen sa imidlertid ingen ting om forholdet før 1995-96. Uansett er rettskildeverdien av en intern arbeidsinstruks, som ikke blir kunngjort eller på annen måte gjort kjent for lånesøkerne, svært begrenset.

Lånekassen har i brevet hit 20. november 1996 vist til at "forskriftene og nærmere regler til disse for 1994-95 inneholdt ingen bestemmelser om at det kunne ses bort fra formue som tilhørte barna." Dette er riktig nok, men så lenge det ikke følger av regelverket at det kan tas hensyn til barns formue, trenger man ikke en unntaksbestemmelse for å se bort fra barns formue. Det vil dessuten være tvilsomt om et unntak i en intern arbeidsinstruks er tilstrekkelig hjemmel til å gjøre unntak fra noe som Lånekassen synes å mene følger av forskriften.

Med andre ord stiller jeg spørsmål ved om utdanningsstøtteloven og forskriften gir tilstrekkelig hjemmel til å legge vekt på den delen av formuen som tilhører barna og om regelforståelsen Lånekassen har lagt til grunn, er i samsvar med loven og forskriften."

Når det gjelder den rettslige situasjonen på dette området, er arbeidsgruppen, i tråd med det Sivilombudsmannen har gitt uttrykk for, av den oppfatning at det nokså utvil- somt må være slik at det ikke er adgang til å behovsprøve utdanningsstøtten mot søkerens barns formue, uavhengig av om denne formuen er overført barnet fra for- eldrene eller andre. Dersom det skulle ha vært mulig, måtte det, ut fra det alminnelige legalitetsprinsipp, ha kommet klart til uttrykk i utdanningsstøtteloven.

Av denne lov § 3 første ledd annet punktum fremgår at ved tildeling av støtte skal det som regel tas hensyn til søkers og eventuell ektefelles eller samboers inntekt og for- mue. Ut fra forannevnte legalitetsprinsipp, kan det her vanskelig tenkes analogi- slutninger til at bestemmelsen også skal omfatte søkerens barns formue.

Arbeidsgruppen kan vanskelig se at dette utgangspunkt står i motstrid til det som er kommet til uttrykk i foransiterte arbeidsinstruks til forskriftene kapittel III punkt 4.4. Slik denne forstås uttrykker den forutsetningsvis den samme rettslige oppfatning av dette spørsmål som arbeidsgruppen har gitt uttrykk for. Under henvisning til det som fremkommer i avsnitt 4.3, om regelverkets utforming, oppfatter arbeidsgruppen Låne- kassens forutsetningsvise oppfatning av den rettslige situasjonen på området slik at dersom det er tilfredsstillende dokumentert at deler av den formuen som fremkommer på ligningsattesten tilhører søkerens barn, skal det ses bort fra denne delen ved for- muesfastsettelsen. Det skal under denne forutsetning altså ikke foretas en hensikts- messighetsvurdering om det skal ses bort fra denne delen av formuesfastsettelsen.

Etter dette oppfatter arbeidsgruppen nevnte arbeidsinstruks som kun en bestemmelse om hvilke krav som skal stilles til dokumentasjonen av om deler av den formue som fremkommer på søkerens ligningsattest, tilhører søkerens barn. Arbeidsgruppen har ikke merknader til det dokumentasjonskrav som her oppstilles.

8.7 Diverse spørsmålsstillinger vedrørende formuesbegrepet/formuestyper

8.7.1 Innledning

De problemområder som arbeidsgruppen behandler i dette avsnittet vil være aktuelle i forhold til behovsprøving av egen og eventuelt andres formue, da det her omtales generelle problemstillinger i forhold til hvilket formuesbegrep som skal nyttes, og i forhold til ulike formuestyper.

8.7.2 Ligningsattestens formuesansettelse og dagens formue. Verdiansettelse ved omdisponering av formuen.

Ligningsattestens formuesansettelse og dagens formue

I praksis får Lånekassen overført fra Skattedirektoratet alle relevant ligningsopp- lysninger. Disse blir lagt til grunn i forbindelse med edb-behandlingen av søknadene.

Etter forskriftene kapittel II punkt 4, for søkere under alderskillet, og kapittel III punkt 4, for søkere over aldersskillet, foretas behovsprøvingen av utdanningsstøtten mot for- mue for utdanningsåret 1997-98 på grunnlag av nettoformuen ved skatteligningen for 1995, dvs den formuesansettelse som fremkommer av ligningsattesten for to år tidligere enn det aktuelle utdanningsår. Dette er de siste ligningsopplysninger som det er praktisk mulig å kople med søknadsbehandlingen.

I de nærmere regler til kapittel III punkt 4.3 het det frem til studieåret 1996-97:

"Dersom det kan dokumenteres at hele eller deler av formuen har endret verdi, kan det etter nærmere vurdering fastsettes redusert formue."

Denne mulighet ble av Lånekassen tatt bort fra og med studieåret 1996-97.

Den tilsvarende regel for søkere under aldersskillet, i kapittel II punkt 4, er kommet til uttrykk i forskriftene, og ikke som nærmere regel eller arbeidsinstruks. Det heter i for- skriftene punkt 4.1.1:

"Blir det dokumentert at brutto inntekt/formue til forsørgjarane i skoleåret er lågare enn i inntektsåret 1995, kan det takast omsyn til dette. Det blir ikkje teke omsyn til ein vanskeleg økonomisk situasjon på grunn av auka utgifter."

Arbeidsgruppen forstår bestemmelsen slik at den gir søker en rettighet, under forut- setning av tilfredsstillende dokumentasjon, jf avsnitt 4.3 om regelverkets utforming.

I motsetning til den samme regel for søkere over aldersskillet som ble fjernet fra og med studieåret 1996-97, er regelen for søkere under aldersskillet fremdeles gjeldende. Arbeidsgruppen antar det har sammenheng med at regelen i praksis kun har relevans ved inntektsendringer, og at den derfor ikke er blitt endret.

Borttakelsen av nevnte arbeidsinstruks for søkere over aldersskillet har ført til klage- saker hvor reduksjon i støttetildelingen er påklaget under henvisning til at formuen ikke lenger er reell eller er mindre enn det som fremgår av ligningsattesten for 1995 når det gjelder utdanningsåret 1996-97. Ved klagebehandlingen er det stilt spørsmål om utdanningsstøtteloven gir adgang til ikke å ta hensyn til formuesbortfall eller - reduksjon i tiden etter 1995. Klagenemndas flertall har vurdert det slik at loven ikke er til hinder for å etablere en slik rutine. Mindretallet har i noen saker hevdet at dette er i strid med loven; det følger av loven at Lånekassen må legge til grunn den faktiske verdi av formuen på tidspunktet for søknaden.

Arbeidsgruppen tar ikke standpunkt til om dagens ordning er i strid med utdannings- støtteloven, men er av den oppfatning at spørsmålet er tvilsomt. Det må i alle fall være slik at det er lovens intensjon at Lånekassen må legge til grunn den faktiske verdi av formuen på tidspunktet for søknaden eller, på grunn av Lånekassens søknads- behandling, på et tidspunkt nærmest mulig søknadstidspunktet. Arbeidsgruppen kan ikke se at dette er dagens ordning.

Arbeidsgruppen vil derfor foreslå en ordning som bygger på dagens system, hvor det for søknadsbehandlingen i utgangspunktet legges til grunn en formuesansettelse som fremkommer av ligningsattesten for to år tilbake i tid. Det bør imidlertid gis adgang til å ta hensyn til at hele eller deler av formuen har endret verdi. Det foreslås derfor en forskriftsbestemmelse gående ut på at dersom det ved siste mulige ligningsattest kan dokumenteres at hele eller deler av formuen har endret verdi, fastsettes en redusert formue. I slike tilfeller vil det da måtte foretas ny beregning av utdanningsstøtten, altså basert på den nye formuesansettelsen.

Som eksempel skal nevnes at ved den ordning arbeidsgruppen her har foreslått, ville det ha vært formuesansettelsen for 1996 som skulle legges til grunn for beregningen av utdanningsstøtten for studieåret 1997-98.

Det vil likevel være slik at det i enkelte tilfeller forekommer formuesbortfall eller for- muesreduksjon i tiden mellom 31 desember og søknadsåret. Arbeidsgruppen antar at det her dreier seg om få tilfeller. Dette vil imidlertid være alvorlig for dem det gjelder. Problemet med å ta hensyn til slike situasjoner vil være av dokumentasjonsmessig art. En søkers formuessituasjon vil kunne være sammensatt, med ulike formuestyper. Det kan vanskelig tenkes annen tilfredsstillende dokumentasjon enn ligningsattesten som viser helheten i søkers formuessituasjon. Arbeidsgruppens flertall, medlemmene Skøien, Dahl og Fjeld, vil likevel foreslå at det vurderes en forskriftsbestemmelse gå- ende ut på at i særlige tilfeller kan det ved søknadsbehandlingen tas hensyn til at hele eller deler av formuen har endret verdi i tiden etter 31 desember foregående år, dersom dette er åpenbart på grunnlag av den fremlagte dokumentasjon. Situasjonen vil etter flertallets oppfatning være at en slik unntaksregel vil komme til anvendelse bare i helt ekstraordinære tilfeller ut fra de samme forhold mindretallet har anført for ikke å kunne gå inn for en slik regel, og det vises til det mindretallet har anført om dette.

Mindretallet, medlemmene Moseng og Tyldum, er av den oppfatning at i stor grad oppveies ulempene ved at Lånekassen tar utgangspunkt i ligningen for to år tilbake dersom man ved reduksjon av formuen tar utgangspunkt i ligningsattesten for fore- gående år. Men dersom formuen reduseres i perioden fra 31 desember foregående år til studieårets begynnelse, vil Lånekassen vanskelig kunne innhente tilfredsstillende dokumentasjon for reduksjonen. Det vil være komplisert å innhente opplysninger om de ulike formuesgjenstander og bestemme verdien av disse. En søkers formues- situasjon kan være sammensatt og ikke minst vil muligheten til å vurdere en økning i andre deler av formuen være begrenset. Lånekassen har ikke selv den kompetanse ligningsmyndighetene har til å sikre en forsvarlig saksbehandling i slike saker.

Verdiansettelse ved omdisponering av formue

En del klagesaker har dreiet seg om at formuen har endret ligningsmessig verdi i for- hold til ligningen to år tilbake. Et typisk tilfelle er at likvid formue er benyttet til kjøp av bolig hvor ligningstaksten er lavere enn det beløp som fremkommer på lignings- attesten.

Frem til regelverket for utdanningsåret 1996-97 het det følgende i nærmere regler til forskriftene:

"Det kan ikke tas hensyn til ren omdisponering av formuen fastsatt ved likningen for ..."

Bestemmelsen ble tatt bort som unødvendig i sammenheng med at mulighten for å ta hensyn til redusert formue ble tatt bort, jf omtalen innledningsvis i dette avsnitt.

Tross regelendringen innkommer det til Lånekassen en del klager hvor klagerne an- fører at likningsfastsettelsen er endret. Klagenemnda har uten unntak ikke funnet å kunne gi klagerne medhold i disse sakene.

Det skal her nevnes et eksempel på klage som ble behandlet i klagenemnda 26 nov- ember 1997. Klager hadde søkt om maksimal støtte for undervisningsåret 1997-98. I følge ligningen for 1995 stod klager oppført med en nettoformue på kr 366 000. I sam- svar med forskriftene kapittel III punkt 4.3 ble støttebeløpet redusert med kr 4 200 pr måned. Klageren påklaget tildelingsvedtaket på grunnlag av den reduksjon som var foretatt av støttebeløpet. Klagers begrunnelse var at hun hadde solgt sin bolig på slutten av året 1995 og kjøpt ny bolig i 1996. Som følge av dette hadde hun stor netto- formue for 1995, men denne ville bli vesentlig redusert for 1996. Hun viste ellers til at hun ville måtte avbryte sin utdanning dersom det ikke ble tildelt normalt lån og stipend fra Lånekassen. Klagenemnda fant at reduksjonen av utdanningsstøtten var redusert i samsvar med forskriftene og ut fra formuesansettelse i ligningen for 1995. Nemnda fant enstemmig at klager ikke kunne få medhold.

Når det gjelder den problemstilling som er tatt opp i dette avsnitt, viser arbeidsgruppen til drøftelsen i foregående avsnitt og de forslag som der er fremmet. Dette vil også være relevant i tilfeller som er behandlet her og som gjelder omdisponering av for- muen, slik at den ligningsmessige formuesansettelse er annerledes enn den som frem- kommer av ligningsattesten for 1995.

8.7.3 Formue i form av personskadeerstatning

Erstatning for tap av fremtidig erverv og fremtidige utgifter

I tilknytning til en klagesak er det reist spørsmål om Lånekassens behovsprøving mot formue når denne består i en utbetaling av personskadeerstatning. Utgangspunktet var en søker som ble utsatt for en trafikkulykke. På grunn av de skader han ble påført ble han tilkjent erstatning på til sammen kr 420 000.

Lånekassen avslo søknaden om støtte under henvisning til at utdanningsstøtten er be- hovsprøvd mot søkers formue, jf forskriftene kapittel III punkt 4.3. Søkeren hadde på søknadstidspunktet en nettoformue på kr 687 000.

Avslaget ble klaget til Lånekassens klagenemnd. I klagen ble det anført at formuen var oppstått som følge av en erstatningsutbetaling og det ble redegjort for erstatningsut- betalingens spesielle karakter i forhold til annen formue.

Lånekassens klagenemnd opprettholdt vedtaket om avslag. I nemndas vedtak heter det blant annet :

"Klagenemnda vil også peke på at det jf. Lånekassens forskrifter kapittel III, punkt 4.3 ikke kan gjøres unntak fra denne regelen, selv om klagerens formue skyldes utbetaling av en er- statning i forbindelse med en trafikkulykke..."

Klageren bragte deretter saken inn for Sivilombudsmannen, og viste til den redegjør- else som var gjort i klagen til Lånekassens klagenemnd når det gjaldt erstatningsut- betalingens spesielle karakter i forhold til annen formue. Det ble vist til at erstatningen var gitt i medhold av skadeserstatningsloven § 3-2a jf §§ 3-1 og 3-2, da klageren på ulykkestidspunktet var under 16 år, og som gjelder erstatning til dekning av lidt tap, tap i fremtidig erverv, fremtidige utgifter og menerstatning. Det ble vist til at av- kastning og forbruk av kapitalen etter annuitetsprinsippet skulle gi skadelidte den årlige inntekt han ville ha hatt dersom skaden ikke hadde inntruffet. Dersom en skade- lidt blir henvist til å forbruke kapitalen ut over det erstatningsbeløpet tilsier, vil han få redusert sine fremtidige inntektsmuligheter.

I et svar til dette fra Lånekassen ble det opplyst at det ikke ble foretatt noen ytterligere vurdering av formuens art da man ikke så at man hadde noen hjemmel i regelverket selv om denne besto av en erstatningsutbetaling etter ulykke. Lånekassen gjorde ellers gjeldende at det ved vurderingen av erstatningsspørsmålet ville være anledning til å ta hensyn til de konsekvenser erstatningsbeløpet ville få ved at fremtidig studiestøtte ble redusert.

I et svar til dette opplyste klageren at det ved erstatningsutmålingen i hans sak ikke var tatt hensyn til at han ikke ville få innvilget studielån/stipend, da en ikke var klar over muligheten for at det ville skje.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet uttalte i sakens anledning blant annet at det ville skape urimelige avgrensningsproblemer dersom man hadde ulike regler for ulike formuesgjenstander uten at dette nødvendigvis ga et mer rettferdig resultat. De- partementet viste dessuten til det samme som ble påpekt av Lånekassen om at det ved vurderingen av erstatningsspørsmålet ville være anledning til å ta hensyn til de konse- kvenser erstatningsbeløpet ville få for fremtidig reduksjon av studiestøtte.

I sin avsluttende vurdering i brev av 23 januar 1997 til Lånekassen har Sivilombuds- mannen uttalt blant annet følgende:

"Med utgangspunkt i at utdanningsfinansieringsordningen må anses som en type masse- forvaltning er det i St.meld. nr.12 (1983-84) på s. 6 fremholdt av departementet som et viktig poeng at man har forsøkt å finne frem til et støttesystem som er enklere å forstå og enklere å arbeide med. Videre fremgår det på s. 37-38 i samme stortingsmelding at departement ikke har ønsket ulike regler for ulike typer formuesgjenstander ut fra tanken om at like regler skaper urimelige avgrensningsregler og definisjonsproblemer, uten at dette fører til mer rettferdige resultater. Erstatningsutbetalinger er imidlertidig ikke nevnt særskilt her.

Som det vil fremgå av den ovenstående gjennomgang av regelverket, er et sentralt formål med utdanningsstøtteordningen å bidra til å fjerne ulikhet og fremme likestilling slik at utdanning kan skje uavhengig av søkerens sosiale situasjon. Ettersom dette er en offentlig støtteordning med et sosialt tilsnitt, er det lagt opp til en behovsprøving av en helt særlig karakter idet den består av en erstatningsutbetaling etter en ulykke. Erstatningen er gitt i medhold av skades- erstatningsloven § 3-2a, jf. §§ 3-1 og 3-2 som gjelder erstatning til dekning av lidt tap, tap i fremtidig erverv, utgifter skadelidte antas å bli påført i fremtiden samt menerstatning. Låne- kassen har ikke klarlagt hvor stor del av klagerens formue som skal gå til de ulike postene. I denne sammenheng vil jeg særlig vise til den delen av erstatningsutbetalingen som skal dekke tap i fremtidig erverv og mulige fremtidige utgifter på grunn av skaden. Hele forutsetningen for utbetalingen av erstatningen til dekning av tap i fremtidig erverv er at avkastning og forbruk av denne delen av erstatningsbeløpet i henhold til annuitetsprinsippet skal gi skadelidte den årlige inntekt han ville hatt dersom skaden ikke hadde inntruffet. Dersom en skadelidt blir henvist til å forbruke kapitalen utover det erstatningsberegningen har forutsatt, vil han få redusert sine fremtidige inntektsmuligheter. I motsetning til annen formue som det kan være rimelig at søkeren må tære på i stedet for å oppta utdanningslån, er det her tale om et beløp som klageren er tilkjent nettopp for å sette ham i stand til å ha de samme inntektsmuligheter som han ville ha hatt dersom han ikke var blitt skadet. Ved å måtte bruke av denne erstatningen til utdannings- finansiering, som det ikke er blitt tatt hensyn til ved erstatningsberegningen, vil han således komme dårligere ut enn om han ikke var blitt skadet. En del av erstatningsbeløpet er for øvrig ment å skulle dekke mulige fremtidige utgifter på grunn av skaden. Å legge vekt på formue av en slik særlig karakter synes på denne bakgrunn å være i dårlig samsvar med utdannings- finansieringsordningens formål, og det kan derfor spørres om ikke bestemmelsen i for- skriftenes kapittel III pkt. 4.3 i lys av formålsbetraktninger og reelle hensyn for øvrig må for- tolkes innskrenkende i et tilfelle som dette."

Under henvisning til ombudsmannsloven § 10 annet ledd konkluderte Sivilombuds- mannen med at det knyttet seg begrunnet tvil til forhold av betydning i saken. Han ba Lånekassens klagenemnd vurdere saken på nytt i lys av de rettslige vurderinger som han hadde gjort rede for.

Etter dette er praksis endret i samsvar med Sivilombudsmannens vurdering. På grunn- lag av Sivilombudsmannens særlige henvisning til de deler av erstatningsutbetalingen som skal dekke tap i fremtidig erverv og mulige fremtidige utgifter på grunn av skaden, foretas nå ikke behovsprøving av utdanningsstøtten mot disse deler av erstatningsut- betalingen.

Arbeidsgruppen er enig i Sivilombudsmannens rettslige vurderinger, og er enig med Lånekassen i at det ikke foretas behovsprøving av utdanningsstøtten mot formuen i form av en erstatning som er ment å dekke tap i fremtidig erverv og mulige fremtidige utgifter på grunn av skaden. Arbeidsgruppen finner ikke grunn til å kommentere dette ytterligere.

Lidt tap

Av skadeserstatningsloven § 3-1 første ledd fremgår blant annet at erstatning for skade på person skal dekke "lidt tap". Dette omfatter for det første utgifter, og dessuten lidt tap i inntekt på grunn av personskaden. Inntektstapet omfatter først og fremst tap i arbeidsinntekt.

Arbeidsgruppen reiser det som et sprøsmål om lidt tap som refererer seg til tapt arbeidsinntekt, i forhold til behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue, må vurderes på samme må som den del av erstatningen som refererer seg til tap i fremtidig inntekt. Forutsetningen for også den del av erstatningen som gjelder lidt tap er at av- kastning og forbruk skal gi skadelidte den årlige inntekt han ville ha hatt dersom skaden ikke hadde inntruffet. Det vises til det som er bemerket i foregående avsnitt om tap i den fremtidige inntekt. Det kan da drøftes om det er noen prinsipiell forskjell mellom disse delene av personskadeerstatningen. Det gjøres her kun et tidsmessig skille, hvor grensen mellom lidt og fremtidig tap er domstidspunktet. For øvrig er dette skillet begrunnet med at de de respektive tap skal utmåles hver for seg og på samme måte komme til uttrykk i domsslutningen. Det nærmere formål med en slik ordning er at det skal kunne kontrolleres at alle tapsposter er vurdert, slik at erstatningsutmål- ingen dekker tapet. Utmålingen av disse tapspostene kan også ankes til høyere domstol isolert. Dessuten har det betydning for skattespørsmålet. Erstatning for lidt tap blir skattlagt, i motsetning til hva som er tilfellet for tap i fremtidig erverv.

Menerstatning og erstatning for tort og smerte

Etter omleggingen av Lånekassens praksis foretas fortsatt behovsprøving mot formuen for den del av en erstatningsutbetaling som gjelder menerstatning, og også for den del av en erstatningsutbetaling som gjelder erstatning for tort og smerte.

Vilkårene for å få tilkjent menerstatning fremgår av skadeserstatningsloven § 3-2. Har den skadelidte fått varig og betydelig skade av medisinsk art, svares særskilt men- erstatning. Denne erstatning fastsettes under hensyn til menets medisinske art og størrelse og dets betydning for den personlige livsutfoldelse. Bakgrunnen for denne erstatningen er en erkjennelse av at penger i en viss grad kan kompensere de savn en uførhet fører med seg. Når fysisk utfoldelse er begrenset eller utelukket, kan man kjøpe andre positive opplevelser som en erstatning basert på det økonomiske tap ikke ville gjort mulig. Menerstatningen er ment å gjøre det mulig i større grad å gi fritiden et innhold. Om begrunnelsen for menerstatningen hitsettes følgende fra Asbjørn Kjønstad: Yrkesskadetrygden, 1979, side 213, som også er relevant for menerstatningen etter skadeserstatningsloven:

"Yrkesskadeerstatning er et sosialpolitisk tiltak som fremmer målsettinger som prioriteres høyt i moderne sosialpolitikk. Det legges nå stor vekt på at den enkelte skal få mulighet til selv- realisering. Sosialpolitikken skal ikke lenger bare ta sikte på å øke den økonomiske leve- standard, men den skal også ta sikte på å bedre individets totale livssituasjon. Det er ikke til- strekkelig med velferd i klassisk forstand, men det opereres med et utvidet velferdsbegrep, et utvidet levestandardbegrep og et generelt livsstandardbegrep."

Når det gjelder erstatning for tort og smerte, fremgår det av skadeserstatningsloven

§ 3-5 at den som forsettlig eller grovt aktløst har voldt skade på person eller tilført krenking eller utvist slik mislig adferd som det fremgår av nærmere angitte bestemm- elser i straffeloven, kan, uansett om det ytes blant annet menerstatning etter loven

§ 3-2, pålegges å betale den fornærmede en slik engangssum som retten finner rimelig til erstatning (oppreisning) for den voldte tort og smerte og for annen krenking eller skade av ikke-økonomisk art. Det er videre i bestemmelsen gitt anvisning på nærmere utmålingsmomenter i forhold til bestemte forbrytelser mot sedeligheten i straffeloven kapittel 19.

Oppreisningens funksjon er sammensatt. Den har et klart pønalt anstrøk. I tillegg til å virke som straff skal den samtidig gi skadelidte oppreisning for det hun/han har vært utsatt for. Den har således en ideell funksjon ved at den uttrykker samfunnets mis- billigelse av handlingen, og har sin parallell ved oppreisning etter straffeprosessloven §§ 445 flg, hvor en delbegrunnelse også er at en urett som er begått, også skal rettes opp. Det er også antatt at oppreisning i noen tilfeller har en preventiv funksjon.

Arbeidsgruppen er av den oppfatning at også i forhold til de deler av en personskade- erstatning som gjelder menerstatning og oppreisning, har den argumentasjon gyldighet, som Sivilombudsmannen har gitt uttrykk for i det som er sitert ovenfor, og som særlig gjelder erstatning for tap i fremtidig inntekt og for fremtidige utgifter. Arbeidsgruppen legger avgjørende vekt på menerstatningens og oppreisningens kompensatoriske funk- sjon eller den gjenopprettelsesfunksjon disse erstatningene skal ha. De er basert på en presumsjon om at skadelidte kan leve et fullverdig liv som skadet sammenlignet med det liv hun/han kunne ha levet dersom skaden ikke hadde inntruffet. Ved å behovs- prøve utdanningsstøtten mot disse former for formue, vil det kunne hevdes at skade- lidte vil komme dårligere ut enn om hun/han ikke var blitt skadet. Dette er en forskjell i forhold til f eks ekspropriasjonserstatning som riktignok også er en kompensasjon for tap, men hvor erstatningsbeløpet fremstår som en annen formuesgjenstand i forhold til den som er tapt ved ekspropriasjonsinngrepet. Her er det altså mer naturlig å tale om en ombytting av formuesgjenstander.

Arbeidsgruppen vil på grunnlag av ovennevnte tilrå at det ikke foretas behovsprøving av utdanningsstøtten mot den type formue som en personskadeerstatning representerer, verken når det behovsprøves mot egen, eventuelt ektefelles og samboers formue.

8.7.4 Andre erstatningsformer

Innenfor den tidsramme arbeidsgruppen har hatt til disposisjon, har den ikke vurdert spørsmålet om behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue i form av andre erstatningsutbetalinger som f eks billighetserstatning, erstatning etter straffeprosess- loven for uberettiget straffeforfølgelse og erstatning etter pasientskadeerstatnings- ordningen. Arbeidsgruppen antar imidlertid at slike erstatningsutbetalinger i utgangs- punktet må vurderes etter de samme prinsipper som det er gitt uttrykk for i forhold til personskadeerstatningen.

8.7.5 Formuesansettelse i forhold til beheftet formue

Egen formue

Er søkerens formuesgjenstander beheftet f eks med panteheftelser for egen gjeld, vil dette ikke skape problemer, da behovsprøvingen av utdanningsstøtten mot søkers formue skal foretas mot hennes/hans nettoformue.

Forholdet kan imidlertid være at en eller flere av søkers formuesgjenstander er beheftet med pant som sikkerhet for andres gjeld. Dette vil ikke fremkomme på lignings- attesten da slik sikkerhetsstillelse ikke vil ha noen skattemessig konsekvens.

I denne sammenheng kan det i prinsippet tenkes to forskjellige situasjoner.

Situasjonen kan være den at søker har gitt samtykke til at en eller flere av hennes/hans formuesgjenstander kan beheftes med pant til sikkerhet for tredjemanns gjeld. Når søker i et slik tilfelle velger å anvende sin formue på denne måten, isteden for å an- vende den til å finansiere sin utdanning, ser arbeidsgruppen ikke at det bør tas hensyn til slik verdireduksjon av formuen i den forstand at formuen helt eller delvis kan være "oppbrukt" som sikkerhet for f eks privat lånefinansiering. Det finnes tilstrekkelig å vise til det arbeidsgruppen har uttalt i avsnitt 8.4 om at det til grunn for studie- finansieringsordningen ligger et fordelingsperspektiv om at en skal tære på egen for- mue for å finansiere skolegang/studier, og at ordningen ikke tar sikte på å oppnå realøkonomisk likhet.

Situasjonen kan også være den at søker overtar f eks en eiendom fra foreldre hvor sist- nevntes gjeld er pantesikret i den overdratte eiendommen. Her kan det argumenteres med at søker ikke har hatt innflytelse på heftelsen på formuesgjenstanden, og at det således er rimelig at dette hensyntas ved at det foretas en verdireduksjon av formuen ved behovsprøvingen mot søkerens formue. Arbeidsgruppen kan ha en viss forståelse for dette, men finner at ovennevnte fordelingsargument vil ha vekt også i et tilfelle som dette. Dersom en slik ordning aksepteres, vil det imidlertid ha konsekvenser i forhold til å oppnå en effektiv saksbehandling i Lånekassen i forhold til det store antall vedtak som fattes, herunder vil det kunne oppstå vanskelige dokumentasjonsproblemer i for- hold til å estimere hvilken formuesverdi som skal legges til grunn for behovsprøvingen. Endelig vil det kunne argumenters med at når søker aksepterer å motta en formues- gjenstand som er beheftet med f eks foreldres gjeld, vil det måtte være søkers ansvar å vurdere den konsekvens dette vil kunne ha for å oppnå støtte i Lånekassen. Det vil heller ikke være urimelig at det blir et forhold mellom søker og debitor, f eks søkers foreldre, når det foretas en formuesoverføring som nevnt over, ved at det er debitor som kompenserer søkers reduksjon i utdanningsstøtten som følge av behovsprøvingen mot søkers "hele" formue.

Selv om det i de sistnevnte tilfelle kan oppstå situasjoner som oppleves urimelige, antar arbeidsgruppen at dette i en viss grad reduseres ved den liberale behovsprøving av utdanningsstøtten som finner sted mot formue. Det siktes her til de fribeløp som er fastsatt i forskriftene, jf avsnitt 8.8 om formuesgrenser.

Andres formue

Arbeidsgruppens merknader om formuesansettelse i forhold til andres beheftede for- mue, vil i hovedsak være de samme som er fremkommet ovenfor i forhold til behovs- prøving av utdanningstøtte mot egen beheftet formue. Det vises således til dette.

8.8 Formuesgrenser

8.8.1 Innledning

Som det fremgår av avsnitt 8. 2 om regelverket, er det i de aktuelle forskriftsbestemm- elser inntatt ulike grenser for størrelsen av den formue det skal tas hensyn til ved be- hovsprøvingen av utdanningsstøtten.

I det tilleggsmandat som fremgår av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets brev av 6 november 1997 er arbeidsgruppen bedt om å vurdere " alternativer i form av ulik ansettelse av ulike formuestyper, eventuelt høyere fribeløpsgrenser eller andre endringer for å forebygge urimeligheter."

Det fremgår av arbeidsgruppens drøftinger i kapittel 8 at arbeidsgruppen ikke vil tilrå at det etableres et system med flere formuesbegreper. Et slikt system vil kunne virke tilfeldig i forhold til den alminnelige rettsfølelse og ha en uklar legislativ begrunnelse. Også rent praktisk vil Lånekassen ha store fordeler av å ha ett formuesbegrep å holde seg til.

Arbeidsgruppen er således bedt om å vurdere hvilket innslagspunkt behovsprøvingen bør ha. I denne sammenheng har departementet pekt på muligheten for å heve fri- beløpsgrensene eller andre endringer for å forebygge urimeligheter.

8.8.2 Historisk utvikling

Behovsprøving mot den enkeltes eller andres økonomi skjer mot inntekt eller formue. Det har vært betydelig større interesse for spørsmålet om behovsprøving mot inntekt enn mot formue i tidligere utredninger, jf f eks Magistadutvalget, NOU 1992:33. Deri- mot er drøftinger av innslagspunktet for behovsprøving mot formue fraværende. Dette er tatt for gitt og regulert i samsvar med prosenten for gjennomsnittlig inntektsvekst, slik denne er fastslått i nasjonalbudsjettet.

Tabellen nedenfor viser utviklingen av formuesgrensene over aldersskille etter endringene i regelverket i 1985-86:

ÅrEnslig søkers formueSøkers og ektefelles formue
1985-86kr 90 000kr 180 000
1986-87kr 95 000kr 190 000
1987-88kr 100 000kr 200 000
1988-89kr 110 000kr 220 000
1989-90kr 120 000kr 240 000
1990-91kr 125 000kr 250 000
1991-92kr 130 000kr 260 000
1992-93kr 140 000kr 270 000
1993-94kr 143 000kr 275 000
1994-95kr 146 000kr 280 000
1995-96kr 148 000kr 284 200
1996-97kr 151 000kr 290 000
1997-98kr 156 000kr 299 000

8.8.3 Vurdering av grensen for behovsprøving mot formue

En omfattende vurdering av formuesgrenser forutsetter en samfunnsøkonomisk drøfting med basis i oversikter over formuesfordelingen blant de utdanningssøkende. I tillegg vil den måtte ta stilling til om dagens ordning fungerer i samsvar med mål- settingen for utdanningsstøtten. Innenfor de tidsrammer som er lagt til grunn for arbeidsgruppens arbeid, har det ikke vært mulig å gjennomføre en mer omfattende drøfting langs disse linjer. I regi av Norges forskningsråd er Statistisk Sentralbyrå i ferd med å kartlegge status og utvikling i ungdomsgenerasjonenes materielle levekår i perioden 1990-95. Fra dette arbeid foreligger bare rapport fra forprosjekt, SSB, Rapport 96/11. Selv om utviklingen synes å gå i retning av mer formue blant ung- dommen, er ikke bildet entydig. Det er få som har nettoformue over formuesgrensene i dagens regelverk. Innenfor rammene for arbeidet i arbeidsgruppen har denne heller ikke funnet det formålstjenlig å be Lånekassen om å lage større statistiske oversikter over sammenhengen mellom formuesfordelingen og andre sosioøkonomiske variabler.

Grensen for behovsprøving kan imidlertid vurderes på annet grunnlag, og arbeids- gruppen har lagt vekt på tre forhold:

  • nye ligningsmessige verdifastsettelser tilsier en omvurdering av formuesgrensene
  • større innslag av eldre utdanningssøkende vil øke omfanget av behovsprøvingen
  • det kan stilles spørsmål ved hvor presist behovsprøving mot formue er som sosialpolitisk virkemiddel

Nye ligningsmessige verdifastsettelser

Behovsprøvingen mot formue må ses i sammenheng med endringer i andre fordelings- politisk virkemidler, og særlig i forhold til det viktigste, skattepolitikken. Det synes å være politisk enighet om et nytt takstsystem for boliger, som vil kunne øke lignings- verdien vesentlig. Det har i tillegg vært reist spørsmål om annen ligningsmessig verdi- fastsettelse for aksjer, aksjefond og andre verdipapirer.

Dersom disse endringen blir vedtatt, vil det kunne få betydelige konsekvenser for grupper av dem som mottar støtte i Lånekassen. Det vil da bli nødvendig å ta stilling til om det er meningen at disse skal tære på sin formue for å kunne ta utdanning. I motsatt fall må formuesgrensen heves betydelig.

Eldre utdanningssøkende

I diskusjonen om spørsmålet om "livslang læring" og Buer-utvalgets utredning, er Lånekassen tiltenkt en sentral funksjon ved tildeling av utdanningsstøtte. Rammene for finansiering av denne utdanningsreformen er fortsatt uklar, men tanken er at ordningen, på en eller annen måte, skal integreres i Lånekassens regelverk. Eldre utdannings- søkende har større formuer enn de unge og vil naturlig nok langt oftere få redusert støtten på grunn av dette. Dersom formuesgrensene ikke heves, vil muligheten for etterutdanning for disse lett bli fiktiv, og i all fall vanskeliggjort. Det vil også i denne sammenheng være nødvendig å ta stilling til i hvilken grad Lånekassen skal være en del av den generelle fordelingspolitikk i landet.

Presisjonsnivået

I arbeidsgruppens drøfting av spørsmålet om behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue, er det foreslått at en som hovedordning skal opprettholde ett formuesbegrep. Bare unntaksvis skal formue unntas for behovsprøving. Drøftingen i dette kapittel viser likevel at det kan være grunn til å sette et spørsmålstegn ved presisjonen når det gjelder behovsprøvingen som sosialt og fordelingspolitisk virkemiddel. Det er lite trolig at alle konsekvensene ved ordningen er gjennomtenkt, og det kan forekomme utilsiktede virkninger. At det kan settes spørsmålstegn ved presisjonen ved dette virke- middel, er i seg selv et argument for at det må forvaltes "med lempe" og at grensene bør settes høyt. Hadde behovsprøvingen slått til fra første krone, ville mulige util- siktede virkninger, slått desto sterkere til. Ved høye formuesgrenser blir dette problem- et mindre. På denne bakgrunn er arbeidsgruppen av den oppfatning at formuesgrensen bør settes høyt.

Når det gjelder kostnadene ved heving av formuesgrensene, vises til kapittel 10, jf punkt 10.2.

KAP 9 "Diverre er det ikkje slik at babyen kan reglane i lånekassa, ...".

Som begrunnelse for sitt interpellasjonsspørsmål, jf avsnitt 1.2, anførte daværende stortingsrepresentant Jon Lilletun blant annet følgende:

"Statens lånekasse for utdanning er den viktigaste institusjonen for studiefinansiering i landet vårt. I ei tid kor alle ungdomar tek vidaregåande utdanning og om lag halvparten tek høgare utdanning, vil dei fleste ungdomar få eit kundetilhøve til Lånekassa. Lånekassa er i denne samanhengen ein av våre største bankar.

Særs mange låntakarar opplever Lånekassa som fjern og byråkratisk. Avgjersle i Lånekassa skjer utan dialog med låntakar, og låntakaren sin livssituasjon får liten eller ingen innverknad på avgjerda. Det synes som om maskinell handsaming av søknadene er viktigast. Dette er inn- trykket eg sit att med etter mange brev og telefonar frå kundar i Lånekassa.

Det er inga hjelp eller oppmuntring til uføre når dei opplever at gjelda til Lånekassa stig for kvart brev dei får. Det er heller inga hjelp for studentar som vert sjuke om sommaren og ikkje møter til studiestart på grunn av sjukdomen, når dei opplever at gjelda stig. Det er heller ikkje noka hjelp for kvinner som føder prematurt og ikkje har vore student i 6 månader, når dei ikkje får stipend. Diverre er det ikkje slik at babyen kan reglane i Lånekassa, difor endar nokre kvinner utan stipend. Ved å leggje fødselstermin og ikkje fødselsdato til grunn for vurderinga kan ein unngå problem her, slik studentorganisasjonane føreslår. Det er heller ikkje noka hjelp for studentar med kroniske sjukdomar, som migrene, eller ulike psykiske problem som spise- forstyrring eller eksamensangst, når dei ikkje får forståing for at dei er sjuke og ikkje kan fylgje vanleg studieprogresjon etter reglane i Lånekassa. Dette trass i dokumentasjon frå lege eller anna fagleg hald. Problemet er at reglene i Lånekassa gir lite høve til skjønn, og at Lånekassa har ei særs streng fortolking av desse reglane."

På grunnlag av den gjennomgang arbeidsgruppen har foretatt av Lånekassens regel- verk, er det visse forhold, når det gjelder det regeltekniske, som skal oppsummeres her.

Arbeidsgruppen har i kapittel 6 foreslått at det settes i gang et arbeid med sikte på at utdanningsstøtteforskriftene undergis en mer moderne regelverksteknikk og -utform- ing. I en slik gjenneomgang bør inngå en vurdering av om det i forskriftene skal vedtas en generell derogasjonsregel. Det vil være en regel som gir adgang for Lånekassen til å gjøre unntak fra regler av høyere rang, dvs forskriftsbestemmelser, og det være seg unntak fra enten samtlige eller deler av disse. Det vil, slik arbeidsgruppen har gitt ut- trykk for, aldri kunne oppnås et kriteriespesifikt regelverk som vil kunne fange opp alle mulig problemstillinger på dette forvaltningsområdet som er preget av et svært stort antall parter og vedtak, og det er allerede i dagens regelverk et ikke ubetydelig antall unntaksregler som er skjønnsbaserte, jf nedenfor.

I forhold til det regeltekniske har arbeidsgruppen i avsnitt 4.3 påpekt det uheldige og betenkelige ved det manglende presisjonsnivå i utformingen av forskriftsbestemm- elsene. Det er undertiden vanskelig å se om en aktuell bestemmelse er en ubetinget rettighetsbestemmelse når bestemmelsens vilkår er oppfylt eller om den gir anvisning på en skjønnsmessig vurdering for Lånekassen, eller om den også skal oppfattes som en kompetanseregel.

Når det gjelder det innholdsmessige i Lånekassens regelverk vurdert i forhold til man- datet om en vurdering med sikte på å lette høvet til bruk av skjønn, er arbeidsgruppens generelle oppfatning at der det gjør seg gjeldende særlige behov for å kunne gjøre unn- tak, er det stort sett hjemmel til å gjøre dette. Dette er særlig tilfelle hvor det for søkere oppstår ekstraordinære situasjoner som f eks skyldes sykdom eller sosiale forhold. På noen områder, som fremgår av rapporten, er det foreslått å utvide denne adgang til å gjøre unntak fra dagens regelverk.

Arbeidsgruppen har også registrert at det i dag utøves skjønn i Lånekassen på visse områder, som kommer søkerne til gode, samt at det i en viss utsterkning foretas tolkning av regelverket til gunst for søkerne. I tråd med det som er drøftet i avsnitt 5.3 er det også arbeidsgruppens oppfatning at en forvaltningsvirksomhet som Lånekassen i stor grad må kunne standardisere skjønnstemaet gjennom de nærmere regler til for- skriftene.

Med ovennevnte utgangspunkt om at det stort sett er hjemmelsgrunnlag for å ivareta en sosial profil i regelverket, blir det neste arbeidsgruppen skal påpeke at det som i noen tilfeller er hevdet å være manglende anledning til å utøve skjønn, i større utstrekning dreier seg om Lånekassens tolkning av bestemmelser, enn manglende skjønnsadgang.

Hvor det er hevdet at det ikke foreligger hjemmel, antar arbeidsgruppen at Lånekassen i noen av disse tilfellene ville ha kunnet komme frem til et annet, og for søkeren gunstig, resultat, ved en tolkning av den aktuelle bestemmelse på bakgrunn av relevante rettskilder, jf avsnitt 5.4 om skjønn og regeltolkning.

Etter dette vil arbeidsgruppens konklusjon være at Lånekassen også i fremtiden vil måtte legge til grunn et regelverk for håndtering av søknadene, som i det alt vesentlige er kriteriespesifikt og forutsigbart. Hensynet til ressursbruk og fremdrift i saks- behandlingen vil måtte tillegges betydelig vekt i utformingen av regelverket, jf denne påpekning i arbeidsgruppens mandat. Mulighet for skjønnsutøvelse, i forhold til dagens regelverk og i forhold til arbeidsgruppens forslag, vil bare kunne omfatte et meget be- grenset antall søkere.

Arbeidsgruppen har i kapittel 8 foretatt en nokså bred gjennomgang av Lånekassens regelverk om behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue. I avsnitt 8.8, om for- muesgrenser, er det reist spørsmål om presisjonen når det gjelder behovsprøvingen som sosialt og fordelingspolitisk virkemiddel. Arbeidsgruppen har antatt at det er lite trolig at alle konsekvensene ved ordningen er gjennomtenkt, og det kan forekomme utilsiktede virkninger.

Arbeidsgruppen har ved vurderingen flere steder påpekt at det finnes en svak legislativ begrunnelse for deler av regelverket vedrørende behovsprøving mot formue.

Arbeidsgruppen vil derfor foreslå at det isolert, eller i forbindelse med en større revisjon av Lånekassens regelverk, foretas en generell gjennomgang av ordningen med behovsprøving av utdanningsstøtten mot formue.

KAP 10 Økonomiske og administrative konsekvenser

10.1 Innledning

Det er stor usikkerhet ved en estimering av de økonomiske og administrative kostnader knyttet til en utvidelse av skjønnet i Lånekassen, i samsvar med de forslag arbeids- gruppen har fremmet. I hovedsak har arbeidsgruppen foreslått:

  • større utøvelse av de skjønnsmuligheter som foreligger i dagens regelverk
  • at det igangsettes et arbeid for å vurdere mulighetene for en generelle derogasjonsregel for Lånekassen
  • individuell skjønnsutøvelse på visse områder.

I en oversikt over de økonomiske kostnader, er det naturlig å skille mellom de finansielle kostnader som knytter seg til utdanningsstøtten og kostnadene på admini- strasjonsbudsjettet for Lånekassen.

10.2 Finansielle kostnader

10.2.1 Generelt

Det ligger i sakens natur at antallet skjønnssaker vil utgjøre en meget liten andel av det totale antallet saker i Lånekassen. De finansielle kostnadene vil derfor være begrenset. Det finnes flere måter å beregne de finansielle kostnadene. Den ene kan være like hen- siktsmessig som den annen, og i en viss forstand vil det, uansett, være nødvendig å foreta en kvalifisert gjetning.

Det er for den videre vurdering tatt utgangspunkt i at det for hver 100. behandlede kunde, vil være en skjønnssak, dvs at 1 % av alle sakene blir skjønnssaker.

Lånekassen tildelte i 1996 støtte til ca 231 000 støttemottakere og innvilget betalings- lettelse til ca 80 000 tilbakebetalere, til sammen 311 500 kunder. Hvis ca 1 % av disse skal kunne henvises til en skjønnsmessig vurdering, utgjør dette 2 310 saker om lån og stipend og 805 saker om betalingslettelse.

Hvis det samtidig legges til grunn at skjønnsvurderingen fører til at totalavslag endres til støttetildeling og innvilging av betalingslettelse, og samtidig antas at skjønnet fører til at kundene innvilges gjennomsnittlig lån og stipend og rentefritak for det angjeld- ende år (1996), kan de finansielle kostnader estimeres slik som fremgår av følgende tabell:

_____________________________________________________________________

AntallGjennomsnittTotalkostnad
Lån2310kr 38 944kr 89 960 440
Stipend2310kr 17 088kr 39 437 280
Rentefritak805kr 4 086kr 3 289 230
Sum3115kr 132 686 950

En presisering av de økonomiske kostnader vil måtte ta hensyn til bl a annet at lån utgjør en mindre kostnad enn stipend, at rentestøtten ikke er trukket inn og at nominell rente er endret siden 1996. Med de forutsetninger som er lagt inn, gir tabellen likevel et sannsynlig oversiktsbilde over mulige kostnader. Det vil uansett knytte seg betydelig usikkerhet til disse anslagene, bl a er det ikke tatt hensyn til at en del av skjønnssakene kan resultere i vedtak om avslag. Det vil kunne redusere kostnadene. På grunn av nevnte usikkerhet, har arbeidsgruppen derfor ikke funnet det formålstjenlig å drøfte dette nærmere.

10.2.2 Kostnader ved heving av formuesgrenser

Tabellen nedenfor viser hvor mange støttemottakere som befinner seg i de ulike formuesintervallene over aldersskillet:

_____________________________________________________________________

FormuesintervallEnslige støttemottakereGifte støttemottakere
0133 83511 630
1 - 156 00062 4874 308
156 000 - 200 0001 306328
200 000 - 250 000718241
250 000 - 300 000353179
300 000 - 350 000198164
350 000 - 400 00012094
450 000 - 500 0007484
500 000 - 550 0002947
550 000 - 600 0001322
600 000 - 700 000229
700 000 - 800 000152
800 000 - 900 000324
900 000 - 1 000 000224
1 000 000 - 1 200 00012
1 200 000 -11
Totalt199 143

I alt er det 2 821 enslige søkere og 1 291 gifte søkere som har formuer som er høyere enn kr 156 000, og totalt 4 112 støttemottakere. Sett i lys av at det er ca 231 000 støttemottakere, kan dette ikke sies å være et stort tall, ca 1,8 % av samtlige støtte- mottakere. At det er få som er omfattet av ordningen, kan vurderes på to måter. På den ene side kan det argumenteres for at det er liten grunn til å endre ordningen med be- hovsprøving mot formue, fordi det er få som er omfattet av den. På den annen side kan det reises spørsmål om behovet for ordningen, når det likevel er så få som er omfattet av den.

Arbeidsgruppens syn er her, som fremgår av kapittel 8, at behovsprøving av ut- danningsstøtten mot formue, bør opprettholdes av fordelingspolitiske grunner, i alle fall i forhold til søkers egen formue. Arbeidsgruppen har også i avsnitt 8.8 om for- muesgrenser inntatt det standpunkt at grensene bør settes høyt, da det kan stilles spørs- målstegn ved presisjonen av dette fordelingspolitiske virkemiddel, og på grunnlag av mulige utilsiktede virkninger.

Tabellen nedenfor viser kostnadene, ut fra dagens søkertall, dersom formuesgrensen heves og eventuelt fjernes:

_____________________________________________________________________

FormuesgrenserØkt stipendØkt lån
Kr 200 000 / 400 000Ca 16,2 mill krCa 3,2 mill kr
Kr 300 000 / 600 000Ca 28,2 mill krCa 11,5 mill kr
Kr 400 000/ 800 000Ca 32,1 mill krCa 17,3 mill kr
Fjerne behovsprøving heltCa 33,1 mill krCa 17,4 mill kr

10.3 Administrative kostnader

Ved beregning av kostnader ved endringer i Lånekassens regelverk, vil det ofte være nødvendig å estimere kostnader i form av utvikling, testing og programmering av edb- løsninger, som kan være en betydelig utgiftspost. Ved et forslag om større adgang til å anvende skjønn i Lånekassens saksbehandling er det lagt til grunn at slike kostnader ikke vil oppstå. Alle kostnader vil være personavhengige og knyttet opp mot vurder- inger i sammenheng med saksbehandlingen. Det innebærer samtidig at kostnadene vil være ekstra følsomme for anslagene. På samme måte som det ikke vil være edb- kostnader, vil det ikke være noen kostnadsredusjon fra edb, dersom anslagene viser seg å være lavere enn faktiske antall saker. Personalkostnadene øker proposjonalt med antall saker.

En estimering av de administrative kostnadene kan ikke ta utgangspunkt i antallet kunder, men i antallet saker som blir behandlet i Lånekassen. Lånekassen behandlet ca 300 000 søknader om tildeling av lån og stipend og ca 180 000 søknader om betalings- lettelse, til sammen ca 480 000 saker (1996). Hvis det samtidig legges til grunn at det for hver 100. sak befinner seg en skjønnssak, vil dette utgjøre ca 3 000 søknader om lån og stipend og ca 1 800 søknader om betalingslettelse, totalt 4 800 saker.

Lånekassen er avhengig av stor grad av masseforvaltning. Om lag 50 % av sakene blir behandlet rent maskinelt. I totalbudsjetteringen i Lånekassen har det vært vanlig å legge til grunn ca 2 000 saker pr årsverk. Dette tallet gir m a o utrykk for ressurs- bruken for en "gjennomssnittssak" i Lånekassen.

Skjønnssakene vil kreve betydelig mer arbeid i form av korrespondanse, utredning osv. Det vil igjen være en vurdering hvor stor ressursbruk det vil være bak hver skjønnssak.

Arbeidsgruppen antar at det ikke er urimelig å legge til grunn at en skjønnssak vil kreve 3-4 ganger større ressursbruk enn en "gjennomsnittssak".

Med utgangspunkt i gjennomsnittstallet på 2 000 saker, skulle en saksmengde på

4 800 saker tilsvare ca 1,5 - 2 årsverk. Hvis det legges til grunn at disse krever tre til fire ganger så stor ressursbruk som en "gjennomsnittssak", må anslaget økes til 6-8 årsverk.

Årsverkskostnadene i Lånekassen består i hovedsak av følgende elementer:

  • lønn
  • avgift til Statens Pensjonskasse
  • avgift til folketrygden
  • kontorhold
  • edb-utrustning.

Normtallene for kostnadene ved et årsverk tar utgangspunkt i gjennomsnittslønn i Lånekassen. Den er beregnet til totalt ca kr 420 000 for det første året og ca

kr 355 000 etter det første året. På grunn av skjønnssakenes karakter, vil det være rimelig å sette denne kostnaden noe høyere. I beregningene nedenfor er det derfor tatt utgangspunkt i en årsverkskostnad på kr 450 000 det første året.

Med utgangspunkt i at ca 1 % av sakene skal kunne underkastes skjønnsmessig vurdering, vil de administrative totalkostnadene som refererer seg til personal- kostnader, kunne anslås til mellom 2,7 - 3,6 mill kroner. Dersom det ikke blir en, men to saker for hver 100. sak, som må underkastes en skjønnsmessig vurdering, vil kostnadene måtte fordobles til mellom 5,4 - 7,2 mill kroner.

Utvidet skjønnsvurdering vil føre til større behov for koordinering og felles forståelse av regelverket. Dette vil normalt skje i form av møter og fagseminarer. Konsekvent og likeartet behandling av skjønnssaker krever imidlertid først og fremst et prinsipparkiv. Så langt har Lånekassen basert seg på manuelle arkivsystemer. I sammenheng med en økning i antallet skjønnssaker, vil dette ikke lenger være tilstrekkelig. Det vil være be- hov for et elektronisk system for søking i fri tekst og på kodeord. Kjøp, utvikling og testing av et slikt system er anslått til å ha en kostnad på ca 1,5 mill kroner.

10.4 Organisatorisk forankring av skjønnsutøvelsen

Større skjønnsutøvelse vil medføre større utfordringer i forhold til likebehandling, dvs til en avklaring av grensene for skjønnet. Hvor går grensene for hva som er saklig og usaklig forskjellsbehandling ?. Kravene til likebehandling vil bli skjerpet ved utvidet skjønnsutøvelse fordi denne likebehandlingen ikke vil være knyttet til spesifikke kriterier, men til en samlet vurdering av relevante forhold. For å sikre denne like- behandling, vil det være nødvendig å være enda mer bevisst på spørsmålet om den organisatorske forankring av skjønnsutøvelsen i Lånekassen, dvs hvem i organisa- sjonen skal foreta skjønnsutøvelsen og på hvilket nivå skal denne forankres.

Saksbehandlingen i Lånekassen er dels organisert i regionkontorer med et helhetlig ansvar for saksbehandlingen innen sine regioner, dels to inkassokontorer med et av- grenset ansvar innenfor sine spesielle områder. Kravene til god forvaltningsskikk og enhetlig saksbehandling er søkt sikret gjennom nærmere regler og instrukser. I ut- gangspunktet er regionsjefen den øverste faglige leder innenfor sitt område. Det ligger ikke i arbeidsgruppens forslag å endre dette. Også med et system med utvidet skjønns- utøvelse vil regionkontoret og kontorsjefen måtte håndtere det altoverveiende del av saksbehandlingen og regeltolkningen, og det vil være instrukser som sier noe om hvilke saker som skal sendes opp til et høyere beslutningsnivå i virksomheten. En utvidet skjønnsutøvelse vil ikke endre disse hovedelementene.

Flere skjønnssaker vil imidlertid reise spørsmål om det bør gjøres andre organisa- toriske tiltak. Det kan være en løsning å øke antallet saker som blir sendt til skjønns- messig vurdering i Fagavdelingen eller til direktøren. Det kan også være at det er hen- siktsmessig å vurdere andre organisatoriske løsninger på håndteringen av det økende antall skjønnssaker. Svarene på disse spørsmålene vil imidlertid i stor grad være av- hengig av den oppfølging som forslagene fra arbeidsgruppen vil få. Det vil kunne tenkes alternative løsninger avhengig av om det blir åpnet en generell derogasjons- adgang for Lånekassen eller om skjønnsutøvelsen blir begrenset til spesielle områder. I stor utstrekning vil det være Lånekassen selv som må finne ut av hvilke organisatorisk oppfølging som er mest hensiktsmessig. Arbeidsgruppen har på denne bakgrunn ikke funnet det formålstjenlig å foreslå spesielle organisatoriske tiltak.

Lagt inn 16. mars 1998 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen