Utviklings- og menneskerettighetsminister Hilde Frafjord Johnson

Utviklingssamarbeidet i en brytningstid: Strategier og dilemmaer

Sundvollen, 18. januar 2000

Innledning

La meg innledningsvis få takke for invitasjonen til å delta på dette seminaret, og for anledningen til å diskutere viktige spørsmål i en ikke alt for formell setting – med mange jeg vet er sterkt opptatt av FN og utviklingsspørsmål.

Det er viktig å holde debatten om FN og FNs rolle levende i starten av et nytt millenium;, et millenium der vi kanskje vil trenge FN mer enn noen gang. I en verden som utvikler seg i raskt tempo, må verdensorganisasjonen utvikle smidighet og fleksibilitet, slik at den kan fylle sitt mandat og møte de nye utfordringene. Vi må opprettholde et kritisk søkelys på FNs rolle. Men vi må samtidig sikre at organisasjonen har nødvendige ressurser til å gjøre den jobben vi har gitt den.

FNs globale konferanser har understreket og framhevet tre hovedmålsettinger som ligger til grunn for organisasjonens arbeid : fred, bærekraftig utvikling og menneskerettigheter. Konferansene har også resultert i ambisiøse, konkrete målsettinger, bl. a. om å halvere andelen fattige i verden innen år 2015.

Aldri før har vi hatt så store ressurser, så stor teknisk kunnskap og så mange virkemidler til rådighet for å møte de utfordringene vi står overfor – og til å realisere et slikt mål. Utviklingsmulighetene synes uendelige. Likevel har vi ikke lykkes i å løse fattigdomsproblemet og å skape utvikling som kommer alle til gode. Det er et stort gap mellom retorikk og realitet. FN og verdenssamfunnet for øvrig er langt fra å innfri sine målsettinger.

Vi skal likevel ikke undervurdere den rollen FN har spilt for å bringe sentrale utviklingspolitiske problemstillinger høyere opp på den internasjonale dagsorden, utvikle global konsensus om hovedprioriteringer, og sette opp globale målsettinger og måltall. 2015-målsettingen er blitt ’adoptert’ av alle bilaterale givere, Verdensbanken og – nå sist, i september i fjor – også IMF. FN har bidratt til å utvikle en felles forståelse av de globale problemene. Ingen fullkommen forståelse. Og ingen 100% enighet. Men det er ingen som helst tvil om at FN, i sin innebyggete søken etter konsensus, har bidratt til å flytte grenser og sette nye stabbesteiner – som denne 2015-målsettingen er et eksempel på.

Litt om begrepsbruk

Før jeg går videre: Bistands-begrepet er for snevert til å beskrive dagens utviklingssamarbeid. For snevert både i forhold til aktørene og i forhold til de utfordringene vi står overfor. Det er nok et spørsmål om ikke vi til tider har hatt - og kanskje fortsatt har - en for enkel utviklingsforståelse. Akkurat som man innen forskning isolerer en del av virkeligheten for å drive vitenskap innen et felt, har fokuset i utviklingshjelpen vært for snevert. Helhetlige løsninger springer ut av helhetlige tilnærminger. Dette kan høres pretensiøst ut, men er like fullt rettesnoren for Regjeringens politikk for utviklingssamarbeidet. Jeg kommer tilbake til dette.

Rammevilkårenes betydning

Men først: De som kjenner meg vet at jeg aldri ”snakker bistand” uten først å sette bistanden inn i en større sammenheng - uten først å ”snakke rammevilkår” - om dere vil. Etter min mening er det også tvingende nødvendig å få et skikkelig grep på de globale utviklings- og endringsprosessene før man utbasunerer sterke oppfatninger om de multilaterale institusjonenes rolle, og arbeidsfordelingen dem imellom.

Jeg har selv kommet til at giverlandene og mottakerlandene, så vel som de multilaterale bistandsinstitusjonene, må revurdere sine roller i utviklingsprosessene. Hvorfor? - Fordi utviklingspolitiske rammevilkår som gjeld og handel ofte er vel så viktige som bistand for de fattige landene. - Fordi globaliseringen har ulike effekter på ulike land og økonomier – Fordi de store private kapital- og investeringsstrømmene har gått, og fortsatt går, de fattigste landene hus forbi. – Fordi de aller fattigste landene står i akutt fare for å bli helt ”avhektet” fra det globale veksttoget. Dette til tross for de nye mulighetene som globaliseringen kan bringe med seg. Og i noen grad på tvers av en del rosenrød 90-tallsretorikk om globaliseringens iboende herligheter – for alle.

Dersom vi mener alvor med målet om å halvere forekomsten av fattigdom og bidra til vekst og utvikling, må vi jobbe for at de fattigste landene får en større andel av utbyttet i den stadig mer internasjonaliserte økonomien. En rettferdig andel. Logikken er nesten pinlig enkel. Men utfordringen er formidabel. Og samhandling mellom tradisjonelle bistandsaktører og finansaktørene – allianser mellom ”stat” og ”privat” – blir et imperativ.

Slik jeg ser det, må utviklingssamarbeidet i en globalisert verden også omfatte tilrettelegging for at investeringsstrømmene når de fattige, og at utviklingslandene gis reell mulighet til å delta i det internasjonale handelssystemet. Jeg har ingen fiks ferdig resept på hvordan dette skal gjøres. Men vi må gjøre noe.

Investeringer er og blir en forutsetning for vekst. Mange utviklingsland er fattige på investeringskapital. Og lite interessante investeringsobjekter. Spesielt gjelder dette land i Afrika sør for Sahara. Forklaringene på at investeringsboomen det siste tiåret har forbigåttt mange fattige land er sammensatte. Både hjemlige og utenlandske investorer skyr land som mangler politisk stabilitet, demokratiske tradisjoner, et pålitelig rettssystem og et visst minimum av fysisk og institusjonell infrastruktur. Selv om potensielt lønnsomme utbyggingsoppgaver kan stå i kø og naturressursene er store, kan land med slike karakteristika simpelthen ikke vente å nyte godt av de mulighetene som dagens store og økende tilgang på internasjonal kapital representerer.

Men også land med politisk og økonomisk stabilitet blir forbigått i det internasjonale markedet. Dette må vi gjøre noe med, og det er bl.a. bakgrunnen for vår nye strategi for næringsutvikling i Sør.

Å øke utviklingslandenes deltakelse og innflytelse i internasjonal handel er også svært viktig. Økt og lønnsom handel er – i hvert fall i det lange løp - den måten utviklingsland kan skaffe seg driftsinntekter til å utvikle og drive et samfunn. Handel, i kombinasjon med andre tiltak, kan bidra til økt verdiskapning, og dermed gi muligheter for intensivert fattigdomsbekjempelse. Fra norsk side deltar vi derfor aktivt i arbeidet med å sikre at de fattigste landene skal få bedre rammebetingelser, så vel som rådgivning, på handelsområdet - bl.a. gjennom WTO.

For at den nasjonale verdiskapningen skal forbli nasjonal, er det dessuten avgjørende å få gjort noe med de fattigste landenes gjeldsbyrde. Alternativet er at disse landene kontinuerlig tappes for store deler av sin egen iboende vekstkraft. Mange land bruker nå 6-8 ganger så mye på gjeldsbetjening som på helse. På gjeldsområdet har vi heldigvis fått til mye i de senere årene. Jeg er stolt av at Norge har ligget helt i forkant på dette området og at Norge her har hatt en pådriverfunksjon. Men veldig mye gjenstår. Særlig på gjennomføring. Derfor trengs fortsatt vår pådriverrolle.

”So far, so good”, som det heter på moderne norsk. Jeg er imidlertid ennå ikke rede til å ”snakke bistand”! - Når vi understreker de internasjonale rammebetingelsenes store betydning for u-landenes utviklingsmuligheter og bistandens effekt, må vi i neste åndedrag også slå fast at nasjonale regjeringers politikk spiller en helt avgjørende rolle i ethvert lands utviklingsprosess. Bistand kan spille en positiv rolle når den kanaliseres til land som fører en utviklingsrettet, utviklingsfremmende politikk. Og bistanden kan fungere høyst tvilsomt i land som ikke gjør det. Verdensbank-rapporten Assessing Aid viser dette med all tydelighet.

På dette grunnlaget har vi fra norsk side funnet det riktig å bruke bistandsmidler strategisk - til å støtte land hvor vi opplever reell vilje og engasjement bak de sosiale og økonomiske utviklingsplanene. Der viser Assessing Aid-rapporten at samarbeidet gir en veldig god effekt. Det samarbeidet vi kan tilby utviklingslandene kan forhåpentligvis bidra til å legge et grunnlag for en aksellerert positiv utvikling. Og det kan kanskje også bidra til at land som ikke fører en utviklingsrettet politikk, legger om kursen.

Kanskje bør vi bli enda mer strategiske, enda mer selektive, enn vi er i dag. – Jeg har ikke tenkt ferdig om dette, men kan love dere at jeg tenker.

Jeg er ikke redd for åpent å si at en del av utviklingssamarbeidet går ut på å ”bevege” våre samarbeidspartnere til å drive en utviklingsrettet politikk. Det er på høy tid vi åpent erkjenner at bistand er politikk - og vise versa. La oss kalle en spade en spade! Men med ’politikk’ mener jeg ikke ’egeninteresse-politikk’. Jeg mener snarere landets politikk, til beste for landets innbyggere.

Men også i bistanden er det nå et presserende behov for å tenke nytt. Bistandsmidler utgjør bare en beskjeden del av de ressursene utviklingslandene har tilgang til. Og de senere årenes tendenser til ”bistandstørke” i en del land påkaller kreativ tenkning.

Løsninger og aktører

De globale problemene krever nye løsninger. Kanskje nye former for forpliktende samarbeid mellom aktører - internasjonale så vel som nasjonale; offentlige så vel som private. Endringene legger allerede et betydelig press på etablerte institusjoner. Som politiker er jeg åpen for å prøve ut nye ting.

Spørsmålet er hvordan offentlige institusjoner -- enten vi snakker om departementer på nasjonalt plan eller store internasjonale organisasjoner som Bretton Woods-institusjonene, WTO og FN -- har mulighet eller kapasitet til å møte de utfordringene vi står overfor. Kanskje må vi tenke helt nytt og radikalt? Og da særlig i forhold til hvordan vi skal bevege privat sektor – i vid forstand - til å engasjere seg i forpliktende samarbeid og partnerskap for utvikling.

På 1990-tallet er de etablerte institusjonene i økende grad blitt utfordret av mer uformelle nettverk. Frivillige organisasjoner, næringslivet og forskere krever sin plass i policy-dialogen. Enkeltland, regionale organisasjoner, og de multilaterale institusjonene har i ulike sammenhenger trukket inn slike nettverk på en måte som har vist seg å få stor påvirkningskraft innenfor politikkutvikling. Utviklingen innenfor informasjonsteknologien har vært med på å gjøre dette mulig. Vi har sett eksempler på at slike uformelle fora kan være viktige for å drive dialogen videre på stadig flere - og ofte kontroversielle - felt. Damutbygging, vannforvaltning , vaksineutvikling, malaria-bekjempelse, reproduktiv helse, landbruksutvikling og barnearbeid er bare noen av de områdene hvor vi har sett en slik utvikling. Nettverkene er ubyråkratiske og lite hierarkiske, med evne til raskt å absorbere og ta i bruk ny kunnskap og erkjennelse. Jeg kan her nevne gjeldsaksjonen Jubilee 2000, som ett eksempel.

For å forbli relevante og effektive utviklingsorganisasjoner, må FN – med sine mer byråkratiske strukturer - videreutvikle sitt partnerskap med slike nettverk. Vi har sett tendenser til dette gjennom utviklingskonferansene på 90-tallet, så vel som i Verdensbankens respons på kritikken mot store damprosjekter. Dette er nok likevel oftest et partnerskap som har presset seg fram. En utvikling med større politisk handlingsrom kombinert med informasjonsteknologi og økte finansielle ressurser for slike nettverk har lagt grunnlaget for deres økte innflytelse.

Innenfor slike verdensomspennende nettverk kan representanter for myndigheter, privat sektor, akademisk ekspertise og internasjonale organisasjoner delta i en form for ‘global politikkutforming’. Dette kan selvsagt ikke erstatte FN som normsetter - og bør heller ikke gjøre det. Men slike nettverk kan bli viktig katalysatorer for globale politiske prosesser. Det er derfor viktig at vi tar mål av oss til å delta i de diskusjonene som pågår internasjonalt om disse spørsmålene.

Men, igjen, midt oppe i alt det nye og spennende: Glem ikke konstanten i utviklingssamarbeidet! –Glem ikke nasjonalstaten! - Mitt utgangspunkt vil alltid være at folks velferd i siste instans er knyttet til nasjonal politikk. Globaliseringen til tross; i overskuelig framtid vil det fortsatt være nasjonalstaten som vil være hovedrammen for de beslutninger og prioriteringer som legger grunnlaget for samfunnsutviklingen og som berører de fattigste mest. Dette må vi holde fast ved, også i utviklingspolitisk sammenheng. Det er bl. a. denne erkjennelsen som ligger bak den vekten vi legger på såkalt nasjonalt eierskap, eller mottakerorientering, i utviklingssamarbeidet. Alt vi gjør må ha som formål å stabilisere og trygge forholdene i samarbeidslandene, skape større rettferdighet der.

Fra utviklingshjelp til utviklingssamarbeid

Der det i hovedsak påligger den rike del av verden å gjøre noe med rammebetingelsene, påligger det like klart utviklingslandene å holde orden i sitt eget hus. La meg nevne det jeg anser for viktigst : å fremme økonomisk, sosial utvikling og fordeling; å styrke respekten for menneskerettighetene – alle menneskerettighetene; å arbeide for en demokratisk utvikling; og å bekjempe korrupsjon, i alle dens fasonger - fordi den rammer de fattigste og undergraver det meste. Dette er grunnsteiner i det vi kaller ’godt styresett’ - som igjen er avgjørende for at den fattigdomsrettede bistanden skal kunne bli effektiv.

For å få mest mulig ”utvikling for pengene”, må vi i fellesskap arbeide for å øke ansvarligheten, effektiviteten og åpenheten ved politiske beslutninger hos mottakerne. Vi må bidra til å bygge rettsstaten og styrke institusjonene i det politiske og sivile liv, slik at dynamiske og utviklingsbyggende krefter kan utfolde seg, innenfor stadige mer stabile rammeverk. Dette må vi gjøre både i vårt bilaterale samarbeid og gjennom de multilaterale institusjonene.

Her er FN en helt sentral aktør, som hovedforum for verdenssamfunnets normgivende arbeid. Erfaringen har imidlertid vist at debatten om slike spørsmål i FN lett kan bli polarisert langs en Nord/Sør-akse. Utviklingslandene er på vakt mot det de oppfatter som kondisjonalitet og anslag mot sin nasjonale suverenitet.

I en slik sammenheng er det viktig å fastholde at menneskerettigheter og andre komponenter i godt styresett ikke er vestlige verdier som skal prakkes på utviklingslandene, som en gjenytelse for utviklingshjelpen. Dette er tvert om universelle verdier som vi ikke skal ha så mye som et snev av dårlig samvittighet for å bringe opp – igjen og igjen, om nødvendig. Glem ikke at alle land - alle land! - har forpliktet seg i forhold til menneskerettighetene!

At vi skal gjøre dette med respekt for våre samarbeidspartnere, er en helt annen – og like selvsagt – sak.

Samtidig har giversamfunnet et stort ansvar. Vi må sørge for at vår innsats ikke bare bekjemper fattigdom, men også bidrar til at våre samarbeidsland selv kan ta hånd om sin egen utvikling. Her har vi langt igjen. Ikke minst hva gjelder koordinering av bistanden.

La meg gi dere et grelt eksempel: Det er anslått at Tanzania hvert år må sende 9600 rapporter til - og motta 1000 delegasjoner fra - sine givere. Givere som i dag i alt for liten grad samordner sin innsats. Givere som heiser sine nasjonale flagg, på hver sin teig og tue . Nesten ti tusen rapporter og tusen delegasjoner! Og Finansministeren i Tanzania og mange andre land sukker tungt. Dette er fæle tall! Og dette må giversamfunnet rett og slett slutte med! Vi må ta et oppgjør med de nasjonale særinteressene, senke flaggene, stikke fingeren i jorda og satse på fellesskapsløsninger!

Det av Verdensbanken lanserte Comprehensive Development Framework (CDF) representerer et lovende forsøk på å få til et format – jeg kaller det gjerne ”det store bordet” – der mottakerlandene har ”møteledelsen” og definerer sin egen ”landstrategi”. Også giverne skal legge denne – landets egen - strategi til grunn for sin innsats, hvorpå det foretas en arbeidsdeling mellom giverne basert på komparative fortrinn. Ambisjonen er at denne arbeidsdelingen skal omfatte så vel Bretton Woods-institusjonene og FN-organisasjonene som de bilaterale giverne, de regionale utviklingsbanke, de frivillige organisasjonene og – NB! – den private sektor.

Samtidig må man i større grad sette fattigdomsbekjempelse i sentrum. Sammen med IMF er Verdensbanken i ferd med å utvikle et konsept for nasjonale fattigdomsstrategier - det såkalte PRSP ( Poverty Reduction Strategy Paper). Ambisjonen er dels å skape tettere koplinger mellom strukturtilpasning, gjeldslette og fattigdomsbekjempelse, dels å stimulere til at mottakerlandene selv i større grad formulerer sin egen fattigdomsstrategi. PRSP-formatet er lovende, forutsatt at det virkelig stimulerer slikt ”nasjonalt eierskap”.

Dernest må giverne satse på programmer framfor prosjekter. Prosjektene kan i og for seg gi gode resultater på mikro-nivå, men det er ofte vanskelig å lese resultater i form av effekter på makronivå; på landnivå. Giverne må i større grad gå inn med støtte til utviklingsplanene for en hel sektor, altså sektorprogrammer, og - igjen - foreta en hensiktsmessig arbeidsdeling seg imellom.

Sist, men ikke minst – og implisitt i det jeg har sagt om nødvendigheten av koordinering: Giverne må slutte med sin revir-tenkning; slutte å konkurrere, slutte å hegne om det de oppfatter som ”sine” nisjer i utviklingssamarbeidet; slutte å tro at ”vi alene vite”. Dette gjelder både bi- og multilateralt, og ikke minst innen FN-systemet!

Fred, sikkerhet og utvikling – deler av et hele

Fred og stabilitet er en grunnleggende forutsetning for utvikling. Det nye konfliktbildet, med en foruroligende vekst i tallet på væpnede konflikter innenfor snarere enn mellom stater, formelig roper på kreativ tenkning om nye parametre for konfliktforebygging og konflikthåndtering. Av de 101 væpnede konfliktene mellom 1989 og 1996, var bare 6 mellom stater. Resten var borgerkriger i ulike former. Dette ansporer til nytenkning, også i det praktiske utviklingssamarbeidet. Humanitær bistand blir stadig viktigere. Og vi blir mer og mer oppmerksomme på at bistanden må innrettes slik at et lands myndigheter ansvarliggjøres overfor sin egen befolkning.

Når krisene oppstår, og når konflikt bryter ut, er det viktig å se ting i sammenheng. Vi må tenke langsiktig i det kortsiktige arbeidet. Det er ikke mulig å skille humanitær bistand fra politiske prosesser for fred og forsoning, eller fra langsiktige utviklingstiltak. La meg bare gi dere et tall i så måte: - Halvparten av alle fredsavtaler ender i nye konflikter i løpet av relativt kort tid. Et hovedproblem er at man ikke har tilstrekkelig apparat for å stabilisere en labil situasjonen.

Dersom vi skal bidra til å løse en konflikt, må vi ha en helhetlig tilnærming og et langsiktig perspektiv. Dette inkluderer støtte til politiske prosesser, humanitær bistand, sikkerhetstiltak for sivile og hjelpepersonell, forsoningsarbeid, bidrag til demokratibygging og arbeid for å fremme menneskerettighetene. Det er viktig at dette gis en lokal eller regional forankring - for å øke partenes “eierskap”. Et overgripende hensyn er, også i denne sammenheng, koordinering blant alle involverte aktører.

I den humanitære redegjørelsen for Stortinget for et år siden redegjorde jeg for hvorfor vi må se humanitær bistand og langsiktige utviklingstiltak i sammenheng. Disse bistandsformene overlapper. Vi må tenke langsiktig i det vi gjør, samtidig som vi er fleksible i vår måte å bistå på. Vi må se vår innsats i forhold til hva andre bidrar med. Den internasjonale koordinering på dette punktet er helt avgjørende. Koordinering er en nødvendig forutsetning for å unngå gap mellom kortsiktig krisehjelp og langsiktige utviklingstiltak. Oppstår det et vakuum mellom disse, har vi et problem med stor ”P. Og det har vi dessverre alt for ofte i verdens krise- og konfliktområder i dag. ”. Det er gjerne dette vi kaller ’CNN-effekten’.

Mer fundamentalt er det naturligvis enda viktigere at det utvikles normer og strukturer for å kunne hindre eller forebygge konflikter. Arbeidet for godt styresett, demokratisering og respekt for menneskerettighetene – kombinert med fattigdomsrettet bistand - er viktig også i dette konfliktforebyggende arbeidet. I et slikt perspektiv er det desto mer bekymringsfullt at ODA fra OECD-landene er drastisk redusert. I 1998 snudde denne negative trenden for første gang på lenge, men ingen av oss vet om dette vil vare.

Ofte vil det bare være FN og FNs Sikkerhetsråd som kan legitimere og sette rammene for verdenssamfunnets inngripen og innsats i spesielle konflikter og konfliktområder. Samtidig vil varige løsninger forutsette et samarbeid mellom FN, andre multilaterale organisasjoner, regionale organisasjoner, nasjonale aktører og frivillige aktører. Utfordringen er bl.a. å finne funksjonelle mekanismer for slikt samarbeid og samordning. Formatet må være feltbasert, operasjonelt og mottakerorientert. Politiske prosesser og alle bistandsformer må løpe sammen for å forebygge ny ustabilitet og nye kriser – det være seg i Kosovo, Sierra Leone eller DR Kongo.

Som sagt; bistand er politikk. Også her. Like klart er det at riktig politikk - både i giverland og mottakerland - er den beste bistand som tenkes kan.

Alliansebygging

For å få gode resultater, må man handle i fellesskap. Vi må bygge allianser for å vinne fram. I fjor sommer satt jeg derfor sammen med mine kolleger fra Storbritannia, Nederland og Tyskland på Utstein kloster. Jeg tok initiativ til dette møtet for å styrke et gryende nettverk blant ”likesinnede” land i sentrale spørsmål som fattigdomsbekjempelse, giverkoordinering, gjeldssanering og korrupsjonsbekjempelse. Vi har utviklet et dynamisk fellesskap. Alle har vist vilje til å sette egeninteresser til side i kampen mot fattigdom.

Dette nye samarbeidet kommer i tillegg til det tradisjonelle, og svært viktige, nordiske samarbeidet. Norden er fremdeles vår viktigste alliansepartner. Men ”Utstein-alliansen” skaper en ytterligere synergi. Og den vil fortsette. Mens vi utgjør ”linken” til de nordiske landene og Nederland til Benelux, er Storbritannia og Tyskland sentrale i G-7 sammenheng. Jeg har store forhåpninger til videreutvikling av dette samarbeidet.

Utstein-alliansen har allerede kommet til nytte også i det multilaterale arbeidet. En felles artikkel vi skrev i International Herald Tribune har avfødt positive reaksjoner, bl.a. fra generalsekretær Kofi Annan, som ønsker å gi artikkelens hovedtema – fattigdomsbekjempelse – en sentral plass på dagsordenen for FNs Tusenårsforsamling. Vi arbeider nå med å følge opp dette.

Nærmere om FNs rolle

FNs unike posisjon i verdenssamfunnet utfordres stadig oftere av andre internasjonale aktører. Verdensbanken, IMF, WTO og regionale organisasjoner som OSSE og OAU, er i ferd med å etablere seg innenfor områder der FN tidligere rådde grunnen alene. Disse aktørene vokser, både i geografisk og ’tematisk’ omfang. Man ser en økende tendens til parallell organisering, spesialisering og samordning av mellomstatlig samarbeid i de ulike internasjonale organisasjonene.

Dette er en utvikling som på de fleste områder er positiv - både ved at den fører til økt volum på den totale innsatsen for å løse globale utfordringer, og ved at den bidrar til en kvalitetsheving av innsatsen gjennom konkurranse mellom ulike aktører. For FN er dette en spore til stadig forbedring, for at organisasjonen ikke skal bli irrelevant. Faren oppstår dersom FN ikke er i stand til å ta denne utfordringen, og slik får redusert sin betydning og innflytelse. FN er - og bør forbli - unik i verdenssamfunnet.

Når dét er sagt, er det ingen grunn til å underslå at utviklingen delvis er en følge av at FN ikke har vært i stand til – eller kanskje heller at vi som FNs medlemmer og eiere ikke har satt FN i stand til – å løse viktige oppgaver. Som formidler av offentlig bistand (ODA) er Verdensbanken i dag mye større enn FN, innbefattet alle særorganisasjone. Samtidig har private kapital- og handelsstrømmer på kort tid blitt mange ganger større enn utviklingsbistanden.

Også som utviklingspolitisk forum har FN fått økt konkurranse, særlig fra Bretton Woods-institusjonene. Verdensbanken har bl. a. lansert Comprehensive Development Framework (CDF), som jeg tidligere har vært inne på. Betydningen av giverkoordinering og nasjonalt eierskap er, som sagt, også synliggjort gjennom samarbeidet mellom IMF og Verdensbanken, jamfør ”PRSP”.

FN må ta denne utviklingen som en ytterligere spore til reform og effektivisering. Det er så langt ingen grunn for FN-venner til å frykte at FN skal bli utkonkurrert. De globale utfordringene har dessverre uansett et omfang som gjør at det er nok å gripe fatt i for alle gode krefter.

Dessuten bør både vi og FN glede oss over at Verdensbanken og IMF langt på vei har kommet Norge og likesinnede land i møte, bl. a. når det gjelder behovet for giversamordning (jf. UNDAF), mottakerorientering, sosial sektors betydning, og – ikke minst - fattigdomsbekjempelse.

Denne gledelige tendensen til utviklingspolitisk konvergens gir mange nye muligheter. Men den stiller oss som giverland også overfor en rekke avveininger og valg. Og den understreker nødvendigheten av arbeidsdeling, samarbeid og samordning, ikke minst mellom Bretton Woods-institusjonene og FN-systemet. Vi – som medeiere i institusjonene – må bli klarere i vår holdning til hvem som skal gjøre hva, hva de kan gjøre sammen, og hva andre evt. kan gjøre bedre. Her blir Norge lyttet til, bl.a. på grunn av vår vedvarende og konsekvente politiske og økonomiske støtte til FN. Dette gir oss muligheter til å bidra til alliansebygging mellom Nord og Sør - og også mellominstiusjonene. Her er det et stort potensiale for synergieffekter, men også fare for overlapping og dobbeltarbeid.

I Norge har vi tradisjonelt oppfattet FNs rolle og betydning som noe selvinnlysende. Det samme gjelder FNs betydning for oss . FN er en hjørnestein i norsk utenrikspolitikk. Punktum.

Men jeg tror vi må ta inn over oss at det ikke finnes noen omforent eller på forhånd gitt internasjonal enighet om betydningen av FNs rolle. FN er ofte utsatt for kritikk. Noe av denne rammer riktig, og er konstruktiv. De seneste årenes debatt om reform av FN-systemet og utfallet av denne er ett eksempel på dette. En del av kritikken er entydig negativ, iblant helt urimelig. Vår oppgave må være å støtte den konstruktive kritikken som kan gjøre FN bedre og motarbeide kritikk som egentlig har til hensikt - eller til følge - at FN svekkes.

Generalsekretær Kofi Annans omfattende reforminitiativer fra 1997 er nå enten iverksatt eller i ferd med å gjennomføres. Tross mange problemer, er apparatet i New York slankere og – formentlig - mer effektivt enn tidligere. En annen gledelig utvikling er at flere FN-organisasjoner har fått nye, engasjerte og ambisiøse ledere med ’riktige’ holdninger. Ledere som har forpliktet seg til å revitalisere et system som i stor grad hadde stivnet. Her ligger det til rette for nye allianser, både i forhold til bilaterale givere, andre FN-organer og Verdensbanken.

Generalsekretærens reformpakke omfattet også forslag om avholdelse av en Tusenårsforsamling med et tilhørende toppmøte i forkant av høstens Generalforsamling. Toppmøtet vil diskutere hvordan FN kan styrkes for å kunne møte utfordringene i et nytt århundre. Generalsekretæren har foreslått fire undertemaer: styrking av FN, fred og sikkerhet, fattigdombekjempelse og menneskerettigheter. Dette er alle temaer som står høyt på vår egen dagsorden.

Som menneskerettighetsminister og ihuga forkjemper for rettighetsbasert bistand, har jeg et håp om at Tusenårsforsamlingen skal sette flomlys på skjæringsflatene mellom menneskerettigheter og fattigdomsbekjempelse. Her er det mye å gripe fatt i!

Kravet til reformer må også ses i lys av FNs finansielle situasjon, som har vært i krise det siste tiåret. Gjennom hele 90-tallet har store bidragsytere – særlig USA og Canada - stått hardt på kravet om nominell nullvekst i FN-systemets budsjetter. Opprinnelig ble dette rettferdiggjort ved at det var nødvendig for å få drevet fram nødvendig reform, gjennom strømlinjeforming, rasjonalisering og effektivisering av det multilaterale systemet. Nå ligger vi imidlertid farlig nær et punkt hvor nullveksten bidrar til å svekke reformene og FNs evne til å utføre pålagte oppgaver.

Det er spesielt betenkelig at nullvekstpolitikken videreføres uavhengig av hvorvidt organisasjonen virkelig gjennomfører de foreslåtte reformer eller ikke. Vår oppgave må være å arbeide for at reformer som frigjør ressurser ikke fører til nedskjæringer i bidragene. Vi må arbeide for en resultatorientert budsjettpolitikk, der reformer snarere belønnes med ressurser.

Avslutning

For å runde av: Jeg tror vi nå er kommet til et punkt hvor vi langt på vei har de kunnskaper og virkemidler som trengs for å skape utvikling og utrydde fattigdom og utbytting. Hovedutfordringen framover må derfor gå på ressursmobilisering og gjennomføring. FNs må fortsatt spille en sentral rolle på dette området. Hvor sentral vil bl.a. avhenge av organisasjonens evne til å omstille seg til nye utfordringer.

En viktig indikasjon i så måte vil være utgangen på den reformprosess som UNDP - under sin nye leder Mark Malloch Brown - nå står midt oppe i.

Ett forhold som gir stor grunn til optimisme, er den reformvilje og den åpne samarbeidsholdning generalsekretær Kofi Annan legger for dagen. Reformer krever ledelse.

19. oktober 1999 holdt FNs Generalsekretær en tale i Verdensbanken, for bankens stab. Det var, utrolig nok, første gang i Verdensbankens – og dermed også FNs – historie at noe slikt skjedde . Første gang på 50 år! Kofi Annan avsluttet sin tale med en appell om at Verdensbanken og FN må lære av hverandre, og ikke gå i den fellen at man, hver på sin side, ser på seg selv som enerådende visdomsforvaltere.

Jeg slutter meg til denne anbefalingen av hele mitt hjerte!

Og la det være sagt: Kofi Annan kan regne med fortsatt sterk norsk støtte i sine bestrebelser på å skape et vitalt og handlekraftig FN. Et FN som – slik han selv sier det i en av sine taler – ”…deals not in dusty abstractions, but in crucial life-and-death matters, affecting the well-being of all women, men and children, every citizen of this planet”.

For, som han sa det i en ”pep-talk” til sin egen stab for temmelig nøyaktig tre år siden: ”There is no alternative to the UN. It is still the last best hope of humanity”.

Takk for oppmerksomheten.