Finansdepartementets arbeid mot økonomisk kriminalitet

Skatterevisorenes Forening – seminar om økonomisk kriminalitet i Vestfold

Kjære seminardeltagere

Takk for invitasjonen til dette seminaret om økonomisk kriminalitet her i Vestfold. Vi kan lett bli enige om at økonomisk kriminalitet er uakseptabelt. Kunnskap om økonomisk kriminalitet er derfor avgjørende for å hindre at denne kriminaliteten sprer seg i samfunnet. Derfor er seminarer som dette så viktige – hvor dere som jevnlig støter på økonomisk kriminalitet– gis en mulighet til å komme sammen og utveksle erfaringer og kunnskap om hvordan denne type kriminalitet kan bekjempes. Det er inspirerende for meg å være her i dag.

Inntekter fra skatter og avgifter til staten og kommunene utgjør grunnlaget for velferdsstaten. I 2002 utgjorde disse til sammen ca. 691 milliarder kroner. Skatte- og avgiftsmyndighetenes målsetting er å kunne fastsette korrekte skatter og avgifter til rett tid. Det er opp til den enkelte skatte- og avgiftspliktige å gi nødvendige og fullstendige opplysninger til skatte- og avgiftsmyndighetene. Siden systemet er basert på tillit, er mulighetene for unndragelser i utgangspunktet store.

Det har i de senere årene vært mye snakk om omfanget av den svarte økonomien, herunder svart arbeid. Det finnes både nasjonale og internasjonale undersøkelser på området, men ingen har hittil klart å lage en regnemodell som gir sikre svar på det totale omfanget. Dette ligger også i sakens natur. Stiftelsen Frisch-senteret har – på oppdrag fra Skattedirektoratet – i en undersøkelse fra 2002 estimert den svarte økonomien på skatteområdet til ca. 11 milliarder kroner i 2001. Selv om de fleste undersøkelser er beheftet med usikkerhet, er problemet uansett i en størrelsesorden som gir grunn til utstrakt innsats fremover. Misbruk av skatte- og avgiftssystemet fører til at de lovlydige må betale en forholdsmessig større andel av fellesskapets ressurser.

Regjeringen prioriterer derfor arbeidet mot økonomisk kriminalitet høyt. Dette betyr for Finansdepartementets del at vi selv sørger for å ha en fortløpende innsats knyttet til skatte- og avgiftsunndragelser, samtidig som vi tar tak i de signaler og innspill som kommer fra underliggende etater. I denne forbindelse kan jeg nevne at departementet før sommeren sendte en henvendelse til Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet og ba om forslag til tiltak som kan være med på å gjøre større deler av den svarte økonomien hvit, herunder forenklingstiltak for skattyter. Departementet vil følge opp de mottatte innspillene i tiden fremover. I mitt innlegg i dag vil jeg fokusere på en del saker som er under arbeid i departementet.

Mange enkeltelementer er med og påvirker de totale skatte- og avgiftsunndragelsene. Omfang og effektivitet av kontrolltiltak, inkludert sjansen for å bli avslørt er ett slikt element. For å kunne drive en betryggende og effektiv kontroll er det viktig med gode kontrollhjemler. De norske skatte- og avgiftsmyndighetenes kontrollhjemler må i utgangspunktet sies å oppfylle disse kravene. I de senere årene er det imidlertid satt spørsmålstegn ved rekkevidden av flere av bestemmelsene. Videre har det skjedd store endringer når det gjelder bruk og utvikling av finansielle instrumenter og tjenester. Samtidig har utviklingen innenfor data- og informasjonsteknologi medført store endringer både når det gjelder tradisjonell bankvirksomhet, forsikring og verdipapirhandel og ikke minst når det gjelder transaksjoner mellom forskjellige aktører i finansmarkedet. Dette gjør at vi til enhver tid må sikre at kontrollbestemmelsene er tilpasset den virkelighet aktørene opererer i.

Departementet har i sommer sendt på høring et forslag om presisering av lignings- og avgiftsmyndighetenes adgang til å kreve kontrollopplysninger fra banker m.v. Endringene gjelder ligningsloven § 6-4 og merverdiavgiftsloven § 48. Bakgrunnen for dette er en uttalelse fra Sivilombudsmannen som begrenser den tidligere forståelsen av bestemmelsenes rekkevidde. Departementet foreslår derfor nå en presisering som skal sikre at skatte- og avgiftsmyndighetene skal kunne kreve opplysninger fra banker m.v. om underbilag og annen dokumentasjon til transaksjonene, herunder hvem som er parter i transaksjonene. For å kunne bekjempe økonomisk kriminalitet, herunder skatte- og avgiftsunndragelser og hvitvasking er det av avgjørende betydning å kunne følge pengestrømmen. Høringsfristen er 15. oktober 2003. Vi legger opp til å få saken frem for Stortinget før jul.

I 2000 sendte departementet på høring et forslag om innføring av hjemmel i skattebetalingsloven, som vil gi skatteoppkreverne m.v. samme adgang som lignings- og avgiftsmyndighetene har til å innhente kontrollopplysninger fra tredjepersoner ved utføring av arbeidsgiverkontrollen. Saken er ikke fremmet for Stortinget ennå. Det skyldes at departementet ser det som uhensiktsmessig at skatteoppkreverne i mellomtiden ville få videre hjemler enn lignings- og avgiftsmyndighetene til å innhente kontrollopplysninger. Dette som følge av Sivilombudsmannens tolking av ligningsloven § 6-4. Det er derfor lagt opp til at saken fremmes for Stortinget samtidig med de ovennevnte endringene i ligningsloven § 6-4 og merverdiavgiftsloven § 48, altså sannsynligvis i løpet av høsten.

Når det gjelder revidering/presisering av kontrollbestemmelser, er departementet klar over at det også er et behov for å se nærmere på ligningsloven § 6-15. Bestemmelsen gir hjemmel til å foreta kontroll hos de tredjemenn som skal gi opplysninger og oppgaver etter ligningsloven kapittel 6. Rekkevidden av bestemmelsen er nok blitt noe for kort, og på lengre sikt bør den utvides. Men jeg kan ikke i dag si noe mer om når en behandling kan ventes her.

I forbindelse med skatteligningen får ligningsmyndighetene inn en rekke opplysninger om skattyternes formues- og inntektsforhold og andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold. Slike opplysninger gis både av skattyterne i selvangivelse, pliktige skjemaer og eventuelle vedlegg, og av arbeidsgivere, finansinstitusjoner og andre som er oppgavepliktige etter ligningsloven kapittel 6. Ligningsetaten har derfor en stor mengde data samlet i forskjellige registre.

Ligningsregistrene inneholder opplysninger som skatteoppkrevere, skattefogder og en rekke andre offentlige etater har bruk for i sitt kontrollarbeid, og som de har lovlig adgang til å kreve utlevert. I dag blir opplysninger fra ligningsregistrene for en stor del oversendt i skriftlig form. Da opplysningene i stor utstrekning er lagret elektronisk og det finnes tekniske løsninger for elektronisk overføring av opplysningene, fremstår dagens ordning som tungvint og tidkrevende for alle parter. Finansdepartementet sendte i sommer på høring et forslag om at offentlige myndigheter skal få elektronisk tilgang til den informasjon som i dag utleveres manuelt. Forslaget vil bl.a. medføre en effektivisering av kontrollen for de myndigheter som i dag må sende skriftlige henvendelser. Også ligningsmyndighetene vil kunne oppnå effektiviseringsgevinster ved innføring av elektronisk tilgang til registrene, fordi de ikke lenger må besvare enkelthenvendelser. Høringsfristen var 3. september 2003. Vi jobber nå videre med saken.

Et annet element av betydning for omfanget av skatte- og avgiftsunndragelser er om det aktuelle regelverket er komplisert å forholde seg til. Dette gjelder både for skattebetalerne og myndighetene. Regjeringen er opptatt av at det skal legges til rette for de skattytere som ønsker å forholde seg lovlydige. Dette hensynet taler for forenklinger. Fremover ønsker vi derfor å fokusere på bl.a. skjemaforenklinger og tiltak som gjør det mulig for skattyter å forholde seg lovlydig uten uforholdsmessig store anstrengelser. I denne sammenheng har jeg lyst til å nevne et forslag med arbeidstittelen ”klart svar”, som er under utredning.

Som dere er kjent med har ligningskontorene etter ligningsloven en ubetinget plikt overfor alle skattytere til å gi veiledning om utfylling av skjemaer som gjelder ligningen. Dersom arbeidssituasjonen tillater det, skal kontorene også gi veiledning om lover, forskrifter og vanlig praksis som kan ha betydning for skattyterne. I praksis betyr dette en utstrakt veiledning til skattyterne, men etter gjeldende regler tas det rutinemessig forbehold om at uttalelsene ikke er bindende for den ordinære ligningsbehandlingen. Skattedirektoratet har nå etablert en arbeidsgruppe som utreder hvordan en ordning med bindende ligningssvar fra ligningskontorene kan gjennomføres, og hvilke muligheter og begrensninger som bør gjelde for en slik fremtidig ordning. Det er ventet at en rapport vil bli oversendt departementet ved årsskiftet, og vi vil da gripe fatt i saken. Dette er en ordning som eventuelt vil komme i tillegg til dagens ordning med bindende forhåndsuttalelser som gis av Skattedirektoratet. Saken reiser imidlertid også en del tunge problemstillinger som må avklares, bl.a. om ligningskontoret ved sin uttalelse ikke bare skal kunne binde seg selv, men også ligningsnemnd, overligningsnemnd og eventuelt også høyere ligningsorganer.

Videre ønsker vi nå å endre regelverket slik at det blir rimeligere og enklere for privatpersoner å få hjelp til oppgaver som for eksempel snømåking, renhold og hagestell i hjem eller hytte. Etter gjeldende regler er det slik at det ikke skal betales arbeidsgiveravgift for lønnet arbeid i privat hjem og fritidsbolig når lønnen ikke er fradragsberettiget for arbeidsgiveren og arbeidet ikke er en del av arbeidstakerens næring. Fritaket gjelder bare dersom samlede lønnsutbetalinger fra husholdningen ikke overstiger 30 000 kroner i inntektsåret. Denne grensen vil vi heve til 50 000 kroner.

I kampen mot økonomisk kriminalitet er det av stor betydning at det ilegges effektive reaksjoner ved avdekkede lovovertredelser. På ligningsområdet har NOU 2003:7 om Tilleggsskatt m.m. vært på høring (høringsfrist 17. juni 2003). Departementet arbeider nå med saken med sikte på å fremme forslag om lovendringer for Stortinget i løpet av 2004. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) med tilleggsprotokoller er implementert i norsk lovgivning gjennom menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30. Bakgrunnen for at det ble opprettet et lovutvalg var særlig den rettsutvikling som har skjedd ved praktiseringen av EMK. Jeg tenker da på det forhold at Høyesterett i den såkalte Bøhler-dommen fastslo at varsel om forhøyet tilleggsskatt er å anse som en ”straffesiktelse” i relasjon til EMK artikkel 6 nr. 1. Etter at utvalget var satt ned kom Høyesterett i avgjørelser av 3. mai 2002 til at systemet med dobbelt forfølgning av skatteunndragelser – både ileggelse av tilleggsskatt og straff for samme forhold i atskilte saker til forskjellig tid – er i strid med EMK. Det er nå viktig å sikre at regelverket blir i samsvar med de krav som følger av EMK. Departementet må derfor også fremover gå igjennom reglene om tilleggsavgifter og tilleggstoll med samme formål for øye.

Hensikten med denne type kriminelle handlinger er å oppnå økonomisk gevinst, dette gjelder typisk tyveri, ran, narkotikaomsetning, smugling og skatte- og avgiftsunndragelser. Med hvitvasking av penger menes vanligvis virksomhet som har til formål å tilsløre opprinnelsen til utbyttet fra kriminelle handlinger slik at utbyttet senere kan tas i bruk av gjerningsmannen eller andre som legale midler. Hvitvaskingens formål er å unngå avdekking av den bakenforliggende forbrytelse, vanligvis ulike former for økonomisk kriminalitet. Kampen mot hvitvasking er derfor også en kamp mot denne bakenforliggende kriminaliteten.

Finansdepartementet har utarbeidet en ny lov om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven) som ble vedtatt av Stortinget 20. juni 2003. Hvitvaskingsloven vil gjennomføre EØS-regler om hvitvasking og enkelte andre internasjonale forpliktelser. (Loven bygger på en rapport utarbeidet av en arbeidsgruppe som ble ledet av Finans­departementet.) Den nye loven vil erstatte hvitvaskingsreglene i finansierings­virksomhetsloven § 2-17 og § 2-17 a. Den nye loven representerer delvis en videreføring, oppdatering og videreutvikling av gjeldende tiltak, men inneholder også enkelte nye regler.

Lovens formål er å forebygge og bekjempe hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger. Regelverkets anvendelsesområde utvides slik at bl.a. også advokater, revisorer, regnskaps­førere og eiendomsmeglere nå vil få en plikt til å kjenne sine kunder, samt en plikt til å rapportere mistenkelige transaksjoner til ØKOKRIM. Videre vil reglene gjelde for forhandlere av gjenstander (f.eks. biler, edelstener) når det betales i kontanter og beløpet er på minst 40 000 kr.

Uforming av regelverk for kriminalitetsbekjempelse vil måtte bero på en avveining av bl.a. hensynet til effektiv kriminalitetsbekjempelse og hensynet til personvern. Forholdet mellom hvitvaskingstiltakene og personhensyn er drøftet i tilknytning til forslaget til ny hvitvaskingslov i Ot.prp. nr. 72 (2002-2003). Våre internasjonale forpliktelser begrenset imidlertid handlings­rommet i stor grad i denne saken. Uavhengig av slike forpliktelser, mener vi imidlertid at utviklingen i den økonomiske kriminaliteten tilsier en effektivisering av hvitvaskingsregelverket.

Departementet tar sikte å på å sette loven og forskriften i kraft i løpet av vinteren.

I denne sammenheng har jeg også lyst til å nevne det arbeidet som pågår i departementet med å erstatte dagens BRAVO-register. Dette er et elektronisk register over utenlandstransaksjoner som i dag administreres av Norges Bank. Rapporteringer om pengeoverføringer og andre finansielle transaksjoner til eller fra utlandet som går gjennom norsk valutabank eller Norges Bank selv, registreres i BRAVO. Opplysningene som er registrert i BRAVO brukes både som grunnlagsdata for utarbeidelse av statistikk og til etterforsknings- og kontrollformål. Dagens rapportsystem gir imidlertid til dels mangelfull informasjon til bruk for statistikkutarbeidelsen. Norges Bank og Statistisk sentralbyrå arbeider derfor med en omlegging av rapporteringene av utenlandstransaksjoner. Dette innebærer at data til kontrollformål ikke lenger vil innhentes av Norges Bank.

BRAVO er en vesentlig kilde for kontrollorganene ved at systemet inneholder relevant informasjon om de fleste utenlandstransaksjoner, uavhengig av hvilken valutabank som er benyttet. Skatteetatens bruk av BRAVO-søk kan deles i tre hovedkategorier; stikkprøvekontroll av virksomheter og fysiske personer etter nærmere angitte kriterier, avklaring av fakta i forbindelse med konkrete saker, og kartlegging av pengestrømmer til/fra spesielle land. I dagens system er det tidkrevende å få informasjon, bl.a. fordi resultatene distribueres på papir. Vi vil i stedet foreslå et moderne elektronisk system. Det blir mer praktisk og effektivt, og vil således bedre ivareta brukernes behov, herunder skatteetaten. Departementet sendte i mai i år forslag til ny lov om register over opplysninger om valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge (valutaregisterloven) på høring. Høringsfristen var nå i september og departementet tar sikte på å fremme forslag til ny lov for Stortinget i løpet av vinteren.

Samarbeid mellom kontrollmyndigheter og politiet er av stor betydning i kampen mot økonomisk kriminalitet. Taushetspliktsreglene er med på å sette grenser for denne type samarbeid. Taushetsplikten er for ligningsmyndighetene uttømmende regulert i ligningsloven § 3-13, og gjelder som hovedregel overfor uvedkommende.

I henhold til en av unntaksbestemmelse i ligningsloven § 3-13 kan opplysninger om mistenkelige forhold utenfor ligningsmyndighetenes forvaltningsområde overleveres bl.a. politi- og påtalemyndighet når det foreligger skjellig grunn til mistanke om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Denne bestemmelsen har vært praktisert slik at det kun er overgitt opplysninger til politi- og påtalemyndighet om mistenkelige forhold utenfor skatte- og avgiftsmyndighetenes forvaltningsområde på konkret forespørsel fra disse. Dette har sin bakgrunn i en merknad fra Stortingets finanskomitè i forbindelse med en endring av ligningsloven § 3-13 i 1992.

Denne praksisen har medført en uheldig begrensning av samarbeidsmulighetene mellom skattemyndighetene og de straffehåndhevende organer, som i dag ikke kan anses nødvendig av hensyn til skattyternes personvern. Det er videre et faktum at politiet i dag – i større grad enn tidligere – må anses å ha et behov for å få tilgang til opplysninger om mistenkelige forhold utenfor skatte- og avgiftsmyndighetenes forvaltningsområde. Som dere vil være kjent med, er denne praksisen besluttet lagt om.

Skattemyndighetene samler inn et meget omfattende opplysningsmateriale om skattyternes økonomiske forhold, herunder om de økonomiske forbindelsene mellom skattyterne, samt bedriftsmessige og personlige forhold. I enkelte tilfeller gir dette opplysningsmateriale meget klare mistanker om grove ulovligheter på ulike, ikke-skattemessige områder, for eksempel smugling, bedrageri, underslag, utpressing, hvitvasking osv. Politi- og påtalemyndighet vil ha god nytte av opplysningsmateriale om slike mistenkelige forhold. Dette kan effektivisere straffehåndhevelsen og skape et smidigere samarbeidsforhold mellom forvaltningen og de straffhåndhevende myndigheter. Ikke minst i saker om økonomisk kriminalitet vil en praksis hvor ansatte i skatte- og avgiftsetaten – i mer alvorlige tilfeller – ikke bare kan gi underretning til politi- og påtalemyndighet uten forespørsel, men også er pålagt det som en tjenesteplikt, være til stor nytte.

På denne bakgrunn sendte departementet i 2002 et brev til Skattedirektoratet om at det var nødvendig med en praksisendring på dette området. Dette innebærer at det ikke lenger er noe krav om konkret forespørsel fra politiet når skatte- og avgiftsmyndighetene mener det foreligger skjellig grunn til mistanke om lovovertredelser utenfor eget ansvarsområde som kan medføre fengsel i mer enn 6 måneder. I de tilfeller hvor det foreligger særlig sterk mistanke om svært alvorlige forhold, vil det nå bli instruksfestet en tjenesteplikt for den enkelte tjenestemann til å orientere sin nærmeste overordnete med sikte på at politi- og påtalemyndighet blir underrettet.

Adgangen til å underrette politi- og påtalemyndighet ved mistanke om straffbare handlinger utenfor skatteetatens forvaltningsområde uten forespørsel vil også gjelde for avgiftsmyndighetene. Stortinget har blitt orientert om denne praksisendringen tidligere i år, uten å ha innvendinger. Det ventes at Skattedirektoratet om kort tid vil ha klar en melding som gir retningslinjer om praksisendringen.

På departementsnivå foregår det også samarbeid i forhold til innsatsen mot økonomisk kriminalitet. Finansdepartementet deltar i Embetsmannsutvalget mot økonomisk kriminalitet (EMØK), hvor hovedformålet er å sikre en koordinert innsats på dette viktige området. Justisdepartementet og ØKOKRIM deltar også her. For tiden arbeider EMØK med en ny ”Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet”. Det er tenkt at planen skal være kortere og mer handlingsorientert enn de tidligere handlingsplanene på området. Justisdepartementet og Finansdepartementet har hovedansvaret for å utforme planen, og spesialråd Eva Joly er nå også koblet inn i dette arbeidet. Jeg skal ikke gå nærmere inne på dette arbeidet siden dette er et eget punkt på dagsorden (Atle Roaldsøy fra JD vil orientere om dette arbeidet).

Til slutt vil jeg også nevne et dagsaktuelt tema; nemlig korrupsjon og bestikkelser. Dette er i utgangspunktet et område som faller innenfor Justisdepartementets ansvarsområde, og de har også opprettet et eget anti- korrupsjons og hvitvaskingsprosjekt, som ledes av Eva Joly. Problemet er imidlertid grenseoverskridende, og det er av stor betydning at både offentlige myndigheter og det private næringsliv setter i gang tiltak på området. I 1995 ble det vedtatt endringer i skattelovgivningen (i dag skatteloven § 6-22) som forhindrer skattefradrag for bestikkelser også til utenlandske offentlige tjenestemenn. Som et ledd i OECDs arbeid med å styrke skattemyndighetenes rolle i kampen mot bestikkelser og korrupsjon har OECD utarbeidet en håndbok om avdekking av bestikkelser til bruk i skatteetaten. Håndboken som er utarbeidet på engelsk, er nå på initiativ fra Finansdepartementet oversatt til norsk av Skattedirektoratet, og lagt ut på skatteetatens intranett. Departementet har bedt direktoratet om å se nærmere på hvilke tiltak som er aktuelle for å styrke skattemyndighetenes rolle i kampen mot bestikkelser, da særlig ved å bevisstgjøre de enkelte medarbeidere.

Til slutt vil jeg ønske lykke til med seminaret og deltagernes videre arbeid i det daglige. Iherdig innsats på alle plan – lokalt, regionalt og sentralt – er avgjørende for å oppnå resultater på området.