Mens vi venter på Pensjonskommisjonen –
Hvorfor det er nødvendig med en pensjonsreform også i Norge?

”I verdens rikeste land....”. Frasen er velkjent, fra debattprogrammer, leserinnlegg og andre meningsytringer i lunsjpausen og over kafébordene. Setningen fortsettes gjerne med noe slikt som ”må vi jo ha råd til...”.

Vi har råd til – og har tatt oss råd til – mye i dette landet. Den jevne borger har det godt, den norske stat har gode finanser og velstandsnivået er høyt. Jeg har likevel tidligere advart, fra denne talerstol, mot at vår oljerikdom skal forblinde oss og lure oss til å tro at vi ukritisk kan bruke stadig mer penger hver gang vi har en utfordring.

Vi omkranses av myter om Norges rikdom i den daglige politiske debatten. En av de aller mest alvorlige myter, er at vi i fremtiden kan bevare alle de velferdsordninger vi i dag har innført, samtidig som vi styrker innsatsen på stadig nye velferdsområder. La meg slå det fast helt fra starten: Det er helt umulig å bevare dagens pensjonssystem hvis vi vil ha noen som helst sjanse til å opprettholde annen velferd og kunne beholde et konkurransedyktig næringsliv. Hvis noen skulle mene at vi i Norge er forskånet fra å måtte gjennomføre en dyptgripende pensjonsreform, lever de i mytenes verden. La meg avlive denne myten her i kveld.

Som dere er kjent med, arbeider Pensjonskommisjonen, under ledelse av Sigbjørn Johnsen, nå på overtid. Kommisjonen fikk utsatt sin opprinnelige frist fra oktober til midten av desember. Nå er overleveringen til sosialministeren og meg utsatt, fordi det gjøres noen siste forsøk på å oppnå enighet på viktige punkter.

Sett i lys av hvilket perspektiv Kommisjonen har for sitt arbeid, lever vi godt med denne siste utsettelsen. Vi står foran en pensjonsreform som skal gi resultater for mange tiår fremover. Jeg har sagt til min forgjenger, Sigbjørn Johnsen, at noen ukers ekstra arbeid for å utmeisle et godt produkt, kan tåles.

Kommisjonens mandat er omfattende, og den står i realiteten fritt til å vurdere alle sider ved pensjonspolitikken. Den vil drøfte både den framtidige utformingen av folketrygden og hvilke konsekvenser dette bør ha for tjenestepensjonsordningene i offentlig og privat sektor. De utfordringene vi står overfor på pensjonssiden gjør samtidig at kommisjonen neppe kommer utenom å foreslå smertefulle omstillinger på viktige områder.

Pensjonskommisjonen vil trolig legge opp til den mest omfattende reformen av pensjonssystemet siden folketrygden ble innført i 1967. Ansvaret for å følge dette opp vil så gå til Regjeringen og Stortinget. En pensjonsreform må ha bred støtte blant de politiske partiene og i befolkningen. Det vil være avgjørende at vi klarer å ta vare på den brede enigheten i Pensjonskommisjonen, slik at vi kan gjennomføre en trygghetsreform av folketrygden for de neste tiårene.

1. Utfordringer

Som sagt: Det er en myte å tro at Norge ikke trenger å reformere pensjonssystemet. La meg derfor få gå litt nærmere inn på hvorfor dette dessverre ikke er tilfellet.
(Plansje 1 – Myter i pensjonsdebatten)

De utfordringene jeg vil ta opp er:

• aldringen av befolkningen
• veksten i pensjonsutgiftene
• de langsiktige utsiktene for statsfinansene
• tendensen til lavere pensjoneringsalder.

1.1 Aldringen av befolkningen og utviklingen i pensjonsutgiftene

Norge står som andre vestlige land overfor en aldrende befolkning i tiårene som kommer. Dette skyldes at fødselstallene ligger lavere enn de gjorde frem til 1960-tallet, samtidig som levealderen øker.

(Plansje 2 Forventet levealder ved 67 år for kvinner og menn, 1900 – 2100)

Plansje 2 viser forventet levealder ved 67 år for kvinner og menn basert på de siste befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå fra 2002. Her ser vi at det er lagt til grunn en sterkere vekst i perioden 2000 – 2100 enn det en har observert i perioden 1900 – 2000.

I forrige århundre var mye av økningen i forventet levealder knyttet til lavere spedbarnsdødelighet og lavere dødelighet i aldersgruppene under 67 år. Over tid har dermed en stadig større del av befolkningen overlevd til pensjonsalderen. Når vi ser fremover, regner demografiekspertene i dag med at vi vil få en sterk vekst også i levealderen over 67 år.

I 1973 ble pensjonsalderen senket til 67 år. Da kunne en 67-åring statistisk forvente å leve frem til han eller hun ble 81 år. Dagens 67-åringer kan forventes å leve frem til de er 84 år. Mens en 67-åring i 2050 vil forventes å leve til han eller hun er 89 år.

Det er selvsagt positivt at levealderen øker. Men det betyr også at perioden med alderspensjon fra folketrygden kan bli mer enn 50 prosent lenger i 2050 enn da den nåværende pensjonsalderen ble vedtatt. De utfordringene som dette reiser for pensjonssystemet, forsterkes av at pensjonene i folketrygden vil fortsette å stige som følge av at flere av pensjonistene får opptjent høyere pensjonsrettigheter.

(Plansje 3 Antall yrkesaktive pr. pensjonist)

Vi blir stadig flere eldre, men vi blir ikke så mange flere i yrkesaktiv alder. I 1967 var det om lag 4,1 personer i arbeidsstyrken pr. pensjonist. Dette forholdstallet vil gå ned til 1,6 personer i 2050, jf plansje 3. I 2001 var forholdstallet på 2,7 personer.

(Plansje 4 Vekst i antall sysselsatte og i antall alderspensjonister)

En annen måte å illustrere det samme på er følgende:

Fra 1972 til 2001 økte antall sysselsatte med om lag 650 000, mens antall alderspensjonister økte med om lag 280 000. Framover mot 2050 vil forholdet bli motsatt. Fra 2001 til 2050 er antall alderspensjonister anslått å øke med 650 000, mens antall sysselsatte er anslått å øke med 300 000.

Belastningen knyttet til økningen i pensjonsutgiftene vil bli forsterket av at også andre aldersrelaterte offentlige utgifter trolig vil øke betydelig framover i takt med aldringen av befolkningen. Dette gjelder særlig utgiftene knyttet til helse- og omsorgstjenester for eldre. Belastningen på den yrkesaktive befolkningen vil derfor øke selv om vi sikrer at pensjonssystemet isolert sett gir en rimelig byrdefordeling over tid.

1.2 Utsiktene for statsfinansene

De langsiktige utfordringene i statsfinansene er illustrert i den neste figuren, som internt i Finansdepartementet går under navnet ”haikjeften”. Vår eneste trøst med denne figuren er at vi er på vei ut av haikjeften, og ikke inn i den.

(Plansje 5 – ”Haikjeften”)

Den stigende kurven er den samme som i forrige plansje, og viser utviklingen i folketrygdens utbetalinger av alders-, uføre- og etterlattepensjoner ved en videreføring av dagens regelverk. Den fallende kurven viser anslagene for det vi kaller statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten, eller altså petroleumsinntektene. Samlet vil disse to forholdene kunne bidra til å svekke statens finanser kraftig de neste tiårene.

En del av denne svekkelsen vil bli motvirket av at skatteinntektene fra pensjonistene vil øke i takt med pensjonistenes inntekter. Dette vil kunne dekke inn om lag 1/3 av den anslåtte økningen i pensjonsutbetalingene. I tillegg vil avkastningen av Petroleumsfondet øke i takt med oppbyggingen av fondet.

Men: Til tross for dette vil statsfinansene forverres med nesten 20 prosent av vår verdiskaping hvis vi skulle videreføre dagens regler. Selv om dagens budsjetter går i overskudd, gjør de ikke det hvis vurderer dem i et generasjonsperspektiv.

Vårt generasjonsregnskap er ikke i balanse. Her anslås et innstrammingsbehov i statsfinansene på vel 6 prosent av BNP for Fastlands-Norge basert på en videreføring av dagens pensjonssystem og budsjettforslaget for 2004.

En innvending en ofte hører er at slike framskrivinger er så usikre, og at en annen utvikling i petroleumsinntektene kan løse utfordringene for oss. Sannsynligheten for dette er dessverre liten. Vi kan ikke ”krysse fingrene” og tro at virkeligheten endrer bildet. Selv om oljeutvinningen skulle bli vesentlig større og oljeprisen høyere vil ikke dette radikalt endre bildet av at noe må gjøres.

I den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen, som kom i fjor høst, ble det antydet at om lag halvparten av innstrammingsbehovet bør dekkes inn ved at det gjennomføres tiltak som bidrar til å begrense veksten i pensjonsutbetalingene. Det er selvsagt ønskelig at innstrammingene ikke ensidig rammer størrelsen på pensjonsutbetalingene. Vi bør derfor følge den såkalte ”arbeidslinjen”, nemlig å bedre bærekraften i vårt pensjonssystem ved at vi øker vår arbeidsinnsats. Dette vil også ha positive effekter for vår verdiskaping. Derfor bør pensjonssystemets bærekraft forbedres gjennom tiltak som bidrar til å begrense veksten i antall pensjonister, ved at flere velger å arbeide fram mot den formelle pensjoneringsalder. Jo lenger vi kan komme på dette området, jo mindre behov vil det være for tiltak som innebærer kutt i pensjonsytelsene.

Hvis det ikke gjennomføres en pensjonsreform nå, vil det uansett tvinge seg fram endringer i pensjonssystemet, i andre offentlig utgifter eller i skatte- og avgiftsnivået. Dette kan gjøres på ulike måter:

• I stedet for en pensjonsreform som bremser veksten i antall pensjonister, ville det kunne bli nødvendig med en kraftig reduksjon i de gjennomsnittlige ytelsene til alderspensjonistene. Reduksjonen kan bli på hele 20 pst. dersom man ikke får til andre endringer i pensjonssystemet, og man skal få samme økonomi i folketrygden som modernisert folketrygd gir. Dette betyr at en person med inntekt på i om lag 300 000 kroner vil få sin årlige pensjon redusert med over 30 000 kroner.
• Alternativt må man kutte i andre offentlige utgifter. Det er da kraftige tiltak som er nødvendig. Innstrammingsbehovet som da oppstår svarer til at man kutter all offentlig støtte til barnehager og samtidig fjerner barnetrygden og kontantstøtten.
• Et tredje alternativ ville være å øke skattene kraftig. En slik politikk ville måtte innebære at inntektsskatten økte med 5 prosentpoeng. For en som har en årsinntekt på linje med snittet for befolkningen, ville det innebære en økt skattebyrde på rundt tre kvart million kroner i løpet av et helt yrkesaktivt liv. En slik skatteøknings-politikk ville ikke fremme verdiskapingen eller den enkeltes velferd.

Ingen andre land har som hovedstrategi å løse sine pensjonsutfordringer med en kraftig økning i skattenivået. Det er selvsagt heller ikke mulig eller ønskelig for Norge å gjøre det. Tvert imot, i Norge skal skattene ned. Vi kommer da ikke utenom at pensjonssystemet må reformeres for at det skal være bærekraftig og for at den enkelte skal føle trygghet for egen penjonisttilværelse.

1.3 Utviklingen i pensjonsforpliktelsene

Som jeg allerede har antydet, er en av de store mytene i Norge at vi har så mye ”pæing på bok” at vi ikke behøver foreta endringer. Det er riktig at Petroleumsfondet gir oss et godt utgangspunkt. Men det kan ikke fri oss fra reformer.

(Plansje 6 – Kan Petroleumsfondet redde oss?)

Denne figuren viser den anslåtte utviklingen i folketrygdens pensjonsforpliktelser framover mot 2050 gitt at vi hadde videreført dagens pensjonssystem. I tillegg ser vi hvordan Petroleumsfondet vil utvikle seg. I figuren har jeg bare tatt med pensjonsforpliktelsene knyttet til alderspensjonen, som pr. i dag står for ca. 80 prosent av de samlede pensjonsforpliktelsene i folketrygden.

Figuren starter i inneværende år, og saldoen for Petroleumsfondet ved utgangen av 2003 er anslått til ca. 860 mrd. kroner. Dette tilsvarer om lag 1/3 av forpliktelsene knyttet til alderspensjon ved utgangen av året. Reelt sett har vi altså i dag fondert omtrent denne andelen av forpliktelsene til alderspensjon, selv om dette ikke har skjedd gjennom et formelt pensjonsfond.

Ser vi fremover, vil dagens system gi en meget kraftig økning i forpliktelsene til alderspensjon som andel av verdiskapingen. Dette vil være vesentlig mer enn den tilsvarende veksten i Petroleumsfondet.

En videreføring av dagens pensjonssystem vil med andre ord innebære at de ikke-fonderte pensjonsforpliktelsene vil øke vesentlig, både regnet i kroner og som andel av verdiskapingen. En slik økning i de reelt sett ufonderte pensjonsforpliktelsene i folketrygden er enda et klart tegn på at dagens pensjonssystem ikke er bærekraftig, og at vi må stramme inn.

Manglende langsiktig bærekraft vil innebære at pensjonssystemet før eller senere må endres. Vi kan la være å ta dette innover oss nå, men da vil det bli behov for desto større omstillinger senere. Det er derfor så viktig å avlive myten om at vi er forskånet fra å gjennomføre en reform som kan oppleves som vanskelig, men som vil øke tryggheten for den enkelte.

1.4 Utviklingen i pensjonsutgiftene i Norge sammenliknet med andre land

Hvordan stiller det seg så med forestillingen om at pensjonsutfordringene tross alt er større i utlandet? Dette framgår av neste plansje.

(Plansje 7 – Pensjonsutgiftene vokser mer i Norge enn i andre land)

Tabellen viser at utgiftene til offentlige alderspensjoner i 2000 var relativt lave i Norge sammenlignet med nivået i andre OECD-land. På grunn av sterk vekst fremover ventes disse utgiftene likevel å ligge klart over det internasjonale gjennomsnittet i 2050.

Den ekstra sterke veksten i pensjonsutgiftene i Norge skyldes utviklingen i kompensasjonsgraden, dvs. forholdet mellom gjennomsnittlig pensjonsytelse og inntektsnivået til de yrkesaktive. Norge er et av svært få land som anslår noen vesentlig økning i kompensasjonsgraden. Dette har sammenheng med at folketrygden ennå ikke er fullt innfaset, og at mange av OECD-landene har gjennomført reformer som vil bidra til å trekke kompensasjonsgraden ned over tid. Eksempler på slike reformer er økt opptjeningstid, økt pensjonsalder og overgang fra full lønnsindeksering av løpende pensjoner til indeksering mot en kombinasjon av lønninger og priser.

I en del av de andre landene er det dessuten mulig å mobilisere mer arbeidskraft, gjennom økt kvinnedeltagelse på arbeidsmarkedet. I tillegg er ledigheten i de fleste landene høyere, slik at det er mer ubenyttet arbeidskraft å hente inn. Slik er situasjonen ikke i Norge – heldigvis, bør jeg tilføye. Her har kvinnene tidligere gjort sitt inntog på arbeidsmarkedet. Dessuten er ledigheten forholdsvis lav. Vi kan dermed ikke mobilisere ekstra arbeidskraft på samme måte som andre land.

Alt i alt er det altså ikke slik at pensjonsutfordringene er mindre i Norge enn i andre land, tvert i mot.

1.5 Pensjoneringsalder og yrkesdeltakelse blant eldre arbeidstakere

Aldringen i befolkningen og tiltagende førtidspensjonering gjør det desto viktigere å opprettholde en høy arbeidsstyrke. Her har Norge et godt utgangspunkt sammenliknet med resten av Europa, spesielt som følge av at yrkesdeltakelsen blant kvinner er høy og har fortsatt å øke.

(Plansje 8 – Vi pensjonerer oss tidligere)

Yrkesdeltakelsen blant eldre er imidlertid avtakende. Bare litt over halvparten av menn i alderen 60-66 år er i dag fortsatt i arbeid. Hvis en tar med uførepensjon i alle aldersgrupper og avtalefestet pensjon (AFP), er forventet pensjoneringsalder i Norge om lag 61 år, dvs. 6 år lavere enn den formelle pensjonsalderen i folketrygden.

Det har vært en nedgang i løpet av 1990-årene, men en viss økning igjen etter 1998. Det skyldes noe lavere tilgang til uførepensjon, samtidig som antall på rehabilitering og attføring har økt. Hvordan vi kan legge til rette for en høy og stigende yrkesdeltaking blant eldre, er et viktig spørsmål for Pensjonskommisjonen.

I andre enden av bildet er det dessverre også slik yrkeslivet blir kortere ved at de som er unge studerer stadig lenger. Antall utdanningsår er mer enn fordoblet siden 1967. Dette er i seg selv positivt, fordi vi må satse på utdanning og kompetanse. Men for pensjonssystemet er det selvsagt en finansiell utfordring.

1.6 En stadig flatere folketrygd

Den siste utfordringen jeg vil peke på er folketrygdens utvikling i retning av et stadig flatere pensjonssystem enn det man tok sikte på da den ble innført i 1967. Mens den maksimale pensjonen man kunne få i folketrygden var 4 ganger så høy som minstepensjonen da folketrygden ble innført, er forholdet nå nede i vel 2.

(Plansje 9 – En stadig flatere folketrygd)

Dette skyldes en kombinasjon av at minstepensjonen har økt raskere enn både pris- og lønnsveksten samtidig som pensjonsopptjeningen for lønnstakere er redusert. Folketrygden har dermed fått redusert sin funksjon som standardsikring for personer med høyere inntekter enn gjennomsnittet. Systemet er imidlertid betydelig forbedret med hensyn til minstesikringsnivå, og kompensasjonsgraden er relativt høy for midlere og lavere inntekter. Spørsmålet er om folketrygden nå har funnet en hensiktsmessig balanse mellom fordeling, sparing og forsikring.

2. Reformer i andre land

Mange andre land har gjennomført eller er i ferd med å gjennomføre reformer i de offentlige pensjonssystemene for å stimulere til økt yrkesdeltaking og for å begrense veksten i de offentlige pensjonsutgiftene knyttet til en aldrende befolkning. Noen hovedtrekk ved pensjonsreformer i andre land er:

(Plansje 10 – Hva har andre land gjort?)

• Økt aldersgrense for å gå av med pensjon. Flere land har økt pensjonsalderen i det offentlige pensjonssystemet. I tillegg har noen land fjernet ordninger med lavere pensjonsalder for kvinner enn menn.
• Sterkere økonomiske incentiver til å stå i arbeid. En rekke land har foretatt endringer som gjør at nivået på den årlige pensjonen øker jo lenger en står i arbeid, og som dermed kan bidra til lavere pensjonsutgifter og senere pensjonering.
• Redusert indeksering av pensjoner i forhold til lønn. Flere land har endret reguleringene av pensjonsytelsene slik at når man går av med pensjon, blir pensjonen regulert i større grad i forhold til prisutviklingen og i mindre grad i forhold til lønnsutviklingen. Det er nå svært få land som fullt ut regulerer pensjonsytelsene etter lønnsutviklingen.
• Økt vekt på private pensjoner. En konsekvens av de tiltakene som er gjennomført for å redusere ytelsene i de offentlige ordningene, er at omfanget av tjenestepensjoner og private pensjonsordninger øker. Mange land har som en strategi at private og arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger skal spille en større rolle for å sikre pensjonistenes inntekter. Flere land har også hatt et ønske om at oppbygging av pensjonsfond for å finansiere framtidens pensjoner fortrinnsvis bør skje i privat regi, bl.a. for å begrense offentlig eierskap i næringslivet.
• Tiltak for å hindre at eldre arbeidstakere presses ut av arbeidsmarkedet.

Noen land velger å gjennomføre større eller mindre endringer innenfor det pensjonssystemet de har, mens andre land har besluttet å gjennomføre mer omfattende pensjonsreformer.

Sverige som foregangsland

Sverige gjennomførte på begynnelsen av 1990-tallet en omfattende pensjonsreform som senere også har blitt stående som et eksempel for flere andre land. Et viktig mål med den svenske pensjonsreformen var at alderspensjonene over tid skulle kunne finansieres med en fast andel av lønnsinntektene.

For å få til dette har en i Sverige bl.a. lagt inn et delingstall i forhold til økende levealder og andre mekanismer skal bidra til å stabilisere pensjonsutgiftene som andel av verdiskapingen. Delingstallet innebærer at når levealderen øker, vil de årlige pensjonsytelsene bli noe lavere. Slik blir imidlertid de samlede utbetalingene i løpet av perioden som pensjonist, de samme.

I Sverige er denne ordningen kombinert med fleksibel pensjonering slik at en kan kompensere for denne effekten ved å arbeide noe lenger. I Sverige gir arbeidsinntekt gjennom hele livet rett til økt pensjon, dvs. at man har en alleårsregel i stedet for en besteårsregel.

De med lav opptjening er sikret en garantipensjon som avkortes gradvis mot den inntektsbaserte pensjonen. I tillegg kommer tjenestepensjoner i offentlig og privat sektor, som i Sverige er utformet som netto tillegg til det inntektsbaserte systemet.

Det svenske systemet har mange trekk som gjør det stabilt i forhold til ulike demografiske og økonomiske utviklingstrekk. Det er dermed godt rustet til å møte fremtidige utfordringer. Samtidig innebærer den svenske pensjonsreformen et fortsatt omfattende offentlig ansvar for å sikre folks pensjoner i framtiden.

Det reformerte svenske pensjonssystemet består også av en premiepensjon. Alle svensker betaler inn 2,5 pst. av arbeidsinntekten til premiepensjonen som er en fondert ordning på individuelle konti.

3. Krav til en pensjonsreform i Norge

Når sluttrapporten fra Pensjonskommisjonen foreligger neste år, vil Regjeringen sende rapporten ut på høring. Deretter legger vi frem en stortingsmelding om hovedtrekkene i en reform av pensjonssystemet. I denne prosessen vil Regjeringen legge avgjørende vekt på å ta vare på den brede politiske enigheten i Pensjonskommisjonen. Jeg har registrert med stor glede at flere av de politiske ungdomspartiene har tatt debatten og evner, kanskje mer enn mange andre politikere, å se langt frem. Ungdomspartiene ser ut til å være enige om at tiden er kommet for enkelte tøffe tak – det er bra! (kfr. Dagsavisen 2. desember 2003)

Regjeringens mål er at vi skal gjennomføre en bredt forankret trygghetsreform av folketrygden. En forutsetning for dette er at pensjonssystemet er økonomisk bærekraftig. Samtidig må en pensjonsreform ivareta de pensjonsrettighetene som allerede er opparbeidet.

(Plansje 11 – Krav til trygghetsreform av Folketrygden)

I omtalen av den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen for ett år siden pekte Regjeringen på tre hovedmål for en trygghetsreform av Folketrygden:

• Pensjonssystemet må gi trygghet for folketrygdens fremtid ved at systemet gjøres økonomisk bærekraftig.
• Pensjonssystemet må stimulere til økt arbeidsinnsats.
• Pensjonssystemet må fortsatt sikre alle pensjonister en garantert minstepensjon.

I tillegg til disse punktene er det viktig at et nytt pensjonssystem blir så enkelt og forståelig som mulig, og at det gir forutsigbare ytelser for den enkelte . Pensjonssystemet må bygge på regler som gjør det mulig for den enkelte å anslå hviken kompensasjonsgrad folketrygden vil gi som alderspensjonist. Et nytt pensjonssystem bør derfor bygge på klare og forutsigbare regler, samtidig som det må være økonomisk bærekraftig slik at ikke økte byrder skyves over på fremtidige generasjoner.