Innledning
Først vil jeg få takke for
invitasjonen til denne konferansen som er rammet inn av en
historisk begivenhet. En frivillig kommunesammenslåing er
ikke hverdagskost i Norge, og det er all grunn til å gi honnør til
politikerne i de tidligere Ramnes og Våle kommuner for deres mot
til å sette denne problemstillingen på dagsorden og viljen de har
vist til å gjennomføre prosjektet. For litt over en uke siden
deltok jeg på en annen historisk begivenhet. Den første kommunen
som skiftet fylke. Ølen kommune som skiftet fra Hordaland til
Rogaland. I min tale da understreket jeg at grenseflytting er en
ting, men viktigere er det at jeg mener vi har for mange grenser i
Norge, og de grensene vi har betyr for mye. Dagens begivenhet er
derfor en hyggelig opplevelse siden det blir færre grenser. Å skape
oppslutning om og vedlikeholde oppslutningen om et slikt prosjekt
gjennom hele prosessen, har krevd både framsynthet, smidighet og
kompromissvilje fra den politiske ledelsen i begge kommunene. Jeg
vil også gi honnør til alle de som har vært involvert og som sammen
har gått inn for at dette skal bli en god løsning for innbyggerne
av den nye kommunen. Det er ingen tvil om at det er mange som har
gjort en god innsats i denne prosessen.
Ordføreren og rådmannen vil i
morgen selv fortelle om sammenslåingsprosessen og hva de ser på som
viktige betingelser for å lykkes med en slik prosess. Naturlig nok
har det vært skjær i sjøen. Endring vil alltid skape mye
engasjement og uro, men dette kan også være en kilde til nye
tanker, nye løsninger og nye perspektiver. Selv om kommunene hadde
et nært samarbeid før de inngikk ekteskap, var det likevel to
kulturer som skulle smelte sammen. Jeg tror alle har noe å lære av
hvordan ledelsen i Re kommune har lagt opp prosessen for at en
skulle komme i mål på en så god måte som de har gjort.
Prosessen som nå har endt med en
sammenslåing av de to kommunene, startet opp i 1996 etter et
initiativ fra daværende kommunalminister Kjell Opseth. 19 kommuner
fordelt på 6 områder utredet om kommunesammenslåing kunne være en
mulig og egnet strategi for dem. Bare Ramnes og Våle valgte å gå
videre med sammenslåing, mens flere av de andre områdene har valgt
å gå videre med interkommunalt samarbeid.
Jeg håper og tror denne prosessen i
Re vil være til inspirasjon for andre kommuner. Kommunal- og
regionaldepartementet har tatt initiativ til at både prosessen og
effektene av sammenslåingen undersøkes av en forskningsinstitusjon.
Det foreligger nå tre delundersøkelser, der to av undersøkelsene er
forstudier som skal legge grunnlaget for at en om 3-4 år kan
dokumentere effektene av sammenslåingen. For det første er det
gjennomført en holdningsundersøkelse blant befolkningen i de to
kommunene – holdninger til forvaltningen, tilfredshet med
tjenestene, innbyggernes syn på sine muligheter til å påvirke de
politiske sakene osv. Det er viktig å kunne ha dette grunnlaget for
at en senere skal kunne si om folk er blitt mer/mindre fornøyd med
tjenestene, om de får de tjenester de ønsker, hvordan de om noen år
ser på sine muligheter for å påvirke politikken, om disse
mulighetene er blitt påvirket som følge av at kommunen er blitt
større osv. Med andre ord, spørsmål som er helt sentrale i
diskusjonen om fordeler og ulemper ved sammenslåing av
kommuner.
Den andre forstudien er en analyse
av kommunenes økonomi og tjenestenivå, og kartlegger bl.a. hvor
stor andel av kommunenes kostnader som går henholdsvis til
administrasjon og tjenesteyting. Dette er et argument som alltid
vil være tungtveiende i en diskusjon om kommunesammenslåing. Også
den andre delen av analysen – en kartlegging av kommunenes
slagkraft – vil gå inn i kjernen av argumentene for/imot
kommunesammenslåing, nemlig kommunenes evne til å rekruttere og
vedlikeholde kompetente fagmiljø. Disse to forstudiene kartlegger
som sagt nåsituasjonen, og gir dermed et grunnlag for at en senere
kan måle de endringer som har funnet sted.
Den tredje delundersøkelsen dreier
seg om en analyse av selve sammenslåingsprosessen og hvordan
ansatte har opplevd denne. Dette vil Telemarksforskning – som har
stått for undersøkelsen – kunne si mer om i morgen.
Utfordringer for kommunene
Det er et flott initiativ Re
kommune har tatt ved å invitere til denne konferansen for å sette
søkelys på interkommunalt samarbeid og kommunesammenslåing som
strategier for å fornye kommunesektoren. Det adresserer begge mine
ønsker. Interkommunalt samarbeid bygger ned betydningen av grenser
og sammenslåing fjerner dem. Hvorfor dette er viktig tror jeg blir
klart gjennom dette innlegget. Jeg er blitt bedt om å si noe om
hvordan vi ser på kommunenes rolle i det offentlige Norge. Slik jeg
ser det må kommunenes rolle utformes i lys av de utfordringer vi
kan se at den offentlige sektor står ovenfor i tiden framover, og
de målsettinger vi setter oss. Jeg vil derfor først trekke opp noen
sentrale utfordringer jeg mener vil ha store konsekvenser for
kommunene, for deretter å si noe om hvilke forventninger jeg har
til kommunene med dette som bakteppe. I siste delen av
innlegget vil jeg si litt om kommunesammenslåing og interkommunalt
samarbeid som løsningsstrategier særlig for småkommuner.
Kommunesektoren m�� også forholde
seg til en utvikling der vi vil få mer kompetente og
krevende brukere. Innbyggerne vil stille klare krav til tjenestene
som ytes, og de vil forvente å møte en brukerorientert og
serviceinnstilt kommune. Innbyggerne vil ikke nøye seg med å legge
en stemmeseddel i valgurnene hvert fjerde år og deretter evaluere
politikerne – dvs. kaste eller gjenvelge dem – etter fire år. De
vil også kreve å bli hørt når tjenestenes omfang og kvalitet skal
utformes. Dette gjelder enkeltindivid og bedrifter. Det gjelder
både de svakeste i vårt samfunn som trenger å bli sett som et helt
individ med et mangfold av behov det offentlige skal hjelpe å løse,
til de sterkeste som med sin kompetanse eller økonomiske ressurser
kjenner sine rettigheter og har sterke krav til saksbehandling og
effektivitet. Kommunenes oppmerksomhet må være rettet
utover mot sine innbyggere for å
fange opp mangfoldet i deres behov. Hvis kommunene skal lykkes med
dette er det også viktig å tilrettelegge for gode og direkte
kommunikasjonsformer mellom innbygger og kommune. Greier ikke
kommunene å imøtekomme innbyggernes krav og forventninger på en
måte som er forståelig og akseptabel for dem, vil andre løsninger
kunne tvinge seg fram.
Til forskjell fra mange andre
europeiske land, står kommunesektoren i Norge og de andre nordiske
landene, for hoveddelen av produksjonen av velferdstjenester – et
mangfold av tjenester som de fleste av oss er avhengige av hver
dag. 24 prosent av alle sysselsatte arbeider i
kommunesektoren. Tallet varierer noe fra kommune til kommune
avhengig av størrelse, fra 30 prosent i kommuner med færre enn 3
000 innbyggere til 20 prosent i kommuner med mer enn 50 000
innbyggere. Vi vet også at andelen sysselsatte som arbeider i
kommunesektoren er klart høyere i distriktene enn i sentrale
strøk. Samtidig har Statistisk sentralbyrå regnet på hvor
stort behov kommunesektoren har for arbeidskraft dersom vi skal
opprettholde samme standard og dekningsgrader på de kommunale
velferdstjenestene
og videreføre den opptrappingen
som er vedtatt innenfor helse- og omsorgssektoren. Da vil behovet
for nye årsverk i kommunesektoren være på over 60 000 årsverk i en
12-årsperiode fra 1998 til 2010. I tillegg kommer
brukernes forventinger og krav om høyere kvalitet på
tjenestene, noe som fram til i dag har hatt større betydning for
veksten i sysselsettingen enn befolkningsmessige faktorer.
Disse tallene bør gi grunn til
refleksjoner om hvordan en skal bruke arbeidskraften på en måte som
gir flest mulig og best mulig tjenester. Alle kommuner vil måtte
forholde seg til en skjerpet konkurranse om arbeidskraften, men
sysselsettingstallene jeg refererte til forteller oss at
utfordringen vil bli særlig stor for små distriktskommuner dersom
de skal kunne opprettholde og videreutvikle sitt
velferdstilbud.
Den skjerpede konkurransen om
arbeidskraften – og særlig den mest kompetente delen av den – gjør
at alle arbeidsgivere må ta på alvor å tilrettelegge for attraktive
arbeidsplasser. Lønn vil alltid være en konkurransefaktor, men jeg
vil tro at dette er en konkurranse kommunene ikke kan ta sikte på å
vinne. Men det vil være mange andre tiltak som kan hjelpe. Dette
kan være å sette inn tiltak for å skape flatere strukturer, gi mer
ansvar i utførelsen av arbeidsoppgavene og gi muligheter for
ansatte til i større grad å forme sine egne arbeidsdager. I
en bisetning kan det nevnes at i en analyse som Agenda nylig
har foretatt (på oppdrag av bl.a. KRD og Finansdepartementet) om
faktorer som påvirker effektiviteten i pleie- og omsorgstjenesten i
20 kommuner og en bydel i Oslo, gis det støtte til at god ledelse
og godt arbeidsmiljø kan være de avgjørende faktorene for å levere
gode tjenester på en kostnadseffektiv måte. Å vinne kampen om de
gode lederne vil med andre ord kunne ha betydning for hvilket
framtidig tjenestetilbud en kommune kan gi sine innbyggere.
Anslaget på arbeidskraftbehovet
viser også at det er særdeles nødvendig å fortsette, og også
intensivere arbeidet med å vri personellressursene fra
administrative oppgaver til tjenesteyting. Vi har ikke råd til å
bruke mer enn det som er høyst nødvendig til administrasjon dersom
vi skal kunne tilby et velferdstilbud som brukerne er fornøyd
med.
Behovene innen kjernetjenester
som helse, omsorg og utdanning er store og vil fortsette å
vokse. Vi kan ikke regne med at vi vil få en mindre offentlig
sektor i årene som kommer. Befolkningsutviklingen i seg selv vil
tvinge frem dette. Antall eldre, 90 år og over, vil vokse til dels
kraftig de neste 50 årene. Prognoser viser at vi frem til 2010 vil
ha en vekst på 25 prosent, mens vi på lang sikt vil kunne få mellom
en dobling og en firedobling av antall eldre over 90 år i 1999.
Selv om denne Regjeringen har varslet fortsatt realvekst i
kommunesektoren, kan kommunene likevel ikke basere seg på at nye og
endrede krav til tjenestene kan løses gjennom økt
ressurstilgang. Vi må bruke de midler vi har tilgjengelig på en mer
effektiv måte.
Oppsummert mener jeg det er tre utfordringer kommunene må ta på
alvor: 1) mer krevende brukere 2) knapphet på arbeidskraft og
kompetanse og 3) de økonomiske rammene vil være knappe.
Kommunenes rolle
Hvilke forventinger har så
Regjeringen til kommunesektoren? Og hva vil Regjeringen legge vekt
på i sin politikk overfor kommunene?
Et overordnet mål for Regjeringen
er å sørge for at brukerne får tjenester av høy kvalitet tilpasset
sine individuelle behov. Sammen med staten, er kommunene de
sentrale produsentene av velferdstjenester. Skal vi nå våre mål, må
vi få til en omstilling og modernisering både i stat og
kommune, og i samspillet mellom forvaltningsnivåene, og mellom
kommunene.
Overfor kommunene har staten først
og fremst en rolle som tilrettelegger av rammer for modernisering
og omstilling. Kommunene må selv, med utgangspunkt i en vurdering
av lokale behov og lokale ressurser, modernisere egen
virksomhet.
Regjeringen ønsker å øke det lokale
selvstyret, ganske enkelt fordi vi tror at kommuner med
handlingsrom er en forutsetning både for et reelt lokalt demokrati
og for å få en effektiv og brukervennlig
lokalforvaltning.
Disse to rollene – som er de to
sentrale rollene som kommunene skal fylle - henger også
sammen. Oppgaveløsning nær brukeren er den beste forsikringen vi
kan ha for at ressursene brukes på mest mulig effektiv måte,
samtidig som det gir innbyggerne gode muligheter til å påvirke
tjenestetilbudet som danner rammen om deres hverdagsliv.
Brukerne har høye krav og disse kan
ikke innfris på alle områder. Noen oppgaver er viktigere enn andre
oppgaver for det offentlige å løse. Mange innbyggere er brukere av
flere tjenester, mens andre bruker færre. Det er politikernes
oppgave å prioritere innenfor en samlet ramme, og det er en stor
utfordring å formidle disse prioriteringene på en tydelig måte,
slik at innbyggerne kan se helheten i kommunens tjenestetilbud.
Også staten har et ansvar her, det er helt på det rene at vi som er
rikspolitikere må bli flinkere til overlate til lokale politikere å
prioritere lokale saker. Når vi delegerer ansvaret for å løse en
oppgave til kommunene, må de også
få dette ansvaret fullt ut. Dette
er viktig for ikke å undergrave ansvars- og tillitsforholdet mellom
kommunepolitikere og innbyggerne i de sakene kommunene har ansvar
for. I tiden framover må båndene mellom lokalpolitikere og
innbyggere styrkes, ikke svekkes. En klar rolleforståelse – både i
kommunene og statlig nivå - er en forutsetning for dette.
Hovedregelen for Regjeringens
styring av kommunesektoren skal være rammestyring, ikke
detaljstyring. Vi vil fortsette arbeidet med å trappe ned bruken av
øremerkede tilskudd, rapporteringskrav og tilsyn. Vi vil gjenoppta
og videreutvikle prosjektet ”Et enklere Norge” og samtidig ha
oppmerksomheten rettet mot å redusere framveksten av nytt regelverk
og nye rapporteringskrav overfor kommunesektoren.
Prinsippet om at oppgaver og
beslutninger skal legges nærmest dem det gjelder er et godt
prinsipp. Derfor ønsker Regjeringen også å desentralisere flere
oppgaver til kommunene. Og den virkelige desentraliseringen er å la
hver enkelt av oss bestemme mer. Kommunestørrelse bør ikke være et
hinder for en slik desentralisering. Det er etter min mening ikke
riktig at de minste kommunene i Norge skal være målestokken for hva
vi kan overføre til kommunene. Av hensyn til brukerne av tjenester
må vi ta en diskusjon av prinsippet om generalistkommuner. Det
Utsira eller Fedje kan løse kan ikke være målestokken for hva Bodø
eller Bergen skal ha som ansvar. Dette kommer vi inn på når
Regjeringen arbeider videre både med oppgavefordeling og
storbystrategi.
På statlig nivå skal vi jobbe for
rammebetingelser som åpner for mange typer løsninger. Kommunenes
utfordringer vil ligge i å utnytte disse for å utvikle et
tjenestetilbud som tåler møtet med brukernes forventninger. Jeg vet
at det i mange kommuner gjøres et godt arbeid både når det gjelder
å brukerorientere sine tjenester, og når det gjelder å
effektivisere driften. Men vi kan bli bedre – jeg tror ennå
vi har et stort potensiale både for effektivisering og for å
integrere brukerperspektivet i den daglige driften gjennom ulike
former for brukerstyring.
Etter mitt skjønn kan mange
kommuner med fordel ta i bruk konkurranseeksponering som metode for
å hente ut mer og bedre tjenester for de ressursene som settes inn.
Å sammenligne seg med andre for å skjerpe sin egen innsats er
også mulig for kommuner uten et marked og private aktører å
konkurrere med. Små kommuner, som oftere vil være i en slik
situasjon, kan ved hjelp av for eksempel KOSTRA sammenligne
prioriteringer, dekningsgrader, produktivitet og
brukerbetaling. Jeg mener det er viktig for alle kommuner å
ta i bruk slike metoder også fordi dette er tillitskapende tiltak–
det viser brukerne, velgerne og skattebetalerne at en tør å vise
fram sine resultater. Og da er det jo bare å jobbe for et klart mål
– at resultatene skal stå seg i konkurransen enten det er med
private aktører eller med andre kommuner.
INTERKOMMUNALT SAMARBEID ELLER
KOMMUNESAMMENSLÅING?
Jeg tror mange er enige med meg når
jeg sier at det er for mange kommuner i Norge i dag. I løpet
av de siste 10-årene har vi bygd broer, tunneler og nye veier,
reisetiden er blitt kortere og bosettingsmønsteret har endret seg,
men kommunestrukturen er i all hovedsak uendret. I 1967 hadde vi
454 kommuner og i dag har vi 434. Mer en 1/3 av landets kommuner
har under 3000 innbyggere. Jeg har gitt uttrykk for at jeg håper
det vil være opp mot 100 færre om 15 år. Jeg annonserer ingen ny
karttegning i regi av KRD de nærmeste årene. Vår strategi er å
understreke deres (som kommunepolitikere) ansvar.
Dette gir etter min mening grunn
til å stille spørsmål om mange av de små kommunene er tilstrekkelig
robuste, både økonomisk og faglig, til å kunne ivareta og utvikle
det mangfold av oppgaver de har ansvar for på en god nok måte. Det
er ikke bare kravene til tjenestetilbudet som stilles av mer
bevisste og mer mobile brukere som vil være en utfordring – men
også kravene fra kompetente arbeidstakere. De fleste med kompetanse
har forventinger om gode fagmiljø med muligheter for utvikling.
Problemstillingen er særlig aktuell for utkantkommuner truet av
fraflytting. De vil være helt avhengig av å kunne tilby
tilstrekkelige og kvalitativt gode tjenester for å hindre folk fra
å flytte fra seg, og i enda større grad få folk til å flytte til
seg. Det er også et tankekors – slik NIBR viser gjennom sin
undersøkelse som skal presenteres senere i dag – at små kommuner
også har vanskeligheter med kapasitet og kompetanse for å drive
utviklingsarbeid i kommunen.
Hva som er den beste strategien for
å møte utfordringer på en mest mulig framtidsrettet måte –
kommunesammenslåing eller interkommunalt samarbeid – er opp til
politikerne i den enkelte kommune å ta stilling til. Jeg har ikke
tro på at tvangssammenslåinger fra statens side er noen god vei å
gå, og Re-prosjektet er et godt eksempel på at frivillighet er det
beste utgangspunkt for å få et godt resultat. Men på den andre
siden har Regjeringen også en klar holdning til kommuner som havner
i en vanskelig økonomisk situasjon og henvender seg til
fylkesmannen om ekstraordinær statlig hjelp. Disse kommunene vil
heretter bli stilt overfor sterkere krav om å vurdere og iverksette
nødvendige omstillingstiltak – herunder interkommunalt samarbeid
eller kommunesammenslutning – som vilkår for å få økonomisk støtte.
Før det blir kuttet i vesentlige velferdstilbud til brukerne, bør
det være en plikt for kommunepolitikerne å løfte fram og vurdere
ulike løsninger som kan sikre viktige tjenestetilbud til sine
innbyggere.
Når det gjelder interkommunalt
samarbeid, tror jeg det er nødvendig med en utvikling mot en mer
forpliktende form på samarbeidet enn det vi ser i dag. Mangelen på
intern beslutningskraft er et viktig ankepunkt mot frivillig
interkommunalt samarbeid. Så lenge alle involverte kommuner har
vetorett i alle interkommunale samarbeidsorganer, har kommunene en
stor utfordring i å få dette til å fungere effektivt.
Regjeringen ønsker å legge
forholdene til rette for at kommunene skal kunne velge mellom ulike
former for samarbeid. Et hinder i dag er utformingen av
momsregelverket som gjør enkelte samarbeidsmodeller mindre
attraktive, for eksempel vertskommunemodeller. Vi har tatt fatt i
arbeidet med å få et nøytralt regelverk for moms som ikke skal
skille mellom om det er kommunen selv som løser oppgaven, om
kommunen kjøper tjenesten hos nabokommunen eller hos et privat
selskap.
Det er viktig at den enkelte
kommune diskuterer hvordan den best kan møte de utfordringer den
står overfor - og for noen kommuner vil interkommunalt samarbeid
være det beste valget, for andre vil kommunesammenslåing være et
mer effektivt virkemiddel. Friheten til å velge ligger hos
kommunene selv, og med denne friheten følger også ansvaret
for å sette problemstillingen på dagsorden og ta konsekvensen
av de løsninger de velger.
Regjeringen ønsker å stimulere til
samarbeid og sammenslåing gjennom virkemidler som for eksempel
inndelingstilskudd som vil sikre kommunene statlige overføringer på
samme nivå som før sammenslåingen, kompensasjon for
engangskostnader knyttet til
sammenslåings-/omorganiseringsprosessen og regelverksendringer.
På holdningssiden ønsker vi å
stimulere gjennom debatt og dialog og ved å bidra til å overføre
erfaringer fra utviklingsprosjekter i ”pilotkommuner” og kommuner
som har ”fått til noe”. Jeg tror det er mange modeller som kan gi
oss bedre og mer effektivt produserte tjenester. Eierskap lokalt
til den modellen som velges er ofte svært viktig. Den menneskelige
faktor for å skape suksess av en omstilling må ikke undervurderes.
Derfor ligger ansvaret lokalt for å finne løsningen på de
utfordringene jeg har skissert og som dere alle kjenner. Jeg håper
vi kan være en samarbeidpartner.
Takk for oppmerksomheten.
