Norsk bistandsinnsats mot korrupsjon

Innledning

Formålet med norsk utviklingssamarbeid er fattigdomsbekjempelse og utvikling i de fattigste landene. Økonomisk og sosial utvikling forutsetter blant annet stabilitet og godt styresett. Styrking av offentlige institusjoner og deltagelse i politiske prosesser er i den sammenheng viktige faktorer. Korrupsjon undergraver demokrati og godt styresett, og det er hemmende for økonomisk utvikling.

Norsk bistandsinnsats mot korrupsjon skal styrkes, og nedenfor redegjøres det for hvordan dette vil bli gjort. Det er også viktig å være seg bevisst at utviklingssamarbeidet – som medfører kanalisering av store pengestrømmer og utbredt kontakt mellom offentlige myndigheter og private aktører – i seg selv kan ha økt faren for og forekomsten av korrupsjon. Det understrekes derfor at innsatsen rettes inn mot giversiden så vel som samarbeidslandene, og at den omfatter et bredere spekter av aktører enn myndigheter relatert til utviklingssamarbeid.

Hva er korrupsjon?

Internasjonal innsats mot korrupsjon må i størst mulig grad bygge på en felles forståelse av hva begrepet korrupsjon omfatter. Det mest naturlige er å ta utgangspunkt i de definisjoner som legges til grunn av multilaterale organisasjoner og institusjoner i tilknytning til utviklingssamarbeidet.

Verdensbankens definisjon er at korrupsjon er misbruk av offentlig myndighet for privat vinning. UNDP legger en liknende definisjon til grunn. Misbruk av offentlig myndighet omfatter tilfeller hvor myndighetspersoner aksepterer, søker eller presser fram en bestikkelse. Offentlig myndighet misbrukes også når private aktører tilbyr bestikkelser for å omgå offentlige retningslinjer og prosesser for å oppnå konkurransefordel og fortjeneste. Videre kan offentlig myndighet misbrukes for private formål uten at det skjer en bestikkelse, gjennom særskilt beskyttelse, nepotisme, tyveri av statlig eiendom og ved at statlige inntekter kanaliseres til private.

Sagt på en annen måte dekker begrepet korrupsjon enhver samhandling mellom private og offentlige aktører som på en illegitim måte gjør kollektive goder om til private fordeler. Kollektive goder vil her både omfatte materielle verdier og rettigheter knyttet til likebehandling fra det offentliges side (for eksempel i forbindelse med ansettelser og sosiale ytelser).

Oppfatningen av hva som er legitim samhandling vil variere mellom ulike land og kulturer. Ofte kan det for utenforstående for eksempel være vanskelig å skjelne mellom en gave og en bestikkelse. Nigerias president Obasanjo uttrykte dette skillet ganske enkelt på denne måten: "En gave kan bli åpent akseptert; en bestikkelse må holdes hemmelig". Dette viser at korrupsjon har med etikk å gjøre. En korrupt person er i den opprinnelige latinske meningen av ordet en som mangler moralsk integritet.

Det finnes som nevnt en rekke ulike former for korrupsjon. I en del sammenhenger trekkes det eksempelvis et skille mellom grådighetskorrupsjon og nødskorrupsjon, basert på hva den bakenforliggende årsak antas å være. For det praktiske arbeidet med å bekjempe korrupsjon er det viktig å ha kunnskap om hvordan, hvorfor og i hvilke sammenhenger korrupsjon skjer. Eksempelvis vil nødskorrupsjonen per definisjon forsvinne dersom nøden opphører, mens det neppe vil bidra til å redusere grådighetskorrupsjonen. Det er imidlertid ikke slik at enkelte former for korrupsjon generelt har en mindre negativ innvirkning på samfunnet enn andre. Kampen mot korrupsjon må derfor omfatte alle former for misbruk av offentlig myndighet for privat vinning.

Bestikkelser og andre former for illegitime ytelser mellom private vil også kunne falle inn under korrupsjonsbegrepet i en del sammenhenger, selv om det ikke dreier seg om misbruk av offentlig myndighet. I mange land vil slike ytelser også rammes av straffeloven, da det går ut over andre private aktører, for eksempel konkurrerende selskaper. Slike forhold omfattes imidlertid ikke av den definisjon av korrupsjon som legges til grunn i tilknytning til norsk bistandsinnsats. Mange av de tiltak som foreslås - bl.a. styrking av lovverk og rettsvesen - vil imidlertid også kunne bidra til å begrense bestikkelser og andre korrupsjonsliknende forhold mellom private.

Korrupsjon vil ofte, men ikke alltid, innebære illegale handlinger som rammes av nasjonal og/eller internasjonal rett. Bestikkelser er den form for korrupsjon som er

best dekket gjennom lover og konvensjoner. Det finnes i dag tre sentrale anti-korrupsjonskonvensjoner. Disse er:

a) Den strafferettslige Europarådskonvensjonen

2. Den sivilrettslige Europarådskonvensjonen og
3. OECD-konvensjonen mot korrupsjon.

Konvensjonene omfatter stort sett vestlige og relativt velstående land.

U-landene, som har et særlig stort korrupsjonsproblem, kan ikke bli parter i konvensjonene.

De to førstnevnte er begge undertegnet av Norge i 1999, og det tas sikte på å ratifisere dem i 2000. Det vil også bli foreslått for Stortinget at Norge skal slutte seg til overvåkningsmekanismen for konvensjonen, GRECO.

Norge ratifiserte OECD-konvensjonen i 1998. Den trådte i kraft 15. februar 1999. Straffeloven ble endret i tråd med konvensjonen, slik at det også i henhold til norsk rett er ulovlig å tilby bestikkelser til tjenestemenn i utenlandske og mellomstatlige organisasjoner.

I tillegg til konvensjonenes bindende regler, har OECD utarbeidet ikke-bindende rekommandasjoner, mens Europarådet har laget ikke-bindende retningslinjer for offentlige tjenestemenn. Videre vedtok FNs generalforsamling i 1996 en erklæring mot korrupsjon og bestikkelser i internasjonale kommersielle transaksjoner.

I lys av at det ikke eksisterer globale alternativer til ovennevnte konvensjoner og at også mange utviklingsland de siste årene har tatt en rekke nasjonale og regionale initiativ for å bekjempe korrupsjon, vil det være en fordel med en internasjonal konvensjon om korrupsjon i FN-regi. Dette synet er også uttrykt av land fra G77-gruppen. I forbindelse med fremforhandlingene av en FN-konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet, er det besluttet å starte fremforhandlingene av en uavhengig FN-konvensjon mot korrupsjon. Forberedende arbeid, herunder analyse av gjeldende internasjonale instrumenter, gjennomføres av FNs Senter for kriminalitetsforebygging (CICP) i Wien.

Hvorfor bekjempe korrupsjon?

Det eksakte omfang av korrupsjon er umulig å fastslå. For det første ligger det i sakens natur at korrupsjon i stor grad søkes unndratt offentlighetens lys, og at det alltid vil være usikkert hvor stor del av den faktiske korrupsjonen en klarer å avdekke. Det er også mange former for korrupsjon, noe som vanskeliggjør en god kartlegging. Følgelig er det også vanskelig å gi en presis og dokumenterbar beskrivelse av de konsekvenser korrupsjon fører med seg. I praksis må en i stor grad basere seg på de konklusjoner en kan trekke ut fra undersøkelser blant brukere av ulike typer offentlige tjenester. På denne bakgrunn er det mulig å danne seg et rimelig klart bilde av hvilke konsekvenser som omfattende korrupsjon kan ha for et samfunn.

Utgangspunktet for kampen mot korrupsjon i utviklingssamarbeidet er at korrupsjon undergraver grunnleggende verdier i samfunnet og øker fattigdomsproblemet ved at den hindrer sosial og økonomisk utvikling. Derfor er kampen mot korrupsjon helt nødvendig for å bedre økonomiske, sosiale og politiske kår for befolkningen i fattige land. Dette er, sammen med mobilisering av det sivile samfunn i arbeidet med å bekjempe fattigdom, blant de største utfordringene i utviklingssamarbeidet. Innsatsen mot korrupsjon må inngå i oppbyggingen av et godt styresett, hvor styrking av offentlige institusjoner og fremme av demokratiske prinsipper står sentralt. Slik innsats vil også være av avgjørende betydning for tillitsforholdet til det sivile samfunn og mobilisering av lokale ressurser i samarbeidslandene. Dersom bistandsmidler ikke kommer frem til de tiltenkte målgruppene på grunn av korrupsjon, må giversiden, uavhengig av om dette er offentlig, frivillig eller privat instans, gripe inn, om nødvendig med sanksjoner. Dette for å vise at vi som givere er ansvarlige og troverdige samarbeidspartnere.

I et utviklingsperspektiv må det legges vekt på at korrupsjon rammer de fattigste og svakeste aller hardest. De fattigste har ikke råd til å betale bestikkelser eller gi andre former for motytelser for å sikre sine rettigheter. Det kan føre til at de blir avvist i helsevesenet, at de ikke får skoleplass eller en rettferdig behandling i rettsapparatet og at de holdes utenfor politisk innflytelse. Det er også de fattigste som rammes hardest av den virkning korrupsjon har på samfunnsøkonomi, sysselsetting, kriminalitet og miljø. Dette gjør at forskjellene i samfunnet sementeres og marginaliseringen av de fattige forsterkes. Derfor må tiltak mot korrupsjon inngå som en viktig del av det internasjonale samarbeidet for fattigdomsbekjempelse.

I tillegg til de som lar seg korrumpere, er det, som påpekt innledningsvis, er også sentralt å se på korrumperende praksis. I den sammenheng er det viktig å tydeliggjøre konsekvensene av pengestrømmene bistandsmidler utgjør i forhold til fare for og forekomst av korrupsjon. Manglende kontroll med og etterlevelse av sanksjonsmekanismer for bruk av bistandsmidler fra givernes side er en del av problemet.

Selv om grad av og utbredelse av korrupsjon og dermed utfordringene vil variere fra land til land, kan det være grunn til å peke på følgende som særlig viktige årsaker til at korrupsjon må bekjempes:

• Korrupsjon undergraver menneskerettigheter, demokrati og godt styresett

Respekt for enkeltindividets rettigheter undergraves og ansvarsfølelse og moral svekkes. Korrupsjon er med på å sementere tradisjonelle maktstrukturer og vanskeliggjør enhver form for utjevning og reform. Valgfusk og korrupsjon blant politikere reduserer ansvarliggjøring og representativitet i det politiske system. Rettsstatens prinsipper og den enkelte borgers rettigheter og sikkerhet undergraves av korrupsjon i det juridiske system. I forvaltningen skaper korrupsjon ulik tilgang til offentlige goder. Det offentliges rolle og kapasitet undergraves fordi prosedyrer fravikes, ressurser kommer på avveie og ansettelser og forfremmelser skjer uten hensyn til kvalifikasjoner. Et resultat av dette er at politikeres og offentlige myndigheters tillit, anseelse og legitimitet svekkes i egen befolkning og internasjonalt. Videre vil korrupsjon som berører bistandsmidler svekke givernes troverdighet som samarbeidspartnere med andre aktører i samarbeidslandene.

• Korrupsjon undergraver økonomisk framgang

Offentlige inntekter går tapt og offentlige ressurser forsvinner i private lommer. Korrupsjon fører til at privatisering av tidligere statseide eiendommer og foretak ikke gir de inntekter som markedsverdien skulle tilsi. Skatter og avgifter kommer på avveie. I grove tilfeller kan dette føre til betalingsbalanseproblemer og manglende evne til å tilbakebetale statlige lån. Korrupsjon hindrer investeringer, skaper kapitalflukt og gir økt arbeidsledighet. Den bidrar også til feilinvesteringer fordi offentlige ressurser styres inn mot sektorer og tiltak hvor mulighetene for å skaffe seg goder gjennom korrupsjon er store, framfor å brukes ut fra samfunnsmessige behov. Høy grad av korrupsjon i et land kan være et hinder for å engasjere seg i internasjonal handel og øker risikoen for marginalisering i internasjonal økonomi.

• Korrupsjon hemmer næringsutvikling

Korrupsjon skaper et gap mellom formelt system og faktiske spilleregler. Dette gir usikre og uoversiktlige rammebetingelser for næringsutvikling og vil i særlig grad kunne skremme bort utenlandsk kapital. Korrupsjon virker også negativt inn på næringslivets prestasjoner ved at hensynet til pris og kvalitet blir mindre viktig enn hvem som kan betale den høyeste bestikkelsen. Småbedrifter er særlig sårbare for korrupsjon, og krav om bestikkelser kan hindre framveksten av en dynamisk småindustri.

• Korrupsjon ødelegger miljøet

Gjennom bestikkelser kan firma unngå at bestemmelser som skal beskytte miljøet håndheves. Ofte vil dette kunne gi firmaet en kortsiktig økonomisk gevinst, for eksempel ved at det kan ta ut store naturrikdommer eller slippe forurensning rett ut i naturen. Kostnadene ved dette i form av uopprettelige skader på naturgrunnlag og miljø vil kunne være av internasjonalt omfang.

• Korrupsjon fremmer kriminalitet

Korrupsjon gjør lovgivning og håndhevelse av lov og orden ineffektiv og bidrar til økt kriminalitet. Den gjør det enkelt å se bort fra regler som gjelder helse og sikkerhet, og mulig å unngå straffeforfølgelse for kriminelle handlinger. Dette gjør at narkotikahandel og våpensmugling kan blomstre og at det blir enklere å hvitvaske penger tjent på kriminell aktivitet.

• Korrupsjon fremmer forskjeller

Korrupsjon gir ulik tilgang til ytelser fra det offentlige. Dette gjelder bl.a. tilbud innen helse og utdanning, som er grunnleggende for folks velferd og mulighet til å gjøre bruk av sine ressurser.

Hvordan bekjempe korrupsjon?

Bekjempelse av korrupsjon må skje med utgangspunkt i særtrekk ved korrupsjonsproblemet i hvert enkelt land. I land med utbredt korrupsjon vil det ofte være snakk om å bryte en ond sirkel, hvor en rekke tiltak vil måtte iverksettes parallelt for å være effektive. Korrupsjon skjer stort sett fordi det for den enkelte blir ansett som lønnsomt, enten materielt, i form av sosial anseelse eller på annen måte. For at korrupsjon skal opphøre må dette bildet snus. Det må bli ulønnsomt og risikofylt i form av politiske, økonomiske og sosiale sanksjoner å både være korrupt og å bidra til korrupsjon.

Kamp mot korrupsjon må baseres på et bredt samarbeid mellom ulike aktører nasjonalt og internasjonalt. Hovedansvaret for å bekjempe korrupsjon ligger hos de enkelte lands sentrale myndigheter, men også lokale myndigheter, frivillige organisasjoner, næringsliv og akademiske miljø må trekkes aktivt med.

Demokrati og respekt for menneskerettighetene er viktig for kampen mot korrupsjon. Uavhengige media og et aktivt sivilt samfunn er avgjørende for at kampen mot korrupsjon skal få gjennomslag. Forskning utført av Verdensbanken tyder på at det er mindre korrupsjon i land med et godt utviklet demokrati enn i land uten velfungerende demokratiske institusjoner. Et åpent samfunn bidrar til at korrupsjon lettere avdekkes, og kan derfor også virke forebyggende. Derfor er støtte til fremme av demokrati og menneskerettigheter også et viktig bidrag til kampen mot korrupsjon.

Anti-korrupsjonsarbeidet må konsentreres om fire hovedakser som det bør arbeides parallelt med:

• Bevisstgjøring og kunnskapsbygging

For å bekjempe korrupsjon på en effektiv måte er det nødvendig å drøfte årsakene til at korrupsjon skjer og angripe disse ut fra lokale forhold og forutsetninger. Derfor er det behov for kunnskapsbygging blant alle som engasjerer seg i arbeidet på begge sider av bordet. Foruten offentlige myndigheter i giversamfunnet og samarbeidslandene omfatter dette bl.a. hele det politiske miljø, media, frivillige organisasjoner og næringsliv.

I forbindelse med utforming av utviklingsplaner og -tiltak bør en søke å ta hensyn til hvordan disse vil påvirkes av eller innvirke på ulike former for korrupsjon. Disse forhold bør belyses i alle evalueringer og andre gjennomganger knyttet til utviklingssamarbeidet. Det bør også søkes integrert bedre med drøftelser av andre bistandstema i giverfora som OECD/DAC og de regionale utviklingsbankene. Korrupsjon er et tema som berører alle sektorer innen bistanden og ikke en sektor i seg selv.

• Institusjonsbygging

Korrupsjon er blant annet et utslag av en overbemannet og dårlig fungerende offentlig sektor, preget av manglende kompetanse og dårlig lønn. Ofte vil det være behov for å styrke både det juridiske rammeverk og det offentlige apparat som skal håndheve det på nasjonalt og lokalt nivå. Samtidig er det viktig – i forhold til eksisterende ressurser, å vurdere hvilke type oppgaver som skal ivaretas av det offentlige forvaltningsapparatet og omfanget av disse. Reformer med sikte på å gjøre det offentlige apparat i stand til å yte de tjenester det er behov for, legge til rette for en mer rasjonell drift, bedre arbeidsforhold og heving av lønnsnivået til de ansatte vil være viktig. Det må etableres uavhengige og sterke kontrollorgan overfor det offentlige for å forebygge og avdekke korrupsjon. I land med en svak lovgivning eller rettspraksis på korrupsjonsfeltet, vil det ofte være viktig å bringe lover og domstolenes praksis i bedre samsvar med folks rettsoppfatning. Dette vil kunne bidra til å styrke oppmerksomheten og bevisstheten om korrupsjon som et samfunnsproblem, og dessuten ha en forebyggende effekt.

• Åpenhet

Det er behov for større åpenhet om korrupsjon gjennom økt mediefokusering og ved at temaet bringes sterkere inn i nasjonal debatt og internasjonal dialog om utviklingsspørsmål. Korrupsjon vil ha vanskeligere for å overleve i systemer preget av tilgang til informasjon og mulighet for innsyn i det offentliges virksomhet. Derfor må offentlige budsjetter og regnskap gjøres lett tilgjengelig for journalister, forskere, frivillige organisasjoner og andre deler av det sivile samfunn.

• Ansvarliggjøring

Det må etableres mer effektive sanksjoner mot alle som involverer seg i korrupsjon. Sannsynligheten for at korrupsjon ikke skal lønne seg må bli større. De ansvarlige må bli stilt til ansvar, gjennom rettssystemet eller på annen måte. Det vil også være naturlig å vurdere reaksjonsmåter mot myndigheter som åpenbart tolererer at korrupsjon skjer, for eksempel ved at tilsagn om bistand knyttes til krav om iverksettelse av konkrete tiltak mot korrupsjon før bistandsmidler kommer til utbetaling.

Hva vil Norge gjøre?

Kampen mot korrupsjon vil fra norsk side bli integrert i alt utviklingssamarbeid.

Innsatsen bygger på følgende seks punkter som er å forstå som virkemidler og ikke mål i seg selv:

• NORAD skal gjøres til en internasjonal frontorganisasjon i kampen mot korrupsjon
• Korrupsjon skal på dagsorden i dialogen med Norges samarbeidsland
• Norges samarbeidsland skal få assistanse i kampen mot korrupsjonen.
• Den internasjonale innsatsen mot korrupsjon må koordineres bedre, bli mer systematisk og gjøres mer effektiv
• De frivillige organisasjonene må med i kampen mot korrupsjon
• Sanksjoner vil bli brukt, om nødvendig

Punktene er lagt frem for og gitt tilslutning av Stortinget. De følges nå opp på bred front, både gjennom det bilaterale og multilaterale samarbeidet. Dialog, alliansebygging og konkrete samarbeidstiltak i land med betydelige korrupsjonsproblemer er sentrale elementer i denne oppfølgingen. I tillegg til myndighetene i samarbeidslandene, er mobilisering av og samarbeid med det sivile samfunn prioritert. På bakgrunn av de erfaringer som høstes skjer en løpende vurdering av hvordan innsatsen mot korrupsjon kan styrkes og hvordan det bør reageres overfor manglende vilje til å komme korrupsjonsproblemet til livs.

Nedenfor gis en kort omtale av Norges tilnærming til disse spørsmålene, og en presentasjon av NORADs handlingsplan mot korrupsjon og innsats gjennom det multilaterale systemet.

Dialog

Norge velger å se dialogen om korrupsjon som del av en bredere drøfting av godt styresett og utviklingsstrategier. Målsettingen er å mobilisere og gjensidig ansvarliggjøre involverte aktører både i samarbeidsland og blant giverne. Dette gjelder ikke minst det sivile samfunn som har en viktig rolle i forhold til å skape åpenhet rundt og frembringe informasjon om bruk av offentlige midler og posisjoner. Styrking av den bilaterale dialogen har vært fulgt opp overfor flere land. Som del av dette gis det bred støtte til det sivile samfunn For å sikre et best mulig faglig grunnlag er det fra norsk side også etablert samarbeid med norsk og internasjonal ekspertise på korrupsjon.

En vesentlig del av dialogen bør skje i multilaterale fora. Gjennom Comprehensive Development Framework (CDF) har Verdensbankens lansert et helhetlig rammeverk for utviklingssamarbeid på landnivå, med utgangspunkt i landenes egne prioriteringer og interesser. Godt styresett og institusjonsutvikling er sentrale faktorer i dette rammeverket. Nasjonale strategier for å bekjempe fattigdom (Poverty Reduction Strategy Papers – PRSP), utarbeidet av myndighetene i utviklingslandene, skal være en operasjonalisering av CDF. I disse dokumentene vil trolig godt styresett være et viktig tema. Norge vil både bilateralt med samarbeidslandene og i de multilaterale fora bidra til at spørsmål knyttet til korrupsjon og godt styresett får en sentral plass i dialogen mellom landets myndigheter og giverne om gjennomføringen av strategiene.

Alliansebygging

Alliansebygging mellom alle krefter som ønsker å bekjempe korrupsjon inngår som et sentralt element i Norges arbeid mot korrupsjon. Denne alliansen må gå på tvers av dimensjoner som nord-sør og øst-vest, multilateral-bilateral og offentlig-privat. Det viktigste bidraget til slik alliansebygging vil være å støtte helhjertet opp om de tiltak som de aktuelle landene selv tar for å bekjempe korrupsjon, og mer generelt støtte opp om de krefter som engasjerer seg i slik innsats.

Under et møte om utviklingssamarbeid mellom Nederland, Norge, Storbritannia og Tyskland, som ble holdt på Utstein kloster i juli 1999, ble det tatt initiativ til å arrangere en konferanse som skal munne ut i en konkret felles handlingsplan for kamp mot korrupsjon i utviklingsland. Konferansen ble avholdt i Maastricht våren 2000, med bred deltagelse fra både industrialiserte land, utviklingsland, frivillige organisasjoner og multilaterale organisasjoner. I tillegg til handlingsplanen ble det også laget en felles erklæring hvor de fire utviklingsministrene skisserer hvordan de sammen vil bekjempe korrupsjon. Erklæringen ble godkjent av utviklingsministrene for de fire landene da de møttes i mai 2000.

Norske myndigheter har etablert samarbeid med Transparency International, som er den eneste internasjonale frivillige organisasjon som har bekjempelse av korrupsjon som sitt hovedmål. Transparency International etablerte høsten 1999 en egen avdeling i Norge.

Norsk innsats må også bygge på en bred allianse i Norge, hvor alle de krefter som engasjerer seg i utviklingssamarbeidet skal delta. Korrupsjon står på dagsorden i KOMpakt (Det konsultative organ for menneskerettigheter og norsk økonomisk engasjement i utlandet), et organ hvor representanter for organisasjonene i arbeidslivet, menneskerettighetsorganisasjoner og myndighetene kan utveksle synspunkter og informasjon. Tiltak for bevisstgjøring og kompetansebygging som iverksettes av Utenrikstjenestens kompetansesenter vil også kunne benyttes av frivillige organisasjoner og andre involverte fra norsk side.

Bistandsinnsats

Norge vil gjennom bilaterale og multilaterale kanaler særlig støtte tiltak for godt styresett, herunder styrking av offentlige institusjoner, bredere deltagelse i politiske beslutningsprosesser og forvaltningsreformer som angriper grådighetskorrupsjonen og de forhold som forårsaker nødskorrupsjon. Innsatsen vil rettes inn bredt, i hovedsak mot de tre bransjene av forvaltningen, det vil si rettsapparatet, parlamentet og byråkratiet. Parallelt vil tiltak for å mobilisere og styrke det sivile samfunn, herunder media, støttes. Tiltak for å gi mer åpenhet rundt offentlig forvaltning, spesielt i samspillet med privat sektor, vil bli vektlagt. Dette innebærer bl.a. støtte til tiltak som kan bidra til større etterrettelighet i forvaltningen, bedre regnskapssystemer og tilrettelegging av kontrollrutiner og ordninger for håndheving av lover og regler. Lovrettslige og juridiske institusjoner kan, i bred forstand, være tilstede på papiret, men ikke i praksis. Uavhengighet for, etterrettelighet i og ansvarliggjøring av rettsapparatet vil bli vektlagt. .

Norge vil bidra til å styrke riksrevisjonenes og nasjonalforsamlingenes muligheter til kontroll med forvaltningen. Oppfølgingen av dette skjer i nært samarbeid med riksrevisjonen i Norge. Fra år 2001 overtar Norge formelt sekretariatsansvaret for utviklingsprogrammet til den internasjonale sammenslutningen av riksrevisjoner (INTOSAI Development Initiative). Dette gir Norge en sentral rolle i arbeidet med å styrke kompetansen til nasjonale riksrevisjoner i utviklingsland.

Norge legger vekt på å sikre at omleggingen av bistanden til program- og budsjettstøtte og økte bidrag til gjeldslette ikke skal innebære større fare for korrupsjon. Økt åpenhet og mulighet for innsyn i det offentliges virksomhet er viktig i denne sammenheng. Et viktig tiltak i denne sammenheng er å få de land Norge samarbeider med til å reflektere alle økonomiske bidrag i sine statsbudsjett og -regnskap.

Det vil i økende grad bli stilt som krav at organisasjoner som mottar støtte synliggjør hvordan de tar hensyn til korrupsjonsproblemer i sin virksomhet, og hvordan de bidrar i kampen mot korrupsjon.

Sanksjoner

Alle norske bistandsavtaler skal inneholde bestemmelser med sikte på å forebygge, avdekke og sanksjonere tilfeller av korrupsjon. Det pålegger mottaker å rapportere på en måte som dokumenterer at midlene er brukt i tråd med de forutsetningene som er nedfelt i avtalen. Disse bestemmelsene vil bli fulgt opp på en konsekvent og åpen måte. Det vil bli ført en åpen dialog om korrumperende praksis blant givere og relaterte aktører som for eksempel frivillige organisasjoner, privat sektor og konsulenter. Norge vil bidra til at alle som medvirker til korrupsjon stilles til ansvar for sine handlinger, uavhengig av rang og posisjon. Enkelte land har bestemmelser som gjør sentrale myndighetspersoner immune mot straffeforfølgelse. I tilfeller hvor dette utgjør et hinder i kampen mot korrupsjon, vil Norge ta dette opp.

I land hvor myndighetene ikke viser vilje og evne til å gjøre noe med korrupsjonen vil en fra norsk side vurdere innretting og nivå på bistandssamarbeidet. Slike vurderinger vil i størst mulig utstrekning søkes gjort i samarbeid med andre givere. I vurderinger knyttet til en omlegging som følge av korrupsjon vil det både bli lagt vekt på i hvilken grad det er behov for å markere misnøye med myndighetenes holdning til korrupsjonsproblemet og i hvilken grad korrupsjon faktisk hindrer bistand i å ha den ønskede effekt for landets utvikling. Ofte vil det være en sammenheng mellom disse. Slike vurderinger vil bli foretatt i samarbeid med andre givere og omlegging vil i størst mulig grad søkes samordnet med andre givere.

En vurdering kan ikke være begrenset til de enkelte bistandstiltak, men må også omfatte mulige ringvirkninger av samarbeidet. Det må bl.a. tas hensyn til at finansiell støtte til utviklingsrettede tiltak gjennom et lands offentlige institusjoner kan frigjøre ressurser til andre formål (fungibilitet). Dette kan øke faren for korrupsjon. Generelt vil det være vanskeligere å oppnå en effektiv ressursutnyttelse i land med et høyt korrupsjonsnivå. Dette tilsier i seg selv en stor grad av varsomhet med å kanalisere bistand til land som ikke aktivt søker å bekjempe korrupsjon. Samtidig legges det vekt på at de fattige ikke skal lide under manglende vilje til å bekjempe korrupsjon fra lederes side. Omlegging av stat-til-stat samarbeidet som følge av korrupsjon, må derfor ses i sammenheng med alternative kanaler for å bistå det sivile samfunn og marginale grupper av befolkningen.

NORADs handlingsplan mot korrupsjon

Grunnlaget for NORADs oppfølging er presentert gjennom en egen handlingsplan (NORADs Good Governance and anti-corruption action plan 2000-2001). Planen fokuserer på tre hovedmålsettinger og foreslår konkrete tiltak knyttet til hvert mål:

1. Intensivere norsk støtte til godt styresett og kamp mot korrupsjon i samarbeidslandene

-Sette korrupsjon på dagsorden i dialogen. Korrupsjon vil bli tatt opp i forbindelse med årlige møter om bistandssamarbeidet og løpende fulgt opp fra ambassadene.

- Øke støtten til godt styresett. Det vil bli fortatt en gjennomgang av status mht. godt styresett og korrupsjon i en del av de prioriterte landene og enkelte andre samarbeidsland. Aktuelle land vil bli tilbudt støtte til utarbeidelse av anti-korrupsjonsstrategier, konkrete tiltak mot korrupsjon og reform av forvaltningen.

- Øke støtten til finansforvaltning. Innsatsen vil bl.a. omfatte styrking av økonomiske planleggings- og styringssystemer i sentralforvaltningen, riksrevisjon og statistikkfunksjon.

- Styrke det sivile samfunn. Styrking av media gjennom opplæring av journalister og støtte til anti-korrupsjonstiltak i regi av frivillige organisasjoner vil stå sentralt.

- Bedre tilgang til informasjon. Myndighetene i samarbeidsland vil bli oppfordret til å gjøre viktig informasjon om økonomi og utviklingsspørsmål tilgjengelig på internett og gjennom andre media. Det vil bli gitt støtte til tiltak som bedrer tilgangen til internett i samarbeidslandene. Norge vil ta initiativ til å etablere felles hjemmesider for giverne i alle samarbeidsland for å gjøre informasjon om bistand lettere tilgjengelig.

- Fremme ansvarliggjøring og mulighet for innsyn og kontroll i sektorprogrammer. Korrupsjonsproblemet skal tas opp i dialog om sektorprogrammer, og det må bygges inn forsvarlige mekanismer for innsyn og kontroll. Det vil bli lagt vekt på å spre informasjon om sektorprogrammene til befolkningen.

- Operasjonalisere prinsippet om mottakeransvar i land preget av korrupsjon. Mekanismer for oppfølging og kontroll av de ansvarlige institusjoner på mottakersiden skal videreutvikles og bli mer synlige i land med høy korrupsjon. Norge vil arbeide for at prosedyrer knyttet til anbud og innkjøp skal bli mer åpne og gjøre bruk av bedre kontrollmekanismer.

2. Styrke bevisstheten og kunnskapen i den norske bistandsforvaltningen

- Øke bevissthet og kunnskap blant ansatte i Oslo og ved ambassadene.

Korrupsjon vil integreres som et gjennomgående tema i utviklingsrelaterte kurs ved Utenrikstjenestens kompetansesenter. I samarbeid med relevante fagmiljø vil det også bli etablert et særskilt opplæringstilbud om temaet korrupsjon ved hjemmeadministrasjonen og ambassadene.

- Forebygge korrupsjon gjennom bedre prosjektstyring. Det vil bli iverksatt tiltak for å styrke kunnskapen i bistandsforvaltningen om samarbeidslandenes forvaltningssystemer. NORAD vil arbeide for å redusere antallet prosjekter for å bedre oversikt og kontroll. Det vil også bli arbeidet aktivt med sikte på å få utbetalingene fordelt jevnere over hele året for å hindre at det bygger seg opp et press for å foreta raske utbetalinger mot slutten av hvert budsjettår.

- Bedre ambassadenes kapasitet og kompetanse mht. finansforvaltning.

Ambassadenes kunnskap om budsjett-, regnskaps- og revisjonssystemet på mottakersiden vil bli styrket.

- Øke åpenheten om norsk bistand. Alle NORAD-avtaler skal på internett.

Det er en målsetting at også informasjon om framdrift og oppnådde resultater etter hvert skal spres på denne måten.

- Gjennomgå alle avtaler og kontrakter. Alle avtaler skal inneholde tilstrekkelige bestemmelser for å sikre rettslig oppfølging i tilfelle korrupsjon avdekkes. Avtaler med mangelfulle bestemmelser vil bli reforhandlet.

- Bruke sanksjoner ved kontraktsbrudd. Norge vil følge et prinsipp om "null-

toleranse" for korrupsjon. Midler det ikke kan redegjøres for vil bli krevd tilbakebetalt. Norge vil også påskynde etterforskning og rettslig oppfølging fra mottakerlandets side.

- Samarbeide med norske frivillige organisasjoner om felles bekjempelse

av korrupsjon. Det har vært aktive konsultasjoner med organisasjonene om utarbeidelsen av NORADs handlingsplan. Denne dialogen om prinsipper og virkemidler i anti-korrupsjonsarbeidet vil bli fulgt opp. NORAD vil bidra til at det etableres felles retningslinjer for forebygging og reaksjoner i forbindelse med korrupsjon.

- Samarbeide med næringslivet. Det vil være en nær dialog med næringslivet om virkemidler i kampen mot korrupsjon. Gjennom seminarer og på endre måter vil NORAD spre informasjon til næringslivet om OECDs konvensjon mot bestikkelser.

3. Utvikle virkemidler for systematisering, analyse og formidling av kunnskap om korrupsjonsbekjempelse

- Systematisere erfaring fra prioriterte land som gjennomfører anti-

korrupsjonsprogrammer. Det vil bli iverksatt følgeforskningsprogram i 2-4 samarbeidsland med sikte på dette.

- Spre informasjon gjennom ulike kanaler om årsaker til korrupsjon,

virkninger og erfaringer fra korrupsjonsbekjempelse. Dette vil primært være rettet mot Norge, men dels også være rettet inn mot et internasjonalt publikum.

-Delta aktivt i internasjonale fora for å dele erfaringer. Målet er å gjøre

NORAD til en internasjonal ressursbase for kunnskap og erfaring når det gjelder å forebygge og bekjempe korrupsjon. Dette betinger aktiv deltakelse internasjonalt og et nært samarbeid med World Bank Institute, FNs senter for internasjonal kriminalitetsforebygging (CICP), Transparency International og andre institusjoner og organisasjoner som er ledende på å systematisere erfaring på feltet. NORADs nære samarbeid med de andre nordiske land, Nederland, Storbritannia og Tyskland vil også omfatte tiltak mot korrupsjon.

Det er etablert et eget implementeringsprosjekt i NORAD for å koordinere oppfølgingen av handlingsplanen og yte faglig støtte til andre enheter og til ambassadene.

Innsats gjennom det multilaterale systemet

Norge arbeider med spørsmål knyttet til godt styresett og korrupsjon både innenfor Verdensbanken, de regionale utviklingsbankene, FN og Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE).

Etter at styret i Verdensbanken i september 1997 godkjente bankens anti-korrupsjonsstrategi er spørsmål om godt styresett blitt satt på den politiske dagsorden i institusjonen. Strategien har fire hovedelement: Tiltak for å forhindre korrupsjon i bankfinansierte prosjekter; integrering av anti-korrupsjonstiltak i bankfinansierte prosjekter; bistand til land for å redusere korrupsjon og støtte til internasjonale tiltak mot korrupsjon. For å følge opp strategien utarbeidet Verdensbanken i 1999 en handlingsplan som inneholder en rekke tiltak både internt i organisasjonen og for å bistå land i å bekjempe korrupsjon.

For å støtte opp om arbeidet i de styrende organer har Norge gitt øremerkede bidrag i form av samfinansiering. Norge er således største bidragsyter til et program i World Bank Institute. Programmet inneholder elementer som empiriske studier som dokumenterer korrupsjon innen offentlige tjenesteytelser, institusjonsstyrking av rettsvesen, parlamentet og media, arbeid med å utvikle nasjonale handlingsplaner mot korrupsjon og regionale møter for å dele erfaringer med ulike former for anti-korrupsjonstiltak og for å oppmuntre land til å starte slike tiltak.

I de regionale utviklingsbankene har Norge gjennom styrearbeidet støttet aktivt opp om utformingen av bankenes politikk for godt styresett, hvor bekjempelse av korrupsjon er et sentralt element. Utenriksdepartementet vurderer løpende hvordan Norge på best mulig måte kan støtte opp om de regionale utviklingsbankenes politikk på dette området.

FNs utviklingsprogram (UNDP) vil være en viktig framtidig samarbeidspartner i tilknytning til anti-korrupsjonstiltak. Norsk støtte utgjør 10 prosent av UNDPs budsjett, hvor over 40 prosent nå går til prosjekter innen godt styresett. Norge har vært en pådriver i denne utviklingen både i styresammenheng og gjennom støtte til et eget fond i UNDP for godt styresett programmer for Afrika. UNDP har tilbudt rådgivningstjenester og opplæringsprogrammer og hjulpet med oppbygging av systemer for ansvarliggjøring i statsadministrasjonen ("accountability"). Gjennom denne støtten har UNDP også bidratt til at disse spørsmålene har kommet høyere på den politiske dagsorden i Afrika. Africa Governance-prosessen representerer en videreføring av dette arbeidet. I 1998 var korrupsjon et sentralt tema på møtet i Africa Governance Forum. Det er blitt en stadig økende etterspørsel etter rådgivningstjenester fra UNDP knyttet til godt styresett, også på politisk sensitive områder som korrupsjon.

Som nevnt tidligere er bred støtte til å trekke det sivile samfunn, herunder media, mer aktivt inn i nasjonale utviklingsprosesser viktig, bl.a. for å bidra til økt åpenhet og større ansvarlighet hos myndighetene. Nylig gikk Norge inn med støtte til et samarbeidsprogram mellom UNDP og FNs høykommissær for menneskerettigheter for å utvikle metoder for utviklingsplanlegging basert på menneskerettighetsstatuttene (HURIST).

I tillegg er det gitt støtte til FNs senter for internasjonal kriminalitetsforebygging (CICP). CICP arbeider fokusert og målrettet direkte med anti-korrupsjonsarbeid. CICPs rolle vil først og fremst være å utvikle metodikk som de prøver ut i enkeltland. Det vil således være viktig at CICP utvikler partnerskap med UNDP og Verdensbanken, og at de deler sine erfaringer med andre organisasjoner, slik at også andre organisasjoner kan videreføre arbeidet. CICP legger i sitt arbeide mer vekt på rettslige sider enn UNDP, og kan derfor utfylle UNDP. CICP har derfor vært trukket inn som rådgivere for UNDPs program mot korrupsjon (PACT).

Norge deltar aktivt i arbeidet under Stabilitetspakten for Sørøst-Europa, som er et internasjonalt rammeverk for bistand til regionen, med OSSE som politisk overbygning. Stabilitetspakten omfatter bl.a. et anti-korrupsjonsinitiativ basert på en konkret handlingsplan, med prosjekter for å bistå landene i regionen med etablering av institusjoner, lovgivning og praksis for å bekjempe korrupsjon.