Statlig informasjonspolitikk

Hovedprinsipper

Forord

Informasjonspolitikken har stor betydning for å ivareta sentrale verdier som rettsstat, velferdsstat og demokrati. Dette vil vi nå understreke ved en sterkere satsing på informasjon som politikkområde. Det første skrittet er tatt. Vi har fått fram et informasjonspolitisk dokument som gir overordnede mål og prinsipper for statsforvaltningens informasjonsvirksomhet. Prinsippene er gyldige for hele informasjonsområdet: intern og ekstern informasjon så vel som informasjonsressursforvaltning.

Utfordringen blir nå å sette politikken og prinsippene ut i praksis. Men skal vi lykkes med å gjennomføre politikken, må vi samarbeide. Det kreves samarbeid både internt i staten og med resten av forvaltningen. Administrasjonsdepartementet og Statens informasjonstjeneste vil selvsagt stå sentralt i dette, men det er ikke nok. Alle deler av statsforvaltningen må delta, og helst også fylkeskommuner og kommuner. Dette forutsetter at statsansatte på alle nivåer ser sin plass og oppgave i informasjonssammenheng.

Min utfordring går til hele statsforvaltningen - men spesielt til lederne. Jeg har tro på at vi i fellesskap skal lykkes i å bli en kommunikasjonsdyktig forvaltning.

Desember 1994

Nils Totland

Innhold

1 Innledning
1.1 Informasjon som eget politikkområde
1.2 Informasjonspolitikken som en del av forvaltningspolitikken

2 Intensjoner og mål
2.1 Hva ønsker vi å oppnå?
2.2 Overordnede mål for informasjonspolitikken
2.3 Oppbygging av politikken

3 Hovedutfordringer
3.1 Forankring av overordnede prinsipper for informasjonsarbeid
3.2 Samordning av informasjonsinnsatsen i alle deler av forvaltningen
3.3 Integrering av informasjonspolitikken med andre politikkområder

4 Strategier
4.1 Større frihet i forvaltningen til å velge bruk av virkemidler
4.2 Mer bevisst bruk av informasjon som virkemiddel i oppgaveløsningen
4.3 Økt satsing på kvalitet på alle sider av informasjonsvirksomheten
4.4 Bevisst utvikling av systemer i linjen
4.5 Utvikling av statens sentrale stabsenhet på informasjonsområdet

5 Hovedprinsipper for statlig informasjonsvirksomhet
5.1 Helhetsprinsippet
5.2 Kommunikasjonsprinsippet
5.3 Linjeprinsippet
5.4 Prinsippet om aktiv informasjon
5.5 Prinsippet om informasjon som lederansvar
5.6 Forutsetninger for at prinsippene skal bidra til måloppnåelse
5.6.1 Prinsippene må ses i sammenheng med hovedhensiktene
5.6.2 Informasjon må ses i sammenheng med andre virkemidler
5.6.3 Høy oppmerksomhet på betydningen av intern informasjon

6 Konsekvenser for sentralforvaltningen
6.1 Departementene
6.2 Direktoratene og annen statlig forvaltning
6.3 Statens informasjonstjenestes rolle og oppgaver i informasjonspolitikken
6.3.1 Statens informasjonstjenestes oppgaver
6.3.2 Statens informasjonstjenestes mål
6.3.3 Statens informasjonstjenestes framtidige rolle

1 Innledning

Administrasjonsdepartementet har nå utformet hovedlinjer for statens framtidige informasjonspolitikk. Utgangspunktet har vært vurderinger og forslag i NOU 1992: 21 og høringsuttalelser til denne. Hovedpunktene i statens nye informasjonspolitikk ble utarbeidet i tilknytning til Administrasjonsdepartementets budsjettproposisjon for 1994. Med dette dokumentet vil Administrasjonsdepartementet gi en samlet framstilling av mål, utfordringer, strategier og prinsipper for statens framtidige informasjonspolitikk og Statens informasjonstjenestes rolle i forbindelse med gjennomføringen av politikken.

Utgangpsunktet for å utvikle en egen politikk på dette området har vært at statlig informasjonsvirksomhet hittil har manglet overordnede mål og prinsipper. Det har også vært en alminnelig oppfatning at det er sprik mellom ønsker og realiteter i den måten informasjonsvirksomheten blir håndtert på, og potensialet for effektivisering og kvalitetsheving ser ut til å være betydelig. Administrasjonsdepartementet ser det derfor som riktig å løfte fram informasjonspolitikken slik at både muligheter og problemer synliggjøres og kan behandles med den innsikt og prioritet som er nødvendig.

Informasjonspolitikken er et eget politikkområde samtidig som den har deler som faller sammen med andre politikkområder, f.eks. forvaltningspolitikken og mediepolitikken. Behovet for å sette informasjonspolitikken inn i en større sammenheng gjør det hensiktsmessig å se informasjonspolitikk og forvaltningspolitikk i sammenheng. Men det er også nødvendig å markere at statlig informasjonsvirksomhet skal gi selvstendige bidrag til samfunnsutviklingen og oppnå egne målsettinger, som ikke er naturlige deler av forvaltningspolitikken. Administrasjonsdepartementet vurderer derfor den framtidige kursen for statlig informasjonsvirksomhet på bakgrunn av to dimensjoner; som eget politikkområde og som en del av forvaltningspolitikken. Informasjonsvirksomhet har status som eget fagområde og det er nødvendig å synliggjøre at dette stiller særskilte krav til kompetanse og innsikt hos dem som skal arbeide med dette i staten.

1.1 Informasjon som eget politikkområde

Fraværet av mål, prinsipper og standarder på informasjonsområdet har medført at informasjonsvirksomheten i staten i for stor grad har vært produktorientert og ikke hatt nok oppmerksomhet rettet mot de oppgaver statlig informasjon er ment å gi bidrag til å løse. Mange har derfor oppfattet at det er opp til den enkelte etat eller informatør å vurdere hvordan statens ansvar og muligheter skal forstås og forvaltes på informasjonsområdet.

Administrasjonsdepartementet mener at tiden er inne til å utvikle overordnede mål og prinsipper for informasjonsvirksomheten i staten, som angir retning og setter rammer for de informasjonsvurderinger den enkelte forvaltningssektor, etat og informatør foretar. Informasjonspolitikken er ikke ment å detaljregulere det daglige arbeidet, men gi rammer og anbefalinger for hvilken kurs informasjonsarbeidet skal følge.

1.2 Informasjonspolitikken som en del av forvaltningspolitikken

Forvaltningspolitikken, slik den kommer til uttrykk både i St. meld. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk og i Administrasjonsministerens forvaltningspolitiske redegjørelse i 1994, fokuserer i stor grad på informasjonens betydning for å oppnå Regjeringens mål for forvaltningen. I St. meld. 35 tillegges informasjonspolitikken et særlig ansvar for at forvaltningen skal bidra til å videreutvikle demokratiet og å sikre vesentlige rettigheter. Dette kommer blant annet til uttrykk gjennom å fokusere på enkelte viktige informasjonsoppgaver for forvaltningen. I forvaltningsmeldingen presiseres det også at informasjon må ses på som en prosess hvor utfordringen er å få til en dialog mellom forvaltningen og publikum, der det enkelte individs egenart og særbehov må tas hensyn til.

2 Intensjoner og mål

2.1 Hva ønsker vi å oppnå?

Intensjonene med å lage en egen informasjonspolitikk er å bidra til å

• styrke befolkningens demokratiske rettigheter, bl.a. gjennom å sikre alle lik tilgang til den kunnskap som er nødvendig for at den enkelte skal kunne ivareta sine politiske, rettslige og sosiale rettigheter
• styrke forvaltningens legitimitet som myndighet og pålitelig forvalter av fellesverdier, både i forhold til den enkelte, til næringslivet og til organiserte interesser
• løse statlige styringsoppgaver mest mulig effektivt gjennom å ta i bruk kunnskap om de mest effektive kombinasjonene av virkemidler, innenfor rammene av retts- og velferdsstaten
• gi et reelt bidrag til den enkeltes livskvalitet gjennom å formidle kunnskap om hvordan samfunnet fungerer, og inkludere flest mulig i mulighetene for å påvirke samfunnsløsninger.

2.2 Overordnede mål for informasjonspolitikken

Informasjonspolitikken skal bidra til å sette statlig virksomhet i stand til å nå politiske mål, styrke deltakerdemokratiet og fremme et godt forhold til befolkningen og næringslivet, basert på gjensidig tillit. Administrasjonsdepartementet ser også god kommunikasjon som en forutsetning for at forvaltningen skal kunne løse sine oppgaver som myndighet og produsent av gode og riktige tjenester for befolkningen. En effektiv løsning av forvaltningens oppgaver forutsetter også et åpent og positivt samarbeid med befolkningen. Gjennomføringen av informasjonpolitikken skal derfor ta utgangspunkt i den enkeltes interesser og behov.

Hovedmål for informasjonspolitikken er å:

• sikre den enkelte innbygger og virksomhet reell tilgang til informasjon om det offentliges aktiviteter
• sikre den enkelte innbygger informasjon om sine rettigheter, plikter og muligheter
• sikre lik og alminnelig tilgang til å delta aktivt i den demokratiske prosessen

2.3 Oppbygging av politikken

Med utgangspunkt i nevnte mål er informasjonspolitikken formulert som et sett prinsipper som har til hensikt å angi hvilke forhold det har spesiell betydning å legge vekt på i all statlig informasjonsvirksomhet.

Det er i hovedsak tre forhold som har ligget til grunn for utviklingen av prinsippene i informasjonspolitikken:

1. Prinsippene skal sikre at intensjonene bak informasjonspolitikken oppfylles
2. Prinsippene skal gi føringer i forhold til å bruke informasjon mer effektivt som styringsvirkemiddel
3. Prinsippene skal gi klare anvisninger om ansvarsforhold

3 Hovedutfordringer

Det er en formidabel oppgave å få hele statsforvaltningen til å arbeide målrettet, kvalitetsbevisst og resultatorientert på et hvert område. På informasjonsområdet er utfordringene spesielt store, blant annet fordi forvaltningens informasjonsarbeid hittil har manglet felles mål og forståelse. Potensialet for effektivisering og kvalitetsheving er betydelig. Men skal prinsippene for statlig informasjonsvirksomhet kunne innarbeides på en effektiv måte, må forvaltningen se utfordringene klart. De viktigste utfordringene er som følger:

3.1 Forankring av overordnede prinsipper for informasjonsarbeid

Det er av den største betydning at intensjoner og prinsipper forankres på en gjennomtenkt og kontrollerbar måte. Informasjonspolitikk kan ikke isoleres til enkeltstående handlinger og forbedringer av eksisterende produkter. Å ta informasjonpolitikken på alvor betyr å ta situasjonen inn over seg, analysere status og utvikle helhetlige og kontinuerlige løsninger i hver enkelt sektor og innenfor den enkelte etat.

3.2 Samordning av informasjonsinnsatsen i alle deler av forvaltningen

En vesentlig del av forvaltningspolitikken er å få til best mulig samspill innen de statlige forvaltningsområdene, på tvers av nivåer og mellom den statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningen. På dette området kan informasjonspolitikken ses på som en direkte del av forvaltningspolitikken. Mangel på god kommunikasjon og samhandling mellom sektorer og nivåer får særlige konsekvenser på informasjonsområdet. Det er derfor en hovedutfordring å få de ansatte i forvaltningen til å se seg selv utenfra, slik forvaltningen tar seg ut fra publikum og næringslivets ståsted. Løsninger som internt i forvaltningen kan være rasjonelle, behøver ikke å være det for dem som mottar sluttproduktene. For staten kan det f.eks. innebære at to statsetater, som opererer på samme område (slik omverden opplever det), samordner virksomheten seg i mellom, men også i forhold til kommunene, til beste for mottakeren av en tjeneste eller en informasjon.

3.3 Integrering av informasjonspolitikken med andre politikkområder

Informasjonspolitikken er ikke løsrevet fra andre politikkområder i samfunnet. Informasjon utarbeidet med ett formål for øye kan lett få konsekvenser for andre statlige eller kommunale virksomheter. Dette innebærer at det i mange tilfeller er behov for å foreta konsekvensutredninger også på informasjonsområdet, slik at utilsiktede og uheldige konsekvenser og misforståelser kan unngås i forhold til politikken på et annet område. For eksempel kan informasjon gitt av en myndighet lett føre til forventninger eller krav i forhold til en annen myndighet. Hovedutfordringen blir derfor å vurdere hvilke utslag informasjon på eget ansvarsområde kan få for andre fagområder, og å utarbeide løsninger i tråd med informasjonspolitikken som i størst mulig grad ivaretar alle hensyn.

4 Strategier

En hver satsing innebærer behov for å foreta visse veivalg for å nå målene effektivt og med akseptable konsekvenser og kostnader. Strategiene nedenfor beskriver hvilke forhold Administrasjonsdepartementet prioriterer for å få ønsket resultat på informasjonsområdet.

4.1 Større frihet i forvaltningen til å velge bruk av virkemidler

Utviklingen har i lengre tid gått i retning av mer rammestyring og mindre detaljstyring. Informasjon har kanskje vært det virkemidlet der forvaltningen har vært gitt størst fleksibilitet og frihet til å velge hvordan det skal benyttes. Denne utviklingen skal videreføres slik at styringen fra sentralt hold vil bære preg av overordnet og strategisk styring, mens prioriteringer og beslutninger om hvordan tilgjengelige ressurser skal brukes i stor grad overlates til den enkelte etat. Forutsetningen er at informasjonsvirksomheten følger prinsippene i politikken.

4.2 Mer bevisst bruk av informasjon som virkemiddel i oppgaveløsningen

Staten har en rekke virkemidler til disposisjon i oppgaveløsningen. Informasjon er ett slikt virkemiddel i tillegg til virkemidler som kan deles inn i hovedgruppene normative, økonomiske, fysiske, organisatoriske. En mer bevisst bruk av informasjon som virkemiddel, vil styrke mulighetene for måloppnåelse på en rekke områder. Derfor må forvaltningen tilegne seg kompetanse og trenes i å bruke informasjon i samspill med andre virkemidler, og i spesielle tilfeller også som et virkemiddel i seg selv.

4.3 Økt satsing på kvalitet på alle sider av informasjonsvirksomheten

En viktig del av strategien i informasjonspolitikken er å sette søkelys på kvaliteten på alle deler av informasjonsvirksomheten. Dette innebærer alt fra økt satsing i forhold til å analysere grunnlaget for informasjonsproblemstillinger og økt vekt på å formulere etterprøvbare mål, til krav om dokumentasjon for de løsninger som er valgt, kost-/nytte-vurderinger og konsekvansanalyser. Skal informasjon kunne brukes effektivt som virkemiddel, må det stilles samme krav til bruk av dette som til andre virkemiddeltyper.

4.4 Bevisst utvikling av systemer i linjen

Utvikling av systemer i linjen for å håndtere informasjon, bygge opp kompetanse og heve kvaliteten er en helt sentral strategi for å oppfylle statens informasjonspolitikk på mellomlang sikt.

4.5 Utvikling av statens sentrale stabsenhet på informasjonsområdet

Det er behov for et sentralt statlig informasjonsfaglig organ for å nå målene for informasjonspolitikken. Utvikling av Statens informasjonstjeneste til å bli en slik stabsenhet er en viktig del av strategiene for å få forankret informasjonspolitikken i statsforvaltningen.

Hovedårsakene til å ha et slikt stabsorgan er:

• Det er behov for et kompetansesenter hvor det samles informasjonsfaglig ekspertise for å sikre at det ett sted i staten fins tilstrekkelig høy kompetanse.
• Det er behov for å utvikle kunnskap, implementere ny viten, overføre erfaringer, sørge for internasjonale kontakter og følge med i nasjonal og internasjonal utvikling, holde kontakt med undervisnings- og forskningsmiljøer m.v.
• Det er oppgaver for den sentrale statsledelsen som det ikke er naturlig å plassere i andre enheter enn en stabsenhet.
• Det er nødvendig med en sentral pådriverorganisasjon for å få til den utviklingen som ønskes.
• Det er behov for å ivareta oppgaver på tvers av sektorer.
• Det er behov for en enhet som sikrer at plikt- og rettighetsinformasjon blir ivaretatt.

I tillegg er det noen oppgaver og funksjoner som kan ha så lite omfang i de enkelte linje-enhetene at det kan være mest kostnadseffektivt å samle disse på ett sted.

Det vil bare være en begrenset del av forvaltningens medarbeidere som har spesiell utdanning innenfor informasjon. Dette står i motsetning til dem som tradisjonelt har arbeidet med de andre hovedgruppene av virkemidler, der svært mange medarbeidere og ledere vil ha hovedutdannelse innen jus, økonomi, samfunnsvitenskap, tekniske fag eller spesialistutdannelse innen en spesiell fagsektor (for eksempel politi, forsvar, samferdsel eller helsevesen). Staten vil derfor i liten grad få den nødvendige informasjonsfaglige kompetansen "gratis" gjennom å rekruttere medarbeidere med slik bakgrunn. Et informasjonsfaglig stabsorgan vil derfor fylle et behov som senter for informasjonsfaglig utvikling og kompetanse.

5 Hovedprinsipper for statlig informasjonsvirksomhet

Håndteringen av informasjon i statlige etater vil i framtiden være en av de viktigste kritiske suksessfaktorene for statlige virksomheter. Dette vil virke inn på forvaltningen som en sentral verdibærende institusjon i samfunnet, blant annet fordi informasjon vil kunne påvirke forutsetningene for selve gjennomføringen av oppgaveløsningen på de fleste områder.

Det er derfor utformet et sett prinsipper for statlig informasjonsvirksomhet, med tanke på at ledere og ansatte i statsforvaltningen til enhver tid skal ha tilstrekkelig oppmerksomhet og kvalitetsfokus på hvordan informasjon håndteres. Som nevnt må prinsippene forstås på bakgrunn av intensjonene og målene for politikken, og de må ses i sammenheng med hverandre. Nedenfor redegjøres det for hvilken funksjon prinsippene er ment å ha og hvordan de skal forstås. Prinsippene er som følger:

• Helhetsprinsippet
• Kommunikasjonsprinsippet
• Linjeprinsippet
• Prinsippet om aktiv informasjon
• Prinsippet om informasjon som lederansvar

5.1 Helhetsprinsippet

Helhetsprinsippet innebærer at all informasjon som gis fra et statlig organ i størst mulig grad skal samordnes slik at den framstår som helhetlig for mottakeren.

Funksjon

At forvaltningen lykkes i å innrette informasjonsvirksomheten i tråd med helhetsprinsippet har avgjørende betydning for å oppfylle en rekke politiske målsettinger. Uten at den enkelte innbygger forstår helheten i den informasjonen som gis, kan vedkommende vanskelig ivareta egne interesser på en god måte. Prinsippet har derfor også et rettsikkerhetsaspekt, og måten det praktiseres på vil i høy grad påvirke innbyggernes tillit til forvaltningen og dermed også dens mulighet til å utøve myndighet.

Det er imidlertid også en effektivitetsgevinst å hente ved god praktisering av helhetsprinsippet. Gjennom å tenke helhetlig på informasjonsområdet tvinges forvaltningen til å tenke helhetsløsninger totalt. Dette kan føre til mindre ressurskrevende løsninger, at dobbeltarbeid avdekkes og høyere kvalitet på løsningene.

Utdyping

Det er viktig å se forvaltningen i et helhetsperspektiv, der det eksisterer samspill på tvers av forvaltningsnivåer og -sektorer. Når publikum har behov for informasjon fra det offentlige, er det vanligvis av underordnet betydning for den enkelte om informasjonen kommer fra den ene eller den andre myndigheten. Det er derfor både i forvaltningens og publikums interesse at informasjonsformidlingen samordnes mellom sektorer og nivåer. Publikum får en lettere hverdag, mens forvaltningen kan spare ressurser og unngå dobbeltarbeid.

5.2 Kommunikasjonsprinsippet

Kommunikasjonsprinsippet innebærer at informasjonsvirksomheten i størst mulig grad skal ta hensyn til både avsenders og mottakers behov. Det ideelle målet er en kommunikasjonsdyktig stat, der myndigheter og allmennhet veksler i rollene som avsendere og mottakere, men også som initiativtakere i kommunikasjonsforløpet. Derfor legges kommunikasjonsprinsippet til grunn som et ideal eller en rettesnor for staten. Prinsippet kan forstås som at forvaltningen skal forsøke å sette seg inn i mottakerens situasjon, problemer og synspunkter, i tråd med OECDs prinsipp om "lydhørhet" (responsiveness). I praksis innebærer det blant annet å være lydhør for den andre parts behov, kunnskap eller synspunkter.

Funksjon

Dette prinsippet er ment å ivareta hensynet til deltakerdemokratiet gjennom å gi den enkelte en sterkere følelse av nærhet til beslutningstakerne og mulighet til å påvirke løsninger. I tillegg er samfunnet avhengig av at offentlig forvaltning har legitimitet og oppslutning, og slik tillit bygges blant annet gjennom at innbyggerne kjenner bakgrunnen for myndighetenes beslutninger, at de kan påvirke dem og ikke minst gjennom at samfunnsløsningene i seg selv har tatt hensyn til dem som berøres og at det offentlige tjenestetilbud er tilpasset brukerne.

Utdyping

Det er hele forvaltningens oppgave å legge kommunikasjonsprinsippet til grunn for sin informasjonsvirksomhet. En god stat kjenner folkets behov, ønsker og forutsetninger, og tar hensyn til denne innsikten i fordeling av byrder og goder og i utviklingen av servicetilbud og andre tjenester. En etat som kommuniserer godt, erkjenner derfor at behov og ønsker forandrer seg over tid og er villig til å lytte for å fange opp slike endringer. Etatene må også erkjenne at individer har ulike ønsker, behov og forutsetninger, og at det samme også er tilfelle for organisasjoner og ulike typer næringsvirksomhet. Derfor skal statlige virksomheter arbeide for å kommunisere på mottakernes premisser, så langt dette lar seg gjøre økonomisk og teknisk.

Alle ledd i forvaltningen må kunne kommunisere og på den måten bidra til å styrke enkeltindividets forutsetninger for å delta og være aktiv. Dersom kommunikasjons-prinsippet skal fungere fullt ut, innebærer dette aktiv deltakelse også fra regional- og lokalforvaltningen. En forutsetning for å få til dette er at etatene faktisk kjenner sine brukere. Økt satsing på å innhente kunnskap gjennom egne undersøkelser og ved aktivt å lete etter slike informasjoner i eget system, er derfor et klart prioritert område.

Som regel vil det være det ytterste leddet i statsforvaltningen som har direkte publikumskontakt, mens departementene og mange direktorater i større grad kommuniserer med organisasjoner og andre forvaltningsorganer. Her ligger en stor mulighet for statlige virksomheter til å arbeide i tråd med kommunikasjonsprinsippet, nemlig å bruke det ytre apparatet til å la informasjon gå fra innbyggerne og til den sentrale ledelse i direktorater og departementer. Dette innebærer at en rekke statlige virksomheter må organisere arbeidet sitt på en slik måte at man ikke bare bruker sitt forvaltningsapparat til å gi informasjon nedover gjennom systemet til innbyggerne, men også å la det være en kanal for informasjonsflyt den motsatte veien.

Produktet av slik kunnskap må i sin tur legges til grunn både for den langsiktige utformingen av forvaltningsområdets og etatenes informasjonsvirksomhet og som grunnlag for det daglige informasjonsarbeidet. Utfordringen for informatørene i dette tilfellet blir derfor å bidra til at informasjonstenkningen gjennomsyrer hele organisasjonen og hovedoppgaven blir å gi råd og rettledning.

Sentralt i kommunikasjonsprinsippet står forutsetningen om at informasjon skal utformes på brukernes premisser. Dersom forvaltningen på forhånd foretar brukerundersøkelser, legger opp informasjonsstrategi på grunnlag av disse, gjennomfører informasjonsopplegg slik at brukerne best mulig kan forstå og nyttiggjøre seg informasjonen og undersøker om informasjonen faktisk har nådd fram, bidrar det langt på vei til å oppfylle kommunikasjonsprinsippet. Forvaltningen kan på den måten forebygge at informasjonen blir avsenderstyrt og ensidig på forvaltningens premisser.

5.3 Linjeprinsippet

Linjeprinsippet innebærer at hvert enkelt departement og hver etat er ansvarlig for informasjonsvirksomheten innenfor sine fagområder. Dette er nødvendig for å sikre at informasjon som gis er korrekt, gis til riktig tid og på riktig sted. Informasjon er ett av flere virkemidler departementer og etater kan ta i bruk, og må sees i sammenheng med andre virkemidler. En slik helhetsvurdering forutsetter at den etaten som har faglig ansvar for et saksområde også har informasjonsansvaret.

Funksjon

Linjeprinsippet har som hovedfunksjon å sørge for klare ansvarsforhold på informasjonsområdet i statsforvaltningen. Klare ansvarsforhold er en forutsetning for at den enkelte etat, leder og saksbehandler skal ha trygghet for hvilke virkemidler en disponerer i oppgaveløsningen, og gjør det samtidig lettere å planlegge for effektive løsninger. Ryddige ansvarsforhold gjør det også enklere å utøve kvalitetskontroll og feilretting på alle områder, ikke minst i forhold til informasjonsvirksomheten. Linjeprinsippet er også en naturlig forutsetning for at forvaltningen skal kunne etterleve de andre prinsippene i informasjonspolitikken.

Utdyping

Linjeprinsippet innebærer at den som har ansvar for å oppnå resultater på et bestemt saksområde også skal ha kontroll over alle ressurser og virkemidler, samt myndighet til å bruke dem. Dette innebærer at en fagsektor, etat eller avdeling har ansvar for bruk av alle disponible virkemidler for å nå målet, herunder informasjon. De har altså ansvar for å vurdere hvilke informasjonsbehov som finnes hos målgruppene, hvilke informasjonsutfordringer en står overfor totalt og i det enkelte tilfelle, og hvordan informasjon kan brukes som virkemiddel. I tillegg har det aktuelle organet ansvar for gjennomføringen, både når det gjelder planlegging, gjennomføring, ressursbruk, måloppnåelse, etc. Kort sagt har organet like mye ansvar for informasjonen knyttet til oppgaveløsningen som det har for å skaffe økonomiske ressurser, å overholde lover og regler og å innhente den nødvendige tekniske/administrative fagkunnskap.

Linjeprinsippet på departementsnivå innebærer at et departementet har selvstendig ansvar for å løse alle informasjonsutfordringer innenfor sitt saksområde. Videre har det ansvar for samordning mellom fagsektorene og for å sikre at informasjonsprinsippene etterleves i underliggende etater. Hver etat har ansvar for alle sider av informasjonsarbeidet innen sitt forvaltningsområde, med unntak av de overordnede, politiske vurderinger. Departementene har et spesielt ansvar for samordning på tvers av fagsektorer og forvaltningsnivå og mellom stats- og kommuneforvaltningen. I ytterste konsekvens betyr linjeprinsippet for departementene at de også skal utvikle en felles informasjonsfilosofi for hele sin sektor basert på regjeringens informasjonspolitikk, sette mål og utvikle prinsipper for informasjonsvirksomheten i alle underlagte etater og stille særskilte krav i tildelingsbrevene og kontrollere at disse blir fulgt opp.

Innen hver etat er det fagavdelingene som i prinsippet har ansvar for all informasjonsvirksomhet på sitt område. Unntaket kan være når det gjelder ansvar for informasjon om overordnede faglige vurderinger, etatspolicy og ekstern samordning. Informasjonsansvarlig blir da faglig veileder både for den øverste ledelse når det gjelder informasjon om etatsoppgaver og for de i fagavdelingene som har det operative ansvaret når det gjelder å oppnå resultater på sine fagfelt. Dette innebærer blant annet at informasjonsarbeidet må planlegges som en integrert del av oppgaveløsningen der kompetanse- og ressursbehov planlegges og innarbeides som en naturlig del av hele prosessen.

Hvordan informasjonsvirksomheten skal forankres vil også i framtiden bestemmes av etatenes situasjon og egenart og innebære løsninger tilpasset den enkelte etats behov. Innføring av linjeprinsippet innebærer imidlertid at informasjonsansvaret er en integrert del av arbeidet i linjen og at avdelingene selv tar ansvar for informasjonsoppgavene. For mange etater vil det være behov for en sentralt plassert informasjonssjef/-rådgiver i organisasjonen, som bidrar med analyse og faglige råd og fungerer som premiss-setter på lik linje med personal-, budsjett- og økonomi-ansvarlige o.l. I en del etater vil det også være hensiktsmessig å ha en egen informasjonsenhet som tar seg av samordnings- og produksjonsoppgaver som av kost-nytte eller andre hensyn bør samles ett sted.

Informasjonsansvarlig og vedkommendes eventuelle stab vil også kunne ha selvstendig ansvar for å planlegge, gjennomføre og sikre tilgang på ressurser for å gjennomføre etatsoppgaver på informasjonsområdet, som f.eks. å utarbeide policydokumenter, årsmeldinger, etatsavis, ekstern informasjon om etaten o.l. Samtidig vil vedkommende altså fungere i forhold til fagavdelingene som rådgiver og kvalitetssikrer i planlegging og gjennomføring av informasjonsoppgaver, knyttet til måloppnåelse på det aktuelle saksområdet.

5.4 Prinsippet om aktiv informasjon

Staten skal drive aktiv informasjonsvirksomhet. Plikt- og rettighetsinformasjon skal prioriteres. I tillegg til at publikum selv aktivt må søke informasjon om egne rettigheter og plikter, skal staten selv ta initiativ til å gi informasjon.

Funksjon

Prinsippet om aktiv informasjon bidrar til å oppfylle flere sider ved statens informasjonspolitikk. Aktiv informasjon om innbyggernes plikter, rettigheter og muligheter er en forutsetning for at retts- og velferdsstaten skal fungere. Dersom staten skal kunne bruke informasjon som styringsinstrument og virkemiddel i oppgaveløsningen, må forvaltningen opptre aktivt i forhold til å kartlegge og dekke innbyggernes og andre målgruppers kunnskaps- og informasjonsbehov. I tillegg vil aktiv informasjonsvirksomhet fra statens side kunne være et konkurransefortrinn for norsk næringsliv på flere områder.

Utdyping

At staten er aktiv i sin informasjonsvirksomhet får utslag på ulike områder og i forskjellig grad avhengig av etatenes virksomhetsområde og art. De etatene som i stor grad har kontakt og/eller direkte påvirker enkeltmenneskers livssituasjon eller næringslivets konkurransesituasjon, har et spesielt ansvar for å være aktive i forhold til disse gruppenes behov, både behov som de selv uttrykker og behov forvaltningen ut fra sin kunnskap ser de har. Å være aktiv i forhold til å etterleve helhets- og kommunikasjonsprinsippene, er i seg selv viktige bidrag til å oppfylle prinsippet om aktiv informasjon.

Aktiv informasjon innebærer ikke nødvendigvis mer informasjon, men at informasjonen er målrettet og dekker faktiske informasjonsbehov hos målgruppene, på en måte som er forståelig for mottakerene. Aktiv informasjon kan også bety at statsetater allierer seg med private organisasjoner, interessegrupper e.l. og ved god kommunikasjon med disse oppfyller sluttmottakernes informasjonsbehov indirekte. Aktiv informasjon må heller ikke forstås utelukkende som å bringe informasjon "hjem" til mottakerne, men like mye å utvide servicenivået og bringe informasjonssøkere i kontakt med etatens informasjonsapparat. På den måten kan de som etterspør informasjon selv lettere finne ut hvor, hvordan og på hvilke betingelser informasjon om ulike områder finnes. En hovedregel må uansett være at terskelen for egeninnsats for å tilegne seg informasjon fra en offentlig etat skal være lavest for ressurssvake brukere og på området plikt- og rettighetsinformasjon.

5.5 Prinsippet om informasjon som lederansvar

Det er først og fremst et lederansvar å virkeliggjøre statens informasjonspolitikk i forvaltningen, og den enkelte leder må identifisere seg med dette ansvaret. Ledelsen er ansvarlig for at informasjon blir brukt på en profesjonell og etisk forsvarlig måte i virksomhetens arbeid. Dette forutsetter kompetanse som sikrer forsvarlig kvalitetsstandard på informasjonsvirksomheten. Dette innebærer at en leder ikke kan delegere ansvaret for informasjon, men kan delegere myndighet til å løse bestemte oppgaver. Ledere i offentlig virksomhet må ta ansvar for at medarbeiderne har kompetanse som sikrer forsvarlig standard på informasjonsvirksomheten.

Funksjon

Prinsippet om informasjon som ledelsesansvar er en logisk konsekvens av linjeprinsippet. Dersom linjeprinsippet skal fungere, må linjelederene ta sitt ansvar alvorlig og bidra aktivt til at det informasjonsansvaret som naturlig hører sammen med de oppgavene en har ansvar for å løse, blir utført som en naturlig del av oppgaven, med samme prioritet og med samme krav til kvalitet og resultatoppnåelse som de øvrige delene av arbeidet.

Utdyping

Ledelsesansvaret kan komme til uttrykk på mange ulike måter, avhengig av hvilken type virksomhet en tar for seg. På noen områder vil det likevel være naturlig med samme type løsninger uansett virksomhetstype.

Administrasjonsdepartementet har derfor gått inn for følgende fellesløsninger:

• Informasjon skal inngå som et av resultatkravene til statlige toppledere
• Informasjonsledere bør knyttes til toppledelsen som rådgivere.

I de fleste tilfeller vil toppledelsen være den administrative ledelsen i en etat. For å kunne gi råd om informasjon i strategisk sammenheng og bidra til å sikre god informasjonsflyt, kreves det at informasjonsleder er plassert slik at tilgangen til informasjon om hva som skjer på strategisk nivå ikke siles eller forsinkes. I tillegg er det en forutsetning at informasjonsleder har nødvendig kunnskap og forståelse om bruk av informasjon som virkemiddel og god generell kunnskap om kommunikasjonsprosesser.

Departementene står i en særstilling, og det bør derfor være en viss frihet for det enkelte departement til selv å finne ut hvilken organisatorisk tilknytning som er beste løsning for dem. Forutsetningen er imidlertid at informasjonslederne samarbeider direkte med politisk og administrativ toppledelse.

5.6 Forutsetninger for at prinsippene skal bidra til måloppnåelse

5.6.1 Prinsippene må ses i sammenheng med hovedhensiktene

Dersom prinsippene praktiseres hver for seg og kun med etterlevelse av det enkelte prinsipp for øye, kan informasjonspolitikken ikke fungere. I tillegg vil en rigid tolkning av det enkelte prinsipp lett komme i motstrid med ett eller flere av de andre prinsippene. Etterlevelse av linjeprinsippet stiller f.eks. strenge krav til oppmerksomhet på andre sider av informasjonspolitikken. I utgangspunktet kan ikke linjeprinsippet fungere dersom ikke prinsippet om informasjon som ledelsesansvar får gjennomslag. For å oppfylle intensjonene i informasjonspolitikken er det dessuten av den største betydning at linjeprinsippet blir avpasset helhetsprinsippet.

Hvis ikke hver sektor og etat har mottakerens situasjon for øye, kan linjeprinsippet i verste fall medføre mer, men dårligere informasjon for mottakeren. På samme måte som det forvaltningsmessig er vanskelig å samordne alle sektorer og hensyn i forhold til publikum, vil det også være vanskelig å samordne informasjonen. Linjeprinsippet må altså ikke føre til ytterligere oppsplitting av helheten i informasjonsbildet for mottakerne, men snarere bidra til at ansvar for helhetsvurderinger blir tydeliggjort, at en felles informasjonsfilosofi blir innarbeidet i forvaltningssektorene og at resultatet av arbeidet i etatene bærer preg av samordnede løsninger både administrativt, økonomisk, teknisk og med hensyn til informasjonsløsning.

5.6.2 Informasjon må ses i sammenheng med andre virkemidler

Informasjon som virkemiddel bidrar sjelden alene til å løse samfunnsoppgaver. Sammen med en riktig kombinasjon av andre virkemidler kan imidlertid riktig bruk av informasjon gi kraftfulle bidrag både som forutsetning for andre virkemidler og i samspill med disse. En god analyse av hvilken rolle det enkelte virkemiddel er tenkt å spille i problemløsningen og hvordan bruken av informasjon kan bidra til bedre måloppnåelse, er en forutsetning for at informasjon skal kunne fungere som styrings- og problemsløsningsverktøy.

5.6.3 Høy oppmerksomhet på betydningen av intern informasjon

God intern kommunikasjon og informasjon i statlige virksomheter er en viktig forutsetning for god ekstern informasjon og kommunikasjon. Det er derfor nødvendig å se sammenhengen mellom intern og ekstern informasjonsvirksomhet, og ta hensyn til dette både i organisering og planlegging av tiltak.

6 Konsekvenser for sentralforvaltningen

6.1 Departementene

I forbindelse med gjennomføringen av informasjonspolitikken står departementene overfor flere betydelige utfordringer. Ved å håndtere informasjonsfunksjonen profesjonelt vil departementene kunne sikre god informasjonsflyt og kommunikasjon innad, men også mellom departementer og andre forvaltningsnivå og mellom departementer og andre aktører som presse, publikum, organisasjoner og næringsliv.

Som ansvarlig organ for hele samfunnsektorer, er det en spesielt viktig oppgave å utvikle systemer i linjen som sikrer kvalitet, kompetanse, samspill og flyt av informasjon fra førstelinjetjenesten gjennom alle nivåer til besluttende myndighet og omvendt. En annen sentral oppgave for departementene blir å innarbeide retningslinjer og krav til systemer for å håndtere informasjon i de offisielle styringssystemene departementene disponerer (tildelingsbrev, lederkontrakter, virksomhetsplaner m.v.). Dessuten er det viktig å innarbeide mål, resultat- og kvalitetskrav for håndtering av informasjon, på lik linje med virksomhetens øvrige oppgaver.

En helt avgjørende forutsetning for at departementene skal lykkes i å implementere politikken på sitt forvaltningsområde er å utvikle nødvendig kompetanse og generelt å heve kvaliteten på informasjon innenfor de respektive departementenes ansvarsområde. Likedan vil det være nødvendig å utvikle kompetanse og kvalitet for å kunne vurdere og foreta avveininger mellom ulike målgrupper. Departementene vil både måtte utvikle sin egen kompetanse på området og medvirke til å utvikle kompetanse i underliggende virksomheter. Den største utfordringen ligger trolig likevel i å utvikle en kommunikasjonskultur som har forståelse for betydningen av at staten lykkes i å få gjennomført informasjonspolitikken og er motivert for de endringer i arbeidsmåte og nye oppgaver som kommer som følge av denne.

6.2 Direktoratene og annen statlig forvaltning

Direktoratene og andre statlige forvaltningsorganer vil utgjøre et tyngdepunkt i den statlige informasjonen. Årsaken er en utvikling i retning av at flere oppgaver og mer myndighetsutøvelse blir lagt til direktoratene og andre underliggende etater. Disse vil i de fleste tilfeller ha det direkte ansvar for førstelinjetjenesten i forhold til brukerne, og vil slik være sentrale aktører i et kommunikasjonsperspektiv. Rollen som budbringer av brukernes behov, lyttepost for å fange opp endrede atferdsmønstre, tilbakemelder i forhold til hvordan etablerte ordninger fungerer osv. vil være viktig. Direktoratene må derfor være profesjonelle, både strategisk og operativt, på rettighets- og pliktsinformasjon. Dette stiller store krav til direktoratenes kompetanse på det forvaltningsfaglige og informasjonsfaglige området.

6.3 Statens informasjonstjenestes rolle og oppgaver i informasjonspolitikken

For å få gjennomført statens informasjonspolitikk og etablert informasjonsprinsippene i forvaltningen har Regjeringen besluttet at Statens informasjonstjeneste (SI) skal være strategisk instrument.

6.3.1 Statens informasjonstjenestes oppgaver

SI skal være statens fagorgan i informasjonsspørsmål og organiseres som en egen etat under Administrasjonsdepartementet og skal ivareta stabsfunksjonene. Som ansvarlig fagdepartement for informasjonspolitikken, har Administrasjonsdepartementet det konstitusjonelle og faglige ansvaret for SI og for den overordnede klargjøring av statens informasjonspolitikk.

SIs brukere skal være statlige forvaltningsorganer. SIs oppgaver ligger innenfor følgende fire hovedområder:

1. Være en rådgiver som skal bidra til at statlige virksomheter best mulig håndterer informasjon i sin oppgaveløsning
2. Være et tjenesteytende organ for statlige virksomheter på områder der hensynet til kvalitet, kost/nytte eller beredskap tilsier at oppgaveløsningen samles
3. Være sekretariat/utførende enhet for den sentrale statsledelse på områder der det ikke er naturlig å legge oppgavene til andre enheter
4. Forvalte regelverk på informasjonsområdet

6.3.2 Statens informasjonstjenestes mål

Den overordnede oppgaven og målet for SIs virksomhet er:

Å være pådriver og kompetansesenter for statlige virksomheter og bidra til at intensjonene i statens informasjonspolitikk oppfylles, slik at statlig informasjon kjennetegnes ved høy kvalitet og effektivitet, og styrker deltakerdemokratiet gjennom å basere seg på kommunikasjonsprinsippet.

6.3.3 Statens informasjonstjenestes framtidige rolle

Statens informasjonstjeneste skal gå over til å være pådriver og rådgiver overfor departementer og statlige forvaltningsorganer (linjeledelsen) både i forbindelse med utvikling av informasjonsstrategier, organisering av informasjonsvirksomheten og i forhold til enkelttiltak. SI skal bidra til kompetanseutvikling, erfaringsoverføring, evaluering, kontakt med forskningsmiljøer, formidle og ta i bruk ny kunnskap m.v.

SIs innsats vil dermed bidra til utvikling i etatene, blant annet ved å gi kunnskaper om muligheter og begrensninger ved informasjon som virkemiddel. Hovedvekten av SIs ressurser skal derfor brukes til å arbeide med ulike typer analyser som grunnlag for å planlegge informasjonsarbeid både på makro- og mikronivå, og på å bidra til kompetanseutvikling, erfaringsoverføring, evaluering o.l. Overgangen til en slik rolle vil måtte skje gradvis i løpet av en 3-årsperiode, dvs innen utgangen av 1996.