Rundskriv, 25.02.1986

Publisert under: Regjeringen Willoch

Utgiver: Departementene (Opprettet 02.03.1814)

Status: Arkivert Erstattet

T-1/86 Støy

Retningslinjer for fylkesmannens medvirkning som statlig fagmyndighet for støy ved planer etter bygningsloven og vegloven

Retningslinjer for fylkesmannens medvirkning som statlig fagmyndighet for støy ved planer etter bygningsloven og vegloven

Rundskriv T-1/86
25 februar 1986

I dette rundskrivet behandles følgende hovedpunkter:

1. Fylkesmannen ansvar som statlig fagmyndighet for støy i plansaker

2. Uttalelse til generalplaner (vegtrafikk- og flystøy)

3. Uttalelse til reguleringsplaner (vegtrafikk- og flystøy)

4. Uttalelse til planer etter vegloven

5. Jernbane-, skytebane-, industristøy og annen støy

6. Fradelings- og byggesøknader

7. Forholdet mellom forurensningsloven og bygningsloven

1 Fylkesmannens ansvar som statlig fagmyndighet for støy i plansaker

1.1 Innledning

Fylkesmannen er statlig fagmyndighet for støy i forbindelse med planer etter bygningsloven og vegloven. Fylkesmannens ansvar omfatter vegtrafikkstøy, flystøy, jernbanestøy, skytebanestøy, industristøy og støy fra andre kilder som inngår i arealplaner. Statens forurensningstilsyn kan gi fylkesmannen støyfaglig veiledning både generelt og i den konkrete sak.

Kommunen har ansvaret for å ivareta støyhensyn ved sin arealplanlegging etter bygningsloven. Støy er en betydelig forurensningskilde, og departementet fastsetter retningslinjer for kommunenes behandling av støy i plansammengheng. Foreløpig er det utarbeidet retningslinjer for vegtrafikkstøy (T-8/79, som vil foreligge i revidert utgave i 2. halvår 1986) og flystøy (T-22/84). Tilsvarende retningslinjer for skytebanestøy og jernbanestøy er under utarbeidelse. For de øvrige støykildene vil behovet for retningslinjer til kommunene bli nærmere vurdert etterhvert.

Miljøverndepartementet vil peke på at fylkeskommunen har et særlig veiledningsansvar overfor kommunene i plansaker. Det er derfor viktig at fylkesmannen legger opp til et nært samarbeid med fylkeskommunen både om generelle arbeidsopplegg og i forbindelse med kontakten med den enkelte kommune.

Retningslinjene i dette rundskrivet er i samsvar med den praksis som også skal følges ved innføring av ny plan- og bygningslov sommeren 1986.

I planer for utbygging av riks- og fylkesveger vil Statens Vegvesen ha særlige interesser. Vegvesenet har også betydelig støyfaglig kompetanse. Fylkesmannen bør derfor i sitt arbeid med disse sakene søke kontakt og samarbeid med vegkontoret.

1.2 Generelt om fylkesmannens oppgaver

Departementets retningslinjer til kommunene, foreløpig for vegtrafikkstøy og flystøy, gir som utgangspunkt kommunene tilstrekkelig grunnlag for å innarbeide støyhensyn i sine planforslag. Fylkesmannen behøver som statlig fagmyndighet for støy derfor normalt ikke medvirke i det tidlige general- og reguleringsplanarbeidet i kommunene.

Erfaringer har imidlertid vist at manglende kjennskap til retningslinjene er en av hovedårsakene til at støyhensyn blir ivaretatt i liten grad ved den kommunale planleggingen. I en overgangsperiode bør derfor fylkesmannen informere kommunene om retningslinjene og bruken av dem.. Fylkesmannen bør videre oppfordre kommunene til å ta kontakt med miljøvernavdelingen under planleggingsfasen dersom det oppstår tvilsspørsmål i forbindelse med støyforhold.

Fylkesmannen skal som statlig fagmyndighet for støy uttale seg til det ferdige planforslaget som ledd i den offentlige utleggelsen. Uttalelse skal foreligge før kommunestyrets vedtak.

I uttalelsen må eventuelle innsigelser klart fremgå. Innsigelser gjelder forhold ved planforslaget som er i vesentlig strid med retningslinjene for støy i arealplanleggingen eller på annen måte bryter med viktige prinsipper for å oppnå gode støyforhold. Ved innsigelse kan ikke kommunen fatte planvedtak med endelig virkning med mindre planforslaget endres. Dersom det ikke oppnås enighet lokalt, og kommunen vedtar planforslaget uendret, må planen sendes departementet til avgjørelse.

Fagmyndigheten kan i planarbeidet bli trukket inn i drøftinger om konfliktsaker etter initiativ fra kommunen eller fylkeskommunen. I vanskelige tilfeller kan det også være aktuelt at fylkesmannen gjennomfører mekling etter initiativ fra partene eller fra fylkesmannen selv.

2 Uttalelse til generalplaner

2.1 Vegtrafikkstøy

Generalplanene gir begrenset grunnlag for uttalelser om støy. I rundskriv T-8/79 anbefales det at støyømfintlig bebyggelse ikke legges inntil eksisterende støybelastede veger. Fylkesmannen bør ved sin behandling og uttalelse til planen påvirke kommunen til ikke å plassere slik bebyggelse i områder som åpenbart er lite egnet for dette. I de tilfeller kommunen likevel legger f.eks boligområder på denne måten, gir normalt ikke dette grunnlag for innsigelser. Konsekvensene av dette er at det i reguleringsplanen - se kap. 3 - må stilles krav om tiltak som gir tilfredsstillende støynivåer i forhold til retningslinjene.

I de tilfeller planen inneholder forslag om fastlegging av nye hovedvegtraseer, vil det være viktig å legge vekt på støyforholdene. Det skal i slike tilfeller, i likhet med hovedplaner etter vegloven, gjennomføres vurderinger av alternative traseer og deres konsekvenser, bl.a i forhold til støy.

Fylkesmannen skal med utgangspunkt i rundskriv T-8/79 påse:

- at det er gjennomført støyberegninger

- at arealbruken kan godtas sett i forhold til de støytiltak som blir ansett nødvendig å gjennomføre.

Følgende kan gi grunnlag for innsigelse:

- at støyvurderinger mangler eller er mangelfulle

- at arealbruken er i strid med retningslinjene, og fylkesmannen ikke finner å kunne akseptere fravik

2.2 Flystøy

Flystøy berører store områder, og arealbruken i de støybelastede områdene skal derfor fortrinnsvis ivaretas i generalplansammenheng. Det er viktig at kommunen innarbeider støysonekartet for flyplassen på generalplankartet. Dersom det skal fremmes planer rundt flyplasser som ikke har støysonekart, må kommunen kontakte Luftfartsverket/ Forsvarets bygningstjeneste som vil sørge for at kart blir utarbeidet. Statens forurensningstilsyn vil også kunne gi råd og veiledning om hvordan slike kart utarbeides.

Luftfartsverket har ansvaret for utarbeidelse og oversendelse til kommunene av støysonekart for staten sivile flyplasser, herunder flyplasser med militær sektor. Forsvarets bygningstjeneste hat tilsvarende ansvar for statens militære flyplasser, herunder flyplasser med sivil sektor. Rekkefølgen for utarbeidelse av nytt støysonekart etter EFN-metoden blir prioritert ut fra trafikkmengde og omfang av støyproblemer ved flyplassen.

Fylkesmannen skal med utgangspunkt i rundskriv T-22/84 påse:

- at støysonene er inntegnet på plankartet

- at arealbruken i de ulike støysonene kan godtas.

Følgende kan gi grunnlag for innsigelse:

- at støysonene ikke er vist på generalplankartet

- at arealbruken er i strid med flyretningslinjene, og fylkesmannen ikke finner å kunne akseptere fravik.

2.2.1 Nærmere om fylkesmannens vurderinger

Fylkesmannen kan i det enkelte tilfelle akseptere fravik fra flystøyretningslinjene når det gjelder:

- fritidsbebyggelse i støysone I

- nye boligområder eller annen støyømfintlig bebyggelse i støysone II

- fortetting i støysone III

- næringsvirksomhet i støysone IV

Ved vurderingen av om fravik fra rundskriv T-22/84 kan aksepteres, skal fylkesmannen legge kriteriene i retningslinjenes kap. 2 ( Generelle merknader til flystøysoner) til grunn.

Som grunnlag for vurderingen skal kommunen ha dokumentert at det er mangel på alternative utbyggingssteder i kommunen, og at det foreligger særlige grunner for å fravike retningslinjene. For den nærmere vurdering av om det foreligger slike særlige grunner, må fylkesmannen se på:

- kommunens boligprogram og utbyggingsøkonomi

- tettstedsutvikling og boligkvalitet, som f.eks nærhet til kommunikasjoner, arbeidsplasser, skoler, service, friområder, sol- og utsiktsforhold, m.v.

- områdets byggeklarhet

- nærhet til andre støykilder.

Før fylkesmannen tar standpunkt til eventuelle fravik, bør Luftfartsverket, respektive Forsvarets bygningstjeneste, kontaktes.

Andre fravik fra flystøyretningslinjene kan bare aksepteres i helt spesielle tilfeller. Slike fravik skal departementet ta standpunkt til.

2.3 Jernbane-, skytebane-, industristøy og annen støy

Nærmere veiledning for fylkesmannens medvirkning fremgår av kap. 5.

3 Uttalelse til reguleringsplaner

3.1 Generelt

Dersom det ikke foreligger godkjent generalplan der støyhensyn er ivaretatt i tråd med departementets retningslinjer, vil behandlingen av reguleringsplanen både måtte omfatte alle de støymessige vurderinger som er nevnt foran under kap. 2 og de punktene som er nevnt nedenfor.

Omfang og gjennomføringstidspunkt for støydempingstiltak skal fremgå av reguleringsplanen og reguleringsbestemmelsene. For bestående bebyggelse som blir berørt av et utbyggingstiltak, gir imidlertid ikke reguleringsplanen hjemmel til å pålegge eier av slik bebyggelse å la bygninger fasadeisolere. I slike tilfeller må derfor nødvendige støydempingstiltak på bygninger fremstå som tilbud fra utbyggeren. Omfanget av slike tiltak skal derfor så langt som mulig være avklart gjennom reguleringsplanarbeidet.

3.2 Vegtrafikkstøy

Ved behandlingen av reguleringsplaner skal fylkesmannen med utgangspunkt i rundskriv T-8/79 påse:

- at støyberegninger og støyvurderinger er utført

- at støyforholdene er i samsvar med støygrensene i rundskriv T-8/79, og at eventuelle avvik er tilstrekkelig begrunnet.

  • at nødvendige støytiltak er innarbeidet i reguleringsbestemmelsene og inntegnet på plankartet. Det skal fremgå av planmaterialet når tiltakene skal være gjennomført.
  • Spesielt gjelder:
  • at det for ny bebyggelse blir stilt krav i reguleringsbestemmelsene om samtidig opparbeiding av bebyggelse og støydempingstiltak.
  • at det for eksisterende bebyggelse som blir berørt av vegutbyggingstiltak, er fremlagt en oversikt over hvilke støytiltak som skal tilbys bebyggelsen, og når tiltakene skal være gjennomført. (Oversikten skal følge planen)

Fylkesmannen skal på dette grunnlag ta standpunkt til om arealbruken kan godtas. Vesentlige innvendinger kan gi grunnlag for innsigelse til planen.

3.2.1 Nærmere om fylkesmannens vurderinger

Ved den konkrete vurdering av støyforholdene i en plan vil flere forhold være av betydning. Utgangspunktet er at støygrensene i rundskriv T-8/79 skal søkes oppfylt i alle plansituasjoner. Dette kan imidlertid i den enkelte sak by på problemer. I planen skal det gis nærmere begrunnelse dersom støygrensene ikke kan overholdes.

I planleggingen må retningslinjenes krav til støyforhold vurderes mot bl.a følgende forhold:

- utbyggingens karakter

- vegens funksjon

- støynivåene og endringene av disse

- antall personer som berøres av utbyggingen

- støytiltakenes effekt

- hensyn til estetikk og mulighetene for å tilpasse støytiltak til omgivelsene (landskap og bebyggelse)

- tekniske forhold

- økonomiske forhold (f.eks store støydempingskostnader i forhold til total utbyggingskostnad.)

Nedenfor gis enkelte holdepunkter for fylkesmannens vurderinger med utgangspunkt i utbyggingstiltakenes karakter:

- Ved ny støyømfintlig bebyggelse inntil støybelastede veger skal den laveste støygrensen i retningslinjene legges til grunn. Normalt vil det ikke være grunnlag for å akseptere fravik fra støygrensene.

Aktuelle tiltak for å oppnå akseptable støynivåer vil være tilstrekkelig avstand mellom bebyggelse og veg, gunstig disponering av området, spesielle planløsninger inne i bygningene (f.eks soverom mot stille side), støyskjermer og spesielle krav til fasadedemping, m.v.

Dersom kommunen mangler alternative utbyggingssteder, og det foreligger særlige grunner (boligprogram, utbyggingsøkonomi, boligkvaliteter, byggeklarhet, m.v), kan det være grunnlag for å fravike de utendørs støygrensene i rundskriv T-8/79. Begrunnelsen for fraviket må imidlertid klart fremgå av planen, og det må sørge for at tilfredsstillende innendørsforhold kan oppnås.

- Ved nye vegtraseer vil det normalt ikke være grunnlag for å akseptere fravik fra de laveste støygrensene. Dette bør som utgangspunkt oppnås uten bruk av spesielle støydempende tiltak. Skjermer/ voller og fasadetiltak vil i mange situasjoner likevel måtte tas i bruk.

- Ved utbedring av eksisterende veger vil de støymessige konsekvenser variere betydelig. I utgangspunktet skal støyforholdene også i disse situasjonene være i samsvar med støygrensene i rundskriv T-8/79. Fylkesmannen vil imidlertid ofte stå overfor vanskelige avveiningsspørsmål, der det i hver enkelt sak må legges vekt på en konkret rimelig vurdering:

  • Større utbedring/ombygging som medfører økt kapasitet (f.eks. ved utvidelse fra to til fire felt) eller vesentlig støyøkning ( 5dBA eller mer), bør vurderes som nytt veganlegg.
  • For mindre utbedringer som ikke medfører vesentlig støyforverring, men der nivåene allerede ligger over støygrensene i rundskriv T-8/79, vil det være aktuelt å gjennomføre støymålingstiltak. Ved mindre overskridelser av grenseverdiene vil det ofte være tilstrekkelig med mindre omfattende tiltak, som f.eks. delvis skjerming av uteområder, fasadeutbedring av soverom, m.v. Når støybelastningen er høy, vil det være aktuelt å kreve mer omfattende og kostnadskrevende tiltak. De tekniske og økonomiske muligheter for å oppfylle støygrensene må være utredet før fylkesmannen kan ta standpunkt til omfanget av støytiltak som kreves.
  • Trafikksikringstiltak (gang-/ sykkelveger, avkjørselsregulering, m.v.) som ikke endrer støyforholdene, bør som hovedregel kunne gjennomføres uten krav til samtidig utbedring av støyforholdene.

Dersom støytiltak for omkringliggende bebyggelse ikke er avklart i planer som bare omfatter selve veganlegget, skal fylkesmannen ta dette opp med kommunen. Det samme vil gjelde i planer for bebyggelse i støybelastede områder der støydempende tiltak forutsettes plassert på vegområdet.. Planene bør i slike tilfeller primært utvides til å omfatte hele det aktuelle området som er av betydning for gjennomføring av støytiltakene. Dersom dette ikke er mulig, bør det fremgå av planmaterialet at tiltakshaver vil iverksette støytiltak.

3.3 Flystøy

Ved behandling av reguleringsplaner skal fylkesmannen med utgangspunkt i rundskriv T-22/84 påse:

- at støysonene er inntegnet på kartet

- at arealbruken i de ulike støysonene kan godtas, jf. kap. 2.2 foran

- at nødvendige støytiltak er innarbeidet i reguleringsbestemmelsene og inntegnet på plankartet

- at det i reguleringsbestemmelsene er stilt krav om samtidig opparbeiding av bebyggelse og støydempingstiltak.

4 Uttalelse til planer etter vegloven

For planer som fremmes etter vegloven, er vegvesenet planmyndighet. Vegdirektoratet har gjort rundskriv T-8/79 gjeldende også for slike planer. Fylkesmannen vil derfor ha det samme grunnlag for sine vurderinger for planer både etter bygningsloven og vegloven.

De fleste riks- og fylkesvegtraseer fastlegges i dag gjennom hovedplaner etter vegloven. Nærmere bestemmelser for planleggingen er gitt i medhold av vegplanforskriftene, Vegdirektoratets håndbok -077. Innholdet i fylkesmannens uttalelse til hovedplaner etter vegloven vil være som for nye hovedvegtraseer i generalplaner, jf. kap. 2.1. Dersom fylkesmannen har vesentlige innvendinger (innsigelse) mot et hovedplanforslag for en vegløsning, og vegsjefen ikke finner å endre dette, vil planen bli drøftet mellom forurensnings- og vegmyndighetene på sentralt nivå før Vegdirektoratet fatter planvedtak.

Den nærmere utformingen av riks- og fylkesveger kan alternativt til reguleringsplan behandles som detaljplan etter vegloven. Innholdet i uttalelser til detaljplaner vil være som for reguleringsplaner, jf. kap. 3.2. Detaljplaner gir imidlertid ikke mulighet for å fastsette bestemmelser i likhet med reguleringsbestemmelser. Innarbeidede støydempende tiltak vil imidlertid kunne betraktes som bindende for gjennomføringen av planen.

Dersom fylkesmannen har vesentlige innvendinger (innsigelse) mot et detaljplanforslag, må dette tas opp med vegsjefen med sikte på å komme fram til en akseptabel løsning.

5 Jernbane-, skytebane-, industristøy og annen støy

Inntil retningslinjer foreligger skal fylkesmannen legge følgende til grunn for medvirkningen i planbehandlingen.

Fylkesmannen bør ta opp med kommunen plansituasjoner som vil gi uheldige støyforhold for ny og eksisterende bebyggelse, slik at hensynet til støy (omdisponering av arealer, innarbeiding av støydempingstiltak, m.v) blir tilstrekkelig ivaretatt i planen. Hvis det i planen legges opp til en arealbruk som etter fylkesmannens vurdering vil gi uheldige støyforhold for ny eller eksisterende bebyggelse, bør fylkesmannen komme med innsigelse til planen. Statens forurensningstilsyn kan gi nærmere råd og veiledning.

6 Fradelings- og byggesøknader

Bygningsloven har ingen hjemmel til å avslå fradelings- og byggesøknader bare ut fra støyhensyn. Det kreves en klar lovhjemmel for å kunne gjøre dette. Generalplanvedtekt etter bygningslovens § 21 andre ledd (pusteromsvedtekt) eller deling- og byggeforbud etter bygningslovens § 33 gir slik hjemmel. Støyhensyn vil da være den planfaglige begrunnelsen for avslag etter disse bestemmelsene.

Bygningsrådet kan gi dispensasjon for utbyggingstiltak som rammes av generalplanvedtekt eller strider mot gjeldende reguleringsplan. Slike saker skal alltid forelegges andre fagmyndigheter hvis det er tale om fravik som berører vedkommende myndighets fagområde. Dersom fagmyndigheten motsetter seg at dispensasjon blir gitt, kan ikke bygningsrådet innvilge søknaden, jf. Miljøverndepartementets rundskriv T-5/84 "Om dispensasjon fra reguleringsplan (bygningslovens § 7) og endring av reguleringsplan (bygningslovens § 28)".

Fylkesmannen har myndighet til å omgjøre et dispensasjonsvedtak av eget initiativ etter forvaltningslovens § 35. Det må i så fall gis melding til parten om at vedtaket vil bli overprøvd innen tre uker etter at det ble sendt melding om vedtaket. Underretning om at vedtaket er omgjort må sendes ham innen tre uker etter samme tidspunkt. En effektiv håndheving av denne bestemmelsen forutsetter at fylkesmannen etablerer faste rutiner som sikrer at kommunene sender kopi av vedtakene til fylkesmannen straks de foreligger.

7 Forholdet mellom forurensningsloven og bygningsloven

7.1 Generelt

Det er i hovedprinsipp i forurensningslovgivningen at forurensningsspørsmål om mulig skal søkes løst for større områder under ett og på grunnlag av oversiktsplaner og reguleringsplaner, jf. forurensningslovens § 11 tredje ledd. Planmyndigheten bør søke å fremme an arealbruk som ivaretar forurensningsmessige hensyn, og forurensningsmyndigheten bør se tiltak mot forurensninger i ly av eksisterende og fremtidige planer.

7.2 Virksomhet i strid med endelig plan eller planforslag

Hvis en virksomhet vil være i strid med endelig plan (stadfestet eller egengodkjent), skal forurensningsmyndigheten i medhold av forurensningslovens § 22 tredje ledd andre punktum bare gi tillatelse etter forurensningsloven hvis det foreligger samtykke fra planmyndigheten. Samtykke skal innhentes fra kommunen.

Dersom planmyndigheten gir samtykke til virksomheten, kan forurensningsmyndigheten fortsette behandlingen etter forurensningsloven på vanlig måte.

Hvis planmyndighetene ikke samtykker i etableringen av virksomheten, skal forurensningsmyndighetene avslå saken i medhold av forurensningsloven.

7.3 Plan under utarbeidelse

Det kan etter forurensningslovens § 11 tredje ledd første punktum etter omstendighetene være grunnlag for å utsette behandlingen av, eventuelt avslå, en konkret sak i påvente av utarbeidelse av plan etter bygningsloven.

Det må i hvert enkelt tilfelle vurderes:

- om det er behov for å avklare arealbruken i området som grunnlag for en vurdering av de forurensningsmessige konsekvensene av tiltaket.

- om tiltaket vil vanskeliggjøre gjennomføringen av det pågående planarbeidet.

Når det i denne sammenheng skal tas standpunkt til spørsmålet om å utesette, eventuelt avslå, en søknad om tillatelse til forurensende virksomhet, vil planarbeidets tidsaspekt være av betydning. Utgangspunktet bør være at planarbeidet er kommet så langt at det kan vises til konkrete resultater av arbeidet, dvs. konkrete forslag til hvordan området bør disponeres. Utover dette er det vanskelig å si noe nærmere, spørsmålet må avgjøres konkret i hver enkelt sak.

7.4 Nærmere og skytebaneanlegg

Skyteanlegg og annen virksomhet med tilsvarende støyulemper er eksempler på saker som det er viktig å avklare i plansammenheng. For skytebaner er det i begrenset grad mulig å sette inn støyreduksjonstiltak. Lokalisering av banene vil derfor være avgjørende for de støyforholdene som kan oppnås i omgivelsene. Etablering av skytebaner, utvidelse av eksisterende baner og arealbruk i områder med skytestøy bør derfor vurderes i plansammenheng. En slik behandlingsmåte vil sikre at arealbruken i området blir fastlagt etter en samlet avveining mellom skyteinteressene og andre samfunnshensyn.

Disse sakene berører interesser som ivaretas av Forsvaret og Den frivillige skyttervesen. Fylkesmannen bør derfor i den enkelte sak søke kontakt og samarbeid med disse organene. Forsvarets kontaktledd vil være distriktsingeniørene.