Tale/artikkel, 07.10.2011

Av: Tidligere statssekretær Roger Ingebrigtsen

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Forsvarsdepartementet

Status: Arkivert

Fra invasjonsforsvar til innsatsforsvar

Statssekretær Roger Ingebrigtsen
Foredrag for NROF militærmakt seminar 7. oktober 2011

Innledning

  • Foredraget har fem hovedtema:
    o Sikkerhetspolitiske hovedtrekk og utfordringer
    o Asymmetriske trusler
    o Omstillingen fra invasjonsforsvar til innsatsforsvar
    o Samtidige oppgaver hjemme og ute
    o Forsvaret i internasjonale operasjoner

Sikkerhetspolitiske hovedtrekk og utfordringer

Internasjonale utviklingstrekk – konsekvenser

  • 2011 har på flere vis illustrert hvor raskt verden forandrer seg. Dynamikk skaper muligheter, men nye utfordringer er aldri langt unna. Massivt anlagte terroranslag har også rammet oss. I sommer og høst har nyhetsbildet vært preget av de forferdelige attentatene mot regjeringskvartalet og Utøya 22. juli.
  • Terroraksjonen hadde sitt utspring i Norge, men terrorisme er et internasjonalt fenomen uten geografiske grenser. Et klart uttrykk for at truslene mot norsk sikkerhet er komplekse, kan komme fra ulike steder og uten varsel. Forsvarssektorens bistand til politiet og andre sivile etater er satt under lupen som en følge av dette.
  • Før 22. juli var nyhetsbildet preget av Den arabiske våren. Av hvordan den arabiske verden er i oppbrudd og endring. Dette har ført til en strøm av flyktninger til Europa og til nabolandene, og mye menneskelig lidelse. For Forsvaret har det medført militær innsats med jagerfly for å gjennomføre Sikkerhetsrådets resolusjoner om å beskytte sivilbefolkningen i Libya mot overgrep.
  • 2011 har også vært preget av økonomiske problemer, slik vi ser de utspilles i flere euro-land og i USA. Problemene i Hellas har vært med oss lenge. Flere andre vestlige land er i alvorlig gjeldskrise. Også USA står overfor betydelige økonomiske utfordringer. Behovet for å redusere det store budsjettunderskuddet har blitt et dominerende tema i amerikansk politikk.
  • I sommer raste børsene over hele verden. Uroen har fortsatt utover høsten. De alvorlige og vedvarende økonomiske problemene vil få betydelige konsekvenser for budsjettene både i Europa og USA.  Forsvarsutgiftene er allerede redusert i mange vestlige land og nye kutt vil komme.
  • At norsk økonomi fortsatt er solid, betyr ikke at vi er uberørt av hva som skjer rundt oss. At økonomisk vekst flyttes til Asia, Sør-Amerika og til dels Afrika, kan på sikt påvirke vår egen sikkerhet. Særlig hvis stagnasjon og nedgang vedvarer i mange allierte land. Trusselen om økonomisk ruin kan brått overskygge alt annet, både hos stater og enkeltmennesker.
  • I denne situasjonen er NATO minst like viktig for norsk sikkerhet og politisk handlefrihet som tidligere. Det er viktig å bidra til at alliansen kan fortsette å være relevant og effektiv. En krevende oppgave, hvis medlemsstatenes hovedfokus blir å spare penger.
  • Økonomiske nedskjæringer kan gjøre debatten om byrdefordeling i alliansen mer betent. Fordelingen av byrder, risiko og ansvar mellom allierte har vært et gjennomgangstema i lang tid. Det mest problematiske ved dagens situasjon er at USA dekker en enda større del av fellesutgiftene nå enn tidligere. At europeerne i amerikanske øyne ikke tar tilstrekkelig ansvar for egen sikkerhet.
  • Vi vil best kunne bidra til å rette opp situasjonen ved å opprettholde det betydelige budsjettnivået vi har hatt de siste årene. Gjennom budsjettet for 2012 når regjeringen målene i langtidsplanen 2009-12, ved både en total bevilgningsopptrapping på 895 mill kr og en intern ressursfrigjøring på 1 260 mill kr. Gjennom å fortsette prosessen med å modernisere Forsvaret til et effektivt og tidsmessig innsatsforsvar og gjennom politisk vilje til å bidra internasjonalt, kan vi sikre at Norge tar sin del av byrdene. 
  • Norge er et rikt land som har evne til å bidra til felles sikkerhet. Men uansett økonomisk evne, kan vi ikke gjøre all verden på egen hånd. Den siste runden av forsvarsnedskjæringer hos flere nære allierte gjør det mer utfordrende å bevare en bred styrkestruktur. Derfor er det viktig at samarbeid mellom likesinnede land kan sikre viktige kapasiteter for alliansen. Samordning av og felles trening og opplæring er også elementer i en slik politikk.
  • Foruten samarbeidet med USA, er Norge først og fremst interessert i økt samarbeid med allierte- og partnerland i Nordsjø- og Østersjø-regionen. NATO, alliansens partnerskapsprogram og nordisk forsvarssamarbeid er de viktigste rammeverkene for dette. Det regionale forumet Northern Group har også fått en rolle i konsultasjon og samordning mellom nord-europeiske allierte.
  • For regjeringen spiller FN en vesentlig rolle for å legitimere felles opptreden internasjonalt, og for å utvikle partnerskap. Dermed blir FN også del av grunnlaget for bredere sikkerhet og stabilitet. Da FNs sikkerhetsråd vedtok sine resolusjoner om Libya, sikret dette den senere NATO-ledete operasjonen nødvendig legitimitet og legalitet. Libya har vært et godt eksempel på hvordan samarbeid mellom FN og NATO fortsetter å tilby et viktig bidrag til sikkerhet.
  • Regjeringen har et klart mål om å styrke FNs evne til å gjennomføre fredsoperasjoner og delta i slike i den grad vi har kapasitet. Et tallmessig mindre innsatsforsvar gjør det imidlertid nødvendig å basere våre bidrag på økt samarbeid med nære allierte og partnere. Vi må heller ikke glemme at operasjonene vi deltar i under NATO- og EU-kommando er hjemlet i resolusjoner fra FNs sikkerhetsråd. Det blir for snevert kun å se på antall personell i blå beret som grunnlag for å bedømme vårt engasjement for FN.

Utfordringer i vårt nærområde – forholdet til Russland

  • Fra norsk side har vi helt siden etableringen av NATO vært opptatt av å knytte sentrale allierte, ikke minst USA, til vår region. Målsetningen om å kunne møte sikkerhetsutfordringer på eget territorium og i nærområdene, er tydelig uttrykt i NATOs nye strategiske konsept. Alliansens militære organisasjon er nå i ferd med å følge dette opp på det praktiske plan. Dette betyr blant annet at FOH vil kunne få en nærmere tilknytning til NATOs kommandostruktur i fremtiden. En kommandostruktur som nå reformeres for å bli bedre tilpasset de utfordringer alliansen forventes å stå overfor. Samtidig skal den slankes og bli mer effektiv.
  • Her hjemme er utviklingen i Russland av stor betydning for oss. Russland har brede sikkerhetspolitiske interesser og et vidt spekter av virkemidler til disposisjon. Samtidig har Russland store interne utfordringer – en sårbar og ensidig økonomi, utbrytergrupper og radikalisering i Kaukasus, manglende omstillingsevne i næringslivet, korrupsjon og en bekymringsfull demografisk utvikling. Likevel, det er vekst i økonomien og forsvarsutgiftene øker.
  • Nordområdene har blitt stadig viktigere for Russland. Baseområdene på Kola står fortsatt sentralt i landets kjernefysiske strategi. En overordnet strategi for Arktis er utarbeidet, der utviklingen i nord knyttes til russisk sikkerhet i større grad enn tidligere. I 2006 fikk Nordflåten tildelt forsvar av Russlands strategiske ressurser i området som et nytt oppdrag. Vi hører stadig at det skal etableres nye militære kapasiteter på Kola og langs Nordøst-passasjen med oppdrag i Arktis. Hva dette faktisk vil innebære er for tidlig å si, men vi må regne med økt russisk militært fokus på regionen fremover.
  • Heldigvis er nordområdene preget av lavspenning og stabilitet. Vi vil gjøre vårt til at det kan fortsette. Men vi vil tydelig markere våre interesser, både politisk og i form av et avpasset militært nærvær. Arktiske områder har stort potensial for maritim transport og ressursutvinning. Dette vil gi nordområdene økt strategisk betydning. Delelinjeavtalen med Russland i Barentshavet muliggjør utnyttelse av ressurser på begge sider av grensen, og legger til rette for økt norsk-russisk næringssamarbeid. Avtalen har også tatt av bordet en faktor med potensial til å skape konflikt.
  • Likevel må vi ta høyde for situasjoner som kan representere en mulig trussel mot norsk statssikkerhet i fremtiden. Spenninger eller konflikter utenfor Norge kan smitte over til vår region eller føre til at vi kommer under press. For eksempel kan en konflikt mellom USA/NATO og Russland om missilforsvar i Europa bli en kime til å forsure det gode forholdet vi har til Russland i dag.
  • Dertil kommer asymmetriske trusler, som i første rekke rammer samfunnssikkerheten. 22. juli attentatene i Oslo og på Utøya illustrerte til fulle dette og viser at terror innenfra kan være like ødeleggende som anslag utenfra. I slike situasjoner har Forsvaret en støttende rolle overfor de sivile beredskapsetatene ved blant annet å stille ressurser til rådighet for politiet.
  • Når det gjelder anslag mot Norge og norsk territoriell integritet, må vi kunne håndtere en begrenset sikkerhetspolitisk krise alene med basis i Forsvarets kapasiteter. Hvis krisen eskalerer, vil vi være avhengige av NATOs sikkerhetsgaranti. Den troverdigheten må vi bidra til å underbygge.

Asymmetriske trusler

  • I en tid uten en militær invasjonstrussel mot Norge eller våre allierte, er asymmetriske trusler de mest akutte. Terrorangrepene 22. juli illustrerte det til fulle. Slike trusler utgjør først og fremst en fare for samfunnssikkerheten. De mest aktuelle asymmetriske truslene er terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen og angrep i det digitale rom.
  • På tross av høyreekstrem terror her hjemme i sommer, kommer den mest alvorlige terrortrusselen internasjonalt fra al-Qaida og militante islamistiske nettverk. Mange land i verden har fått føle dette på kroppen, både i Afrika, Asia, Amerika og Europa. Vi fikk føle trusselen fra en annen kant, men like ødeleggende. Oppmerksomheten rundt disse anti-islam nettverkene har allerede økt betydelig i mange land. Nøkkelen til å bekjempe alle former for terror er i første rekke internasjonalt etterretnings- og overvåkingsarbeid. Vi må derfor sette E-tjenesten og PST i stand til å gjøre denne jobben så effektivt som mulig.
  • Spredning av masseødeleggelsesvåpen har vært en bekymring lenge. Dette gjelder både kjemisk, biologisk og kjernefysisk materiale. Det teknologiske nivået og den internasjonale samhandlingen øker. Dette gir lettere tilgjengelighet til materialer, teknologi og utstyr som gjør at regimer kan utvikle langtrekkende leveringsmidler. Tanken på at terrorgrupper kan sprenge skitne bomber på tett befolkede steder er også skremmende.
  • To sentrale virkemidler for å begrense eller kontrollere spredningen av masseødeleggelsesvåpen er internasjonale avtaler og eksportkontrollregimer. Det vil likevel være det enkelte lands evne og vilje til å sikre tillit rundt egne intensjoner som avgjør graden av bekymring rundt landets kapasiteter. Pr i dag gir særlig Iran og Nord-Korea grunn til bekymring. Iran utvikler kapasiteter innenfor den kjernefysiske brenselssyklusen i tillegg til leveringsmidler med stadig lengre rekkevidde. Nord-Korea bekymrer med sin vilje til å selge teknologi og utstyr til andre land.
  • Våre samfunn blir stadig mer avhengig av informasjonsteknologi. Det digitale rom kan utnyttes av aktører som ønsker tilgang til sensitiv informasjon og som innebærer en trussel mot norske interesser. På sikt er trusselen antatt å øke. Aktørene spenner over andre lands etterretningstjenester, konkurrerende forretningsvirksomheter, organiserte kriminelle og individuelle hackere. De mest alvorlige og sofistikerte truslene kommer fra andre stater som ønsker å utnytte datamaskiner og nettverk til etterretningsvirksomhet og informasjonskrigføring.  Både nasjonalt og internasjonalt er samarbeid mellom etterretnings- og sikkerhetstjenester en forutsetning for å kunne møte denne typen trusler.

Omstillingen fra invasjonsforsvar til innsatsforsvar

  • At Forsvaret er engasjert i krigshandlinger langt unna vårt eget nærområde har blitt det normale. Under den kalde krigen var all fokus rettet mot forsvar av eget og alliert territorium mot en definert trussel, som opplevdes reell for det store flertall. Ved siden av dette og som en tilleggsoppgave, bidro Norge med styrker til FNs fredsbevarende operasjoner i tråd med norsk engasjementspolitikk. Overgangen til et innsatsforsvar til bruk både hjemme og ute representerer ikke bare en strukturell og organisatorisk endring, men også en dyptgripende konseptuell endring.
  • Omstillingen var helt nødvendig for at Forsvaret skulle være relevant i det 21-århundre. Å tviholde på et stort mobiliseringsforsvar i en totalt endret trusselsituasjon ville vært katastrofalt, både for oss selv og for vårt omdømme i NATO. Ettertiden har vist at de grep som ble tatt var riktige. Målsetningen er at vi skal være i mål med det store løftet av denne omstillingen i løpet av neste år. Forsvarssektoren må imidlertid kontinuerlig tilpasse sin struktur og organisasjon til de utfordringer den skal kunne møte.
  • At vårt tidligere nasjonale mobiliseringsforsvar nå fremstår som et profesjonelt og effektivt verktøy for norske politiske målsetninger internasjonalt, stiller både storting, regjering, Forsvaret selv og samfunnet for øvrig overfor nye problemstillinger. Å forsvare eget land og folk mot angrep utenfra er ukontroversielt. De fleste er enige om at vi skal ha et sterkt og effektivt forsvar. Å bruke militærmakt utenfor landets grenser skaper naturlig nok mer debatt. Det er likevel bred politisk enighet om regjeringens engasjementspolitikk. Det synes også som at et stort flertall i opinionen aksepterer bruk av militærmakt når det anses nødvendig.
  • At det å ta liv er en konsekvens av militær maktbruk synes folk generelt å akseptere. Samtidig har folkeretten styrket sin stilling og kravet om å unngå collateral damage har blitt skjerpet. De som trodde at norsk opinion ikke ville akseptere egne tap av et visst omfang har tatt feil. Det viser reaksjonene etter at vi mistet fire offiserer/soldater på en gang av en veibombe i Afghanistan i 2010.
  • Det politiske miljø må i større grad enn tidligere ta stilling til utfordringer og konflikter andre steder i verden. Er vi direkte involvert, er det nødvendig hele tiden å følge nøye med, ta stilling til spørsmål som dukker opp og problemer som må løses. Likevel er det de hjemlige utfordringer som opptar de fleste mest, inkludert Forsvarets nasjonale oppgaver og arbeidsplasser rundt om i landet.
  • Debatten om verneplikt har blitt påvirket i den forstand at Forsvarets reduserte behov har medført at flertallet av ungdommer ikke lenger gjør militærtjeneste. Profesjonaliseringen kan medføre større avstand til befolkningen, uten at det synes å være noe problem foreløpig. På mange vis har Forsvarets nye operative profil og stridserfaring bedret omdømmet i opinionen, særlig når oppdragene løses profesjonelt. At Obama berømmer norsk innsats i Libya fra FNs talerstol blir godt mottatt av de fleste.
  • For FD har omleggingen fra invasjonsforsvar til innsatsforsvar også hatt store konsekvenser. Fra å fokusere på forsvarsplanlegging og beredskap mot en altoverskyggende trussel under den kalde krigen, har FD nå ansvaret for å støtte norske styrker i løsningen av vanskelige oppdrag langt borte og bidra til å realisere regjeringens internasjonale engasjement. Konseptet med integrert strategisk ledelse har ført den militære og politiske ledelsen nærmere sammen, bidratt til bedre koordinering av virksomheten og større gjensidig forståelse.

Samtidige oppgaver hjemme og ute

  • La det ikke være tvil om at Forsvarets hovedoppgave er å forebygge militære anslag mot norsk territorium. Samtidig skal Forsvaret bidra til internasjonal krisehåndtering som del av norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk.
  • Dagens innsatsforsvar er fleksibelt, slagkraftig og langt på vei profesjonalisert. At våre kapasiteter er på høyde med de beste i verden har blitt illustrert til fulle både i Afghanistan, over Libya, og i Adenbukta. Samtidig er Forsvaret betydelig redusert i volum, mange fagmiljøer er veldig små og har begrenset utholdenhet. Siden internasjonale operasjoner har en tendens til å vare lenger enn forutsatt, blir substansielle bidrag ute raskt en utfordring å vedlikeholde over tid. Derfor kommer Forsvaret fort i skvis mellom pålagte oppgaver hjemme og ute.
  • Norge er en maritim nasjon. Våre nordområder er i første rekke maritime- og luftdomener. Vår rikdommer i havet – olje, gass og fisk – kommer fra havet og havbunnen. Eksport og import går i stor grad sjøveien. Vi forvalter et havområde som er 6-7 ganger større enn fastlandet. Derfor har vi satset mye på Sjøforsvaret og Kystvakten de senere årene. Også derfor er det viktig å få innført nye maritime helikoptre for å øke kapasiteten, både til overvåking, myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse.
  • Det er viktig å ha en nasjonal evne til å hevde våre interesser. Vi har gode og robuste forvaltningsregimer på plass, men de kan bli utfordret. Forsvaret skal være et konfliktforebyggende instrument i våre områder. Ved en synlig tilstedeværelse bygger vi opp langsiktig troverdighet rundt vår ressursforvaltning og vår suverenitetshevdelse. Dette gjelder også grensevaktens overvåking og håndhevelse av grenseavtalen med Russland, og av Schengen avtalen. Det gjelder også overvåking av luftrommet og suverenitetshevdelse i luften.
  • Fra et politisk ståsted er det ønskelig at trenings- og øvingsaktivitet gjennomføres i nord for å støtte opp om nordområdepolitikken. Det ligger et klart politisk signal i å vise regelmessig tilstedeværelse i prioriterte områder. Et slikt signal retter seg både mot egen befolkning, andre stater og internasjonale kommersielle aktører.
  • Jeg ser derfor frem til at regulær virksomhet i enda større grad kan gjennomføres i nord. Øvingsaktivitet som involverer sentrale allierte land er særlig viktig. I tillegg til å øke egen og alliert kapasitet til å operere i regionen, åpner dette for muligheten til samvirke med Russland på områder der NATO og Russland har felles interesser.
  • Alle disse hjemmeoppgavene skal Forsvaret løse daglig. Når bidrag sendes ut i internasjonale operasjoner, legges ikke disse oppgavene på is. Vi må imidlertid kunne akseptere redusert kapasitet hjemme i perioder, slik tilfellet er i dag for deler av Hæren og helikoptermiljøet i Luftforsvaret. Kritiske kapasiteter og beredskap er vi likevel nødt til å vedlikeholde. En slik kritisk kapasitet er beredskapen med Bell-helikoptre på Rygge, som nylig ble re-etablert som et tiltak etter 22. juli.
  • Ved normal fredsdrift hjemme og innenfor avpassede bidrag ute, bør denne problemstillingen kunne håndteres. Balansen mellom hjemme- og uteoppgavene må forsvarsgrenene, forsvarssjefen og Forsvarsdepartementet finne sammen. Å bidra til internasjonal fred og stabilitet er en målsetning for regjeringen, og et synlig bidrag til internasjonal solidaritet. Innenfor NATO er det viktig å vise at Norge er en ansvarlig og pålitelig alliert, særlig i en tid uten militære trusler i vår del av verden.

Forsvaret og internasjonale operasjoner

  • For Forsvaret har deltakelse i internasjonal krisehåndtering blitt en hovedoppgave og en integrert del av virksomheten. Under den kalde krigen ble styrkebidragene til FN- operasjoner satt opp utenfor den ordinære styrkestrukturen og betraktet som en tilleggsoppgave for Forsvaret. Oppdragene var dessuten overveiende av fredsbevarende art, med lavere krav til trening, utrustning og beskyttelse enn i dag. Vår innsats i Afghanistan, vårt luftbidrag i Libya i år, vårt tidligere sanitetsbidrag i Tsjad, samt våre bidrag til maritim sikkerhet utenfor Afrikas horn viser at den internasjonale innsatsen favner hele bredden av Forsvarets kompetansemiljø.
  • Forsvaret har lang tradisjon for å operere langt hjemmefra og sammen med allierte styrker. FN-operasjoner har tradisjonelt vært landtunge, mens Sjøforsvaret og Luftforsvaret oftest har vært engasjert innenfor rammen av NATO. Men fra IFOR-operasjonen i Bosnia Hercegovina i 1995, har Hæren vært tungt engasjert i NATO-operasjoner mer eller mindre kontinuerlig.
  • En slik vedvarende belastning på betydelige deler av Hæren de siste 20 årene har pågått parallelt med omstillingen. Dette har vært en svært krevende periode, både for organisasjonen og personellet. Utfordringene med å opprettholde Afghanistan-bidraget over tid, illustrerer behovet for å fordele belastningen på flere, både forsvarsgrener og kompetansemiljøer. Ved å rullere bidragene kan Forsvaret som helhet øke utholdenheten. Dette krever god planlegging og evne til å styre hvilke kapasiteter vi bidrar med. I samarbeid med andre land, vil vi også kunne bidra til flernasjonale styrker. Både forsvarssjefen og departementet jobber med å fremskaffe et bedre plangrunnlag for internasjonale bidrag frem i tid.
  • Det nye norske Forsvaret er vel rustet for internasjonal innsats. Det skulle bare mangle at ikke våre mest moderne kapasiteter ble stilt til rådighet for NATO, EU eller FN når forholdene ligger til rette for det. Jeg skjønner også at det er mye kompetanse å hente for personellet ved slik deltakelse. For oss i den politiske ledelsen vil beslutningen om å delta ute alltid være gjenstand for mange avveininger. For Forsvaret handler det selvsagt mye om kapasitet og ressurser.
  • Retten til fri ferdsel på havet er en vesentlig forutsetning for internasjonal handel og økonomisk utvikling. Denne retten er under press av piratvirksomhet flere steder i dag, ikke minst utenfor Afrikas horn og i tilstøtende havområder. Beslutningen om å sende et Orion maritimt overvåkingsfly til NATOs operasjon Ocean Shield i høst bygger på en operativ vurdering fra NATO. Maritim overvåkingskapasitet har vært mangelvare i lang tid og vårt Orion fly er en svært ønsket kapasitet. Regjeringen vurderer for øvrig situasjonen i området fortløpende og hvilke kapasiteter det eventuelt kan være aktuelt å bidra med senere.

Avslutning

  • Vi har et lite, men moderne og meget kapabelt forsvar. Regjeringen vil fortsette å bidra til internasjonal krisehåndtering innenfor den ressursbruk som er forsvarlig og med hensyn til de oppgavene som må håndteres her hjemme. Det vil si at vi skal vise solidaritet og ta vår del av ansvaret for internasjonal sikkerhet, men alltid ha klart for oss at Forsvarets hovedoppgave er å forebygge militær konflikt her hjemme.
  • Et alliansetilpasset innsatsforsvar med hyppige oppdrag ute stiller store krav både til organisasjonen, personellet selv, oss politikere og samfunnet for øvrig. Vi i departementet og forsvarsledelsen må forsøke å fordele belastningen mellom forsvarsgrenene og ulike kompetansemiljø så langt det lar seg gjøre. Det er viktig for oss at alle i Forsvaret ser seg selv og sin forsvarsgren som en del av et hele. I dag krever de aller fleste operasjoner innsats fra flere forsvarsgrener.
  • Jeg er imponert over personellets evne og vilje til å løse de oppdrag som pålegges. Den faglige kompetansen står ikke tilbake for noen og dette bidrar til at norske bidrag er svært etterspurt.
  • Vi har selvsagt også et ansvar for at personellet kan leve et rimelig normalt familieliv med en militær karriere. Jeg er glad for at regjeringen har tatt tak i veteranproblematikken og at vårt personell i internasjonale operasjoner nå får den anerkjennelse de fortjener.