Tale/artikkel, 15.11.2007

Av: Tidligere finansminister Kristin Halvorsen

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Finansdepartementet

Status: Arkivert

Svart arbeid - de viktigste utfordringene

Tale ved Holdningskonferansen 2007, Handelshøyskolen BI

Det er en stor glede for meg å ha blitt valgt til første taler på dagens konferanse om svart økonomi i forbrukermarkedet. Dette er et tema som vi i regjeringen, og da spesielt jeg som finansminister, er særlig opptatt av. Som dere ser av programmet er jeg bedt om å snakke om de viktigste utfordringene ved svart arbeid. Jeg skal ikke bruke mye tid på begreper og avgrensninger, men vil bare kort forsøke å sette mitt tema inn i en sammenheng. Skatte- og avgiftsunndragelser kan grovt deles inn i to hovedkategorier, hvor svart arbeid/svart virksomhet er den ene, mens den andre kategorien består av ulike former for ulovlig planlegging og tilpassing av skattebyrden.

Hovedtema i dag er svart økonomi i forbrukermarkedet, og jeg vil derfor ikke komme nærmere inn på ulovlig skatteplanlegging og tilpassing. Svart økonomi er et videre begrep enn svart arbeid, og jeg skal i hovedsak holde meg til sistnevnte. Dette betyr at vi er inne i området for husholdningenes kjøp av tjenester – eller sett fra den andre siden, salg av tjenester til privatmarkedet.

Kjøp av tjenester til bruk i hjemmet er et aktuelt tema enten det gjelder husvask, barnepass, hagearbeid eller håndverkertjenester. Min innfalsvinkel til temaet vil være skatteregler knyttet til kjøp og salg av slike tjenester, og hvilke problemstillinger/utfordringer vi her står overfor. Avhengig av om vi snakker om de som kjøper svarte tjenester, eller de som tilbyr svarte tjenester vil disse problemstillingene/utfordringene kunne variere.

Kjøp og salg av svarte tjenester - holdninger
Ulike undersøkelser som Skattedirektoratet har fått utført tyder på at kjøp av svarte tjenester i hjemmet utgjør et ikke ubetydelig omfang. En undersøkelse som ble gjennomført for skatteetaten og Samarbeidsforum mot svart økonomi (SMSØ) i 2006 viste at 13 prosent av nordmenn over 18 år hadde kjøpt svarte tjenester i løpet av de to siste årene. I undersøkelsen var det videre 17 prosent som hadde vurdert å kjøpe svart arbeid. 30 prosent av de spurte (13 + 17) kan derfor i følge undersøkelsen gi et uttrykk for andelen som ”aksepterer” å kjøpe svarte tjenester.

Undersøkelsen viser videre at det er en høyere andel blant folk med høy inntekt enn blant andre som sier de kjøper svarte tjenester. Undersøkelsen viser også, ikke uventet, at det er kvinner som kjøper barnepass og husarbeid, mens yngre personer i mindre grad kjøper håndverkertjenester enn andre, og at det ser ut til å særlig være menn i alderen 40 – 49 år og personer bosatt i byer som kjøper svarte tjenester.

Andre undersøkelser kan tyde på at andelen av befolkningen som synes det er greit å kjøpe svarte tjenester er enda større. Skattebetalerforeningens undersøkelse fra august 2006 viser at 46 prosent av de spurte synes at det er greit å betale svart for mindre arbeider utført på hus eller hytte. En annen undersøkelse uført for Regionalt samarbeidsforum mot svart arbeid i Vestfold viste at 20 prosent hadde benyttet seg av svarte tjenester, mens ytterligere 20 prosent kunne tenke seg å gjøre det.

Det disse undersøkelsene illustrerer er at en stor andel av befolkningen ser ut til å akseptere lovbrudd på dette området. Og siden det er holdninger til ”folk flest” som bestemmer hvilke handlinger som i større eller mindre grad blir godtatt i samfunnet er dette bekymringsfullt.

Det er flere faktorer som kan være med å påvirke folks holdninger til svart kjøp og salg av tjenester. En faktor vil være at den umiddelbare gevinsten ved å unndra skatten er så tydelig (regningen blir mindre). Den begrunnelsen som oftest oppgis i ulike undersøkelser om dette temaet er også at disse tjenestene er billigere enn hvite tjenester. Videre er det jo et faktum at særlig de som kjøper svarte tjenester har liten risiko for å bli oppdaget. For så vidt gjelder de som tilbyr slike tjenester er nok oppdagelsesrisikoen noe høyere, men å si at den er høy vil være å ta for hardt i. Det at oppdagelsesrisikoen er liten gjør nok at flere tar sjansen på å kjøpe og selge slike svarte tjenester. Jeg tror også at mange har vanskelig for å se de skadelige samfunnsmessige konsekvensene av kjøp og salg av svart arbeid. Her har mange av dere som er her i dag en viktig jobb å gjøre.

Folks oppfatninger med hensyn til unndragelser kan også variere mht. ulike typer tjenester. For mange som ikke kunne tenke seg å betale en snekker svart, kan det være greit å ha en svart dagmamma. Barnehageplasser er et offentlig subsidiert tjenestetilbud. Selv om barnehagedekningen er blitt svært mye bedre de siste årene er det fortsatt ikke barnehagetilbud til alle som ønsker det, og noen er da henvist til andre alternativer, som for eksempel dagmamma. Det er en kjent sak at det har vært/er mye svart virksomhet i dagmammabransjen. De fleste som benytter ”svart” dagmamma synes trolig dette er et dårligere tilbud enn barnehage. Fordi de som velger å benytte seg av svart dagmamma ikke har mulighet til å velge en hvit tjeneste, kan dette bidra til at mange i større grad aksepterer at dagmammaen ikke rapporterer sin virksomhet til myndighetene. Annerledes kan det være med folks holdninger til for eksempel kjøp av håndverkertjenester, som ikke i samme grad er en knapphetstjeneste man ”må” ha, som pass av barn er. Likevel er kjøp av svarte håndverkertjenester ofte billigere enn hvite og det er liten risiko for å bli oppdaget, og man blir i liten grad ilagt reaksjoner. På den annen side har man færre muligheter for å stille de som har utført arbeidet til ansvar dersom man i ettertid finner at arbeidet er dårlig utført. Dette kan være en årsak til at mange velger å la være å kjøpe svarte tjenester. I perioder med press i arbeidsmarkedet som vi er inne i nå, blir det ofte anført at det er vanskelig å få tak i håndverkere som vil gjøre arbeidet hvitt. Dette vil selvfølgelig også være med på å bestemme om folk kjøper en svart tjeneste eller ikke.

En annen gruppe kjøp av svarte tjenester kan være kjøp av tjenester hvor kjøperen ikke nødvendigvis betaler mindre enn for en hvit tjeneste, men der leverandøren av tjenesten ikke rapporterer sine inntekter til skattemyndighetene. Dette kan eksempelvis være lege-, tannlege- eller drosjetjenester. Her kan man ofte ha å gjøre med yrkesgrupper som generelt tjener godt. Dersom kjøperen får vite at legen/tannlegen jobber svart, så vil ikke nødvendigvis kjøperne synes at dette er ok.

Når det gjelder tilbyderne av svarte tjenester er det nærliggende å anta at hovedmotivasjonen vil være å tjene mer penger enn om forpliktelsene overfor skatte- og avgiftsmyndighetene overholdes. En av faktorene tilbyderne av slike tjenester vil måtte ta i betraktning er risikoen for å bli oppdaget. Videre er det når det gjelder tilbyderne av svarte tjenester klart at bedriftskultur og bransjekultur er faktorer som påvirker nivået av de svarte tjenestene. Det er gjort undersøkelser som viser at grupper er mer tilbøyelige til å ta risikoer enn enkeltpersoner. Dersom det er en forståelse innen hele eller deler av en bransje at det er ”lov” å jukse, er dermed også sannsynligheten ofte større for at loven kommer til å brytes.

Når det gjelder de som tilbyr svarte tjenester er det også viktig å informere og tilrettelegge for at de som ønsker å følge regelverket får gode muligheter til det. En ny rapport fra Fafo viser at hver tredje polakk i Norge jobber svart. I rapporten studeres arbeidslevekår for polakkene i Osloområdet. I rapporten gis det bl.a. uttrykk for at komplisert regelverk og lang ventetid kan ha bidratt til at omfanget av svar arbeid blant polakker er stort. Skatteetaten har den siste tiden jobbet mye med å oppgradere sin informasjon til utenlandske arbeidstakere, og vi har også i samarbeid med politiet opprettet et eget Servicekontor for utenlandske arbeidstakere i Oslo.

Slik jeg ser det, betyr dette at en av de store utfordringene vi står overfor er å gjøre noe med folks holdninger til kjøp og salg av svarte tjenester. Dette er ikke noen lett oppgave, det vet vi godt. Her kreves det nitidig innsats fra mange aktører, hvor skatte- og avgiftsmyndighetene må sies å ha et særskilt ansvar. Jeg er spesielt glad for den jobben Samarbeidsforumet mot svart økonomi gjør. Dere har mange jern i ilden og jobber jevnt og på flere fronter. Prosjektet ”Spleiselaget” som er et to-timers undervisningsopplegg rettet mot elever i den videregående skole har jeg stor tro på.

Generelt er det behov for mer kunnskap om hvorfor kjøperne og selgerne av svarte tjenester handler som de gjør. Blant annet vil det være interessant å få mer eksakt viten om i hvilken grad forebyggende tiltak som for eksempel informasjon fra skatteetaten til næringsdrivende og virksomheter om rettigheter og plikter, har en reell effekt i form av disse lojalt forsøker å innrette seg etter regelverket. Mitt inntrykk, etter å ha jobbet med skatteetaten et par år nå, er at det har ulik effekt å arbeide med holdingene til de som kjøper svarte tjenester og de som tilbyr slike tjenester. Etter min oppfatning er det behov for forskning og kunnskap om disse temaene. Dette vil kunne bidra til at skattemyndighetene i enda større grad kan målrette sine tiltak og sette inn ressurser der det har mest effekt.

Så er det også slik at holdninger vil kunne være påvirket av hvor rettferdig og enkle man mener lover og regler er å forholde seg til.

Kjøp og salg av svarte tjenester - regelverksendringer
Når det gjelder regelverk i forhold til kjøp av tjenester til private hjem blir det ofte nevnt at det er for komplisert for privatpersoner å opptre som arbeidsgivere. Jeg skal ikke begi meg inn på noen utfyllende gjennomgang av regelverket på dette området nå. Til det har jeg for liten tid. Jeg vil derfor nøye meg med å peke på enkelte punkter.

Reglene for private arbeidsoppdrag i hjemmet er sett på i mange omganger, og det er også gjort flere endringer de siste årene. Blant annet ble grensen for når man har plikt til å innberette til ligningsmyndighetene at man har gitt en person lønn hevet fra 1000 til 2000 kroner i forbindelse med statsbudsjettet for 2007, samt at grensen for plikt til å betale arbeidsgiveravgift ble hevet fra 30 000 kroner til 50 000 kroner med virkning for inntektsåret 2004. Finansdepartementet holder for tiden på med en samlet gjennomgang av hele regelverket på dette området. Dette inkluderer vurderinger av forenklinger i arbeidsgiveravgiftsreglene og i reglene om hvordan man skal gå frem for å betale inn arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk, det man gjerne kaller for oppgjørsordningene.

I dag gjelder det mange ulike beløpsgrenser på dette regelverksområdet. Det finnes blant annet flere forskjellige oppgjørsordninger overfor skattemyndighetene. Det gjelder ulike grenser for når man kan benytte disse ordningene, og disse grensene er ikke samordnet med grensene for når man må betale arbeidsgiveravgift. Kort fortalt arbeider vi nå med å se på om vi kan benytte den samme beløpsgrensen for de ulike ordningene. Vi ser også på om denne grensen skal gjelde for når man har plikt til å betale arbeidsgiveravgift for annet arbeid enn pass av barn. Får vi til dette, tror jeg regelverket samlet sett vil bli lettere å forholde seg til for private arbeidsgivere. 

Jeg har også lyst til å minne om at private arbeidsgivere i dag kan innberette lønnsutbetalinger og innbetale forskuddstrekk til skattemyndighetene ved å fylle ut bare ett skjema og betale inn via sin bankforbindelse. Skjemaet fungerer også som lønns- og trekkoppgave for skattyteren. Skjemaet finnes elektronisk på skatteetatens nettsider og kan leveres via Altinn. Dette betyr altså at mange kan sitte ved pc’en og oppfylle sine arbeidsgiverforpliktelser både overfor skattemyndighetene og overfor arbeidstakeren. Man slipper å opprette organisasjonsnummer i Brønnøysundregistrene og opprette egen skattetrekkskonto, slik man ellers ville gjort. Den første gangen kreves kanskje en viss innsats for å sette seg inn i hvordan man bruker denne såkalte forenklede oppgjørsordningen, men jeg tror det skulle være fullt mulig for de aller fleste. Jeg vet at det er mange ansatte i skatteetaten her i dag. Jeg håper dere – og gjerne alle dere andre også – vil bruke de anledninger dere har til å informere om denne forenklede oppgjørsordningen.

Med jevne mellomrom blir det foreslått ulike former for skatte- og avgiftsfradrag som er tenkt å ha en innvirkning på omfanget av svart arbeid. Skattebetalerforeningen har for eksempel tidligere i år foreslått at det må bli mindre interessant å betale for svarte tjenester, og at det bør vurderes å innføre et skattefradrag for utgifter til privat vask av hjem. Høsten 2006 fremmet Byggenæringens landsforening et forslag om å innføre et inntektsfradrag for påløpte arbeidskostnader, inkludert merverdiavgift, i forbindelse med reparasjon, bygging eller ombygging av hus, fritidshus mv. I forslaget fra BNL ble det vist til at Sverige og Finland har lignende ordninger.

Jeg tror ikke disse forslagene blir fremmet fordi man generelt mener at reglene for private arbeidsoppdrag i hjemmet er urimelige eller urettferdige, men heller fordi næringen ønsker å overta en del av det arbeidet som gjøres av hver enkelt av oss. Disse tjenestene blir lett veldig dyre når man må betale de skattene og avgiftene som påløper på slike oppdrag. Det kan i den forbindelse nevnes at bakgrunnen for at ordningene ble innført i Sverige og Finland først og fremst var hensynet til å få opp sysselsettingen i disse bransjene.

Jeg er skeptisk til at denne typen ordninger vil være med på minske kjøp og salg av svart arbeid i privatmarkedet. At det foregår mye svart arbeid i en bransje bør dessuten ikke tilsi at man gir skattelette for tjenestene bransjen leverer. Det er klart at man må kunne regne med en viss overgang fra svart til hvitt arbeid som følge av innføring av en fradragsrett ved dokumentasjon av kostnadene. En eventuell fradragsrett vil imidlertid også omfatte alle dem som i dag opererer innenfor lovens rammer. Det vil sånn sett kunne bli en høy pris å betale for en begrenset overgang fra svart til hvitt arbeid. Noe av grunnen til at man kan anta at overgangen fra svart til hvitt ikke nødvendigvis vil bli så stor dersom man innfører en slik fradragsrett er at den skattemessige verdien av et slikt fradrag vil være begrenset til 28 prosent. Dette betyr at dersom en entreprenør og oppdragsgiver blir enige om at et prosjekt skal være ”svart”, kan både entreprenøren og oppdragsgiveren fortsatt tjene mye på dette. Hvor mye de vil tjene avhenger av hva en eventuell fradragsrett omfatter. Omfatter denne kun merverdiavgiften vil incentivet til å gjøre oppdraget hvitt, som en følge av fradragsretten, være enda mindre. Dette er derfor ikke tiltak vi arbeider aktivt med for tiden.

Kjøp og salg av svarte tjenester – kontroll
En annen stor utfordring knyttet til svart arbeid er skatteetatens kontrollvirksomhet. Etatens kontroller retter seg i hovedsak mot tilbyderne av de svarte tjenestene. Fra skatteetatens ståsted er det å få til målrettede kontroller, samt å øke den opplevde oppdagelsesrisikoen av stor betydning for å kunne minske problemene med svart arbeid/svart virksomhet. Etatens kontroller kan variere fra fullstendige bokettersyn til kontroller hvor formålet også er å informere om hvilke regler som gjelder for virksomhetene. For et par tre år siden ga JD og FIN bl.a. skatteetaten, toll- og avgiftsmyndighetene og politiet i oppdrag å gjennomføre et prøveprosjekt hvor hovedformålet var å informere nyetablerte i restaurantbransjen i Oslo-området om hvilke regler som gjaldt for deres virksomhet. Etter en evaluering av prosjektet ble det konkludert med at ren informasjon, uten oppfølgende kontroller, ikke var hensiktsmessig med tanke på å minske antallet lovbrudd. Dette betyr at dersom det ikke er en risiko for skattyterne for å bli tatt for de regelverksbrudd som de begår, så er det større sjanse for at de fortsetter å begå dem. Dette er viktig informasjon for skatteetaten og gjør at skatteetaten må arbeide mye med å øke skattyternes opplevde oppdagelsesrisiko. 

Drosjesakene i Oslo-området som det har stått veldig mye om i media den siste tiden er et eksempel på at den enkeltes oppfatninger om sjansen for å bli oppdaget når man gjør noe galt er av stor betydning for om man velger å begå lovbrudd. Drosjenæringen i Oslo ble grundig kontrollert på midten av 90-tallet. Dette førte til at drosjene i Oslo i de etterfølgende årene økte sin oppgitte omsetning, lønn og næringsinntekter betydelig. Ligningsmyndighetene fikk så i 2002/2003 indikasjoner på at på tross av aksjonene på nittitallet så var det mange som fortsatte å kjøre svart. I 2003 gikk ligningskontoret derfor sammen med Økokrim til aksjon mot en regnskapsfører og hans klienter. Dette har så ledet til et stort antall saker mot både løyvehavere og sjåfører. Regnskapsføreren som de fleste av disse brukte ble i august dømt til 8 års fengsel i lagmannsretten. Den samme regnskapsføreren ble også anmeldt til politiet etter aksjonene på nitti-tallet, men politiet henla saken mot ham i 2000 på grunn av manglende etterforskning. Regnskapsføreren og mange i drosjebransjen trodde nok ikke at ligningsmyndighetene såpass raskt etter den store aksjonen på midten av nittitallet ville interessere seg for denne bransjen igjen.

For skatteetaten er det en stor utfordring å øke den opplevde oppdagelsesrisikoen. Det er et faktum at etaten uansett ikke har mulighet til hvert år å kontrollere alle bransjer. For å få til dette er det derfor viktig at man i de saker man velger ut, faktisk oppdager ulovligheter dersom disse begås, samt at informasjon om grove unndragelsessaker kommer ut, slik at andre som ikke er kontrollert føler at det er en reell sjanse for at også de blir oppdaget.

Skatteetaten har de siste årene arbeidet mye med noe som kalles kontrolltorget. Her sammenstilles registre og opplysninger etaten har, slik at man får gode indikasjoner på hvilke bransjer/virksomheter som bør velges ut for kontroll.  Reorganiseringen av skatteetaten (ROS) som trer i kraft 1. januar 2008 vil også få betydning for innsatsen mot svart økonomi og skatteunndragelser. Innsatsen i de fem skattekrimenhetene rundt i landet skal bl.a. styrkes. For noen uker siden gjennomførte skatteetaten en storkontroll på byggeplasser på Østlandsområdet, hvor jeg også var til stede på en kontroll. Kontrollen var en pilot på hvordan store kontroller kan gjennomføres etter reorganiseringen av skatteetaten.

Avslutning - oppsummering
Til slutt har jeg lyst til å nevne at bakgrunnen for at vi jobber med å få bukt med svart arbeid er alle de uheldige virkningene dette har for samfunnet. For det første unndras penger som skal komme fellesskapet til gode ved denne typen virksomhet. De undersøkelser som finnes i ulike land illustrerer at tapet for samfunnet er stort ved denne typen virksomhet. Videre oppstår det konkurransevridninger som gjør at de som driver lovlig kan få problemer med å drive sin virksomhet. Det er også sånn at et stort omfang av skatteunndragelser vil kunne ha virkning på motivasjonen til de som i utgangspunktet driver lovlig til å fortsette å gjøre det. Det at skattunndragelsene er store gjør også at man må ha strengere regler og flere kontroller. Dette koster samfunnet penger. Innsatsen mot byggebransjen de senere årene er et eksempel på dette.

Utfordringene vi står overfor i kampen mot svart arbeid er mange, og jeg har i dag forsøkt å komme inn på flere av de utfordringene skatteetaten står overfor i dette arbeidet; forebyggende arbeid – som informasjon og endring av holdninger –, valg av ”riktige” kontrollobjekter, samt enkle og rettferdige regler.

Jeg håper at jeg har pekt på noen momenter i forhold til hovedtemaet for konferansen, som vil bli diskutert nærmere utover dagen. Jeg mener det er viktig å holde trykket på utfordringene for å bekjempe svart arbeid oppe, særlig i de gode tidene vi er inne i nå. Jeg er derfor veldig glad for det engasjementet som arrangørene av konferansen viser, og at dere som er her tar dere tid til å komme.

Til slutt vil jeg ønske lykke til med dagens konferanse!