Finansdepartementets politikk for langsiktig styring

Med atterhald om endringar
under framføringa

Gode møtelyd.

(plansje)

Aller fyrst: Takk for høve til å koma hit for å snakka om eit etter måten tidlaust emne, nemleg Finansdepartementets politikk for langsiktig styring. Denne politikken ovrar seg på ulikt vis, sjølvsagt. Eitt døme er handlingsregelen: den norske finanspolitikkens leie- eller vegstjerne. Meir relevant i dag er reglar og reglement for økonomistyring i staten: departement og underlagde, ytre verksemder: forvaltninga.

Langsiktig styring, ja. Eit nærliggjande synonym er kan henda substantivet plan. På skulen bør vi alle ha lært om Arbeidarpartiets økonomiske treårsplan frå 1933, som Ragnar Frisch – etter det eg minnest – også medverka aktivt til. I vår tid og aust for Jarnteppet var det derimot femårsplanar som rådde grunnen. Kven veit, kan henda låg det ein subtil ironi til grunn for etableringa av femårsbolkar som konvensjon. I alle fall skreiv romarane det talet med bokstaven V, som jo var Churchills vare- og sigersmerke under krigen. Og nett Churchill var det som i ein tale i USA etter krigen lanserte omgrepet Jarnteppet som namn på det nye skiljet mellom aust og vest, plan og marknad…

Sjølv har eg eit meir, tja, radioaktivt enn ideologisk forhold til femårsplanar: På 1980-talet eigde eg ein framifrå radio av merket Telefunken. Den radioen bruka eg aktivt. Mest til politisk korrekt NRK-lytting, men stundom surfa eg på kortbylgjene. Der kom eg ein kveld over Radio Tirana: propagandaradioen til Arbeidets Parti: det albanske kommunistpartiet. Den radioen sende visstnok på 22 språk, mellom dei engelsk. Og signala var klåre takka vere krutsterke, kinesiskbygde sendarar. Poenget? Jo, eg kan framleis minnest oppsummeringa av ein albansk femårsplan på Radio Tirana. Ikkje detaljert, men bodskapen var absolutt skyfri: Alt gjekk etter planen! I sektor etter sektor. År etter år. Partiets politikk for langsiktig styring var etter alle solemerke både effektiv og lytefri.

Vel, hadde det endå vore så vel! Det er i alle fall ei kjent sak at Albania og femårsplanane deira i si tid skapte ein viss åtgaum i norsk politikk og samfunnsliv. I AKP (m-l) sitt prinsipprogram frå 1976 heitte det til dømes at både det kinesiske kommunistpartiet og Arbeidets Parti i Albania hadde stått fremst i ”den opne striden for å avsløra og kjempa mot den moderne revisjonismen”, altså avvik frå den reine marxist-leninistiske lina. Også kjent som høgreavvik. Ifylgje Nynorskordboka kan revisjonisme òg definerast som avvik frå ålment godkjende oppfatningar. Slik sett er resten av innlegget mitt neppe særleg revisjonistisk. Meininga er nemleg å seia litt om (I) kvifor Finansdepartementets politikk for langsiktig styring vert stendig viktigare, (II) rolla som særskilt Stortinget spelar i denne samanhengen og til sist (III) noko om dei normene og verdiane som politikken kviler på. Og her kjem den namngjetne tingmannen Søren Jaabæk inn i biletet.

(I) (plansje)

Så seint som i går trefte eg Dagfinn Vårvik for fyrste gong. Han var finansminister i Lyng-regjeringa – i heile 29 dagar! Dinest kom han attende til Finansdepartementet då Per Borten vart statsminister to år seinare, men då som løns- og prisminister. Just det statsrådsembetet er historie no, men ber samstundes bod om at både staten og styringa av han har endra seg over tid. Endringas raude tråd er derimot vekst. Nokre einstaka døme: Etter 1945 har talet på departement auka frå 12 til 18; med 50 prosent. Rett etter krigen var det samla talet på organ i sentralforvaltninga 46. Dinest auka det til 83 i -91, for så å minka til 61 no. Alt i alt like fullt opp og meir over tid. Og i dag sysselset statsforvaltninga kring 11 prosent av dei sysselsette i Noreg. Stort sett – etter både 1814 og 1905 – talar vi om ein evolusjon som tangerer ein revolusjon. Nattvektarstaten har sagt god natt og vorte avløyst av ein vogge til grav-stat.

Denne samfunnsutviklinga har endra kvardagen til folk flest – men også arbeidsdagen til mange hundre tusen nordmenn. For statsforvaltninga samla sett er arbeidsintensiv med stor A og den forvaltningsmessige arbeidsmarknaden meir og meir variert med stor V.

Kanskje er det trivielt å nemna det, men forståinga av omgrepet verdiskaping har òg måtta reviderast i ljos av statens vekst: Før skapte privat sektor verdiar som det offentlege fordelte. No seier det seg meir sjølv at offentleg tilsette sekretærar og konsulentar, rådgjevarar og avdelingsdirektørar også gjer det. Spesielt i statsforvaltninga artar mykje av verdiskapinga seg som eit språkleg fenomen. Utgreiingar og tilrådingar, spørsmål og svar, råd og vedtak. Attåt arbeid og kapital har med andre ord alfabetet stige opp og fram som ein relativt viktigare innsatsfaktor i norsk økonomi og samfunnsliv…

Tidvis har statens og forvaltningas vekst sjølvsagt vore omstridd, jf. denne stortingsvalplakaten til Bondepartiet. Over tid har meiningane om statens storleik og rolle i samfunnet like fullt konvergert mot ei tilsynelatande stabil jamvekt. Ingen tek lenger til ords for fullstatlege og no utdaterte albanske tilstandar. Den salige Anders Lange har heller ikkje så mange ortodokse læresveinar lenger. Alvorleg tala: Når staten står på saklista er det høvesvis større semje om å vera samd enn usamd.

Det grunnleggjande og overordna er difor dette: Når omfanget av staten i nasjonalstaten veks, vert både legitim og langsiktig styring & effektiv forvaltning av den overmåte og ovleg viktig. OECD er inne på det same i sitt blodferske januar-utkast til landsrapport om Noreg. Der skriv dei at offentlege utgifter som del av Fastlands-BNP faktisk er dei høgste i OECD-området. Dette meiner dei strekar under behovet for mekanismar som sikrar at pengane vert bruka på klårsynt vis. Her har særskilt Finansdepartementet eit ansvar. Og vilje til ansvar.

(II)(plansje)

Frå kontekst til tekst: eit dei mest sentrale policydokumenta våre er Reglement for økonomistyring i staten. Med tilhøyrande bestemmingar. Prosastilen til desse tekstane er både konsis og presis. Innhaldet like eins: Reglementet slår fyrst og fremst fast at statlege midlar skal brukast og inntekter oppnåast i samsvar med Stortingets vedtak og føresetnader. Til dette kjem det sjølvsagte påbodet om at statlege midlar skal brukast effektivt, og at statens materielle verdiar må forvaltast på forsvarleg vis. Dessutan lærer paragraf 9 i reglementet at det skal planleggjast i både eittårig og fleirårig perspektiv. Og i den femtande paragrafen vert stilt krav til regelbunden, årviss rapportering til Stortinget om oppnådde resultat. Dette er vår lytt på radio-melding. Viktig, viktig.

Dei siste tiåra har denne politikken like fullt vorte supplert med opptrappa kontroll – både institusjonelt og reelt – frå Stortinget si side. Det vil seia: Stortingets kontroll av regjering og forvaltning er vesentleg endra og styrkt. Denne kontrollfunksjonen har heile tida vore ei sjølvstendig og sentral parlamentarisk oppgåve. Den har vorte tydelegare i og med nyskipinga (i 1993) av ein eigen kontroll- og konstitusjonskomite (med vide fullmakter og ikkje minst mindretalsrettar). I tillegg har stortingsorganet Riksrevisjonen både vakse og utvida operasjonsfeltet sitt. Ikkje minst er den nye forvaltningsrevisjonen deira verdt å nemna. Tjue prosent av dei tilsette i Riksrevisjonen steller no med dette. Bakgrunnen for denne omfemnande styringskontrollen var eit ynske som vart sett fram på Stortinget alt på 1970-talet. No har dette vorte realisert i rik monn. Det er vel rett å seia at kontrollen ikkje primært er retta mot statsrådane, men mot feil og manglar i den underliggjande forvaltninga.

Så; det store spørsmålet: Er denne utvida kontrollen konsistent med kjernen i Finansdepartementets politikk for langsiktig styring? Konstitusjonelt sett er svaret openbert ja. Den sentrale er jo nettopp at Stortingets vedtak og føresetnader skal fylgjast opp – og sjekkast i ettertid. Det er elles verdt å minnast at vi ikkje har hatt intern revisjon i forvaltninga sidan Revisjonsdepartementet vart lagt ned i 1918 og oppgåvene overførde til Riksrevisjonen. (I dag har berre fem prosent av statlege verksemder etablert eigen, intern revisjon).

Samstundes er det derimot litt revisjonisme ute og går her, for å seia det slik. Spørsmålet gjeld optimal dosering av kontroll. Ein Difi-rapport frå i fjor (”Hva skjer i departementene”) viser at kombinasjonen av Riksrevisjonens styrkte rolle og medias kritiske søkjeljos fører til at departementa – ifylgje mange tilsette – vert altfor opptekne av ikkje å gjera feil. Og året før skreiv DFØ-direktøren Marianne Andreassen ein kronikk i DN der ho tok til ords for at kontrollperspektivet ikkje må ver(t)a einerådande. Ei feilfri statsforvaltning er korkje mogeleg eller ynskeleg. Ho etterlyste der ein debatt om kor mykje ressursar som skal brukast på kontrollverksemd i forhold til ressursar til produksjon av tenester.

Dette er ei samansett problemstilling: I Finansdepartementets sitt økonomiregelverk er vi opptekne av at kostnader ved kontroll skal vegast opp mot den nytten som kan oppnåast ved styrkt kontroll. Det er ikkje gjeve at det perfekte samsvarer med det optimale… Vi er meiner òg at fokus på detaljar ikkje må føra til at heilskapen kjem i skuggen. Samstundes er Stortinget den fremste statsmakta og avgjer sjølv omfanget av direkte og indirekte kontroll med forvaltninga som såvore. I ei ideell verd hadde det vore mange og spanande radiodebattar om dette

(III)(plansje)

Og i ein slik debatt hadde eg for min del freista pensa samtalen over på dei verdiane og normene som lyt nemnast når vi snakkar om stat, forvaltning og langsiktig styring. Eitt slikt sosialt fenomen er rett og slett tillit. Tillit mellom Finansdepartementet og fagdepartementa, tillit mellom fagdepartementa og ytre og underliggjande etatar. Og tillit til kvar einskild tilsett. Dette er grunnleggjande. Dette er òg noko som reduserer det optimale omfanget av kontroll i vår policy for langsiktig styring.

Kva har dette med Søren Jaabæk å gjera? Lat oss sjå; lat oss fyrst sirkla han inn: Jaabæk var ein ruvande skapnad i norsk politikk på 1800-talet, og stod sentralt då Venstre voks fram som progressiv, samfunnsformande kraft. Han sa sjølv at han vart fødd då Noreg var republikk (april 1814…), og stod seinare fram som den fyrste republikanaren på Stortingets talarstol. Tingmann var han i 46 år – sannsynlegvis norsk rekord.

Den politiske filosofien til Jaabæk var inspirert av John Stuart Mill: vidtgåande fridom for den einskilde borgaren og ei tilsvarande svakare statsmakt. Dette kom mellom anna til uttrykk i form av nær monomane sparekrav og den kjende utsegna ”Sparsommelighed i Statshusholdningen og Forsiktighed i Herrederne”. Statlege privilegium var for han ein pest og ei plage: Statens embetsmenn med sine høge løner og pensjonar var han jamt ute etter. Samstundes var han oppteken av folkeleg daning og folkeopplysing; av utbygging av skulestellet og av betra vilkår for lærarane.

Det er noko klisjéaktig norskamerikansk over Jaabæk: djup statsskepsis med eit hint av Tea Party-ideologi. Og vi snakkar isolert sett om tapte posisjonar her. Men sparsemd i statshushaldet, varsemd i bruken av offentlege pengar – dette er verdiar og normer som bør vera minst like viktige i eit land med stor offentleg forvaltning som i statar der staten er liten, avgrensa, smal. For sparsemd og varsemd er på sett og vis andre ord for effektiv drift og forvaltning. Og eg vil meina at brei og djup folkeleg tillit til staten, det offentlege, forvaltninga også er ein funksjon av i kva grad slike jaabæk’ske verdiar finst, vert etterlevde, har hegemonisk status. Det ekstreme motstykket er ei statsforvaltning marketen og gjennomsyra av korrupsjon, sløsing og vanstyre. Dét har vi aldri hatt, det skal vi aldri få. Og ein viktig grunn til det er nettopp dei verdiane og normene som den norske statsforvaltninga byggjer på og lever opp til – firkanta, gode sirklar…

På 1800-talet gjekk det føre seg ein lang og seig kamp knytt til innføring av årlege stortingssesjonar. Jaabæk var lenge imot: Han meinte det ville kosta for mykje… Til slutt, i 1869, kom han til at nytten var større enn kostnaden. Sannsynlegvis hadde han – etter ei samla vurdering… – sett pris på den årlege DFØ-prisen òg. Heilt sikkert er det i alle fall at eg har fått æra av å dela ut årets pris.

[Opplesing av juryens grunngjeving og utdeling av pris.]