Internasjonale klimaforhandlinger

Kyotoprotokollen er en oppfølging av Klimakonvensjonen ved at den fastsetter bindende og tallfestede utslippsforpliktelser for industriland.

Tolvte Partskonferanse under Klimakonvensjonen (COP 12) og andre Partsmøte under Kyotoprotkollen (COP/MOP 2)
Norge vil arbeide for å oppnå et klimaregime for tiden etter 2012 som er miljømessig ambisiøst og med bredest mulig deltakelse. Dette arbeidet vil i hovedsak foregå innenfor forhandlingsgruppen for andre forpliktelses-periode av Kyotoprotokollen (AWG), Dialogen under Klima-konvensjonen og under gjennomgangen av Kyotoprotokollen under artikkel 9.

Dialogen om langsiktig samarbeid under Klimakonvensjonen
COP 11 besluttet å starte en "Dialog" for utveksling av erfaringer og analyse av strategier for langsiktig samarbeid om spørsmål knyttet til klimaendringer. Dialogen skjer gjennom fire workshops over to år, med rapportering til COP 12 og 13. Beslutningen fra COP 11 gjør det klart at Dialogen ikke skal lede til forhandlinger om nye forpliktelser.

Den første workshopen under Dialogen ble holdt i Bonn i mai 2006. Dialogen fikk en god start, med generelle innlegg der både i- og u-land uttrykte ønske om et styrket samarbeid og vilje til å styrke gjennomføringen av Klima-konvensjonen. Det var imidlertid betydelig forskjell i vinkling og fokus, og en kom ikke langt i konkretisering.

Andre workshop under Dialogen om langsiktig samarbeid under Klima-konvensjonen finner sted 15.-16. november, under høynivådelen av Nairobi-møtene. Dette gir ministere som måtte ønske det, mulighet til å delta på workshopen. Hovedtemaer som er identifisert for workshopen er spørsmål knyttet til hvordan utviklingsmål kan fremmes på en bærekraftig måte, og hvordan realisere det fulle potensialet som ligger i markedsbaserte muligheter. En muntlig rapport fra de to første workshopene vil bli lagt frem for COP den 17. november. Her er også blant annet Sir Nicholas Stern invitert til å presentere sin rapport ”The Economics of Climate Change”.

Forhandlinger om andre forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen
Forhandlingene om nye utslippsforpliktelser for i-landene i en ny periode under Kyotoprotokollen (artikkel 3.9) skjer i en egen arbeidsgruppe (Ad Hoc Working Group on Further Commitments (AWG)).

Første møte i forhandlingsgruppen fant sted i Bonn i mai 2006. G77/Kina framholdt at forhandlingene kun skulle dreie seg om nye tallmessige forpliktelser under Kyotoprotokollen for de i-landene som i dag har slike forpliktelser. I-landene fremhevet på sin side behovet for en analysefase med en gjennomgang av elementene som er aktuelle for neste periode, og der en også bør diskutere utslippsutviklingen i forhold til langsiktige mål. EUs analyser som blant annet viser at utslippene fra industriland må reduseres med 60-80% innen 2050 for å unngå en global temperatur-stigning på mer enn 2 grader, ble brukt som eksempel på analyser som bør inngå i forhandlingene.

Spørsmålet om hvordan land som i dag ikke har utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen skal kunne påta seg slike, ble ikke realitetsdrøftet på det første møtet. Uenigheten mellom G77/Kina og i-landene om prosessen for de videre forhandlingene er imidlertid tett knyttet til dette spørsmålet. Hvordan utfallet av spørsmålet om gjennomgang av Protokollen under dens artikkel 9 (se nedenfor) blir, vil også kunne ha betydning for arbeidet i forhandlingsgruppen (AWG).

Forhandlingsgruppens arbeid i Nairobi vil blant annet inkludere en workshop hvor FNs Klimapanel og Parter vil presentere analyser og synspunkter som har relevans for fastsetting av utslippsforpliktelser for tiden etter 2012. Norge vil presentere vårt 2 graders mål og understreke at denne målsettingen bør være et viktig utgangspunkt for forhandlingene. Vi vil også presentere en del hovedpunkter fra lavutslippsutvalget. For øvrig vil vi arbeide aktivt for at forhandlingsgruppen vedtar en god arbeidsplan. Denne må inneholde alle viktige elementer som er relevante for den neste forpliktelsesperioden, samtidig som det sikres en fremdrift som gjør det mulig å avslutte arbeidet i tide for å unngå at det blir et ”gap” mellom første og andre forpliktelsesperiode.

Første gjennomgang av Kyotoprotokollen (Artikkel 9)
COP/MOP 2 vil starte første gjennomgang av Kyotoprotokollen (Artikkel 9). Dette er ett av de viktigste punktene på dagsorden for Nairobi. Artikkel 9 åpner også for at gjennomgangen skal koordineres med tilsvarende gjennomganger av Klima-konvensjonen. Situasjonen har imidlertid vært fastlåst på det sistnevnte området siden COP 4 i 1998.

Fra i-landssiden har det vært uttrykt et sterkt ønske om å samordne gjennomgangen under artikkel 9 med forhandlingene om nye utslipps-forpliktelse under Kyotoprotokollen. Dette ville blant annet gi grunnlag for å sette sterkere fokus på behovet for utslippsforpliktelser for andre land enn de som har slike i dag. Dette ble avvist av u-landene i Montreal.

Fra G77/Kina har det vært fremhevet at Protokollens ordlyd betyr at gjennomgangen skal avsluttes på COP/MOP 2. I-landene har gått inn for at det i Nairobi må etableres en prosess for å gjennomføre arbeidet, på samme måten som det ble etablert en egen arbeidsgruppe for den første gjennomgangen av Konvensjonen (med Kyotoprotokollen som sluttprodukt). Dette prosesspørsmålet blir derfor et av de viktigste å få avklart i Nairobi. For Norges del vil det være særlig viktig at prosessen holder en åpning for at nye land kan påta seg utslipps-forpliktelser under Protokollen.

De prosjektbaserte Kyoto-mekanismene
Styret for Den grønne utviklingsmekanismen (CDM - Clean Development Mechanism) og overvåkingskomiteen for Felles gjennomføring (Joint Implementation) vil levere årsrapporter til COP/MOP 2. Det forventes særlig fokus på den geografiske fordelingen av CDM-prosjekter, der afrikanske land så langt har få prosjekter. Styret for CDM vil gi et innspill til drøftingene om hva som kan gjøres for å bidra til bedre geografisk fordeling.

COP/MOP 2 vil også drøfte hvordan prosjekter for fangst og lagring av CO2 skal behandles under CDM. Brasil har varslet at de ikke ønsker slike prosjekter under CDM. EU er fremdeles i ferd med å utvikle sine posisjoner. Norge går inn for at det åpnes for slike prosjekter under CDM under forutsetning av at prosjekter gir tilstrekkelig sikkerhet mot lekkasje.

For felles gjennomføring vil det blant annet bli fokus på den vanskelige økonomiske situasjonen for arbeidet under overvåkingskomiteen, der det fremdeles er behov for frivillige bidrag fra Partene. Norge v/UD har nylig bidratt med 2 millioner kroner.

Tilpasninger til klimaendringer
Spørsmål knyttet til tilpasning til klimaendringer - særlig for de mest sårbare utviklingsland - vil gis høy prioritet av det kenyanske formannskapet. COP 12 vil vurdere det femårige arbeidsprogrammet for aspekter knyttet til sårbarhet for og tilpasninger til klimaendringer. Et rammeverk for arbeidsprogrammet ble vedtatt på COP11. Samtidig ble utkast til aktiviteter til programmet utarbeidet, noe som skulle bearbeides videre på møtet i Konvensjonens underkomite (SBSTA) i mai 2006. På møtet i mai ble man imidlertid ikke ferdige med arbeidsprogrammet. Det er håp om at det blir enighet om arbeidsprogrammet i Nairobi, slik at en kan starte konkrete aktiviteter snarest mulig.

Et ”Adaptation Fund” er opprettet for å finansiere tilpasningstiltak. Fondet vil hovedsakelig få midler gjennom salg av andeler av kvoter (2 %) fra CDM-prosjekter. Det har vært uenighet om hvordan fondet skal administreres og det er ennå ikke operativt. Det bør være mulig å oppnå enighet om administrering og styring av tilpasnings-fondet i Nairobi, spesielt fordi dette vil være viktig for mange afrikanske land.

Deforestation
Papua New Guinea og Costa Rica spilte inn et forslag til COP 11 om hvordan utslippsreduksjoner fra redusert avskoging i utviklingsland kan gis incentiver gjennom å inkluderes i avtaleverket. Forslaget gikk ut på å inkludere redusert avskoging enten gjennom en utvidelse av CDM eller gjennom opprettelse av en frittstående, frivillig protokoll under Klimakonvensjonen.

SBSTA fikk i oppdrag å behandle dette spørsmålet og rapportere om status og videre anbefalinger til COP 13 i desember 2007. Det er avholdt en workshop hvor både teknisk-vitenskapelige problemstillinger og ulike policy-incentiver ble diskutert. Blant annet presenterte Brasil en alternativ tilnærming der redusert avskoging gis incentiver i form av økonomisk kompensasjon ved frivillige bidrag fra Anneks I-land, for eksempel ved bruk av ODA-midler. Brasil vil legge fram forslaget offisielt i Nairobi. Diskusjonene i Nairobi ventes primært å dreie seg om videre prosess.

Aktuelt:
UNFCCC hjemmeside for COP12 og COP/MOP2 Official UNFCCC COP 12 and COP/MOP 2 Website	Earth Negotiations Bulletin - ENB Seminar om tilpasning til klimaendringer Europe's changing climate (pdf)
Bakgrunnsinformasjon: Bakgrunn Klimakonvensjonen Kyotoprotokollen Norges forpliktelser Zero Carbon City	Lenker: CICERO- Senter for klimaforskning Miljøstatus i Norge/Klima FNs klimasekretariat FNs klimapanel (IPCC) Arctic Climate Impact Assessment (ACIA)

Bakgrunn
Som en første internasjonal respons på klimatrusselen ble FNs rammekonvensjon om klimaendring (Klimakonvensjonen) vedtatt 9. mai 1992. Klimakonvensjonen trådte i kraft 21. mars 1994, og var per september 2004 ratifisert (godkjent) av 188 stater og Det europeiske fellesskap. Norge ratifiserte 9. juli 1993. Konvensjonen legger vekt på føre-var-prinsippet og har som endelig mål en stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet.

Forarbeidet til Kyoto
Partene i Klimakonvensjonen erkjente under den første Partskonferansen i Berlin i 1995 at forpliktelsene under konvensjonen ikke var tilstrekkelige til å nå konvensjonens endelige mål. Partskonferansen fattet derfor et vedtak om å igangsette forhandlinger om en ny avtale, det såkalte Berlin-mandatet. Som resultat av denne prosessen vedtok den tredje Partskonferansen i Kyoto den 11. desember 1997 Kyotoprotokollen ved konsensus.

Norge og Kyotoprotokollen
Kyotoprotokollen ble vedtatt i desember 1997. Den trådte i kraft den 16. februar 2005 nitti dager etter at minst 55 parter i Konvensjon hadde ratifisert den, herunder industrilandsparter som sto for minst 55 prosent av industrilandenes totale utslipp av CO 2 i 1990. Protokollen ble undertegnet av Norge den 29. april 1998. Norge ratifiserte protokollen 30. mai 2002. Per 16. september 2005 hadde 155 stater og EU ratifisert den.

Forskningsrapportene fra FNs klimapanel
FNs klimapanel (IPCC) la i 2001 frem sin tredje hovedrapport. Rapporten viser en utvikling i blant annet temperatur, havnivå, istykkelse og nedbør som samlet tegner et bilde av en klode under oppvarming. Samtidig er det observert en kraftig økning i konsentrasjoner i atmosfæren av gassene som forårsaker oppvarmingen; de såkalte klimagassene. Menneskeskapte utslipp av klimagasser står for en viktig del av denne økningen. I rapporten konkluderes det med at det nå er «nye og sterkere bevis på at det meste av oppvarmingen som er observert over de siste 50 årene kan tilskrives menneskelige aktiviteter». St.meld. nr. 54 (2000-2001) om Norsk klimapolitikk gir en nærmere omtale av klimaproblemet og hovedfunnene i IPCCs tredje hovedrapport.

Klimakonvensjonen
Klimakonvensjonen er det sentrale rammeverket for internasjonalt samarbeid om å bekjempe klimaendringer og forberede tilpasninger til klimaendringer. Partene i konvensjonen er delt inn i 3 kategorier med ulike forpliktelser. Partene i konvensjonens vedlegg I (industrilandene, inkludert land med overgangsøkonomi) har forpliktelser om blant annet å vedta nasjonale klimastrategier og gjennomføre tiltak i samsvar med disse for å begrense sine utslipp av klimagasser og øke opptaket av slike gasser. Klimakonvensjonen inneholder også finansielle forpliktelser og bestemmelser om blant annet teknologioverføring til utviklingsland, forskning og klimaovervåking for disse partene. En undergruppe av partene som inngår i vedlegg I er oppført i konvensjonens vedlegg II (industriland unntatt land med overgangsøkonomi). Disse partene har større finansielle forpliktelser. Den tredje kategorien utgjøres av de øvrige partene i konvensjonen, det vil si de som ikke inngår i vedlegg I, og som ikke har tilsvarende utslippsmessige eller finansielle forpliktelser (hovedsakelig utviklingsland).

Klimakonvensjonen inneholder ingen bindende, tallfestede og tidsbestemte forpliktelser for partene til å begrense sine utslipp og øke opptaket av klimagasser. Konvensjonen er imidlertid prosessorientert og inneholder oppfølgingsbestemmelser slik at partene har mulighet til å etablere sterkere og mer bindende forpliktelser.

Kyotoprotokollen
Kyotoprotokollen er en oppfølging av Klimakonvensjonen ved at den fastsetter bindende og tallfestede utslippsforpliktelser for industriland.

I et globalt perspektiv er Kyotoprotokollen historisk. Protokollen er den første juridisk bindende internasjonale avtale med spesifikke forpliktelser om reduksjoner i utslipp av klimagasser. Den bidrar også til å utdype og konkretisere forpliktelsene i Klimakonvensjonen på andre områder.

Kyotoprotokollen inneholder blant annet følgende hovedelementer:

• Spesifikke utslippsforpliktelser for industrilandene, differensiert mellom hver enkelt part. Målet er å redusere industrilandenes samlede utslipp av klimagasser med minst 5 prosent i forhold til 1990-nivået i perioden 2008-2012.
• Utslippsforpliktelsene omfatter de seks viktigste klimagassene samlet: karbondioksid (CO 2), metan (CH 4), lystgass (N 2O), hydrofluorkarboner (HFK), perfluorkarboner (PFK) og svovelheksafluorid (SF 6).
• Inkludering av opptak av klimagasser, med bestemmelser om at netto bindingseffekter på arealer med skogreising, nyplanting og avskoging utført etter 1990 skal regnes med i oppfyllelse av utslippsforpliktelsene. Opptak av klimagasser gjennom andre aktiviteter kan under visse betingelser også regnes med.
• Åpning for parter til å kunne oppfylle utslippsforpliktelsene i fellesskap.
• Fleksibilitet i gjennomføringen av utslippsforpliktelsene gjennom bruk av de såkalte Kyoto-mekanismene: prosjektsamarbeid (felles gjennomføring) og handel med utslippskvoter mellom industriland og prosjektsamarbeid mellom industriland og utviklingsland (Den grønne utviklingsmekanismen). Bruk av Kyoto-mekanismene skal være et supplement til nasjonale tiltak.
• Bestemmelse om utarbeidelse av prosedyrer for å håndtere tilfeller av manglende etterlevelse av protokollens bestemmelser.
• Bestemmelse om oppstart av forhandlinger om nye forpliktelser for tiden etter 2012 senest innen 2005.

Utslippsforpliktelsene er differensiert mellom partene blant annet ut fra ønsket om å fordele den økonomiske byrden partene imellom. De relative kostnadene ved å nå det samlede utslippsmålet forventes således å være vesentlig utjevnet mellom industrilandene i forhold til en avtale med prosentvis like reduksjoner. Bruk av Kyoto-mekanismene til å ta deler av utslippsreduksjonene utenfor partens egne landegrenser vil kunne utjevne kostnadene ytterligere.

Norges forpliktelser
Norge vil etter Kyotoprotokollen være forpliktet til å sørge for at de totale klimagassutslippene i forpliktelsesperioden ikke er mer enn 1 prosent høyere enn i 1990, da utslippene var 52,0 millioner tonn CO 2-ekvivalenter. Norges utslipp skal derfor gjennomsnittlig ikke overstige 52,5 millioner tonn CO 2-ekvivalenter per år i perioden 2008-2012. Dette betyr at Norge må redusere utslippene med om lag 3,7 millioner tonn CO 2-ekvivalenter i forhold til nivået i 1999, og med drøye 13,3 millioner tonn CO 2-ekvivalenter i forhold til forventede utslipp uten nye tiltak (og med utbygging av tre gasskraftverk) i 2010.

Etter at Kyotoprotokollen ble vedtatt har det vært forhandlet om regler og retningslinjer for gjennomføring av protokollen. På den sjuende Partskonferansen under Klimakonvensjonen i Marrakesh i november 2001, ble det oppnådd enighet om slike regler og retningslinjer. Disse er oversendt med anbefaling om vedtak på det første Partsmøtet under Kyotoprotokollen.