Det internasjonale valutafondet (IMF)

Det internasjonale valutafondet (IMF) ble opprettet i 1944 og har i dag 188 medlemsland. IMF har som mål å fremme samarbeid om det internasjonale monetære systemet, bidra til finansiell stabilitet, understøtte internasjonal handel, samt å bidra til høy sysselsetting, bærekraftig økonomisk vekst og redusert fattigdom verden rundt. IMF skal særlig konsentrere seg om tre områder:

• Overvåke økonomien i medlemslandene for å forebygge økonomiske ubalanser og kriser.
• Gi lån til medlemsland som har betalingsbalanseproblemer eller som er i en krisesituasjon.
• Gi teknisk assistanse til medlemslandene.

IMF samarbeider med andre internasjonale organisasjoner som Verdensbanken, de regionale utviklingsbankene og Verdens handelsorganisasjon (WTO), og bidrar til G20s arbeid med å stabilisere og styrke verdensøkonomien. IMF har vært viktig i arbeidet med å dempe de økonomiske skadevirkningene av den globale finanskrisen og den etterfølgende statsfinansielle krisen i Europa.

Under gis det en oversikt over IMFs virksomhet og IMF-arbeidet i Norge. I Revidert nasjonalbudsjett 2012 er det en omtale av viktige forhold og hendelser knyttet til IMFs virksomhet med vekt på de siste 12-18 månedene.

Økonomisk overvåkning

IMFs overvåkningsvirksomhet bygger på omfattende analyser av penge- og finanspolitikken, finanssektoren og de strukturelle forholdene i medlemslandene. Den bilaterale overvåkningen er kjernevirksomheten i IMF og utføres gjennom regelmessige konsultasjoner med hvert enkelt medlemsland. De bilaterale konsultasjonene er hjemlet i artikkel IV i IMFs vedtekter, og betegnes ofte som artikkel IV-konsultasjoner.

Under artikkel IV-konsultasjonene møter en delegasjon fra IMF myndigheter og organisasjoner. Deretter skriver staben i IMF en rapport med en vurdering av den økonomiske politikken i landet. Rapportene diskuteres i IMF-styret. Medlemslandene har plikt til å gi IMF informasjon, men ikke til å følge rådene som gis.

De fleste medlemslandene har årlige artikkel IV-konsultasjoner. Norge er blant en liten gruppe land som har fulle landgjennomganger med styrebehandling annethvert år. I det mellomliggende året foretar staben i IMF en mindre omfattende gjennomgang. Den siste artikkel IV-konsultasjonen med Norge ble gjennomført i november 2011, og styret diskuterte stabens rapport 27. januar 2012. Stabens rapporter fra konsultasjonene med Norge offentliggjøres, og er tilgjengelig blant annet på hjemmesidene til IMF og Finansdepartementet.

IMF analyserer også den globale økonomien og internasjonale ubalanser gjennom den multilaterale overvåkningen. Overvåkningsvirksomheten i IMF har gradvis blitt utvidet etter hvert som økt handel og investeringer mellom land har gitt tettere internasjonal økonomisk integrasjon. Integrasjonen har gitt medlemslandene bedre grunnlag for økonomisk utvikling, men har samtidig økt systemrisikoen. Finanskrisen har vist at store finansinstitusjoner spiller en stadig viktigere rolle i økonomien, og at tilbakeslag lettere sprer seg fra land til land enn man antok tidligere.

For å ta hensyn til dette er det etablert et system for særlig vurdering av den finansielle sektoren i medlemslandene – Financial Sector Assessment Program (FSAP). Der vurderes blant annet hvor langt landet har kommet i å implementere ulike standarder innen finansmarkedsområdet, og hvor godt forberedt ulike myndighetsorgan er på å håndtere kriser. Videre har IMF utarbeidet standarder og koder (ROSC) for beste praksis på tolv ulike områder som er av betydning for økonomisk utvikling og stabilitet. Hvert enkelt land bestemmer selv om det vil følge standardene, men IMF oppfordrer sterkt til at de tas i bruk. Om lag tre firedeler av medlemslandene har så langt fått gjennomført en vurdering av hvordan de etterlever standardene. En rapport med FSAP og ROSC for Norge ble publisert i juni 2005.

I kjølvannet av finanskrisen har IMF sammen med andre internasjonale institusjoner og organ satt i verk en rekke nye tiltak. Blant annet ble det i 2009 etablert et system for tidlig varsling av fare for finansiell ustabilitet – Early Warning Exercise (EWE), der samspillet mellom finansiell og realøkonomisk utvikling analyseres for å identifisere mulige svakheter ved det finansielle systemet. Videre er FSAP-gjennomgang gjort obligatorisk for land med særlig stor betydning for det globale finansielle systemet. I 2010 endret IMF rutinene for å sikre at de ulike delene av overvåkningen integreres bedre slik at det blir enklere å vurdere risikoen og stabiliteten i det økonomiske systemet som helhet.

I 2011 vurderte IMF sin overvåking i den såkalte ”Triennial Surveillance Review”. Rapporten pekte på at overvåkingen var for fragmentert og at risikovurderingene til dels var mangelfulle. Det var blitt lagt for lite vekt på at økonomier og markeder verden over er vevd sammen, og at de tette båndene medfører at forstyrrelser i ett land lett smitter over til andre land. Det ble også pekt på at de største medlemslandene i for liten grad har fulgt opp anbefalinger fra IMFs bilaterale overvåking. IMFs uavhengige evalueringsorgan, IEO, kom med tilsvarende kritikk i en rapport fra februar 2011 om IMFs overvåking i årene før finanskrisen. 

For å bøte på noen av de identifiserte manglene publiserte IMF i juli 2011 en rapport som analyserer virkningene på resten av verden av den økonomiske politikken i verdens fem største økonomier; euroområdet, Japan, Kina, Storbritannia og USA. Denne rapporten skal publiseres regelmessig. Høsten 2011 la IMF også fram for første gang en egen kortrapport som sammenfatter de viktigste funnene og rådene om økonomisk politikk fra IMFs andre rapporter.

IMF bidrar også med teknisk arbeid, analyser og vurderinger i forbindelse med G20s arbeid for en stabil og velfungerende global økonomi. Dette er bl.a. knyttet til en såkalt ”Mutual Assessment Process” (MAP) som G20 startet høsten 2009. Målet for MAP er å utvikle felles mål for verdensøkonomien og å gjennomgå og samordne G20-landenes økonomiske politikk. IMF bidrar med analyser og bakgrunnsmateriale.

Noen sentrale publikasjoner i IMFs multilaterale overvåkning er:

World Economic Outlook (WEO), der utviklingen og utsiktene for verdensøkonomien beskrives og analyseres, i tillegg til særlige utfordringer i ulike regioner.

Regional Economic Outlook, som analyserer den økonomiske utviklinga for de fem regionene Europa, Vestlige halvkule, Midtøsten og Sentral-Asia, Asia og Stillehavsregionen, og Afrika sør for Sahara.

Global Financial Stability Report (GFSR), der man ser på utviklingen i de finansmarkedene i land og regioner, og drøfter samspillet mellom makroøkonomiske spørsmål og finansmarkedene.

Fiscal Monitor, som er en relativt ny publikasjon der man ser nærmere på utvikingen i medlemslandenes offentlige finanser og drøfter utfordringene for finanspolitikken.

Lån til land med betalingsbalanseproblem

Formålet med utlånsvirksomheten til IMF er å sikre medlemslandene tilgang til finansiering slik at de kan korrigere midlertidige vansker med betalingsbalansen uten å måtte gripe til tiltak med større uheldige konsekvenser enn nødvendig. For å gjenopprette betalingsbalansen og sikre landets økonomiske utvikling og handlingsrom framover må det som regel gjennomføres endringer i den økonomiske politikken. Dette er også avgjørende for at landet skal bli i stand til å betale tilbake IMF-lånet og ha tilgang til finansiering i internasjonale kapitalmarkeder. Utlånsvirksomheten til IMF er basert på at lånemidlene kommer tilbake og blir disponible for nye utlån. For de fleste av IMFs låneordninger utarbeides det derfor et stabiliseringsprogram der låntaker forplikter seg til å gjennomføre ulike tiltak for å rette opp den økonomiske situasjonen. Framdriften under programmet er avgjørende for at styret i IMF skal godkjenne de kvartalsvise utbetalingene av lånet, og programmet blir en vesentlig del av vilkårene, eller kondisjonaliteten, for lånet. IMF-styret vurderer fortløpende om innretningen på låneordningene er hensiktsmessig.

IMF vedtok i 2009 å forenkle vilkårene for lån. Krav om strukturendringer skal avgrenses til de punktene som er kritisk nødvendige for å gjennomføre programmet. Disse punktene skal i hovedsak være innenfor kjerneområdene til IMF, som er makroøkonomi, finansmarkeder og statsfinanser. Land får også større frihet til å velge hvordan de vil oppnå mål i programmet. Videre legger IMF nå større vekt på at programland har sosiale sikkerhetsnett, og at tiltakene i programmet gjennomføres på en måte som demper belastningen for de svakeste i samfunnet.

De generelle låneordningene som alle medlemsland kan søke om, blir finansiert av de ordinære midlene til IMF. Det er også etablert låneordninger for lavinntektsland med subsidiert rente. Bistandsmidler fra noen av IMFs best stilte medlemsland blir brukt til å finansiere mellomlegget mellom markedsrenten og renten som lavinntektsland betaler. Lånemidlene skaffes til veie ved at medlemsland frivillig stiller utlånsmidler til disposisjon. IMF reformerte låneordningene for lavinntektsland i 2009 ved å forenkle lånevilkårene og ved å opprette egne ordninger for kortsiktige betalingsbalanseproblemer, og har også senere justert ordningene for å tilpasse dem behovene.

Tabell 1 gir en oversikt over de ulike låneordningene i IMF. Figur 1 viser hvor mange land som hadde avtale om lån under de ulike låneordningene ved utgangen av april 2012, og hvor store de samlede lånerammene i avtalene var.

Tabell 1 IMFs utlånsordninger per 30. april 2012

1) IMFs grunnrente er SDR-renten med et påslag på 1 prosentenhet. Påslaget skal bl.a. dekke IMFs administrative utgifter ved å gi lån og oppbygging av reserver. SDR-renten regnes ut som et vektet gjennomsnitt av tremåneders statspapirrente for de valutaene som er med i SDR (amerikanske dollar, euro, britiske pund og japanske yen). SDR-renten var den 10. mai 2012 på 0,13 pst.

2) Påslaget er på 2 prosentenheter for den delen av lånet som er mer enn 300 pst. av kvoten og ytterligere 1 prosentenhet for den delen av lånet som er mer enn 300 pst. av kvoten i mer enn tre år.

3) Det er satt en samlet lånegrendse for de tre ordningene under PRGT (ECF, SCF og RCF) på 100 pst. av kvoten per år og maksimalt 300 pst. av kvoten i mer enn tre år.

4) Renten på PRGT-lånene vurderes hvert annet år, sist gang i desember 2011. Renten for ECF og RCF er satt til null ut 2013, mens renten for SCF er satt lik null ut 2012.

Kilde: IMF

Figur 1 Mottakerland og lånetilsagn ved utgangen av april 2012 fordelt på låneordninger. Antall land og milliarder SDR.

1) Inkludert Hellas’ SBA-program som gjaldt fra mai 2010 til det ble avløst av et EFF-program i mars 2012.

Kilde: IMF

IMF har også en ordning som skal hjelpe lavinntektsland som ikke trenger finansiering, men likevel ønsker en tettere overvåkning enn den som følger av artikkel IV i IMFs vedtekter. Denne ordningen kalles PSI (Policy Support Instrument). Ordningen er basert på at landet selv legger en strategi for å redusere fattigdom. Formålet med PSI er å gi omverdenen en vurdering av den økonomiske politikken i landet. Slike signaler kan være viktige for at andre land skal være villige til å gi finansiell assistanse og investere i landet.

Teknisk assistanse

Tekniske assistanse fra IMF skal hjelpe medlemslandene å bedre det institusjonelle grunnlaget for den økonomiske politikken. Støtten skal bidra til å bedre utformingen og gjennomføringen av penge- og finanspolitikk, til å utvikle gode institusjoner og til å utforme lovgiving for økonomisk virksomhet og for finanssektoren.

For å sikre at assistansen svarer til de behovene mottakerlandene har, og som ledd i den nye inntektsmodellen til IMF, må landene fra mai 2009 betale for den tekniske assistansen de får. Betalingen er gradert, slik at de fattigste landene bare betaler 10 prosent av den reelle kostnaden, mens de rikeste må dekke hele. Kravet om betaling gjelder ikke land som også har andre IMF-program, eller som får den tekniske assistansen finansiert av giverland.

IMF har etablert flere regionale sentre i forbindelse med den tekniske assistansen. I mai 2012 var det åtte slike sentre som skal betjene regionene Stillehavsområdet og Karibien, Afrika, Midtøsten og Mellom-Amerika.

Styresett

Det øverste organet i IMF er guvernørrådet, som møtes en gang i året. Guvernørrådet består av en guvernør og en stedfortredende guvernør fra hvert medlemsland. For Norge, er det sentralbanksjefen som er medlem i guvernørrådet, mens departementsråden i Finansdepartementet (finansråden) er stedfortreder. Det daglige arbeidet ledes av IMFs styre, som består av administrerende direktør i IMF og 24 representanter for medlemslandene.Norge har felles styrerepresentant med de andre nordiske og de tre baltiske landene.

Den internasjonale monetære og finansielle komiteen (International Monetary and Financial Committee, IMFC) er et viktig rådgivende organ for IMF. Komiteen gir råd om den generelle strategien til IMF og om hvilke økonomisk-politiske tema institusjonen skal konsentrere seg om. Den legger også de politiske føringene for virksomheten. IMFC har 24 medlemmer på minister- eller sentralbanksjefnivå, etter samme mønster som styret. Fra mars 2011 er det Singapores finansminister, Tharman Shanmugaratnam, som leder IMFC. Shanmugaratnam etterfølger den tidligere egyptiske finansministeren Youssef Boutros-Ghali som ledet IMFC fra høsten 2008 til januar 2011.

Stemmevekten de ulike landene har i IMF er basert på en kombinasjon av landets kvote og de såkalte basisstemmene. Hver 100 000 SDR i kvote gir én stemme. Hvert land har i tillegg 250 basisstemmer. Da IMF ble etablert utgjorde basisstemmene over 11 prosent av den samlede stemmevekten. Etter 2008-reformen utgjør basisstemmene 5,5 prosent av stemmene.

Finansiering av virksomheten

IMF fungerer som en kredittunion. Utlånsvirksomheten skal først og fremst finansieres gjennom innskudd – eller kvoter – fra medlemslandene. Hvor mye hvert land forventes å yte, altså størrelsen på landets kvote, er basert på landets posisjon i verdensøkonomien. I tillegg har mange land inngått avtaler om å yte IMF tilleggslån ved behov gjennom de to innlånsordningene New Arrangements to Borrow (NAB) og General Arrangements to Borrow (GAB), og i enkelte tilfeller også gjennom bilaterale låneavtaler.

En viktig inntektskilde er rentedifferansen på de midlene som organisasjonen har lånt ut og renteutgiftene som IMF må betale på de midlene som medlemslandene har skutt inn. I 2008 vedtok IMF en ny inntektsmodell som skal redusere avhengigheten av denne rentedifferansen. Modellen innebærer i grove trekk at de tre hoveddelene av virksomheten – overvåkning, utlån og teknisk assistanse – skal finansieres på ulik måte. Overvåkningen er et fellesgode som skal betales gjennom bidrag fra medlemslandene i tråd med størrelsen på kvotene. Utlånsvirksomheten skal finansieres av rentemarginen, mens den tekniske assistansen skal finansieres gjennom brukerbetaling.

IMF-arbeidet i Norge

Norge har sammen med de andre nordiske og de tre baltiske landene en felles plass i IMFs styre. Det er et tett samarbeid mellom de nordisk-baltiske landene om hvilke synspunkter valgkretsen skal fremme. Den nordisk-baltiske styreplassen går på omgang mellom landene i valgkretsen. Det sittende styremedlemmet er dansk, mens Norge overtar plassen i januar 2013. Første halvår 2012 representerer den danske økonomiministeren valgkretsen i IMFC. Sverige overtar etter sommeren.

I Norge har Finansdepartementet ansvaret for saker som gjelder Norges medlemskap i IMF. Norges Bank forvalter etter § 25 i sentralbankloven de finansielle forpliktelsene overfor IMF. På oppdrag fra Finansdepartementet har Norges Bank ansvaret for det daglige arbeidet med IMF og lager i samråd med departementet forslag til norske synspunkter i saker som skal opp i IMF-styret. Det er Finansdepartementet som tar den endelige beslutningen om hvilket syn Norge skal fremme overfor de andre landene i valgkretsen og i IMF.

Utenriksdepartementet, som har ansvaret for regjerningens arbeid med Verdensbanken, blir også trukket inn i saker der dette er relevant. Det er etablert en konsultasjonsgruppe mellom Finansdepartementet, Utenriksdepartementet og Norges Bank som tar opp internasjonale økonomiske, finansielle og utviklingspolitiske spørsmål som har forbindelse med IMF og Verdensbanken. Gruppen møtes regelmessig; vanligvis før vår- og høstmøtene til IMF og Verdensbanken.

Det er utarbeidet et eget sett med regler som styrer samarbeidet i den nordisk-baltiske valgkretsen. Valgkretsens synspunkter på viktige IMF-saker utformes i den nordisk-baltiske monetære og finansielle komiteen (Nordic-Baltic Monetary and Financial Committee, NBMFC). De norske medlemmene i denne er finansråden og visesentralbanksjefen. De andre landene er representert på tilsvarende nivå. NBMFC møtes vanligvis to ganger i året. Det er etablert en egen gruppe (Alternates-gruppen) som skal forberede saker til møtene i NBMFC. Gruppen består av representanter for finansdepartementene og sentralbankene i landene i valgkretsen.

Det er også en omfattende løpende koordinering mellom landene for å sikre samordning av synspunktene i de enkeltsakene som behandles i IMFs styre gjennom året. I de aller fleste sakene blir landene i valgkretsen enige om et synspunkt som alle kan støtte. Hvis det skulle vise seg umulig å komme fram til et omforent syn, presenteres flertallets syn i styret. Mindretallet kan da be om at også deres syn fremføres, hvis ”nasjonale interesser” tilsier det. Men terskelen for å be om dette er høy. Hvis et land i valgkretsen ikke aksepterer denne prosedyren må styrerepresentanten avstå fra å delta i diskusjonen. Selv om terskelen for å be om at et mindretallssyn presenteres under styrebehandlingen av en sak er høy, hender det likevel at det gjøres.

Det nordisk-baltiske styremedlemmet utarbeider rapporter om virksomheten i IMF, der de viktigste sakene og de nordisk-baltiske synspunktene blir presentert. Rapportene publiseres i Norge på nettsidene til Finansdepartementet og Norges Bank.

Norges bidrag til IMF

Generelle ordninger

Norge stiller til sammen 5,75 mrd. SDR, eller om lag 52 mrd. kroner med valutakursene i midten av juni 2012, til disposisjon for IMFs generelle ordninger i form av en låneramme som IMF kan trekke på. Bidraget fordeler seg med 1,88 mrd. SDR (om lag 17 mrd. kroner) i kvotemidler og 3,87 mrd. SDR (om lag 35 mrd. kroner) til den multilaterale innlånsordningen New Arrangement to Borrow (NAB). Lånerammen er ikke brukt opp.

Norge har tilbudt IMF et nytt bilateralt lån på 6 mrd. SDR som en del av en bred internasjonal innsats for å øke IMFs utlånskapasitet ytterligere i den usikre internasjonale situasjonen statsgjeldsproblemene i Europa har skapt. Se Prop. 114 S (2011-2012).

Låneordninger for lavinntektsland

Norge har også bidrar også med frivillige bidrag til IMFs låneordninger for lavinntektsland. Det norske bidraget på 300 mill. SDR (om lag 2,7 mrd. kroner) er øremerket og likt foredelt til de to låneordningene som er innrettet mot kortsiktig betalingsbalansestøtte til lavinntektsland; Rapid Credit Facility (RCF) og Standby Credit Facility (SCF). Norge ga videre i 2005 tilsagn om subsidiemidler til IMF på 24,7 mill. SDR, eller vel 221 mill. kroner. Subsidiemidlene bevilges over bistandsbudsjettet til Utenriksdepartementet.

Da IMF solgte deler av gullbeholdningen sin ble inntektene i 2009 ble inntektene høyere enn ventet, og IMF-styret besluttet at 700 mill. SDR skulle settes av til rentesubsidier i IMFs låneordninger for lavinntektsland. Inntektene fra gullsalget er imidlertid medlemslandenes eiendom, og det juridiske rammeverket gjør det umulig å overføre midlene midler direkte til ordninger som er forbeholdt en avgrenset del av medlemskretsen. Som en pragmatisk løsning er det lagt opp til at midlene tilbakeføres til medlemslandene, med en intensjon om at det enkelte land samtykker til at deres andel kan benyttes som subsidier til lavinntektsland. Norges andel av midlene er vel 5,5 mrd. SDR, eller om lag 50 mill. kroner. Regjeringen har i Prop. 111 S (2011-2012) bedt Stortinget om fullmakt til å gi IMF tilsagn om et tilsvarende beløp over bistandsbudsjettet.

Andre bidrag

Norge bidrar gjennom IMF med faglig assistanse og ressurser til sentralbankene på Øst-Timor og i Zambia. Videre har Norad en bilateral avtale med IMF om å yte teknisk assistanse til land innenfor programmet «Olje for utvikling» på inntektsforvaltningsområdet. Norge bidrar også til et fond som skal finansiere teknisk assistanse til forvaltning av naturressurser, støtter et anti-hvitvaskings-program og bidrar til fondet IMF har opprettet for bistand til utvikling av skattepolitikk og skatteadministrasjon.

Les mer:

• IMFs nettside
• Norges Banks nettside om IMF