Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen

6.4 Nærmere om praktiseringen av offentlighetsloven

6.4.1 Hvem og hvor mange som benytter seg av innsynsretten etter offentlighetsloven

Det følger av offentlighetsloven § 2 at «enhver» har rett til innsyn i det offentlige innholdet i forvaltningens saksdokumenter. Hvem som helst kan altså fremsette en innsynsbegjæring. Informasjonsmeglere, advokater og andre yrkes- og næringsutøvere kan - i hvert fall i forhold til enkelte forvaltningsområder - være betydelige brukere av offentlighetsloven. Det samme gjelder ulike interesseorganisasjoner. Det er likevel pressen og massemedia for øvrig som utgjør den klart største brukergruppen. Norsk Presseforbund har som organisasjon vist stor interesse for å følge opp offentlighetsloven. Pressen og massemedia ellers har ingen særrettigheter etter offentlighetsloven. Ut fra allmenne interesser er det likevel viktig at forholdene legges til rette for at massemedia raskt skal kunne motta korrekte og fullstendige opplysninger fra forvaltningen. I en rekke forvaltningsorganer har man derfor lagt opp til at massemedia skal gis rask og enkel tilgang til forvaltningens journaler og saksdokumenter, jf omtalen i kapittel 6.2.1 ovenfor om Pressesenterets oppgaver i Regjeringskvartalet. Det er også opprettet egne informasjonsstillinger som bl a skal yte massemedia bistand.

Det finnes ingen generell statistikk over bruken av offentlighetsloven i forvaltningen. Derimot kan enkelte forvaltningsorganer av eget tiltak ha ført slik statistikk. F eks har de fleste departementene foretatt en (delvis) registrering av de begjæringer om innsyn som fremsettes etter offentlighetsloven. Først og fremst er det de begjæringer som fremsettes gjennom Pressesenteret og som går via departementenes arkiver, som registreres. I praksis rettes mange innsynsbegjæringer direkte - og gjerne muntlig - til vedkommende enhet, kontor eller saksbehandler i departementet. Slike innsynsbegjæringer har normalt ikke blitt registrert.

I regi av Statens informasjonstjeneste vil det nå bli iverksatt en kvartalsvis rapporteringsordning som innebærer at departementene skal rapportere bl a hvor mange dokumenter som er journalført, hvor mange innsynsbegjæringer som er mottatt og hvor mange som er avslått.

Justisdepartementet har i forbindelse med meldingsarbeidet innhentet tall fra de enkelte departementene om antall dokumenter det ble begjært innsyn i etter offentlighetsloven i løpet av årene 1993, 1995, 1996 og 1997. Flere av departementene startet registreringen av begjæringer i 1995, slik at de ikke har hatt tall å vise til for 1993. Oversikten i tabell 6.3 viser tallene som ble innhentet.

Tallene gir bare en viss indikasjon på hvor mange dokumenter det reelt sett ble begjært innsyn i. I tillegg til at det er en rekke begjæringer som ikke registreres - f eks fordi de er fremsatt muntlig overfor vedkommende saksbehandler, jf ovenfor - er det nok variasjoner i praksis med hensyn til hva som regnes som ett dokument og når det gjelder hvordan begjæringene registreres - ikke bare departementene imellom, men også i de enkelte departementene.

Oversikten i tabell 6.4 viser antall journalførte dokumenter i de enkelte departementer i årene 1993, 1995, 1996 og 1997.

Tallene for antall begjæringer om innsyn (tabell 6.3) og antall journalførte dokumenter (tabell 6.4) er ikke uten videre sammenlignbare. For det første er det noe ulik praksis når det gjelder registrering av begjæringer om dokumentinnsyn. Dessuten behøver ikke begjæringene om innsyn å knytte seg til dokumenter journalført i det år begjæringen fremsettes. Det må også tas i betraktning at kriteriene for journalføring kan variere noe mellom forskjellige departementer. Tallene gir likevel et visst bilde av omfanget av begjæringer om innsyn i forhold til forvaltningens løpende saker i vedkommende periode.

Det foreligger ikke noe tilsvarende tallmateriale fra kommunesektoren.

6.4.2 Unntak fra dokumentinnsyn i praksis

Spørsmålet om et dokument skal eller kan unntas offentlighet, skal i utgangspunktet vurderes på det tidspunkt begjæringen om innsyn fremsettes. Det er derfor ikke mulig å angi hvor mange av forvaltningens saksdokumenter som er unntatt fra offentlighet. Det er imidlertid ikke uvanlig at forvaltningsorganene foretar en forhåndsvurdering av dokumentet/opplysningene i forhold til offentlighetsloven - normalt i forbindelse med journalføringen av dokumentet. Den omstendighet at et dokument er forhåndsklassifisert som unntatt offentlighet, fritar imidlertid ikke forvaltningsorganet fra plikten til å foreta en ny, selvstendig vurdering av om dokumentet skal offentliggjøres når begjæringen om innsyn kommer inn til organet, jf kapittel 6.2.3. En undersøkelse av hvor mange dokumenter som er forhåndsklassifisert som unntatt fra offentlighet, gir derfor ikke sikkert grunnlag for å angi antall dokumenter som vil bli unntatt offentlighet etter begjæring om innsyn. For å finne det totale antall, måtte man i så fall begjært innsyn i samtlige dokumenter eller en representativ del av disse.

Det er foretatt relativt få undersøkelser om hvor stor andel av forvaltningens saksdokumenter som blir unntatt fra offentlighet når det er begjært innsyn. I hovedsak har disse undersøkelsene vært rettet mot sentralforvaltningen (departementene). De fleste departementene har - i hvert fall fra og med 1995 - ført egen statistikk over dette. Tabell 6.5 viser disse tallene. Ved en sammenlikning av tallene er det vesentlig å merke seg følgende feilkilder: For det første føres det en ulik praksis i departmentene med hensyn til forhåndsklassifisering. Selv om en slik forhåndsklassifisering ikke nødvendigvis betyr at dokumentet vil bli unntatt fra offentlighet ved begjæring om innsyn, må det antas at enkelte brukere vil oppfatte forhåndsklassifiseringen «unntatt offentlighet» som et signal om at dokumentet vil bli unntatt fra offentlighet ved begjæring. Disse brukerne vil derfor avstå fra å fremsette innsynkrav. Det er videre ulik praksis når det gjelder journalføring av organinterne dokumenter. Som nevnt i kapittel 5.4.4.5, tilsier hensynene bak unntakene i § 5 at organinterne dokumenter kan unntas i større utstrekning enn dokumenter mottatt fra andre. De departementene som journalfører oganinterne dokumenter vil derfor lett få en større avslagsprosent enn de departementene som ikke gjør dette. Som nevnt i kapittel 6.4.1 ovenfor, kan det dessuten være variasjoner i departementenes registreringspraksis når det gjelder antall begjæringer om innsyn. Det samme er tilfellet når det gjelder registrering av avslag på innsyn. Dette gjør at tallene ikke er direkte sammenlignbare.

Samlet avslagsprosent for departementene er gjengitt i tabell 6.6.

Statens informasjonstjeneste foretok stikkprøver i perioden 1990-1996 for å undersøke departementenes praksis. Ved Pressesenterets bestilling av dokumenter ble det særlig lagt vekt på to forhold: For det første at saksinnholdet virket interessant ut fra en journalistisk synsvinkel, og for det andre at dokumentet som ble bestilt var et dokument man antok man kunne få utlevert. (Dette siste forholdet tillegges vekt ut fra den forestilling at journalister ikke bestiller dokumenter som helt sikkert vil bli unntatt, f eks forslag til neste års statsbudsjett.) Utvalget av dokumenter representerte således ikke et tilfeldig gjennomsnitt, men et utvalg som med hensikt var gjort skjevt for å sikre mest mulig samsvar med den virkeligheten journalistene møter ved dokumentbestilling. Den vanlige bruker vil sannsynligvis oppleve at flere dokumenter holdes tilbake enn det erfaringen fra stikkprøvene isolert sett indikerer. Alle stikkprøvene ble imidlertid utført på samme måte. Undersøkelsen gir derfor mulighet for å betrakte utviklingen over tid. I tabell 6.7 er det gitt en oversikt over resultatene av stikkprøvene. Oversikten omfatter samtlige departementer. Prosentandelen avslag er klart synkende. Stikkprøvene viser dermed at det er en tendens i retning av større åpenhet.

Tallene som er referert viser bare hvor stor del av departementenes saksdokumenter som har blitt unntatt fra offentlighet etter begjæring. Derimot viser undersøkelsen ikke om det var berettiget av forvaltningen å unnta dokumentene fra offentlighet.

I brev av 22 desember 1995 fra Sivilombudsmannen ble Justisdepartementet orientert om at ombudsmannen hadde besluttet å foreta en nærmere undersøkelse av praktiseringen av offentlighetsloven i sentralforvaltningen, og at undersøkelsen i første omgang skulle omfatte Justisdepartementet. Bakgrunnen for at Justisdepartementet ble valgt, var bl a departementets lovansvar og fordi departementet behandler en rekke saker fra ulike saksområder der pressen begjærer innsyn etter offentlighetsloven. Undersøkelsen omfattet alle innsynsbegjæringer som ble fremmet av journalister gjennom regjeringens pressesenter i tre-månedersperioden november og desember 1995 og januar 1996. I den aktuelle perioden ble det rettet 133 innsynsbegjæringer til departementet. Til sammen ble det begjært innsyn i 510 dokumenter, og av disse ble det nektet innsyn i 174 dokumenter (34% av dokumentene). Undersøkelsen gjaldt for det første forhold knyttet til selve saksbehandlingen, blant annet departementets journalføringspraksis og saksbehandlingstid. Dessuten foretok ombudsmannen en vurdering av departementets avslag i 35 utvalgte saker, herunder om regelen om meroffentlighet var anvendt i samsvar med lovens intensjoner. Utvalget av saker ble gjort med sikte på å finne frem til avslag som kunne synes tvilsomme i forhold til lovens unntakshjemler, eller i forhold til lovens regel om meroffentlighet. Videre ble det lagt vekt på å undersøke ulike typer avslag fra de enkelte avdelingene i departementet, for på den måten å få belyst forskjellige spørsmål knyttet til praktiseringen av lovens unntakshjemler.

Sivilombudsmannens endelige rapport er inntatt i Dokument nr 4:1 (1997-98), avgitt til Stortinget 24 februar 1998. Undersøkelsen avdekket flere svakheter og kritikkverdige forhold ved departementets praktisering av offentlighetsloven:

For det første fant ombudsmannen at bruken av hjemmelshenvisninger for avslag ikke var tilfredsstillende for 72 av de 174 avslagene (ca 41%) som undersøkelsen omfattet.

For det andre ble det pekt på at det ikke var opplyst om klageadgangen og klagefristen etter offentlighetsloven i noen av de undersøkte avslagene.

For det tredje fremholdt ombudsmannen at flere av avdelingene i departementet hadde gjort bruk av utelatelser/overstrykninger (blendinger) i journalen som gikk klart ut over det som var påkrevet, selv om dokumentet inneholdt taushetsbelagte opplysninger. Ombudsmannens generelle inntrykk var likevel at de sider ved departementets journalføringspraksis som undersøkelsen omfattet, var i samsvar med regelverket.

Videre ble saksbehandlingstiden i hovedsak ansett som akseptabel.

Når det gjelder undersøkelsen av de 35 utvalgte avslagene, rettet ombudsmannen kritikk mot innsynsnektelsene i 32 av sakene. I 22 av tilfellene la ombudsmannen til grunn at det ikke var hjemmel i offentlighetsloven for å unnta dokumentet fra offentlighet. I 13 av sakene ble departementet kritisert for ikke å ha praktisert meroffentlighet.

6.4.3 Regjeringens vurderinger og konklusjoner

Regjeringen ser det som helt sentralt og nødvendig at den statlige og kommunale forvaltningen etterlever offentlighetslovens bestemmelser, og at journalføringen i departementene gjennomføres på en slik måte at allmennheten gis grunnlag for å utøve innsynsrett i samsvar med offentlighetslovens bestemmelser. Som nevnt i kapittel 6.1 ovenfor, er det det enkelte forvaltningsorgan som har ansvaret for at offentlighetsloven etterleves på eget område. Som faglig ansvarlig for offentlighetsloven har imidlertid Justisdepartementet et særskilt ansvar. Et særskilt ansvar påhviler også Arbeids- og administrasjonsdepartement i dets egenskap av administrasjonsdepartementet.

Foreliggende undersøkelser og materiale gir ikke grunnlag for å si noe sikkert om i hvilken utstrekning offentlighetsloven og dens intensjoner etterleves i praksis. For Justisdepartementets del viser Sivilombudsmannens undersøkelse av departementets praktisering av offentlighetsloven at kjennskapen til loven og anvendelsen av den, ikke er god nok, se Dokument nr 4:1 (1997-98) og omtalen i forrige avsnitt. Det er grunn til å tro at det er foreligger et potensiale for forbedringer også i forvaltningen for øvrig. Regjeringen vil derfor iverksette en rekke tiltak for å sikre en bedre etterlevelse av offentlighetslovens regler. Tiltakene kan inndeles i følgende kategorier: