Prop. 152 L (2009–2010)

Endringar i kommuneloven (møteoffentlegheit)

2 Gjeldande rett

2.1 Møteprinsippet – kommuneloven § 30

I kommuneloven kapittel 6 om sakshandsamingsreglar i folkevalde organ er møteprinsippet slått fast i § 30 nr. 1. Her går det fram at «[f]olkevalgte organer treffer sine vedtak i møte». Møteprinsippet inneber at folkevalde organ handsamar og avgjer saker i eit formelt, fysisk møte, som blir gjennomført etter visse grunnleggjande reglar, mellom anna om vedtaksførleik og om fleirtalskrav ved avrøystingar.

Eit møte skal, etter kommuneloven § 32 nr. 1, haldast når organet sjølv eller kommunestyret har bestemt det, når leiaren finn det påkravd, eller når minst ein tredel av medlemmene krev det.

Eit viktig omsyn bak møteprinsippet er at dei folkevalde samtidig skal kunne høyre synspunkta til kvarandre, kommentere dei og på grunnlag av meiningsutvekslinga kome fram til eit standpunkt og røyste i samsvar med det. Føresetnadene i lova er altså klar på at møteprinsippet ikkje er avgrensa til å gjelde berre sjølve vedtaket. Også sakshandsaminga som fører fram til vedtaket skal gå føre seg i møte. I kapittel 5.2 gjer departementet nærmare greie for innhaldet i møteomgrepet.

Desse sakshandsamingsreglane byggjer på eit demokratisk grunnsyn. Det inneber at makta alltid ligg i møtet; makta ligg ikkje hos utvalde medlemmer av kommunestyret, men i kommunestyret i seg sjølv. Møteprinsippet inneber også at kvar medlem har rett til å påverke dei andre medlemmene gjennom ein diskusjon før det blir gjort vedtak. Retten til å påverke blir mindre dersom ein medlem er fråverande. Derfor er det også sett ei nedre grense for frammøte i kommunestyret, gjennom ei føresegn om såkalla vedtaksførleik, jamfør kommuneloven § 33.

Tradisjonelt har ein sett på møtevilkåra som føresetnader for at vedtak som blir gjorde av folkevalde organ, skal vere gyldige.

Den tradisjonelle møteforma gjeld utan unntak for møte i kommunestyret og fylkestinget. I andre folkevalde organ er det opna for fjernmøte (telefonmøte, videokonferansar og så vidare) og skriftleg sakshandsaming, jamfør § 30 nr. 2. Dette kan vere aktuelt når omsynet til raske avgjerder tilseier at det er behov for å lempe på kravet til sakshandsaming. Ved fjernmøte er det likevel eit grunnleggjande vilkår at alle medlemmene av organet kan høyre og kommunisere med kvarandre. I tillegg skal det leggjast til rette for at publikum kan følgje forhandlingane når møtet skal vere ope etter § 31.

2.2 Prinsippet om møteoffentlegheit – kommuneloven § 31

2.2.1 Innleiing

Kommuneloven § 31 nr. 1 slår fast at møte i folkevalde organ skal haldast for opne dører dersom ikkje noko anna følgjer av teieplikt fastsett ved lov eller av vedtak med heimel i dei særlege lukkingsgrunnlaga som er gitt i føresegna.

Nærmare om bakgrunnen for føresegna slik ho er i dag

Kommuneloven av 1992 innebar eit monaleg framsteg når det gjeld openheit i kommunalforvaltninga. Fram til 1992 var utgangspunktet at det berre var møta i kommunestyret og fylkestinget som var alminneleg opne for publikum. Møta i andre organ blei, med enkelte unntak, haldne bak stengde dører. Ein kunne likevel vedta at møta skulle opnast for publikum.

Kommuneloven av 1992 «spegelvende» dette prinsippet. Utgangspunktet er no at alle møte i alle folkevalde organ blir haldne for opne dører, med mindre det blir gjort eit særskilt vedtak om lukking. Slike vedtak må ha heimel i eit av lukkingsgrunnlaga i kommuneloven § 31, sjå nærmare utgreiing om lukkingsgrunnane nedanfor i kapittel 2.2.3. Frå utgangspunktet om opne dører i alle folkevalde organ gjeld to unntak. Møta i kontrollutvalet og i kommunerådet i kommunar med parlamentarisk styreform skal i utgangspunktet haldast bak stengde dører, jamfør høvesvis kommuneloven § 77 nr. 8 og § 31 nr. 6.

Omsyn for og imot møteoffentlegheit

Reglane om møteoffentlegheit skal leggje til rette for demokratisk deltaking og kontroll. Møteoffentlegheit skal også medverke til å skape større innsikt og forståing for kva som skjer i kommunal forvaltning, noko som blir viktigare jo fleire og meir kompliserte oppgåver kommunesektoren blir pålagd. Openheit kan redusere avstanden mellom dei som styrer og dei som blir styrte, og auke forståinga og interessa for kommunal politikk.

Som omsyn mot dette utgangspunktet peikte kommunelovutvalet 1 på at det i enkelte tilfelle kan vere påkravd å lukke møte for å verne dei private interessene til enkeltpersonar. Det kan også vere behov for å lukke møte i spesielle saker, for å sikre ei fri og uavhengig meiningsutveksling mellom medlemmene i organet og for å unngå at den vidare avgjerdsprosessen blir bunden opp av politisk prestisje. Opne møte kan i slike tilfelle føre til at drøftingane i organet ber meir preg av å vere partimarkeringar enn reelle forhandlingar. Ei følgje av det kan vere at avgjerdsprosessen blir dårlegare, eller at prosessen i realiteten blir flytta ut av formelle møte til uformelle samkome som er skjerma mot offentlegheit.

2.2.2 Kva organ er omfatta av reglane om møte­offentlegheit?

I § 31 går det fram at møte i folkevalde organ skal haldast for opne dører. § 29 nr. 1 reknar opp dei mest sentrale folkevalde organa som kommune­loven kapittel 6 om sakshandsaming, medrekna føresegnene om møteoffentlegheit, gjeld for. Det er kommunestyre, fylkesting, formannskap, fylkesutval, faste utval, kommunestyrekomitear, fylkestingskomitear, kommunedelsutval, kommuneråd, fylkesråd og kommunale eller fylkeskommunale nemnder som er oppretta med heimel i andre lover. Reglane i kapittel 6 gjeld altså fullt ut for desse organa. Det same gjeld for ei felles nemnd i eit vertskommunesamarbeid etter kommuneloven § 28 g nr. 1 2 . Også partssamansette utval etter kommuneloven § 25 nr. 4 er i utgangspunktet omfatta av regelen.

I tillegg går det fram av § 29 nr. 3 at føresegnene i kapitlet også gjeld for «andre folkevalgte organer», så lenge kommunestyret, fylkestinget eller oppnemningsorganet ikkje bestemmer noko anna. Dette kan til dømes vere styre for kommunale institusjonar eller liknande, komitear og styre for leiinga av delar av den kommunale eller fylkeskommunale verksemda. Føresegnene gjeld òg for interkommunale styre etter kommuneloven § 27, og dei vil bli brukte på kommunale organ som har oppgåver etter særlovgivinga, til dømes styre for interkommunalt plansamarbeid som er oppretta med heimel i plan- og bygningslova kapittel 9. Det er lagt til grunn at reint administrative utgreiingsutval som er sette ned av administrasjonen som eit ledd i arbeidet deira, og andre interne administrative arbeidsgrupper fell utanom kapittel 6.

Utgreiinga ovanfor, om kva som utgjer «andre folkevalgte organer», er ikkje uttømmande. Det er lagt til grunn at til dømes mellombelse utgreiingsorgan og ulike ad hoc-utval som er sette saman av medlemmer frå både administrasjonen og eit folkevalt organ, også kan utgjere eit folkevalt organ. Om eit organ fell innanfor § 29 nr. 3 eller ikkje, vil derfor vere avhengig av ei konkret vurdering. Ein må i denne vurderinga mellom anna sjå på kven som har peikt ut det aktuelle organet, kven som sit i det, og kva oppgåver det har. Det er likevel klart at ein ikkje kan sjå bort frå møtereglane i lova ved å flytte realitetshandsaminga av saka til eit «formøte», eit «felles gruppemøte» for alle partia som deltek, eit «seminar», eit «orienteringsmøte» eller liknande, for deretter å gjere det formelle vedtaket i eit ordinært ope møte.

Utgangspunktet i § 29 nr. 3 er som vist at sakshandsamingsreglane i kapittel 6 også gjeld for andre folkevalde organ, såframt kommunestyret, fylkestinget eller oppnemningsorganet «ikke bestemmer noe annet». Det inneber at det organet som fastset reglementet for organet det gjeld, er gitt fullmakt til å gjere unntak frå føresegnene i kapitlet. I slike tilfelle vil dei avvikande reglane gå føre kommuneloven. Når det ikkje er fastsett slike reglar, skal dei alminnelege reglane i kapittel 6 brukast fullt ut.

Det er likevel gjort eit eksplisitt unntak frå dette høvet til å gi fullmakt. Det følgjer av 29 nr. 3 andre punktum at det ikkje kan gjerast unntak frå §§ 36 til 38 a.

I tillegg til desse unntaka går ein ut frå at oppnemningsorganet heller ikkje har høve til å gjere unntak frå det ein må sjå på som heilt grunnleggjande sakshandsamingsreglar, som til dømes møteprinsippet 3 .

Høvet til å fråvike reglane i kapittel 6 for «andre folkevalgte organer» gjeld for komitear og styre for interkommunalt eller interfylkeskommunalt samarbeid eller liknande. Høvet til å gi særlege reglar er grunngitt i den store fridommen kommunane og fylkeskommunane har når det gjeld å setje saman og leggje oppgåver til desse organa. Kommunelovutvalet viste til at for nokre styre vil reglane om opne møte og den formelle møteavviklinga kunne passe dårleg, fordi organet har ei samansetjing og ein funksjon som er utprega administrativ, fordi det har karakter av å vere eit samarbeids- eller forhandlingsorgan, eller fordi det har utprega forretningsmessige oppgåver. 4

2.2.3 Lukkingsgrunnane

Som vist ovanfor går det fram av § 31 at eit møte berre kan lukkast dersom det følgjer av teieplikt fastsett ved lov eller etter eit lukkingsvedtak med heimel i eit lukkingsgrunnlag som følgjer av § 31. Nedanfor er ei kort oversikt over lukkingsgrunnlaga.

Teieplikt

Etter kommuneloven § 31 nr. 1 skal møta i folkevalde organ lukkast dersom det følgjer av teieplikt fastsett ved lov. Ei slik teieplikt finst mellom anna i forvaltningsloven 5 § 13. Folkevalde organ kan ikkje diskutere teiepliktige opplysningar i eit ope møte. Dersom slike opplysningar skal debatterast, har det enkelte organet plikt til å lukke dørene. Brot på teieplikta er straffbart, jamfør straffelova § 121.

Omsynet til personvern

Etter § 31 nr. 3 kan eit folkevalt organ vedta å lukke dørene dersom omsynet til personvernet tilseier det. Omgrepet «personvern» har ikkje eit presist juridisk innhald, men det er på det reine at regelen er meint å gå lenger enn teiepliktregelen. Kommunelovutvalet peikte på at det til dømes kan vere behov for å lukke dørene dersom det er sannsynleg at det i ei sak vil bli ført ein nærgåande debatt om dei personlege eigenskapane og bakgrunnen til enkeltpersonar.

Heimelen kan òg nyttast til å lukke møte der ein skal drøfte opplysningar som kan vere teiepliktige, men der den folkevalde ikkje er underlagd teieplikt fordi han eller ho ikkje har fått opplysningane i samband med utøvinga av vervet som folkevald. Det kan til dømes vere opplysningar vedkomande har fått i privat samanheng. Når omsynet til personvern gjer seg gjeldande i ei sak, kan vedtak om å stengje dørene også gjerast av kommunestyret som overordna organ, jamfør kommuneloven § 31 nr. 4. Kommunestyret kan også gjere vedtak om lukking som går ut over bestemte, aktuelle saker. Dersom omsynet til personvern tilseier det, kan kommunestyret vedta at alle møta i eit organ skal gå for stengde dører. Alternativt kan det gjere eit generelt vedtak om at dørene skal lukkast når organet handsamar bestemte sakstypar der omsynet til personvern gjer seg gjeldande.

Føresegna tek sikte på å forenkle prosedyrane i organ som i all hovudsak handsamar saker der teieplikt eller omsynet til personvern gjer seg gjeldande.

Andre tungtvegande private interesser

I tillegg til teiepliktige opplysningar og omsynet til personvern kan andre tungtvegande private interesser vere grunnlag for å lukke dørene. Det går ikkje nærmare fram av lovteksten i § 31 nr. 3 kva som ligg i det. Kommunelovutvalet nemner forretnings- eller åndsverksmessige omsyn som døme på kva det kan omfatte. Dei peiker på at det må vere høve til å lukke dørene av den typen omsyn også der teiepliktreglane ikkje gjeld, eller der det er tvil om kor langt teiepliktreglane gjeld.

Personalsaker

Når personalsaker blir handsama, skal dørene vere stengde for publikum, jamfør § 31 nr. 3 siste punktum. Grunnen som har vore gitt, er at ein i denne typen saker lett vil kome opp i ein debatt om personlege eigenskapar. I tillegg til personvernomsyn er omsynet til god personalforvaltning trekt fram som ein grunn til å lukke dørene. Det klare utgangspunktet er at saker som konkret gjeld tilhøvet den enkelte tilsette har til kommunen som arbeidsgivar, dvs. tilsetjingar, oppseiingar, lønnsvilkår og permisjonar, er omfatta av lukkingsgrunnlaget. I praksis er føresegna tolka slik at saka og direkte må gjelde spørsmål om tilsetjing for enkeltpersonar. Om kritikk av tenestemessige tilhøve som gjeld enkeltpersonar, fell inn under omgrepet eller ikkje, må vere avhengig av ei konkret vurdering. Saker av meir overordna, generell og arbeidsgivarpolitisk karakter fell utanom. Dette kan til dømes vere generelle saker som dreier seg om lønnspolitikken i kommunen, organisasjonsmessige tilhøve eller sakshandsamingsrutinar.

Omsynet til offentlege interesser

Med heimel i § 31 nr. 3 tredje punktum kan eit organ vedta å lukke dørene under handsaminga av ei sak dersom tungtvegande offentlege interesser tilseier det. Det er ikkje nærmare definert i lova kva som krevst, men kommunelovutvalet meinte at det må vere saklege, legitime og allmenne offentlege interesser og ikkje omsynet til kva som måtte vere politisk komfortabelt, eller ønsket om å verne seg mot kritikk. Grunngivinga vil typisk knyte seg til forretningsmessige tilhøve, men det kan også vere opplysningar om offentlege kontroll- og inspeksjonsrutinar. Det har vore lagt til grunn at bruksområdet for føresegna langt på veg fell saman med offentlighetsloven (1970) § 6 nr. 2. Denne føresegna er ført vidare i den nye offentleglova §§ 23 og 24, med enkelte endringar og presiseringar. Offentleglova § 23 første ledd slår fast at «[d]et kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltninga til organet.» Offentleglova § 24 første ledd slår fast at «[d]et kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når det er påkravd fordi innsyn ville motverke offentlege kontroll- eller reguleringstiltak eller andre pålegg eller forbod, eller føre til fare for at dei ikkje kan gjennomførast.»

Omsynet til den interne sakshandsaminga

I § 31 nr. 5 er det heimel for å lukke dørene «når det er nødvendig på grunn av et bestemt angitt forhold ved den særskilte sak eller sakstype». Heimelen gjeld berre møte i organ som førebur saka, og som ikkje sjølve skal gjere endeleg vedtak. Organet kan ikkje sjølv vedta å lukke møtet. Vedtak om lukking må gjerast av kommunestyret. Kommunestyret kan vedta lukking både for ei enkelt sak og for heile sakstypar eit bestemt organ får til handsaming.

Departementet har lagt til grunn at kommunestyret etter nr. 5 kan avgjere kva som er «nødvendig», etter fritt skjønn 6 . Det er likevel eit krav at det er grunngitt i eit «bestemt angitt forhold» ved den særskilde saka eller sakstypen. Grunngivinga skal vise tilbake på noko ved saka eller sakstypen som er spesielt samanlikna med andre saker organet handsamar. Ein standardgrunn som «ein friare debatt ved å lukke dørene» held ikkje, fordi ei slik grunngiving ikkje viser tilbake på saka.

Å vise til ein fri og open debatt vil vere relevant dersom det samtidig blir gjort greie for kvifor dette omsynet gjer seg spesielt gjeldande i den aktuelle saka. Lova stiller krav om at lukking må vere nødvendig på grunn av eit «bestemt angitt forhold» ved sakstypen. Det blir ikkje stilt nærmare krav til innhaldet i grunngivinga. Departementet har uttalt at det ikkje kan vere innhaldet i eller styrken av behovet som er det sentrale i grunngivinga 7 . Det vesentlege må vere at kommunestyret har vurdert spørsmålet nøye og konkludert med at det faktisk er nødvendig å lukke dørene medan saka blir handsama.

2.2.4 Lukkingskompetanse og prosedyre­reglar

Dette avsnittet inneheld ei kort oppsummering av kven som har kompetanse til å lukke dørene i dei enkelte tilfella.

Alle organ har rett og plikt til å lukke dørene dersom dei skal debattere teiepliktige opplysningar. Plikta til å lukke møtet går ikkje lenger enn teieplikta rekk. Det same gjeld for personalsaker (§ 31 nr. 1. og nr. 3).

Dersom omsynet til personvern tilseier det, har det organet som har saka til handsaming, rett til å gjere vedtak om at handsaminga skal gå for stengde dører (§ 31 nr. 3). I desse tilfella har også kommunestyret som overordna organ rett til å bestemme at organet skal lukke dørene.

Dersom omsynet til tungtvegande private eller offentlege interesser tilseier det, har organet som handsamar saka, rett til å bestemme at handsaminga skal gå for stengde dører (§ 31 nr. 3).

Som øvste organ har kommunestyret rett til å vedta at organ som berre skal gi innstilling eller kome med ei fråsegn, skal halde møte bak stengde dører når det er nødvendig på grunn av eit «bestemt angitt forhold ved den særskilte sak eller sakstype». Lukkingsvedtaket kan gjelde ei enkelt sak, bestemte sakstypar eller alle møta i organet (§ 31 nr. 5).

I kommunar med parlamentarisk styreform er hovudregelen at kommunerådet held møta sine bak stengde dører. Det er likevel slik at så lenge teieplikt ikkje er til hinder for det, kan kommunerådet bestemme at møtet skal vere ope (§ 31 nr. 6).

Prosedyrereglar

Debatt om lukking av møte av omsyn til personvern eller andre tungtvegande private eller offentlege interesser etter § 31 nr. 3 skal gå for stengde dører dersom møteleiaren krev det eller organet vedtek det. Når det gjeld prosedyrekrav elles, kan ein lese om det i utgreiinga i kapittel 4 om det nye protokollkravet i § 30 nr. 4.

2.2.5 Referat- og kringkastingsretten

Dei omsyna som taler for møteoffentlegheit, taler også for at det skal vere høve til å formidle det som skjer i desse møta, ut til fleire enn dei som har høve til å vere til stades i møta. Retten til å referere frå møta følgjer av § 31 nr. 2. I denne føresegna går det fram at ein i regelen fritt kan gjere opptak av forhandlingane på lydband, video eller liknande og kringkaste forhandlingane over radio eller fjernsyn. Møteleiaren må få beskjed på førehand om at det skal gjerast opptak. Møteleiaren kan berre nekte opptak dersom det verkar forstyrrande på gjennomføringa av møtet, til dømes på grunn av lyssetjing, sterk støy eller liknande.

2.2.6 Har parten rett til å vere til stades i eit lukka møte?

Når det er grunnlag for å lukke eit møte etter § 31, kan det kome opp spørsmål om den saka direkte gjeld, altså parten, har rett eller kan få rett til å vere til stades under handsaminga av saka.

Departementet har for slike tilfelle uttalt at når det ligg føre lukkingsgrunnlag etter kommuneloven § 31, er det høve til å lukke møtet for alle som ikkje har ein lovbestemt møterett i organet. Det betyr at det berre er personar med lovbestemt møterett som har rett til å delta i lukka møte. Parten har dermed ingen lovbestemt rett til å vere til stades i eit slikt møte. 8 Det er likevel blitt lagt til grunn at også andre enn dei som har møterett, kan bli gitt rett av det folkevalde organet til å vere til stades i eit lukka møte. Departementet har i den samanhengen uttalt at når møtet skal lukkast på grunn av teieplikt fastsett ved lov, følgjer det av reglane i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1 at teieplikta ikkje er til hinder for at partane blir gjorde kjende med opplysningane i saka. Om partane blir gjorde kjende med slike opplysningar gjennom innsyn i dokument eller gjennom å vere til stades i eit møte, er, slik departementet ser det, ikkje avgjerande. Ein går såleis ut frå at det enkelte folkevalde organet har rett til å tillate partane å vere til stades på det lukka møtet, og organet kan sjølv avgjere om det ønskjer å ha partane som tilhøyrarar.

2.3 Andre reglar om retten til innsyn i verksemda til forvaltninga

2.3.1 Innleiing

At veljarane har høve til å få innsyn i verksemda til forvaltninga, er ein føresetnad for eit reelt demokrati. Som omtalt ovanfor blir innsynet delvis gitt gjennom reglane som sikrar at ålmenta har rett til å vere til stades på møte i folkevalde organ. I tillegg har ålmenta rett til innsyn i skriftlege dokument som forvaltninga baserer sakshandsaminga på, eller som ho sjølv utarbeider.

Prinsippet om offentlegheit omfattar både møteoffentlegheit og dokumentoffentlegheit. Kommuneloven 9 har føresegner om møteoffentlegheit, medan offentleglova 10 har reglar som gjeld dokumentoffentlegheit for ålmenta.

Offentlegprinsippet blei i 2004 nedfelt i Grunnloven § 100 femte ledd. Den nye offentleglova frå 2006 fører vidare og slår fast prinsippet om offentlegheit i forvaltninga som ein rett for ålmenta til å skaffe seg kunnskap om innhaldet i saksdokument som ligg føre.

I dette avsnittet blir det gjort greie for hovudprinsippa i Grunnloven § 100 femte ledd og offentleglova. Deretter blir reglane om dokumentoffentlegheit og reglane om opne møte samanlikna.

2.3.2 Grunnloven § 100 femte ledd

Prinsippet om offentlegheit blei grunnlovfesta 29. oktober 2004. I Grunnloven § 100 femte ledd heiter det:

Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde.

Det grunnlovfesta offentlegprinsippet omfattar både dokumentoffentlegheit og møteoffentlegheit. Det er no altså gitt eit konstitusjonelt vern for at «enhver» har rett til innsyn i dokumenta til forvaltninga og rett til å vere til stades på møte i folkevalde organ.

Grunnlovsvernet for møteoffentlegheit omfattar både rettsmøte, altså møte som blir haldne i ein domstol, og møte i folkevalde organ. Føresegna om møte i folkevalde organ supplerer Grunnloven § 84 om møteoffentlegheit i Stortinget.

Eit «folkevalt organ» er eit organ som er direkte valt, som kommunestyre og fylkesting. 11 Det inneber at møteoffentlegheit i indirekte valde kollegiale organ, som faste utval, styre og komitear som er oppretta i heimel av kommuneloven, ikkje er omfatta av grunnlovsvernet. Dette er sjølvsagt ikkje til hinder for at det blir gitt reglar i kommuneloven om møteoffentlegheit også for desse organa.

I samsvar med Grunnloven § 100 femte ledd omfattar møteoffentlegheit både ein rett til å vere til stades ved forhandlingar i møtet og ein rett til å gjengi til andre det som har gått føre seg på møtet, med dei unntaka som kan vere tillatne etter femte ledd andre punktum i føresegna. To vilkår må vere oppfylte for å kunne avgrense retten til møteoffentlegheit. For det første må avgrensinga følgje av «Lov». Det vil seie formell lov. For det andre kan avgrensingar i prinsippet om møteoffentlegheit berre bli vedtekne når det ligg føre personvernomsyn eller andre tungtvegande omsyn.

Føresegna gir ikkje konkrete døme på kva personvernomsyn eller andre tungtvegande omsyn kan vere. Ei nærmare avklaring høyrer heime i mellom anna kommuneloven og offentleglova. Unntaksheimlar i desse lovene må tilfredsstille vilkåra i Grunnloven.

Grunnloven § 100 femte ledd stiller altså opp strenge vilkår for unntak frå møte- og dokumentoffentlegheit og gir eit tydeleg vern mot at forvaltninga skal kunne nekte innsyn i eit dokument eller lukke eit møte berre på grunnlag av reint skjønn.

2.3.3 Offentleglova 19. mai 2006

Den nye offentleglova tredde i kraft 1. januar 2009. 12 Hovudformålet med lova er å styrkje retten til innsyn i saksdokument i forvaltninga. Lova slår fast at prinsippet om offentlegheit i forvaltninga gir ålmenta rett til å gjere seg kjent med innhaldet i formelle saksdokument som ligg føre. Lova regulerer altså dokumentoffentlegheit.

På same måten som prinsippet om møteoffentlegheit er retten til innsyn i offentleg verksemd eit grunnleggjande demokratisk prinsipp. Dei grunnleggjande omsyna bak prinsippet er omsyna til demokrati, kontroll og rettstryggleik. I tillegg er det eit sentralt moment at forvaltninga er ein viktig informasjonsbank, og at borgarane får tilgang til den viktige ressursen som kvalitetssikra offentleg informasjon er.

Hovudregelen i lova går fram av § 3. Her heiter det at alle saksdokument i offentleg verksemd er opne for innsyn. Eit unntak frå dette hovudprinsippet må ha heimel i lov. Dersom eit dokument ikkje er omfatta av ein av unntaksheimlane, kan verksemda ikkje nekte å gi innsyn i dokumentet.

Offentleglova stiller i tillegg krav til at forvaltningsorganet skal vurdere meiroffentlegheit, jamfør § 11. Det inneber at sjølv om det er grunnlag i lova for å gjere unntak for innsyn i eit dokument, skal organet av eige tiltak vurdere likevel å gi innsyn i heile eller delar av dokumentet.

Bakgrunnen for denne plikta er at alle unntaksheimlane i offentleglova, med unntak av § 13 om teieplikt, er såkalla «kan»-reglar. Det betyr at reglane berre gir grunnlag for å unnta innsyn i dokument eller opplysningar, inga plikt. Slik unntaksføresegnene i offentleglova er utforma, vil dei også i ein del tilfelle gi grunnlag for å unnta dokument utan at det i det konkrete tilfellet er noko reelt og sakleg behov for det. For å oppnå den tilsikta graden av openheit er det derfor svært viktig at verksemder som er omfatta av lova, vurderer om det verkeleg er behov for å bruke «kan»-unntaka i det enkelte tilfellet.

2.3.4 Tilhøvet mellom dokumentoffentlegheit og møteoffentlegheit

Etter gjeldande rett er det ikkje noka direkte kopling mellom reglane om unntak frå dokumentoffentlegheit og høvet til å lukke møta under forhandlingar i dei folkevalde organa i kommunen. Dei to spørsmåla skal altså vurderast uavhengig av kvarandre, innsyn i dokument etter offentleglova og opne møte etter kommuneloven.

På den eine sida betyr det at sjølv om ei sak blir handsama for stengde dører, kan ikkje saksdokumenta automatisk bli unnatekne frå offentlegheita. På den andre sida betyr ikkje det at eit dokument er halde unna offentlegheita at sakshandsaminga i eit folkevalt organ må gå føre seg bak stengde dører.

Vidare er det slik at vilkåra for å lukke eit møte og vilkåra for å unnta dokumentinnsyn etter offentleglova ikkje gjennomgåande er samanfallande. Både kommuneloven § 31 og offentleglova § 13 gir riktignok unntak for opplysningar som er underlagde teieplikt. Vidare slår kommuneloven § 31 nr. 3 fast at «personalsaker» alltid skal handsamast i lukka møte. Regelen fell delvis saman med offentleglova § 25 første ledd. Offentleglova knyter likevel ikkje vilkåret for unntak til uttrykket «personalsaker», men slår fast at det kan gjerast unntak frå innsyn i dokument i tilsetjingssaker. Uttrykket «personvern» er heller ikkje nytta som eit unntaksvilkår i offentleglova. Derimot er omsynet til personvern eit sjølvstendig lukkingsgrunnlag i kommuneloven § 31 nr. 3. Når det gjeld spørsmålet om å ta omsyn til offentlege interesser, er det nær samanheng mellom kommuneloven § 31 nr. 3 og offentleglova § 23 første ledd og § 24 første ledd. Offentleglova har ikkje noko generelt unntaksgrunnlag av omsyn til tungtvegande private interesser, tilsvarande kommuneloven § 31 nr. 3.

Vurderingane til offentleglovutvalet

Offentleglovutvalet stilte i NOU 2003: 30 spørsmål ved om det kan vere formålstenleg med ei nærmare kopling mellom reglane i offentleglova og kommuneloven. 13

Utvalet peikte særleg på at lukkingsgrunnlaga i kommuneloven gir inntrykk av å vere mindre presise enn dei innhaldsbaserte reglane i den dagjeldande offentleglova. Utvalet viste også til forslaget sitt om ei ytterlegare presisering i den nye offent­leglova. Utvalet meinte at det kan vere grunn til å vurdere om ikkje reglane i kommuneloven bør vere meir presise. Utvalet stilte også spørsmål ved om det er riktig å føre vidare plikta til å lukke dørene i alle personalsaker. Utvalet meinte i tillegg at føresegna i § 31 nr. 5 kan vere vanskeleg å forstå og dermed bruke, og at føresegna ville tene på å bli meir presis når det gjeld kva som er grunnlag for å lukke dørene.

Utvalet gjekk ut frå at det kan vere fornuftig å leggje opp til ein noko nærmare samanheng mellom reglane i kommuneloven og offentleglova, og viste til at i dei tilfella der problemstillinga med stengde dører i praksis fell saman med spørsmålet om unntak for dokument, kan det vere grunn til å gi reglane same ordlyd. Som døme nemnde utvalet regelen i § 24 i lovutkastet om unntak av omsyn til forhandlingsposisjonen til det offentlege.

Fleirtalet i offentleglovutvalet gjekk dessutan inn for å ta inn ei føresegn i den nye offentleglova med krav om ei konkret vurdering av om det er nødvendig å gjere ei interesseavveging før eit dokument blir halde borte frå offentlegheita, og om det skal vere ei plikt. Det same fleirtalet meinte at ein burde vurdere å innføre ein tilsvarande regel i kommuneloven.

I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) Om lov om borgarane sin rett til innsyn i dokument hos offentleg verksemd (offentleglova) vurderte ikkje Justisdepartementet forslaga frå utvalet, men skreiv i avsnitt 13.4 at det er einig med utvalet i at ein bør gå gjennom reglane om møteoffentlegheit i kommuneloven.

I denne proposisjonen vurderer departementet nytten av ei nærmare kopling mellom reglane i offentleglova og kommuneloven i kapittel 6, i samanheng med vurderingane av dei konkrete lukkingsgrunnlaga.

2.4 Møteoffentlegheit i nordisk rett

2.4.1 Sverige

Føresegner om møteoffentlegheit finst i kommunallagen (1991:900).

Hovudregelen i kapittel 5 § 38 slår fast at møta i det øvste folkevalde organet, kommunfullmäktige, er offentlege. Kommunfullmäktige kan likevel avgjere at forhandlingane i ei bestemt sak skal gå for stengde dører. Vedtak skal alltid gjerast for opne dører. At dørene er stengde, inneber ikkje automatisk at medlemmene har teieplikt om drøftingane. Det er avhengig av om opplysningane er teiepliktige etter sekretesslagen. Forhandlingar bak stengde dører i kommunestyret er uvanleg.

I kapittel 6 § 19 a blir det slått fast at møte i nemnder skal haldast bak stengde dører. Nemndene kan vedta å opne dørene dersom kommunestyret har opna for det. I saker som gjeld utøving av makt, skal møta alltid gå for stengde dører. Hovudregelen er såleis at nemndmøta er lukka.

2.4.2 Danmark

Om møte skal vere opne eller ikkje, er regulert i lov om kommunernes styrelse. I § 10 heiter det at møta i kommunestyret er offentlege. Kommunestyret kan likevel bestemme at ei sak skal handsamast bak stengde dører når dette er nødvendig ut frå innhaldet i saka. Dørene kan berre lukkast under forhandlingane i den spesielle saka, ikkje under heile møtet. Saker som blir handsama bak stengde dører, er saker der det blir eller ein kan vente at det blir trekt fram fortrulege opplysningar. Om møtet skal lukkast eller ikkje, er noko ein må vedta i kvart enkelt tilfelle. Det er ikkje høve til å etablere ein praksis der alle saker i ein viss kategori blir lukka, utan at det er gjort eit individuelt vedtak. Føresegnene i offentleglova om rett til dokumentinnsyn kan gi rettleiing i om det ligg føre fortrulege opplysningar.

I § 9 a er det ei eiga føresegn som gir kommunestyret rett til å vedta

«afholdelse af seminarer for kommunalbestyrelsens medlemmer vedrørende kommunens årsbudget eller andre kommunale anliggender af overordnet betydning.(...) Kommunalbestyrelsen kan tillade, at andre deltager i eller overværer seminarer. På seminarer kan der ikke træffes beslutninger».

Møtet er i utgangspunktet lukka for publikum, men ifølgje denne føresegna er det høve til å bestemme at andre enn medlemmene i kommunestyret deltek i eller er til stades på seminar. På seminar kan det ikkje gjerast vedtak. Medlemmene har møteplikt, rett til erstatning for tapt arbeidsforteneste osv. Seminara er ikkje til hinder for at kommunestyret kan halde andre uformelle møte, men i så fall vil det ikkje vere møteplikt.

Møte i kommunale utval er regulerte i § 20. Av føresegna går det fram at møta i utvala, i motsetning til møta i kommunestyret, ikkje er offentlege. Det er ikkje heimel for å vedta at utvalsmøta skal gå for opne dører, sjølv om vedtaket skulle vere samrøystes. Grunnen er ønsket om å bevare eit forum for uformelle, frie og fortrulege forhandlingar. Som følgje av det går ein ut frå at teieplikt gjeld for dei synspunkta, vurderingane og argumenta som blir framførte av andre deltakarar under drøftingane i utvala.

2.4.3 Oppsummering av likskapar og forskjellar mellom norsk, svensk og dansk rett

I alle dei tre landa er utgangspunktet at møte i det øvste folkevalde organet skal gå for opne dører. Landa har ulike unntaksreglar frå dette utgangspunktet. Eit særtrekk ved unntaksreglane er at medan det i Noreg er fleire detaljerte unntaksreglar, er det i Sverige og Danmark berre éi føresegn som heimlar unntak. Unntaksføresegna er til gjengjeld nokså vid.

Når det gjeld underliggjande folkevalde organ, skil Noreg seg ut ved at møta i slike organ som hovudregel skal gå for opne dører. I Sverige og Danmark er hovudregelen motsett.

1

NOU 1990: 13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, side 309.

2

Jamfør Ot.prp. nr. 95 (2005–2006), kapittel 5.5.4.

3

Bernt og Overå Kommuneloven med kommentarer 4. utgåve, side 219.

4

NOU 1990: 13, side 371.

5

Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967.

6

Sak 97/6053 (referert i rundskriv H-13/98).

7

Sak 98/812 (referert i rundskriv H-13/98).

8

Kommunal- og regionaldepartementets sak nr. 99/3052.

9

Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner.

10

Lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd.

11

Sjå NOU 1999: 27 Ytringsfrihet bør finne sted, side 248.

12

Lova avløyste lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen, som blei oppheva frå same dato.

13

NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov, side 162 flg.