Prop. 49 L (2011–2012)

Endringar i kommunelova m.m. (samkommune mv.)

10 Lovfesting av at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta eit nytt delegeringsreglement i kommunen

10.1 Gjeldande rett

Etter kommunelova § 6 er kommunestyret det øvste kommunale organet. Det gjer vedtak på vegner av kommunen dersom ikkje noko anna følgjer av lov eller delegeringsvedtak. Kommunestyret kan delegere både i form av eit generelt reglement og i konkrete enkeltsaker. Den omfattande saksmengda kommunane har, og dei mange avgjerdene ein kommune må ta, tilseier at alle kommunestyre må vedta eit delegeringsreglement.

Sjølv om kommunestyret står svært fritt når det gjeld å delegere avgjerdsmakt, finst det nokre grenser. Ein del saker må kommunestyret avgjere sjølv. Som oftast vil dette gå fram av at uttrykket ”sjølv” er knytt til den aktuelle kompetansen. Slike delegeringssperrer finn vi mellom anna i kommunelova § 22 nr. 2 (tilsetjing av administrasjonssjef), § 44 nr. 6 (økonomiplan) og § 45 nr. 2 (årsbudsjett).

Kommunestyret kan etter kommunelova § 8 nr. 3 delegere avgjerdsmakt til formannskapet. Det same gjeld for faste utval, jf. kommunelova § 10 nr. 2. Det er berre lovbestemte delegeringsforbod som set grenser for denne retten til å delegere. Det inneber at kommunestyret i stor grad kan delegere til andre folkevalde organ.

Kommunelova § 23 nr. 4 gir eit folkevalt organ heimel for å delegere til administrasjonssjefen. Delegeringsretten etter § 23 nr. 4 er materielt avgrensa til å gjelde vedtak i enkeltsaker eller saker som ikkje er av prinsipiell interesse. Det ligg i systemet i kommunelova at vedtak i prinsipielle og politiske spørsmål berre kan gjerast av folkevalde organ, ikkje av administrasjonen. Føresegna gir både kommunestyret og andre folkevalde organ ein delegeringsheimel. Når det gjeld folkevalde organ, kan kommunestyret bestemme at organet ikkje kan delegere vidare til administrasjonssjefen. Dersom kommunestyret ikkje har bestemt at organet ikkje skal kunne delegere vidare, er utgangspunktet at organet kan delegere vidare innanfor ramma av denne føresegna.

Det finst òg ein delegeringsheimel i § 24 nr. 1 som slår fast at kommunestyret kan delegere makt, mellom anna til administrasjonssjefen, til å opprette og leggje ned stillingar og til å avgjere personalsaker.

10.2 Bakgrunn

Departementet varsla i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati (lokaldemokratimeldinga) at det ville fremme forslag om at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta eit nytt reglement for delegering av avgjerdsmakt frå kommunestyret til administrasjonen. Lokaldemokratimeldinga viste til at omfanget av delegering frå kommunestyret til administrasjonen har auka, og at den politiske organiseringa i kommunane har utvikla seg. Dette ser ut til å ha ført til at lokalpolitikarane i mindre grad kjem i kontakt med saker som gjeld behovet den enkelte innbyggjaren har for kommunale tenester. Meldinga peikte deretter på at den viktige ombodsrolla politikaren har, ser ut til å ha blitt svekt.

10.3 Høyringsnotatet

Departementet føreslo ei lovføresegn som gir kommunestyret plikt til å behandle reglement for delegering innan 1. juli året etter at det er konstituert.

Tanken bak forslaget var å bevisstgjere kommunestyret om tilhøvet til administrasjonen og kva saker kommunestyret bør behandle. Departementet viste til lokaldemokratimeldinga, som inneheld nærmare vurderingar av forslaget:

”Meininga med ein slik regel skal vera at kommunestyret skal ha plikt til å vurdera rolla si overfor administrasjonen og kva oppgåver kommunestyret skal ha. Kommunelova slik ho er i dag hindrar ikkje kommunestyret å gjera dette. Departementet meiner likevel at det bør innførast ei slik plikt. Dette vil gjera at kommunestyret får drøfta sitt tilhøve til administrasjonen og kva saker kommunestyret bør behandla. Utgangspunktet for drøftinga er at kommunestyret har ansvaret for alle saker som kommunen behandlar. Derfor må kommunestyret ha eit medvite forhold til kva saker og avgjerder det delegerer til administrasjonen og andre organ. Delegasjonsvedtaket må vurderast med eit friskt blikk.”

I høyringsnotatet drøfta departementet om lovføresegna skal innehalde krav om når i perioden delegeringsreglementet skal behandlast. På den eine sida bør det skje så tidleg som mogleg i valperioden for å ta vare på det grunnleggjande omsynet bak føresegna, nemleg ei bevisstgjering om rolle- og maktfordeling. På den andre sida må eit relativt nyvalt kommunestyre få tilstrekkeleg med tid til å behandle reglementet på ein grundig og god måte. Departementet føreslo at fristen for behandling blir sett til 1. juli året etter valet.

Departementet føreslo at reglementet skal innehalde all delegering av avgjerdsmakt frå kommunestyret. I det ligg det at reglementet skal innehalde både den avgjerdsmakta som blir delegert til andre folkevalde, og den som blir delegert til administrasjonssjefen.

10.4 Høyringa

139 høyringsinstansar støttar i hovudsak forslaget, medan 12 går imot. Dei som støttar forslaget, peiker særleg på at det vil auke forståinga av rolle- og maktfordelinga mellom administrasjonen og kommunestyret.

Tvedestrand kommune uttaler:

”Som argument for lovendringa kan det sies at delegasjonen kan ha (stor) betydning for rollefordeling mellom ulike deler av det politiske system, og mellom politikk og administrasjon. Delegasjonen vil også kunne påvirke utviklinga av ombudsrollen, f.eks vil denne rolla være vanskeligere å utvikle viss et organ bare har saker av overordnet karakter enn om en også har saker som det er lokal ”grasrot-interesse” knyttet til. På denne bakgrunn kan det være viktig å sikre at spørsmålet om delegasjon jevnlig blir satt på den politiske dagsorden.”

Nedre Eiker kommune uttaler mellom anna:

”Rådmannen mener det kan være fornuftig og bevisstgjørende både for administrasjonen og for politisk miljø at behandling av delegasjonsreglementet lovfestes, og at dette gjøres relativt tidlig i valgperioden.”

Fitjar kommune skriv i fråsegna si mellom anna:

”Fitjar kommune stør forslaget om at det vert lovfest at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta delegasjonsreglement i kommunen. Dette vil bidra til at alle kommunestyre er bevisste eige ansvar, og kva som vert delegert til underlagte folkevalde organ og til administrasjonen. ”

Høyringsinstansane trekkjer òg fram andre argument som støtte til forslaget.

Fylkesmannen i Buskerud uttaler mellom anna:

”Fylkesmannen vil i tillegg til å vektlegge lovforslagets betydning for å ivareta og tilrettelegge for et aktivt lokaldemokrati, også vise til rettssikkerhetshensyn. Fylkesmannen ser blant annet i forbindelse med behandling av klagesaker at det kan oppstå usikkerhet knyttet til om den som har fattet vedtak i en sak innehar den nødvendige myndighet.”

Skodje kommune uttaler:

”Dette er eit forslag som kan bidra til at kommunestyret drøftar viktige sider av samhandlinga mellom politikk og administrasjon. Det vil også vere i tråd med god forvaltningsskikk at ein kan ha ei delegasjonsordning som til eikvar tid fungerer. Det kan ein få til ved å ha faste rutinar for evalueringar. Dette har også å gjere med at både politikarane i si ombodsrolle og innbyggarane skal få betre tilgang til informasjon om kven som tek avgjerder på dei enkelte område.”

Oslo kommune peiker på enkelte praktiske problemstillingar:

”I Oslo kommune er fullmaktsfordelingen foretatt dels i reglementer, eksempelvis det årlige økonomireglementet og reglementene for byrådet og bydelene og i en rekke enkeltsaker. Byrådet er for eksempel gitt fullmakter i svært mange enkeltsaker. Dette er saker som er fremmet for bystyret med en saksfremstilling som gjør rede for saksfeltet og byrådets begrunnelse for forslag til delegasjon av myndighet til byrådet og, i mange saker, byrådets vurderinger av hvorledes ytterligere fullmaktsfordeling planlegges på området. På denne måte får bystyremedlemmene innblikk i det konkrete saksområdet og byrådets begrunnelse for forslaget til fullmakt. Disse enkeltsakene tjener senere som viktige forarbeider ved eventuelle behov for å tolke for eksempel hvor langt en fullmakt rekker. Det vil være lite praktisk å legge fram alle gjeldende saker med delegasjonsvedtak for ny behandling i bystyret etter valget. Hvis en skal tolke forslag til bestemmelse bokstavlig vil Oslo kommune etter kommunens vurdering derfor vanskelig kunne videreføre dagens praksis for utforming av delegasjonssaker.
Oslo kommune vil understreke viktigheten av at den enkelte kommune selv må kunne ta stilling til hvorledes fullmaktsfordelingen skal legges frem for kommunestyret for behandling. En mulighet kan i Oslo kommune være at byrådet hvert fjerde år fremmer en sak som redegjør for gjeldende lovgivning, prinsippene fullmaktsfordelingen bygger på og vedlegger en oversikt over de til nå gjeldende fullmakter til det aktuelle nivå. Bystyret vil da kunne ta stilling til de foreslåtte prinsipper og også ha grunnlag for å drøfte og ta stilling til den konkrete fullmaktsfordeling.
Oslo kommune er enig i intensjonene med forslaget, men foreslår at det gis en bestemmelse som angir at det enkelte kommunestyre selv innen 1. juli etter konstituering, tar stilling til fullmaktsfordelingen i kommunen og at det er kommunestyret selv som bestemmer i hvilken form dette skal gjøres.”

Ålesund kommune er inne på liknande synspunkt når kommunen peiker på at det er svært krevjande å samle all delegering i eitt reglement.

Nokre instansar uttaler at dei ikkje ønskjer ei slik lovføresegn som departementet har føreslått. Desse instansane peiker mellom anna på at den eksisterande lovteksten gir kommunestyret større handlingsfridom.

Departementet bad i høyringsnotatet særskilt om å få vite kva syn høyringsinstansane har på forslaget om at delegeringsreglementet skal behandlast innan 1. juli året etter valet. Ei rekkje instansar meiner at fristen bør setjast til 31. desember året etter valet.

Os kommune (Hedmark) kan tene som eit døme:

”En gjennomgang av delegeringsreglementet bør involvere både det administrative og det politiske apparatet og da er det behov for å bruke noe tid på arbeidet. Dessuten er det en fordel om de nye representantene får mulighet til å bli kjent med sin nye rolle før de fatter vedtak om delegeringsreglement. Det er grunn for å utvide fristen for nytt vedtak til 31.12 året etter kommunestyre- og fylkestingsvalg.”

Nokre høyringsinstansar meiner at det ikkje bør setjast ein frist.

Ullensaker kommune uttaler:

”Kommunen støtter ikke at det skal inntas tidsfrist for når kommunestyret skal ha behandlet reglementet. Det bør være tilstrekkelig at det kreves at reglementet behandles en gang i perioden.”

Det er òg ein del instansar som gir uttrykk for at forslaget frå departementet har ein passande tidsfrist.

10.5 Forslaget frå departementet

Departementet konstaterer at eit betydeleg fleirtal av høyringsinstansane støttar forslaget frå departementet om ei lovføresegn som gir kommunestyret plikt til å behandle delegeringsreglementet. Svært få høyringsinstansar hadde innvendingar mot forslaget. Departementet har merka seg at mange instansar peiker på at forslaget vil bidra til ei bevisstgjering om rolle- og maktfordelinga mellom kommunestyret og administrasjonen. Dette er i tråd med det departementet i høyringsnotatet gav uttrykk for var eit viktig omsyn bak forslaget. Eit anna viktig moment i høyringsnotatet var ombodsrolla til politikarane. Departementet er derfor tilfreds med at fleire høyringsinstansar gir uttrykk for at forslaget vil kunne leggje til rette for å styrkje ombodsrolla.

Departementet har òg vurdert innvendingane frå dei instansane som går imot forslaget, særleg dei som går ut på at den eksisterande lovteksten gir kommunestyret større handlingsfridom. Departementet kan for så vidt sjå at forslaget vil gi kommunane mindre handlingsfridom. Det er ei naturleg følgje av at forslaget inneheld ei pliktføresegn. Departementet kan likevel vanskeleg sjå at forslaget grip djupt inn i fridommen kommunane har, og bør ha, til sjølve å bestemme saksbehandlingsrutinane sine. Det er også svært få kommunar som går imot forslaget.

Departementet vil etter dette å gå vidare med ei føresegn som pålegg kommunestyra å behandle reglement for delegering innan ein viss frist.

I høyringsnotatet føreslo departementet at delegeringsreglement skal behandlast innan 1. juli året etter valet. Departementet registrerer at høyringsinstansane har ulike syn på forslaget til tidsfrist. Somme meiner at forslaget er høveleg, andre ønskjer at fristen blir sett til 31. desember året etter valet, medan andre igjen ønskjer at det ikkje blir sett nokon frist.

Ein grunnleggjande tanke bak forslaget er at kommunestyret skal bevisstgjerast på rolle- og maktfordelinga mellom kommunestyret og administrasjonen. Det taler for at det bør setjast ein tidsfrist, og at fristen bør vere så tidleg som mogleg i valperioden. Departementet trur at tanken bak forslaget blir best teken vare på ved at det blir knytt ein tidsfrist til behandlinga i kommunestyret.

Det er viktig at kommunestyret får tilstrekkeleg med tid til å gjennomføre ei grundig og god behandling av saka som skal munne ut i eit delegeringsreglement. Fleire kommunar gir uttrykk for at fristen departementet føreslår, blir noko knapp, og meiner at fristen bør setjast til 31. desember året etter valet. Målet med tidsfristen må vere å leggje til rette for ein grundig gjennomgang av delegeringsreglementet så snart det lèt seg gjere.

For departementet handlar det om å finne ein balanse mellom desse to. Departementet vil leggje avgjerande vekt på fråsegnene frå dei kommunane som ber om at fristen blir sett til 31. desember året etter det konstituerande møtet i kommunestyret. Departementet går ut frå at kommunen da vil få tilstrekkeleg med tid til å behandle delegeringsreglementet, samtidig som behandlinga skjer relativt tidleg i valperioden.

Departementet la i høyringsnotatet til grunn at også delegering til formannskapet, faste utval, ordføraren osv. bør behandlast i samanheng med delegeringa til administrasjonssjefen. Med tanke på samanheng og oversikt er det ein fordel at kommunestyret samtidig behandlar både dei fullmaktene dei vil gi administrasjonen, og fullmaktene dei vil gi andre folkevalde organ.

Departementet strekar under at forslaget om behandlingsplikt er ein minimumsregel. Kommunestyret kan derfor behandle delegeringsreglementet fleire gonger i valperioden. Kommunestyret står fritt til både å revidere sjølve reglementet og til å gjere vedtak om delegering i enkeltsaker også etter at kommunestyret har behandla reglementet i tråd med føresegna.

Departementet forstår høyringsfråsegna frå Oslo kommune og Ålesund kommune slik at det vil kunne by på praktiske problem å behandle alle delegeringar i éi og same sak.

Når ein skal ta stilling til om eit kommunestyre har oppfylt kravet til behandling etter den føreslåtte føresegna, vil formålet med føresegna vere sentralt. Det grunnleggjande formålet er å bevisstgjere kommunestyret om kva saker og avgjerder det delegerer til administrasjonen og politiske organ. Kommunestyret må derfor behandle ei sak som legg til rette for ei slik bevisstgjering. Sidan det sentrale med føresegna er bevisstgjering, er det ikkje ønskjeleg å regulere i detalj korleis kommunane gjennomfører behandlinga. Det kan vere fleire måtar å gjere det på. Éin måte kan vere at saka som kommunestyret behandlar, inneheld alle lovføresegner som legg myndigheit til kommunestyret. Dette vil gi kommunestyret ei heilskapleg oversikt over kva myndigheit kommunestyret har, og dei kan såleis gjere seg opp ei meining om kva saker og avgjerder dei ønskjer å delegere til administrasjonen og politiske organ. Ein annan måte å gjere det på kan vere slik Oslo kommune peiker på i høyringsfråsegna si. I fråsegna blir det peika på at administrasjonen kan fremme ei sak som gjer greie for gjeldande lovgiving, prinsippa som fordelinga av fullmakter byggjer på, og at det blir lagt ved ei oversikt over dei fullmaktene som har vore gjeldande til no på dei aktuelle nivåa. Kommunestyret vil da kunne ta stilling til dei prinsippa som er føreslått, og også ha grunnlag for å drøfte og ta stilling til dei konkrete delegeringane.

Saka som kommunestyret behandlar, skal likevel munne ut i eit reglement for delegering av avgjerdsmyndigheit. Sjølv om føresegna pålegg kommunestyret å vedta reglement, vil det ikkje bli stilt som krav at alle delegeringar blir samla i eitt reglement. Dette er eit praktisk spørsmål, og det bør vere opp til det enkelte kommunestyret sjølv å vurdere kva som er mest tenleg. Til dømes kan delegeringa av myndigheit frå kommunestyret delvis kome fram i eit ordinært delegeringsreglement og delvis i eit økonomireglement.

Departementet legg til grunn, delvis på bakgrunn av høyringsfråsegna, at dei aller fleste kommunar allereie har eit delegeringsreglement. Departementet går ut frå at det vil vere tenleg for kommunane å ta utgangspunkt i gjeldande reglement når dei skal vedta eit nytt reglement i tråd med den føreslåtte føresegna.

Det vil ikkje bli stilt krav om at delegeringsreglementet skal vere ”nytt”, i den forstand at ein må gjere endringar i det gamle. Dersom ein ønskjer å føre vidare det gamle reglementet uendra, er ikkje føresegna til hinder for det.

Departementet ser ikkje noko behov for å innføre reglar om handheving overfor kommunar som ikkje gjer vedtak om delegeringsreglement i tråd med forslaget. I utforminga av lovføresegna vil departementet sikre at kravet om at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta eit nytt delegeringsreglement, ikkje fører til at vedtak som blir gjorde før dette er på plass, blir ugyldige. Inntil eit nytt delegeringsreglement er vedteke, gjeld altså det eksisterande delegeringsreglementet og eventuelle enkeltståande delegeringsvedtak, sjølv om det nye delegeringsreglementet ikkje er vedteke innanfor fristen lova set. Departementet legg til grunn at lovføresegna sikrar det.

Plikta til å behandle delegeringsreglement vil også gjelde kommunar som har ei parlamentarisk styreform etter kommunelova kapittel 3.