Denne sida finst ikkje på nynorsk. Til nynorsk forside

Nye rammebetingelser for Norge og den euro-atlantiske sikkerhetsarkitekturen

Pernille Rieker, Avdelingsleder, Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI), Oslo

Hva er de viktigste sikkerhetstruslene Norge står overfor, og hvordan kan disse møtes? - Et mer diffust trusselbilde

Den kalde krigens slutt og terroristangrepene på USA 11. september 2001 har ført til store endringer også for norsk sikkerhetspolitikk. Norge har også, i løpet av de siste årene, orientert sin sikkerhetspolitikk mot ”nye” trusler. Det er ikke lenger en potensiell invasjon fra øst som er hovedtrusselen for Norge, men snarere en lang rekke varierte og kanskje også mer diffuse trusler. Disse truslene vil kunne omfatte alt fra internasjonale katastrofer og konflikter som har en mer indirekte effekt på Norge til trusler som mer direkte er rettet mot det norske samfunn og norske interesser. Mer konkret så vil slike trusler kunne omfatte massemigrasjon som en konsekvens av klimaendringer, naturkatastrofer og regional ustabilitet rundt om i verden. Konsekvenser av større miljøkatastrofer, terrorhandlinger og begrensede militære konfrontasjoner i våre nærområder vil også være sikkerhetspolitiske trusler som Norge står overfor. Selv om en invasjon fra øst ikke lenger er en sannsynlig trussel, så vil også vårt forhold til Russland ha en sikkerhetspolitisk dimensjon og begrensede konflikter rundt uavklarte grensespørsmål og/eller i forhold til ressursutnyttelse kan ikke utelukkes.

Denne typen trusler er ikke nye, og har lenge blitt referert til som ”utvidet sikkerhet”. Det er imidlertid ikke slik at trusler som hører inn under det såkalte ”utvidede sikkerhetsbegrepet” er mindre alvorlige enn den invasjonstrusselen man stod overfor tidligere. Det som er viktig er imidlertid at det er visse kriterier som må være oppfylt for at noe skal kunne defineres som en sikkerhetspolitisk trussel. I følge på Ole Wæver og Barry Buzan vil et slikt kriterium være at det dreier seg om en eksistensiell trussel mot en gruppe individer, et samfunn, en nasjon eller en stat, en region eller kloden som sådan.[1] Ettersom dette vil kunne variere, vil det være en kontinuerlig prosess og definere hvilke trusler som til enhver tid er gjeldende. 

I en rapport fra EUs institutt for sikkerhetsstudier (EUISS) blir det for eksempel understreket at kloden vil i de neste 20-30 årene bli sterkt påvirket av endringer knyttet til demografi, miljø, energi og teknologi og at vi må forholde oss til mye av dette som sikkerhetspolitiske trusler.[2] Rapporten er en fremtidsstudie og konkluderer med at en endring i mange av disse faktorene vil få alvorlige følger og i ytterste konsekvens også kunne føre til krig og konflikter mange steder rundt om i verden.

Det hevdes dermed at visse konsekvenser av globaliseringen vil kunne representere alvorlige sikkerhetstrusler i fremtiden. For eksempel vil Vestens evne til å ha innflytelse på internasjonal politikk bli satt på prøve og utfordret av andre deler av verden – India og Kina blir spesielt viktig, men også andre deler av verden. Verden utvikler seg fra å være bi- og unipolær til å bli multipolær. Dette er blant annet en direkte konsekvens av demografi-utviklingen i den vestlige delen av verden, som medfører at denne stadig utgjør en mindre del av verdens befolkning.

Mens globaliseringen en økning i levestandard i noen deler av verden, så vil den også kunne føre til en forverring i andre deler – kanskje spesielt i Afrika. Oppløsning av stater i Afrika og andre steder kombinert med ekstrem fattigdom vil også kunne representere en indirekte trussel mot Vesten, herunder også Norge. De negative konsekvensene av globaliseringen vil kunne føre til reaksjoner som kan det komme til uttrykk i nasjonalisme, religiøs fundamentalisme og ulike former for folkelige protestbevegelser. Disse utfordringene er imidlertid av global karakter og fordrer at Norge bidrar til konfliktforebygging og konfliktløsning rundt om i verden gjennom internasjonale og regionale institusjoner.

Norge står også overfor noen litt mer direkte sikkerhetspolitiske trusler i sine nærområder, og disse er først og fremst knyttet til nordområdene. Her kan uavklarte grensespørsmål i et område preget av potensielt store energiressurser være en potensiell kilde til konflikt. Norges forhold til Russland er avgjørende her, men også forholdet til andre aktører som kan tenkes og ha strategiske interesser i Nord. Det er imidlertid viktig å understreke at Norge kanskje har en tendens til å overdrive andre aktørers interesser i nordområdene. Simen Ramberg viser i sin Masteroppgave at Norges fremstilling av EUs og USAs energipolitiske interesser i nord fremstår som langt mindre fremtredende enn man skulle anta.[3]

Behov for en mer helhetlig sikkerhetspolitisk tilnærming

Et endret trusselbilde krever andre virkemidler enn tidligere. Allerede har dette resultert i en omlegging av Forsvaret (større vekt på deltakelse i internasjonale operasjoner, spesialtrenede styrker og mer anvendbare militære kapasiteter) og en mer helhetlig tilnærming til forsvars- og sikkerhetspolitikk (som for eksempel økt fokus på samfunnssikkerhet og mer sivilt-militært samarbeid).

Det er imidlertid en stor utfordring å utforme en sikkerhetspolitikk som er tilpasset et slikt komplekst trusselbilde. Det er derfor også behov for å tenke nytt i forhold til en del saker. Det er for eksempel ikke lenger er et like klart skille mellom intern og ekstern sikkerhet. Terrorangrepet på USA 11.9.2001 var et tydelig eksempel på dette. Man trenger med andre ord en helhetlig tilnærming til sikkerhet og mer samarbeid mellom ulike institusjoner som tidligere har arbeidet hver for seg.   Konsekvensene av dette er at man ikke lenger kan ha vanntette skott mellom institusjoner som arbeider med kartlegge og avverge ytre trusler og indre trusler slik det har vært tradisjon for. I Norge innebærer dette helt konkret at politi, forsvar og sivilt beredskap må arbeide tettere sammen og at man bør utvikle arenaer som muliggjør samtrening med tanke på både nasjonale og internasjonale oppdrag av ulike typer. I tillegg så vil det være nødvendig å sørge for at både politi, forsvar og sivilt beredskap får nok ressurser til å kunne ta seg av både nasjonale og internasjonale oppgaver. Det er også viktig at disse to kan samarbeide godt både nasjonalt og internasjonalt.

I Sverige og Finland har man kommet noe lenger enn i Norge med å utvikle et rammeverk for en slik mer helhetlig tilnærming. Dette burde kunne fungere som en modell også for Norge. Når det gjelder nasjonale oppgaver, så har forsvarsdepartementene i disse to landene i større grad enn i Norge vært initiativtagere til mer fokus på samfunnssikkerhet.[4] Dette har ført til at samfunnsikkerhet har blitt en mer integrert del av det dominerende sikkerhetspolitiske ordskifte. Når det gjelder en helhetlig tilnærming til internasjonal krisehåndtering så utmerker Sverige og det svenske utenriksdepartmenetet seg. Det svenske UD tok initiativ til opprettelsen av det såkalte Folke Bernadotte Akademiet  i 2002 – en statlig myndighet som har til hensikt å styrke og utvikle den svenske evnen innenfor internasjonal konflikt- og krisehåndtering.

Når det gjelder nordområdene så er det viktig at Norge tenker nøye igjennom hva man ønsker å oppnå. Det er foreløpig uklart for mange hva som er det viktigste for Norge i nord, eller hvorvidt og i hvilken grad det er å sikre norsk suverenitet over større områder eller er det å sikre en forsvarlig forvaltning av ressursene som er viktigst? Hittil hevder Norge suverenitet over store landområder i nord for å sikre en forsvarlig forvaltning. Dersom forsvarlig forvaltning er det viktigste for Norge, så kan det imidlertid tenkes at dette best lar seg gjøre gjennom internasjonalt samarbeid heller en nasjonal suverenitetshevdelse.

Generelt så er de sikkerhetspolitiske truslene man står overfor så komplekse og omfattende at et lite land som Norge ikke kan håndtere dem alene. En del kan gjøres med å tilpasse og samordne nasjonale virkemidler, men utover det så er aktivt samarbeid i de viktigste multilaterale fora den er eneste løsningen. En vellykket håndtering av de negative konsekvensene av globaliseringen kan bare gjøres gjennom effektiv global og regional styring. Norge bør derfor arbeide for at internasjonale og regional organisasjoner styrkes. FN er sentral her, men også EU og NATO (dog i noen mindre grad enn før) har viktige roller å spille. 

Hva er utviklingsretningen og framtiden for den euro-atlantiske sikkerhetsarkitekturen? Hvor går NATO og EU?

NATO endrer karakter

Det er altså mye som tyder på at NATO har endret og fortsatt endrer karakter. Først og fremst så er det mye som tyder på at NATOs rolle som forsvarsallianse med vekt på kollektivt forsvar er tonet ned, mens internasjonal krisehåndtering og kollektiv sikkerhet er og vil bli en stadig viktigere del av NATOs identitet.  

Noen vil også hevde at NATO ikke lenger er et uttrykk for et transatlantisk sikkerhetsfellesskap, men snarere et verktøy (toolbox) for USA, EU[5] og/eller koalisjoner av villige. Francois Heisbourg har for eksempel argumentert for at NATO har utviklet seg til å bli en forsvars- og sikkerhetspolitisk ”service-institusjon”. Med dette mener han at NATOs på mange måter har blitt redusert til å bli en bidragsyter av sikkerhetstjenester til og for andre internasjonale institusjoner og koalisjoner av stater.[6] 

I dag er operasjonen i Afghanisatan (ISAF) NATOs viktigste operasjon, og det er mye som tyder på at NATOs fremtid vil være avhengig av hvorvidt denne operasjonen lykkes eller ikke. 

I tillegg til dette så er det viktig å understreke at NATO i stadig større grad utvikler seg til å bli bilateral allianse mellom EU og USA, og at medlemsland som Tyrkia, Island og Norge er land som fort kan få en mer marginalisert rolle. EU samordner i stadig større grad sine synspunkter i forkant av møter i NATO. Mens NATO fortsatt vil være en av de viktigste sikkerhetspolitiske arenaene for Norge, så vil vår innflytelse i NATO i stadig større grad være avhengig av at vi har tette bånd til EUs forsvars- og sikkerhetspolitisk samarbeid (ESDP). 

EU blir en stadig viktigere sikkerhetspolitisk aktør

Et endret trusselbilde har også betydning for utviklingen av den euro-atlantiske sikkerhetsarkitekturen. Selv om det er utviklingen i NATO som tradisjonelt sett har vært viktigst for Norge, så er det viktig å understreke at den utviklingen som har skjedd og skjer i EU i realiteten er vel så viktig. Det at vi ikke er fullverdige medlemmer av Unionen betyr ikke at EU er mindre viktig for Norge, snarere tvert i mot. Det er flere grunner til at utviklingen i EU er viktig:[7] 

EU utvikler seg til å bli en stadig bedre koordinert og mer selvstendig sikkerhetspolitisk aktør. EU har i dag ansvar for en rekke krisehåndteringsoperasjoner rundt om i verden. De fleste av disse er sivile, men EU har også foretatt/og vil i fremtiden foreta militære krisehåndteringsoperasjoner av ulik størrelse og karakter. Det er også viktig å understreke at EU-landene koordinerer stadig bedre sin sikkerhetspolitikk, og at dette har betydning for NATO. Hittil har EU slitt med koordineringsproblemer på dette området – spesielt vanskelig har arbeidsfordelingen mellom Rådet og Kommisjonen vært når det gjelder sivil krisehåndtering. De pågående forhandlingene rundt en Reform-traktat i EU (oppfølgeren etter det nedstemte konstitusjonsforslaget) vil trolig foreslå en EU-minister for utenriks og sikkerhetspolitikk. Dette vil i praksis innebære en sammenslåing av Høyrepresentanten for EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) og Kommissæren for Eksterne Relasjoner.[8] I tillegg vil denne funksjonen inneha vervet som visepresident i Kommisjonen. Ettersom mange EU-land også er NATO-medlemmer betyr dette at viktige spørsmål blir og kommer til å bli debattert og kanskje til og med konkludert på i EU-fora i forkant av møter i NATO. Dette er en utfordring for Norge ettersom Norge bare i begrenset grad har tilgang til disse fora.

EU har en tilnærming til sikkerhetspolitikk som er mer tilpasset dagens komplekse sikkerhetspolitiske kontekst. Det faktum at EU ikke har lang erfaring med sikkerhets- og forsvarspolitisk samarbeid fra den kalde krigens dager har, ironisk nok, gjort det lettere å tilpasse seg en ny virkelighet. I stedet for å omformulere en godt innarbeidet politikk (slik som tilfellet har vært for eksempel i NATO), så har EU kunnet utvikle en sikkerhetspolitisk orientering mer fra ”scratch”. Dette har hatt betydning for hvordan EU har utformet sin sikkerhetspolitisk orientering. Den europeiske sikkerhetsstrategien og andre EU-dokumenter som har som formål å definere innholdet i EUs sikkerhetspolitikk fokuserer i hovedsak på EUs evne til helhetlig tenkning og til å bruke sitt vide spekter av virkemidler. Når det er sagt så er det fremdeles utfordringer knyttet til iverksettingen av en slik helhetlig politikk. EU har fremdeles små ressurser på dette området sammenlignet med andre politikkområder i EU. Likevel så er det viktig å presisere at disse ressursene er økende.[9] Det er derfor lite tvil om at EU blir en stadig viktigere og sikkerhetspolitisk aktør internasjonalt, men også innenfor rammen av NATO. 

Konklusjon

Vi står altså overfor et mer komplekst trusselbilde i dag enn tidligere og dette krever at man tenker nytt med henhold til sikkerhetspolitiske virkemidler. Det er i dag behov for en helhetlig tilnærming til sikkerhet, der sivile og militære virkemidler i større grad utgjør et hele. I tillegg så skjer det endringer i den euro-atlantiske sikerhetsarkitekturen som er av stor betydning for Norge. NATO endrer karakter og EU blir en stadig viktigere sikkerhetspolitisk institusjon – både i kraft av seg selv og innenfor rammen av NATO. Norge er derfor helt avhengig av å ha et tett forhold til EU også på det sikkerhetspolitiske området.

[1] Buzan, Barry, Ole Wæver & Jaap de Wilde (1998): Security: A New Framework for Analysis, Boulder,CO: Lynne Rienner.

[2] Gnesetto, Nicole & Grevi, Giovanni (2006): The New Global Puzzle. What World for the EU in 2025?, Paris:  EU Institute for Security Studies.

[3] Ramberg, Simen (kommer): Nordområdene, en blindsone i amerikansk og europeisk energipolitikk. Masteroppgave ved NTNU

[4] Försvarsberedningen (2001). Gränseöverskridande sårbarhet - gemensam säkerhet. Stockholm, Försvarsdepartementet;. Council of State (2001). The Finnish Security and Defence Policy. Helsinki, The Council of State.

[5] Gjennom Berlin pluss-avtalen mellom NATO og EU.

[6] Sitert i Knutsen, Bjørn Olav (2006): NATO and the Changing Nature og the Transatlantic Security Community, Paper presented at SGIR Conference in Turin 12-15. September.

[7] Rieker, Pernille (2006): Europeanization of National Security Identity. The EU and the Changing Security Identities of the Nordic States, London & New York: Routledge.

[8] Denne vil imidlertid ikke bli referert til som ”Union Minister for Foreign Affairs” som foreslått i konstitusjonsforslaget, men “High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy”

[9] Rieker, Pernille (2007): Towards a Postmodern European Security Actor? The development of political and administrative capabilities, Paper presented at SGIR Conference in Turin 12-15. September.

Sist oppdatert: 04.12.2007
Refleks - utenrikspolitisk ordskifte