Ingen mangel på rettslige rammer!

Departementet er overordnet konsesjonsmyndighet og klageinstans for vindkraftanlegg, og har forvaltningsansvaret for alt regelverk for kraftproduksjonsanlegg. Myndigheten til å behandle blant annet saker om bygging og drift av vindkraftanlegg har departementet delegert til Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE).

Vindkraftverk behandles etter energilovens konsesjonssystem, som i all hovedsak er det samme som for vannkraftverk etter vannressurslovgivningen. Utgangspunktet for all konsesjonsbehandling av kraftproduksjonsanlegg med unntak av vannkraft og kjernekraft er energilovens kapittel 3 om elektriske anlegg. Men de rettslige rammer fremgår på ingen måte utelukkende av dette kapitlet i energiloven. God, gammeldags juridisk metodelære må derfor tas i bruk for å få en fullstendig oversikt over det rettslige rammeverket for konsesjonsbehandlingen etter energiloven. La meg her nevne:

• Lovens formålsbestemmelse
  ”Loven skal sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder skal det tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt.”
• Saksbehandlingsreglene i kapittel 2 om medvirkning, høring og krav til søknadenes innhold 
• Lovens forarbeider
• ”hensyn til allmenne interesser omfatter også hensyn til miljøet”, dette skal tas hensyn til, jf. Ot.prp. nr. 43 (1989-90) om ny energilov, der det henvises til formålsbestemmelsen, og presiseres at allmenne interesser blant annet omfatter vitenskap, kultur, naturvern og friluftsliv, landskap, fugletrekk, fisk, næringsliv samt det berørte lokalsamfunn og de berørte kommuner. Det fremgår av forarbeidene at ulike berørte næringsinteresser faller under de allmenne og private interesser som loven fastslår at det ”skal tas hensyn til”. Slike interesser kan være reindrift og reiseliv.
• Regelverket om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven skal sikre god saksutredning, kunnskap om alle typer virkninger av tiltaket før beslutninger treffes, og gir grunnlag for vurdering av om tiltaket skal tilpasses/justeres og hvilke vilkår som skal fastsettes dersom konsesjon gis.
• Energilovforskriften med sine utfyllende bestemmelser om søknaders innhold og vilkår for konsesjon for elektriske anlegg.
• Forvaltningsrettslige prinsipper slik det fremgår av forvaltningslovens krav til saksbehandling og vedtak.
• Overordnede styringsdokumenter og retningslinjer fastsatt av departement, Kongen i statsråd eller Stortinget på generell basis eller gjennom praksis i enkeltsaker.

For å kunne vurdere gehalten av rettsvernet for de berørte interesser, må vi få på plass hva konsesjonsbehandling faktisk går ut på. Formålet med konsesjonsbehandlingen er å sikre en mest mulig samfunnsmessig rasjonell utbygging. De viktigste temaene som vurderes i den forbindelse dreier seg om miljøvirkningene av tiltaket. Behandlingen munner ut i et ja eller nei til konsesjon.  Dersom det gis konsesjon, innebærer vedtaket en tillatelse til å bygge og drive et kraftproduksjonsanlegg.  En tillatelse har vilkår som bestemmer omfanget av utbyggingen og som reduserer de negative miljøvirkningene.

Kriteriene for å gi konsesjon til kraftproduksjonsanlegg har ligget fast og vært trygt forankret i lang tid basert på lov og forvaltningspraksis, og kan sammenfattes med at fordelene skal være større enn ulempene. Denne skjønnsmessige avveiningen ligger også til grunn for behandlingen av vindkraftsaker. Selv om kriteriene ligger fast, vil skjønnet utvikle seg i takt med samfunnsutviklingen.

Winge er på ville veier når han påstår at internasjonale konvensjoner, grunnlovsbestemmelser og miljørettslige prinsipper ”ikke legger føringer” for NVEs skjønnsutøvelse i enkeltsaker. Det er selvfølgelig ikke slik at de nevnte hensyn, bestemmelser og forpliktelser ikke blir lagt vekt på eller satt til side i konsesjonsbehandlingen. Konsesjonsmyndigheten skal foreta en helhetlig og samlet vurdering av alle hensyn og interesser. De samlede fordeler skal avveies mot de samlede ulemper, og i den forbindelse foretas en vekting av ulike hensyn. Påstander om motstrid til ILO-konvensjonen, landskapskonvensjonen, Bernkonvensjonen m.m. undersøkes nøye og vurderes i samråd med de ansvarlige fagmyndigheter.

De hensyn som Grunnloven § 110b om miljø nevner, skal ivaretas, og blir også ivaretatt gjennom saksbehandlingen og skjønnsutøvelsen. Når forvaltningen skal ivareta miljøhensyn i henhold til fullmaktslovgivningen, vil bestemmelsen gi anvisning på at de nevnte hensyn er viktige og relevante hensyn. Jeg minner likevel om at det i høyden er helt unntaksvis at denne bestemmelsen i seg selv kan gi selvstendig grunnlag for materielle miljørettigheter.

Miljørettslige prinsipper er likeledes et grunnlag for konsesjonsvurderingen av nye kraftproduksjonsanlegg.  Dette fremgår av Olje- og energidepartementets høringsuttalelse til ny naturmangfoldlov, som vil lovfeste de fleste av disse prinsippene. I uttalelsen slås det fast at miljøhensyn og bærekraftig utnytting er sentrale momenter ved tolkningen av energilovens formålsbestemmelse. Hensyn til, og virkninger for, miljø i vid forstand står sentralt i konsesjonsbehandlingen av alle utbyggingssaker som behandles etter energiloven. Det er ingen overdrivelse å påstå at rammeverket for energi- og vannressursforvaltningen kan sies å bygge på de samme overordnede prinsippene som er nedfelt i forslaget til ny naturmangfoldlov.
Både forvalteransvaret, bærekraftig bruk, kunnskapsbasert forvaltning, prinsippet om at en beslutning skal vurderes ut fra den samlede belastning, og at det skal tas utgangspunkt i driftsmetoder/teknikker som er miljøforsvarlige, er tydelig forankret i vårt rettslige rammeverk.

Så til slutt spørsmålet om tematiske konfliktvurderinger. Hensikten med opplegget for tematiske konfliktvurderinger er primært å sikre at konsesjonsmyndighetene får mest mulig enhetlige og samordnede tilbakemeldinger fra de ulike fagmyndighetene om konfliktgrad, særlig hva gjelder miljø- og kulturminner. Fagmyndighetenes vurdering av konfliktgrad for de ulike sektorinteresser er ikke noen binding av konsesjonsmyndighetens samlede vurdering av fordeler og ulemper ved et tiltak. Det ville i tilfelle gi den enkelte sektorinteresse vetorett som neppe vil gi gode samfunnsmessige løsninger. Selv om en fagmyndighet med ansvar for forvaltningen av et hensyn har vurdert en sak på en bestemt måte, skal ikke det medføre at dette ubetinget må legges til grunn i konsesjonssaken. Det ville føre galt av sted om slike hensyn ikke skulle kunne vurderes eller vektes på selvstendig grunnlag av konsesjonsmyndigheten. Åpenbar uenighet om et tiltaks virkninger bør søkes løst under konsesjonsbehandlingen mellom fagmyndigheten og konsesjonsmyndigheten.

I Olje- og energidepartementet er vi opptatt av at konsesjonsbehandlingen til enhver tid gir et godt rettsvern for alle de interesser som blir berørt av nye kraftproduksjonsanlegg slik som vindkraftverk. Dette er en forutsetning for at vi skal nå de mål for tilførsel av fornybar energi som blant annet fremgår av Soria Moriaerklæringen.

- Ekspedisjonssjef Per Håkon Høisveen, Olje- og energidepartementet