Forord
I seinare tid har departementet
fått fleire spørsmål om tilhøvet mellom ytringsfridom og
lojalitetsplikt for kommunalt tilsette.
Spørsmåla har som regel samanheng
med kommunale reglement i høve til den lovfesta ytringfridomen. Vi
går difor ut frå at det kan ha allmenn interesse i kommunane og
fylkeskommunane å bli informerte om rettstilstanden rundt desse
spørsmåla.
I denne samanhengen har vi motteke
ei utgreiing om ytringfridom og lojalitetsplikt for kommunalt
tilsette. Utgreiinga er på oppdrag av departementet skrive av
Ingunn Myklebust, stipendiat ved Juridisk Fakultet ved
Universitetet i Bergen. Etter departementet sitt skjønn gir
utgreiinga ei god framstilling av rettstilstanden på dette området
og dei ulike vurderingskriteria som det bør leggjast vekt på ved
konkrete saker i kommunesektoren.
Enkelte kommunar har gitt generelle
instruksar som set skrankar for ytringsfridomen og krav til
lojalitetsplikta. Vi vil rå kommunane frå å utarbeide reglement som
set slike skrankar. Når det derimot gjeld høvet til å uttale seg
til pressa, har kommunen full styringsrett på kven som kan uttale
seg på vegne av kommunen. Dette er óg presisert i Myklebust si
utgreiing.
Innhald:
1 Innleiing
1.1 Presentasjon av problemstillinga
1.2 Det arbeidsrettslege utgangspunktet
1.3 Tilhøvet mellom lojalitetsplikt og Grl. § 100
2 Omsyn for og mot ytringsfridom for kommunalt
tilsette
2.1 Omsynet til lojalitet
2.2 Omsynet til ytringsfridom
2.3 Lojalitet i høve til kven?
3 Den ulovfeste lojalitetsplikta - Variablar ein må ta
stilling til i ei konkret vurdering
3.1 Problemstilling/ utgangspunkt
3.2 Krav til innhald og framstillingsmåte
3.2.1 Kan ein stille krav til at innhaldet skal vere
korrekt?
3.2.2 Kan ein stille krav til innhaldet si form?
3.2.3 Kan ein stille krav om at innhaldet skal vere
balansert?
3.3 Tenestemannen si stilling
3.3.1 Nærleiken mellom tenestemannen og det
avgjerande nivå
3.3.2 Nokre særlege spørsmål
3.3.2.1 Tenestemenn som også er faglege
tillitsmenn
3.3.2.2 Tenestemenn som også er politikarar
3.3.2.3 Tenestemenn med vidare ytringsfridom
3.4 Faren for identifikasjon mellom tenestemannen som
uttalar seg og kommunen
3.5 Bruk av tenestevegen
3.6 Motivet for ytringa
4 Kor langt kan dei føresette gjennom styringsretten
setje skrankar for ytringsfridomen?
4.1 I kor stor grad må det aksepterast at det vert
gitt instruksar som avgrensar dei tilsette sin ytringsfridom?
4.2 Kan ein tenestemann skrive frå seg retten til
ytringsfridom?
4.3 I kor stor grad har dei føresette rett til å
kontrollere tenestemennene sine ytringar til media?
5 Kort om rettslege sanksjonar i tilknyting til
lojalitetsbrot
5.1 Oppseiing og avskil
5.2 Tenesteleg irettesetjing/ einskildvedtak
5.3 Opprykk og tilsetjing
1 Innleiing
1.1 Presentasjon av
problemstillinga
Temaet for denne framstillinga er
tilhøvet mellom ytringsfridom og lojalitetsplikt. Lojalitetsplikt
kan definerast som ei plikt til, både i og utanfor arbeid, å slutte
opp om og ikkje unødig motarbeide arbeidsgivaren sine interesser.
Lojalitetsplikt inneber både avgrensingar i kva den underordna
tilsette kan uttale seg om og i kva den tilsette kan gjere i form
av handlingar. Til dømes kan det vere i strid med plikta til
lojalitet dersom ein tilsett tek del i konkurrerande verksemd eller
tek i mot gåver frå eit forretningssamband. I denne framstillinga
er det berre lojalitetsplikt som skranke for ytringsfridomen som er
temaet. Vidare er framstillinga avgrensa til å gjelde
lojalitetsplikta til kommunalt tilsette. Under dette både tilsette
i primærkommuner og fylkeskommuner. Når omgrepet kommune er brukt i
det følgjande, dekkjer dette begge kommunetyper.
Arbeidstilhøvet medfører fleire
avgrensingar i ytringsfridomen. Tenestemennene må sjølvsagt halde
reglane om teieplikt. Kravet til at tenestemennene skal utøve
arbeidsoppgåvene på ein tilfredstillande måte, set også visse
skrankar for ytringsfridomen. Dersom ein lærar i grunnskulen har
til oppgåve å undervise i kristendom, vil det opplagt vere i strid
med pliktene han har som tilsett dersom han nyttar undervisinga til
å agitere for andre religiøse oppfatningar. Ein tenestemann som har
ansvar for sakshandsaminga i ei særskilt sak eller på eit særskilt
saksområde, er pliktig til å ikkje engasjere seg offentleg på eit
slikt vis at han føregrip standpunkt og vurderingar i den
sakshandsaminga han er tilsett for å ta del i.
Men sjølv om ein tenestemann kan
ytre seg utan at dette kjem i konflikt med dei
ordinære tenestepliktene, kan offentlege ytringar vere
illojale i høve til arbeidsgivarane i kommunen. Omsynet
til arbeidstilhøvet tilseier stundom at det må stillast opp
ytterlegare krav om at tenestemennene må vere varsame med å gå ut
med faktiske opplysingar, kritikk av tilhøve ved arbeidsplassen og
synspunkt på faglege eller politiske spørsmål. Det sentrale i denne
framstillinga er difor i kor stor grad
denulovfeste lojalitetsplikta set skrankar for dei kommunalt
tilsette si deltaking i det offentlege ordskiftet.
Det som skal handsamast er kor
langt ein tenestemann har rett til å uttale seg
på eigne vegne. Når det gjeld retten til å uttale seg på
vegne av kommunen eller ein etat, er dette i det heile ikkje
problematisk fordi tenestemannen her er fullstendig underlagt
arbeidsgivaren sin styringsrett. Spørsmålet om kven som skal uttale
seg på vegne av eit offentleg organ, og kva som skal seiast i ein
slik samanheng, er ikkje eit spørsmål om ytringsfridom.
Omgrepet lojalitetsplikt vert nytta
både som eit uttrykk for ei rettsplikt og som uttrykk for ei
ikkje-rettsleg norm for god forvaltningsskikk. I denne
framstillinga er det lojalitetsplikt som
rettsplikt som er temaet. Men det vil alltid vere ein
vekselverknad mellom rettsreglar og etiske reglar. Når ein skal slå
fast kva som er gjeldande rett, er det relevant å leggje vekt på
etiske oppfatningar av kva som er rimeleg, rettferdig eller
føremålstenleg o.l. På same måte vil oppfatninga av kva som er god
etikk vere påverka av kva som er gjeldande rett.
I denne framstillinga er det
grensegangen mellom kva som er lovleg og rettmessig bruk av
ytringsfridomen og kva som er illojalt som er hovudtemaet. Ut over
dette er det klart at lojalitetsbrot kan vere meir eller mindre
graverande, og at alvoret på brotet avgjer kva for sanksjonar
arbeidsgivaren kan nytte. I pkt. 5 skal vi kort sjå på dei mest
vanlege arbeidsrettslege sanksjonane.
1.2 Det arbeidsrettslege
utgangspunktet
Utgangspunktet er at arbeidstakar
må underordne seg arbeidsgivaren sin styringsrett. Styringsretten
er arbeidsgivaren sin rett til å leie, organisere og kontrollere
arbeidet. I kommunane er det kommunen som er arbeidsgivar og har
styringsrett. Kven som faktisk utøver arbeidsgivarfunksjonar
varierer noko frå kommune til kommune - alt etter delegasjon og
organisk struktur - kommunestyret/fylkestinget har alltid det
overordna ansvaret også i slike høve. Styringsretten kan ikkje
utøvast med diktatorisk suverenitet. Arbeidsavtalen, føresegner i
lov og tariffavtalar set skrankar for kor langt styringsretten
rekk.
Arbeidsmiljølova har allmenne
reglar om m.a. arbeidsmiljø, rettar og plikter til arbeidsgivar og
arbeidstakar, arbeidstid, løn, oppseiing og avskil. Det finst ikkje
ei eiga lov som berre regulerer dei kommunalt tilsette sine rettar
og plikter. Kommunelova og dei kommunale særlovene inneheld få
føresegner om arbeidstilhøva for dei kommunalt tilsette.
Tenestemannslova gjeld i følgje § 1 i lova berre for "arbeidstakere
tilsatt i statens tjeneste." Arbeidsmiljølova gjeld også for
tilsette i staten, medan tenestemannslova inneheld reglar som dels
supplerer og dels gjer unntak frå reglane i arbeidsmiljølova.
Rettane og pliktene til
arbeidstakaren følgjer i utgangspunktet av arbeidsavtalen. Etter
arbeidsmiljølova § 55 B er det krav om at arbeidsavtalen skal vere
skriftleg, og i § 55 C er det stilt visse krav til innhaldet i
avtalen. For å finne fram til det nærare innhaldet i
arbeidsvilkåra, må avtalen supplerast med m.a. føresegner i lov og
tariffavtalar. Arbeidstakaren si lojalitetsplikt er ei naturleg
følgje av det over- og underordningstilhøvet som arbeidsavtalen
etablerer, og kan forsåvidt tolkast inn i arbeidsavtalen.
1.3 Tilhøvet mellom lojalitetsplikt
og Grl. § 100
I Grunnlova § 100, 3. setn. heiter
det at: "Frimodige Ytringer, om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst
anden Gjenstand, ere Enhver tilladte." Dette er ein rettsleg
standard. Lover og reglar som inneber avgrensingar i
ytringsfridomen kan vere ugyldige dersom ytringsfridomen er gått
for nær, og for kvart tilfelle det oppstår spørsmål om sanksjon
p.g.a. ytringar må ein gjere ei
skjønsmessig avveging av omsynet til ytringsfridomen i
høve til omsynet til den andre aktuelle verneverdige interesse.
Som utgangspunkt vert ikkje Grl. §
100 oppfatta som eit hinder for at det i arbeidstilhøve vert stilt
opp reglar om lojalitetsplikt, som fører med seg visse avgrensingar
i ytringsfridomen. Når ein tenestemann frivillig har teke på seg å
gjere eit arbeid for ein arbeidsgivar, må ho eller han finne seg i
å underordne seg arbeidsgivaren sin styringsrett. Men Grl. § 100 og
omsyna bak denne regelen, vil vere ein
viktig tolkingsfaktor når ein skal ta stilling til i kor
stor utstrekning dei føresette kan gi arbeidsrettslege sanksjonar
p.g.a. "Frimodige Ytringer". Generelt kan ein seie at det krev ein
god grunn for å gripe inn i ytringsfridomen.
Tradisjonelt vart ikkje Grl. 100
oppfatta som eit vern om fridom til informasjon. Utviklinga har
seinare gått i retning av at også informasjonsfridomen har fått eit
visst vern. Ein føresetnad for at folket skal kunne kome med
meiningsytringar, vil vere at det er tilgang på informasjon. Når
retten til ytringsfridom vert omtala i det følgjande vert det
såleis sikta til både retten til å stå fram med eigne vurderingar
av ein situasjon og retten til å kome med faktiske opplysingar.
2 Omsyn for og mot ytringsfridom for
kommunalt tilsette
2.1 Omsynet til lojalitet
Føremålet med lojalitetsplikt er å
verne om arbeidsgivaren sine interesser. I private og offentlege
kommersielle verksemder er det eit viktig omsyn bak
lojalitetsplikta at dei tilsette må støtte opp om verksemda si
målsetjing om å oppnå størst mogeleg driftsmessig overskot. Både i
det private og i det offentlege skal lojalitetsplikta også tryggje
at det er gode samarbeidstilhøve på arbeidsplassen. Dei tilsette må
ikkje unødig gjere eller seie noko som vil skape eller forsterke
interne konflikter.
Dei tilsette i ei kommune må vidare
ta omsyn til at dei er ein del av ein politisk styrt organisasjon.
Tenestemennene må m.a. ta omsyn til at sakshandsaminga i kommunen
skal fungere effektivt. Det er avgrensa med kapasitet, og mange
saker som skal handsamast på kort tid. For å ikkje hemme eller
vanskeleggjere den politiske eller administrative saksgangen, må
tenestemennene som utgangspunkt fremme opplysingar og synspunkt
gjennom tenestevegen. Sjå omtale av tenestevegen i pkt. 3.5. Det er
vidare viktig at tenestemenn som kjem med innspel til offentleg
debatt, tek omsyn til at dei er med på danne grunnlaget for noko
som kan verte ei breiare meiningsutveksling. Dei må difor sørgje
for at informasjonen som vert gitt er
korrekt, og at den kjem fram i så
brei kontekst at det gir eit fullstendig bilete av
situasjonen. Meir om desse synspunkta i pkt. 3.3.
2.2 Omsynet til
ytringsfridom
I eit demokratisk samfunn er det
avgjerande at folket kan følgje med i kva som skjer, og gjennom
bruk av røysteretten og på andre måtar, gjere seg opp ei meining om
kva som bør skje. Informasjon og fri debatt er ein føresetnad for
at innbyggjarane i ein kommune skal kunne tileigne seg den
kunnskapen som er naudsynt for ei slik deltaking.
Trongen om kunnskap om det som
skjer i kommunen, vert ikke stetta åleine gjennom informasjon frå
dei folkevalde og ved føresegnene om dokument- og
møteoffentlegheit. Folket har også trong om
faktisk informasjon som ikkje kjem fram i møte eller
saksdokument. Det er difor viktig at tilsette som har noko å
meddele folket, kan gjere det. Det er særskilt viktig at dei
tilsette i kommunen ytrar seg om det dei ser som svikt
innanfor eige arbeidsområde. Dei sit her inne med
spesialkunnskap, som gjer at folket ofte er særleg interessert i å
høyre deira versjon av det aktuelle emnet. Tenestemennene kan
tilføre det offentlege ordskiftet auka kvalitet og fagleg
tyngde.
Ei målsetjing er at politiske
vedtak skal treffast på eit så breit grunnlag som mogeleg.
Offentleg debatt er viktig for at dei folkevalde og andre som skal
treffe vedtak, vert merksame på tilhøve som sakshandsamarane ikkje
har tenkt på. Det er viktig at også andre synspunkt enn dei som
vert lagt fram i innstillinga frå dei ansvarlege sakshandsamarane
vert teke omsyn til før det vert treft vedtak i ei sak.
Eit viktig omsyn bak
ytringsfridomen er også høvet til å føre kontroll med korleis dei
folkevalde skjøtar verva sine. Gjennom fri debatt vil
ugjennomtenkte løysingar verte oppdaga og peika på, og det vil kome
klarare fram om politiske vedtak går på kostnad av andre viktige
interesser i samfunnet.
Deltaking i offentleg ordskifte vil
også styrkje bindeleddet mellom folket og administrasjonen, og
redusere faren for at forvaltninga og dei folkevalde taper kontakta
med det praktiske livet. Kommunikasjon med borgarane er naudsynt
for at administrasjonen skal få svar på kva for krav som vert stilt
til dei kommunale tenestene; kva borgarane er nøgde med, og kva som
burde ha vore gjort annleis.
Ytringsfridomen skal dessutan ikkje
berre verne om omsynet til demokratiet, men også ivareta den
einskilde si
trong om å ytre seg. Det høyrer til menneskerettane at den
einskilde skal ha rett til å uttale seg fritt.
2.3 Lojalitet i høve til
kven?
Plikta til å støtte oppunder og
ikkje gjere noko som er i strid med arbeidsgivaren sine interesser
gjeld både i høve til dei næraste føresette, andre føresette i
administrasjonen, og dei folkevalde. Utgangspunktet er at kravet
dei føresette kan stille til dei tilsette si lojalitetsplikt vil
avhenge av kva som i den konkrete situasjonen er naudsynt av omsyn
til arbeidstilhøvet. Lojaliteten til dei næraste føresette vil
først og fremst vere knytt til dei administrative prosessane og det
administrative apparatet. Til dømes vil det vere viktig at dei
tilsette ikkje kjem med ukorrekte eller villeiande opplysingar som
legg hindringar i vegen for ein effektiv
administrativ saksgang, og at ytringar ikkje vert sett
fram på ein slik måte at det kan verke øydeleggjande for
samarbeidstilhøva på arbeidsplassen. Lojaliteten til dei sentrale
sakshandsamarane (rådmannen, staben til rådmannen og etatsjefar) og
dei folkevalde, gjeld særleg at dei ikkje skal gå ut med ukorrekte
eller villeiande opplysingar som vil vanskeleggjere den
politiske saksgangen. Sjå nærare om variasjonane i kravet
til lojalitetsplikt i pkt. 3.3.
Men lojalitetsplikta inneheld ikkje
berre krav til kva ein tenestemann
ikkje skal gjere
. Lojalitetsplikta gjeld også det positive, altså kva
tenestemennene
skal gjere. Lojalitetsplikta i høve til administrasjonen
og dei folkevalde inneber også at tenestemennene
skal stå fram med opplysingar og synspunkt når dette vil
kunne vere av interesse for dei val og prioriteringar som kommunen
skal treffe. I denne samanhengen er lojalitetsplikta til dei
folkevalde særleg viktig, då det er dei folkevalde som har det
politiske ansvaret for styringa av kommunane.
Dei folkevalde er likevel berre
"tenarar for folket". Det er veljarane som til ei kvar tid avgjer
kva for politikk kommunen skal føre. Via dei politiske vala avgjer
folket kva for val og prioriteringar kommunen bør satse på, og
gjennom politisk debatt i lokalpressa og andre stader er folket med
på å påverke premissane for avgjerdene som skal treffast. Politisk
og moralsk er det såleis folket som er den eigentlege
arbeidsgivaren i kommunen. For at folket skal kunne øve påverknad
og føre ein etterfølgjande kontroll, er det ein føresetnad at det
vert informert om faktiske tilhøve og meiningsbrytingar i kommunen.
Tenestemenn som sit inne med faktakunnskap som kan vere av allmenn
interesse, har difor også ei
moralsk plikt til å halde folket informert.
Spørsmålet vert så kva den tilsette
skal gjere dersom administrasjonen i ein kommune råder den tilsette
frå å uttale seg om saker som mottakarane av dei kommunale
tenestene ønskjer å verte informerte om. Tenestemennene kjenner seg
ofte i ein pressa situasjon, der det er umogeleg å samstundes
innfri krava både frå arbeidsgivaren og frå folket. I ein slik
situasjon har dei tilsette både rett og ei moralsk plikt til å
informere, men ytringane frå tenestemennene må følgje visse
retningslinjer. Det er desse ulovfeste retningslinjene som skal
omtalast i det følgjande.
3 Den ulovfeste lojalitetsplikta -
Variablar ein må ta stilling til i ei konkret vurdering
3.1 Problemstilling/
utgangspunkt
Både den einskilde tilsette og
tillitsvalde som ønskjer å ytre seg offentleg og føresette som
ønskjer å slå ned på urettmessig bruk av ytringsfridomen, bør ha
eit visst kjennskap til kvar den juridiske grensa mellom
ytringsfridom og lojalitetsplikt går. Ein må gå utfrå at korkje dei
tilsette eller dei føresette normalt forsetteleg ønskjer å vere
illojale eller å krenke ytringsfridomen. Det er difor viktig at den
tilsette og arbeidsgivaren kan vurdere situasjonen utfrå ein
rettsleg ståstad
før dei handlar. Kunnskap om grensa er også naudsynt, for
å kunne vurdere om ein har ei god eller dårleg sak dersom det
skulle verte aktuelt å bringe ein tvist mellom arbeidsgivar og den
tilsette opp for sivilombodsmannen eller domstolen. Dersom kommunen
vil utarbeide instruksar om dei tilsette sin ytringsfridom, er det
også naudsynt med kjennskap til desse ulovfeste reglane. Sjå meir
om høvet til å gi instruksar i pkt. 4.1.
Det finst inga generell føresegn om
grensene mellom ytringsfridom og lojalitetsplikt. Om grensene for
ytringsfridomen er overtrodt vil vere gjenstand for ei konkret
vurdering i det einskilde tilfellet. Kva slags moment som er
relevante og kor stor vekt det einskilde moment skal ha, må
baserast på reelle omsyn og ulovfeste reglar utvikla gjennom
rettspraksis, forvaltningspraksis og juridisk teori.
Tenestemennene må som hovudregel
kunne uttale seg fritt om generelle samfunnsspørsmål og om
kommunalpolitiske spørsmål, så lenge dette ikkje gjeld vedtak eller
prioriteringar gjort av dei føresette, som har eller vil få,
direkte verknadar for den tilsette sin arbeidssituasjon
. Det er klart at ein tenestemann har rett til å seie kva
han eller ho meinar om medlemskap i EU, sjølv om arbeidsgivaren har
eit anna syn på dette. Det er likeeins klart at ein tilsett ved ein
skule t.d. må kunne uttale seg om at ho eller han tykkjer kommunen
si ordning med renovasjon fungerer for dårleg.
Spørsmålet om avgrensing i
ytringsfridomen som følgje av lojalitetskravet er særleg aktuelt
når tenestemannen ønskjer å uttale seg til pressa om tilhøve som
vedkjem
eige arbeidsfelt. Også her må utgangspunktet vere at
tenestemannen har rett til å ta del i det offentlege ordskiftet, og
at det må ligge føre ein særleg grunn for å setje grenser for denne
retten. Dette vart framheva i ei tilsetjingssak som har vore oppe
for lagmannsretten1) :
"
Den omstendighet at en tjenestemann skriver om emner som hører
inn under hans eget arbeidsområde, innebærer ... ikke i seg selv
noen overskridelse av grensene for hans ytringsfrihet. Det må - som
hovedsynspunkt også gjelde når det dreier seg om kritikk. I slike
tilfeller bør imidlertid tjenestemannen vise varsomhet. ... Det må
foretas en konkret helhetsvurdering. Utgangspunktet må da være at
det skal meget til før ytringsfrihetens grenser er
overskredet."
I det følgjande skal det gjerast
greie for nokre sentrale moment som kan vere aktuelle i ei slik
vurdering av om grensene for ytringsfridomen er overtrodt. Momenta
må sjåast i samanheng, og opplistinga av ulike moment er ikkje
meint å vere uttømande.
3.2 Krav til innhald og
framstillingsmåte
3.2.1 Kan ein stille krav til at
innhaldet skal vere korrekt?
Både juridisk teori og rettspraksis
legg til grunn at ein må stille visse krav til at det faktiske
innhaldet i utsegna skal vere haldbart når tenestemannen uttalar
seg om tilhøve som vedkjem eige arbeidsområde. Dette kravet er
grunngitt med at folket har tiltru til at dei tilsette i kommunen
veit kva dei uttalar seg om, og at informasjonen som vert gitt er
korrekt. Når opplysingar som er sett fram
ikkje er korrekte, vil det i verste fall kunne leie til at
det vert treft vedtak som er tufta på eit urett bilete av
situasjonen. Den føresette vil i alle høve måtte bruke tid og
krefter på å klare opp misforståingane overfor publikum og dei
folkevalde, og dette vil kunne dryge ut den administrative og
politiske saksgangen.
Når ein skal ta stilling til
kor store krav som vert stilte til at tenestemannen
uttalar seg korrekt, må ein sondre mellom dei tilfeller
tenestemannen set fram konkrete fakta og dei tilfeller han eller ho
kjem med subjektive vurderingar eller karakteristikkar.
Når tenestemannen kjem med
faktiske opplysingar, t.d. opplysingar om kor mange
tilsette det er på ei avdeling på eit sjukehus i høve til talet på
pasientar, eller om kor stort areal som er avsett til husstell og
sløyd på ein skule, må ein kunne vente at opplysingane i det store
og det heile er korrekte. Det er eit rimleg krav til ein offentleg
tilsett som tek del i det offentlege ordskiftet innen sitt eige
fagområde, at han kontrollerer dei faktiske opplysingane han legg
fram. Det må vere eit visst rom for mindre feil og mistydingar, men
hovudregelen må vere at framsetjing av ukorrekte opplysingar er
illojalt også om vedkomande er i god tru.
Derimot kan ein ikkje på same måte
hevde at ytringane er uhaldbare når tenestemannen uttalar seg om
noko han eller ho oppfattar som "uverdig" eller "lite
føremålstenleg" el. l. I slike tilfeller må ein kreve at
tenestemannen sine subjektive vurderingar ikkje gir eit forteikna
inntrykk av dei faktiske tilhøve. Men dersom tenestemannen i
tillegg til å karakterisere eit tilhøve, også gjengir den faktiske
situasjonen på ein korrekt og utfyllande måte, vil kravet til
tenestemannen sine meiningsytringar vere noko lemplegare. I slike
høve vil det vere opp til kvar einskild å gjere seg opp ei meining
om karakteristikken er treffande eller ikkje.
I tillegg til at ein tenestemann i
stor grad har rett til å kome med meiningsytringar i samband med ei
korrekt framstilling av eit faktum, bør tenestemennene ha rett til
å kome med synspunkt på kva som vil verte
framtidige konsekvensar av ein bestemt handlemåte. Her vil
det ikkje vere nokon som kan ha grunnlag for å seie at ytringane er
ukorrekte. Til dømes må ein lærar kunne uttale seg om kva han eller
ho meiner vil verte konsekvensane av å leggje ned ein skule, sjølv
om skulesjefen har eit anna syn på dette.
3.2.2 Kan ein stille krav til
innhaldet si form?
Sjølv om opplysingane som er gitt
er haldbare og dei frittståande karakteristikkane attspeglar dei
faktiske tilhøve, er det ikkje dermed sagt at det er korrekt å
framsetje dei. Ein må også sjå på
måten ytringane er sett fram på og om
ordvalet i ytringane er tilbørleg.
Det vil kunne vere kritikkverdig å
setje fram ytringar på ein polemisk, sarkastisk, kategorisk eller
annan skarp måte, sjølv om det faktiske innhaldet er korrekt. I
strafferettsleg samanheng vernar ytringsfridomen retten til å kome
med meiningsytringar, men ikkje
forma ytringane vert sett fram på. Tilsvarande synspunkt
må gjelde ved vurderinga av om ei utsegn er illojal. Dersom
framstillingsforma er av ein slik karakter at den verkar personleg
krenkande på dei føresette, eller av andre grunnar er eigna til å
skape samarbeidsproblem på arbeidsplassen, vil dette verte tillagt
vekt i tenestemannen sin disfavør. I vurderinga av ytringa si form
må ein likevel sjå på teksten som eit heile. Det vil normalt ikkje
vere grunn til å leggje vekt på einskildståande uheldige ord og
uttrykk.
Ein kan ikkje setje ei konstant
norm for kvar grensene går for kva som må aksepterast. Forma på
ytringa vil vere ein variabel ein må ta standpunkt til i ei konkret
heilskapsvurdering. Som vi skal kome attende til kap. 3.3.1 er det
m.a. slik at ein ikkje kan stille dei same krava til ei ytring frå
ein tenestemann i ytre etat, som t.d. av ein etatsjef.
Ved vurderinga av om ei ytring er
illojal p.g.a. forma som er nytta, kan det vere relevant å ta omsyn
til om leiinga i forkant sjølv har har kome med skarpe innlegg. Det
er ikkje rimleg at ein tilsett må finne seg i å verte rakka ned av
dei føresette utan å ha rett til å ta til gjenmæle i den same forma
som motparten har brukt. Til samanlikning kan det nemnast at det i
injuriesaker vert lagt vekt på at den som sjølv set fram meiningane
sine offentleg, har eit dårlegare vern mot ærekrenkingar enn
andre.
3.2.3 Kan ein stille krav om at
innhaldet skal vere balansert?
Eit spørsmål er om ein kan kreve at
ein tilsett som ytrar seg offentleg ikkje berre uttalar seg om
eigne meiningar, men også framstiller andre synspunkt i tilknyting
til det tilhøvet han omtalar.
Normalt vil ei balansert
framstilling medverke til at innlegget får eit sakleg preg, og
såleis ikkje skaper dei store konfliktene mellom den tilsette og
den føresette. Men det vil ikkje alltid vere like lett for ein
tenestemann å framstille dei folkevalde eller dei administrativt
føresette sine synspunkt på ei sak. Ofte ville det ta både tid og
krefter å samle inn nok informasjon for å kunne stå fram med eit
balansert innlegg. Det ville også vere ein fare for at
tenestemannen, medvite eller utan å vere klar over det, kunne kome
til å framstille andre standpunkt enn sitt eige på ein mindre
fordelaktig måte. Å leggje fram andre sine opplysingar og synspunkt
på ein måte som gir dei størst mogeleg argumentasjonsvekt ville
krevje ei svært velutvikla evne til objektivitet. Ifølgje juridisk
teori og rettspraksis er det ikkje stilt noko absolutt krav om at
tenestemennene også må presentere dei føresette sine syn på den
saka dei omtalar.
I tilfelle dette likevel er gjort,
vil det vere eit moment som talar for at tenestemannen
ikkje har vore illojal i det konkrete tilfelle. Når ein
skal vurdere om tenestemannen har vore illojal, må ein sjå på
ytringane som eit heile. Dersom tenestemannen t.d. har kome med
misvisande karakteristikkar, vil det kritikkverdige ved dette kunne
verte oppvoge av at tenestemannen også nyttar høvet til å syne til
at dei føresette har andre synspunkt enn han sjølv, og gir ei
sakleg framstilling av desse.
3.3 Tenestemannen si
stilling
3.3.1 Nærleiken mellom
tenestemannen og det avgjerande nivå
Som vi har sett i pkt. 3.3 har ein
tenestemann lojalitetsplikt i høve til alle dei føresette i det
kommunale hierarkiet. Vi skal her sjå på variasjonar i
lojalitetsplikta avhengig av om den tilsette kritiserer den direkte
føresette, eller om vedkomande kritiserer ein høgareståande
overordna i det kommunale hierarkiet.
Ifølgje teori og praksis er
hovudregelen at dess nærare tenestemannen sit det avgjerande nivå
på det aktuelle saksområde, dess større krav må det stillast
tenestemannen si lojalitetsplikt. Til dømes står den som er tilsett
i ytre etat, som t.d. skule og sjukeheimar, friare til å uttrykke
usemje i høve til vedtak som skal treffast eller er treft av
rådmannen enn dei tilsette i sentraladministrasjonen2) som er
rådmannen sine næraste rådgivarar.
Sakshandsamarane i
sentraladministrasjonen har eit nært samarbeid med dei folkevalde,
og offentleg kritikk kan verke konfliktskapande og øydeleggjande
for dei folkevalde sin naudsynte tillit til tenestemennene.
Tenestemennene i sentraladministrasjonen må også rekne med å gjere
teneste under skiftande politisk leiing. Heile tida skal dei ha
tillit hjå den ansvarlege politiske leiinga med omsyn til at dei
kan førebu sakene på ein sakleg og lojal måte i tråd med dei
politiske prioriteringane som fleirtalet byggjer på. Som vi skal
sjå i pkt. 3.5 er det dessutan ein sakshandsamar si
tenesteplikt å nytte den ordinære saksførebuinga til å
orientere dei føresette om motførestillingar i høve til politiske
val og prioriteringar i sakene dei arbeider med.
Også tilliten mellom folket vil
kunne svekkjast dersom tenestemennene ikkje står fram som nøytrale
og fagleg uavhengige, men engasjerer seg aktivt i det politiske
ordskiftet i lokalsamfunnet. Samstundes må ein ikkje trekkje dette
synspunktet for langt. Folket ventar også at tenestemennene skal
kunne vere handlekraftige og initiativrike. Dei skal tore å stå
fram dersom det skjer alvorlege feil og manglar i forvaltninga.
Grunngivinga for lojalitetsplikta i
høve til dei folkevalde, vil vere svakare dess lengre nedover i
hierarkiet ein kjem. Faren for at kritikk skal vere til hinder for
ei effektiv saksførebuing, og faren for at det vil oppstå
samarbeidsvanskar og konflikter, vil gradvis verte mindre. Dess
større avstand det er mellom tenestemannen og politikarane, dess
vanskelegare vert det dessutan å vinne fram med eit syn internt. I
det heile må det vurderast konkret ut frå arbeidsordninga i
kommunane og etatar kor viktig det er å ta ivare gode
kommunikasjonstilhøve mellom ein tenestemann og dei folkevalde.
Tilsvarande synspunkt gjeld med
omsyn til tilhøvet mellom over- og underordna tilsette. Den som
skal samarbeide tett med ein overordna må vere varsam med å rette
kritikk som kan øydeleggje dette samarbeidstilhøvet. Motsett vil
avstand frå det nivå som har hovudansvaret for saksførebuinga kunne
vere eit argument til fordel for retten til å kritisere. Til dømes
kan ein lærar bruke skarpare ord og uttrykk i sin kritikk av
skulesjefen enn det ein kan akseptere av ein rektor.
3.3.2 Nokre særlege
spørsmål
3.3.2.1 Tenestemenn som også er
faglege tillitsmenn
Eit spørsmål er om dei særlege
rettane og pliktene som følgjer av vervet som tillitsmann (t.d.
tillitsvalde, verneombod, medlem av arbeidsmiljøutval eller
administrasjonsutval3)) fører med seg tenestemenn som
uttalar seg som tillitsvalde har ein utvida eller
innskrenka ytringsfridom.
I juridisk teori og rettspraksis er
det vanskeleg å finne haldepunkt for at tillitsvalde generelt har
større eller mindre ytringsfridom enn andre. At dei tillitsvalde
skal vere talerøyr for arbeidstakarane talar for at dei må kunne
ytre seg friare, samstundes som den særlege plikta til å verne om
samarbeidet og arbeidsmiljøet4), talar for at ytringsfridomen er
mindre. Kor sterkt tillitsmannen sine rettar og plikter gjer seg
gjeldande må vurderast konkret. Ytringsfridomen vil kunne vere
særleg vid, og vidare enn ytringsfridomen til andre tenestemenn,
t.d. når det gjeld spørsmål der heile fagforeininga er usamd med
kommunane. I saker der dei tillitsvalde ved å nytte meir uformelle
og direkte forma kommunikasjon, kan hindre at ein meir alvorleg
konflikt oppstår, vil ytringsfridomen til dei tillitvalde derimot
kunne vere snevrare enn for andre tenestemenn.
3.3.2.2 Tenestemenn som også er
politikarar
Tenestemenn som er innvalde i
kommunestyret, eller elles er aktive politikar i eit folkevald
organ eller i ein partiorganisasjon, har ei moralsk plikt både i
høve til veljarane og i høve til partiet om å informere om faktiske
tilhøve og seie si meining om val og prioriteringar i kommunen.
Spørsmålet er difor om slike tenestemenn i kraft av si
stilling som politikar får ein utvida ytringsfridom.
Politikarane står nok friare enn
andre tenestemenn til å kome med kritikk og meiningsytringar i ein
rekkje samanhengar. Vi kan vel sjå det slik at når den tilsette
først er valbar og vald til eit verv, så går retten og plikta til å
fungere i dette vervet føre vedkomande sine plikter i
arbeidstilhøvet5). Det er likevel, her som elles, grunn til å
skilje mellom ytringar som rettar seg mot andre politikarar, og
ytringar som rettar seg mot dei føresette i etaten eller sektoren
der tenestemannen har sitt arbeide. Politikarar mister ikkje retten
og plikta til å informere folket om synspunkta sine, sjølv om ein
av omsyn til at vedkomande også skal fungere som tilsett i
kommunen, stiller visse krav til kva for ord og uttrykk som kan
nyttast i kritikken som er retta mot tenestemannen sine næraste
føresette.
3.3.2.3 Tenestemenn med vidare
ytringsfridom
Politikarane har det primære
ansvaret for å vurdere tilhøva mellom dei ulike gruppene i
samfunnet, og å fordele ressursane i høve til kvar trongen er
størst. Det er likevel ein fare for at grupper som er i dårleg
stand til å starte og føre ein offentleg debatt, vert oversett. Det
kan difor vere grunn til å akseptere ein vidare ytringsfridom for
tenestemenn som skal ivareta interessene til t.d. ulike brukarar av
trygdeytingar og sosialhjelp, eldre på aldersheim, og mindreårige
som treng tiltak frå barnevernet eller pedagogiske støttetiltak i
skulen. Men sjølv om ein må akseptere eit vidare offentleg
engasjement frå tilsette i slike stillingar, vil ein også i desse
tilfella kreve at dei tilsette som hovudregel først går
tenestevegen når dei er usamde med dei føresette. Sjå nedanfor i
pkt. 3.5.
3.4 Faren for identifikasjon mellom
tenestemannen som uttalar seg og kommunen
Som nemnt i innleiinga er
utgangspunktet for grensedraginga mellom ytringsfridom og
lojalitetsplikt at den tilsette uttalar seg på
eigne vegne. Når den tilsette uttalar seg på
vegne av kommunen, ein etat eller ei avdeling, er han
eller ho berre eit talerøyr for det som er den rådande oppfatninga
i etaten eller i kommunen, og er i så måte fullstendig underlagt
arbeidsgivaren sin styringsrett. For å unngå å verte stilt ovanfor
dei krav til innhald og framstillingsmåte som gjeld for dei som er
talsmenn for kommunen, er det viktig at tenestemenn syter for å
gjere det klart at dei uttalar seg på eigne vegne. Svikt her vil
kunne verte oppfatta som tenestefeil som kan gi grunnlag for
rettslege sanksjonar frå kommunen si side.
Kor mykje som kan krevjast av
tenestemannen med omsyn til at han gjer det klart at han uttalar
seg på eigne vegne, vil variere med kor lett det vil vere å mistyde
utsegna slik at den gjeld på vegne av ein etat eller kommunen. Det
vil vere slik at sentrale leiarar, som t.d. etatsjefar, i større
grad enn tilsette i ytre etat, som t.d. sjukepleiar og lærarar, vil
verte identifisert med kommunen eller det kommunale organ som
vedkomande arbeider for. Når t.d. ein sjukepleiar uttalar at det
bør prioriterast fleire ressursar til den sjukeheimen der
vedkomande har sitt arbeide, vil det gå klart fram for alle at
dette er vedkomande si eiga meining, og at kommunen eller ein
etatsjef kan ha ei anna oppfatning om dette. Derimot må ein stille
strenge krav til presisering av at ytringa er gjort på eigne vegne,
når det er ein sentral leiar i kommunen som uttalar seg.
Tenestemannen har rett til å oppgi
stillinga si i kommunen. Offentleggjering av yrkestittel vil kunne
vere naudsynt for at ytringa skal verte møtt med den respekt og
tillit som innhaldet fortener. Men når tenestemannen vel å stå fram
med fullt namn og tittel, vil dette stille større krav til at
tenestemannen uttrykkeleg melder frå om at utsegna er gitt på eigne
vegne.
Om eit intervju er gjort i
arbeidstida eller på fritida, vil isolert sett ikkje ha innverknad
på om ytringa vil verte oppfatta som gitt på vegne av kommunen,
eller ikkje. Men dersom tenestemannen i samband med eit intervju i
arbeidstida, let seg avbilde i uniform, eller t.d. let seg avbilde
framfor rådhuset, vil dette kunne gi ytringane eit preg av å vere
kommunen sitt offisielle syn. I slike tilfelle må ein difor stille
større krav til at tenestemannen gir uttrykk for at han framstiller
sine personlege oppfatningar.
Om ytringane skal vurderast som
gitt på vegne av kommunen eller på vegne av tenestemannen som
privatperson, må avgjerast etter ei heilskapsvurdering. Både
innhaldet i ytringa, tenestemannen si stilling, presentasjonen av
ytringa og om tenestemannen gir uttrykk for at han uttalar seg på
eigne vegne, vil vere viktige faktorar i ei slik vurdering.
3.5 Bruk av tenestevegen
Som allmenn hovudregel har alle
offentlege tenestemenn plikt til å gjere leiinga merksame på
vesentlege vanskar på arbeidsplassen6), og orientere om usemje i
høve til politiske val og prioriteringar. Spørsmålet her er om
tenestemennene er pliktige til å melde frå om tilhøva internt innan
kommunen
før media vert informert.
Tenestemenn som sjølv tek del i den
politiske eller administrative saksgangen, har ei
særleg plikt til å nytte ordinære kanalar når han ønskjer
å rette kritikk mot politiske prioriteringar i kommunen. Dersom ein
sakshandsamar går offentleg ut med meiningane sine før han har
gjort greie for dei gjennom den ordinære saksførebuinga, kan ein
risikere å få ein offentleg debatt om standpunkt som ikkje er tufta
på ei grundig og systematisk vurdering av den faktiske situasjonen.
Offentleg kritikk, vil dessutan kunne gjere tenestemannen sitt
arbeid som sakshandsamar umogeleg på det aktuelle området. Ein
sakshandsamar som har presentert synspunkta sine offentleg, vil i
regelen føle at dei har ei personleg prestisje å ivareta under den
etterfølgjande handsaminga av saka. Førehandsengasjementet vil
såleis vere eigna til å svekkje tilliten til at tenestemannen kan
vere upartisk, og kan resultere i at tenestemannen må fråtre som
ugild. Sjå fvl. § 6, 2. ledd.
Ifølgje teori og praksis må også
tenestemenn som arbeider i ytre etat, som t.d. i skulen eller på
sjukeheimar, som hovudregel orientere dei føresette om tilhøve dei
oppfattar som kritikkverdige før media vert informert. Det kan vere
at dei tilsette meiner at etaten har for lite ressursar i høve til
arbeidsoppgåvene, eller kritikken kan gjelde slikt som dårleg
vedlikehalde arbeidsutstyr, brot på regelverk, dårlege samarbeids-
tilhøve o.s.b.
Plikta til å gå tenestevegen
avgrensar imidlertid ikkje den tilsette sin ytringsfridom direkte.
Det illojale er ikkje at den tilsette uttalar seg til media, men at
vedkomande
ikkje oppfyller opplysingsplikta han har i høve til dei
føresette. I all hovudsak er det viktigare at dei føresette, som
har kompetanse til å endre på tilhøvet, får rask informasjon om
vanskane på arbeidsplassen enn at tilhøva vert publisert for
folket. Dersom ein tenestemann orienterer media før han eller ho
melder frå til dei føresette, kan dette dessutan tyde på den
tilsette unngår direkte kommunikasjon med den føresette. Dersom
tenestemannen vert oppfatta slik, vil dette kunne skape eller
forsterke samarbeidsvanskar på arbeidsplassen. At ein tenestemann
orienterer media om t.d. direkte helsefarlege tilhøve på
arbeidsplassen, vil sjølvsagt likevel vere betre enn om dette ikkje
vart opplyst i det heile.
Ein kan likevel ikkje stille opp
noko absolutt krav om at dei tilsette
alltid først må søkje å ordne opp i tilhøva på
arbeidsplassen ved å gå tenestevegen. Den konkrete situasjonen kan
unntaksvis tilseie at tenestemannen har rett til kritisere dei
føresette og orientere om feil og manglar direkte til media. Har
dei føresette
alt fått kjennskaptil dei underordna sine synspunkt, t.d. i samband med
budsjettet eller som ledd i ein forskningsrapport, må tenestemannen
kunne gå ut i media utan å informere dei føresette nærare. I dei
tilfeller det aktuelle tilhøvet allereie er gjort til gjenstand for
offentleg ordskifte, kan ein heller ikkje stille så strenge krav
til orientering gjennom tenestevegen.
I Barnefengsel-saka7) uttalar Sivilombodsmannen at: "Jeg kan
ikke uten videre se at A brøt lojalitetsplikten eller overskred
ytringsfrihetens grenser som offentlig tjenestemann ved å gå ut i
pressen som han gjorde. Kronikkene fremstår isolert sett i det
store og det hele som svar på de uttalelsene hans overordnede hadde
kommet med i avisen dagen før."
I einskilde tilfelle vil berre ei
offentleggjering kunne gi den naudsynte fortgang for å endre på
tilhøvet. Dersom leiinga med åpne auge held oppe risiko for
alvorleg fare for liv eller helse, må tenestemannen kunne gå
direkte til media utan å kunne klandrast for å ikkje orientere dei
føresette først. Til dømes må ein tenestemann kunne gå direkte til
media med informasjon om at ei verksemd vert driven utan naudsynt
verneutstyr.
Dersom ein tenestemann har bestemt
seg for å gå offentleg ut med kritikk av dei føresette eller
tilhøve på arbeidsplassen, utan først å ha freista å få gjennomslag
for synspunkta sine ved å orientere gjennom tenestevegen, vil det
kritikkverdige ved dette også i nokon grad kunne oppvegast ved at
tenestemannen
varslar dei føresette om kva som vil kome på trykk i
avisene. Når tenestemannen varslar vil i alle høve dei føresette
kunne bu seg på å møte innvendingane som dei tilsette kjem med. Det
vil lett kunne vurderast som illojalt dersom tenestemannen set
arbeidsgivaren i ein slik situasjon at han vert "teken på
senga".
3.6 Motivet for ytringa
Ytringar som har som føremål å
betre tilhøva for tenestemottakarane eller å betre tilhøva for dei
tilsette i sektoren der tenestemannen har sitt arbeide, vil vere
verneverdige. Det same gjeld ytringar som har som målsetjing å
styrke kvaliteten og den faglege tyngda i ein verserande offentleg
debatt. Dersom den tilsette derimot berre er ute etter å fremje
eigne personlege interesser på kostnad av arbeidsgivar sine
interesser, er ytringane normalt lite verneverdige. Når det einaste
motivet med å ytre seg er å
hemme ellerå krenke arbeidsgivaren personleg, vil ytringa lett
framstå som illojal. Slike ytringar vil kunne gjere skade for den
føresette, og har heller ikkje noko samfunnsmessig interesse.
4 Kor langt kan dei føresette gjennom
styringsretten setje skrankar for ytringsfridomen?
4.1I kor stor grad må det aksepterast
at det vert gitt instruksar som avgrensar dei tilsette sin
ytringsfridom?
Dei føresette står fritt til å
regulere både kven som har uttalerett, og kva for vilkår som kan
setjast til ytringar som vert sett fram
på vegne av det offentlege. Slike instruksar må ikkje
oppfattast slik at tenestemenn som ikkje har rett til å uttale seg
på vegne av kommunen heller ikkje kan uttale seg på
eigne vegne. Alle tenestemenn har i utgangspunktet rett
til å uttale seg på eigne vegne. Spørsmålet som er interessant i
denne samanheng er i kor stor grad kommunen kan regulere
tenestemennene sin rett til å uttale seg på
eigne vegne, utan at dette er eit ulovleg inngrep i
ytringsfridomen.
Utgangspunktet er at dei tilsette
må respektere at dei føresette gir reglement som avgrensar
ytringsfridomen innanfor rammene for den ulovfeste
lojalitetsplikta. Tenestemennene må t.d. finne seg i at det vert
sett krav om at utsegna skal vere haldbare og at ytringane må
framstillast i ei tilbørleg form. Det springande punkt er om
føresegner som avgrensar ytringsfridomen
ut over dei ulovfeste reglane, er lovlege.
Den instruksjonsstyresmakt som
tenestemennene er undergitt er avgrensa til det som har med tenesta
å gjere. Kommunane kan ikkje ved instruks gripe inn i
tenestemennene sitt privatliv8). Påbod om lojalitetsplikt må ha
klar betydning for tenesta. Som vi har sett kan den ulovfeste
lojalitetsplikta heller ikkje gjerast gjeldande lenger enn det kan
grunngivast med omsynet til arbeidstilhøvet. Det er difor naturleg
at grensa for den ulovfeste lojalitetsplikta i utgangspunktet også
er avgjerande for kor langt dei føresette kan gi dei underordna
instruksar utan heimel i lov. Dette standpunktet synest å vere
akseptert i den juridiske teori og forvaltningspraksis.
Lojalitetsplikta sin svært
samansette karakter vil imidlertid gjere det vanskeleg for
forvaltninga å fastsetje kortfatta og presise retningslinjer utan å
gå ut over grensene for det kommunen som arbeidsgiver kan krevje av
dei tilsette. Ein må difor akseptere at bruk av instruks kan føre
til mindre avvik frå normene for den ulovfeste lojalitetsplikta,
også der dette er til tenestemannen sin ugunst. Eit vilkår er at
instruksen står fram som ei
presisering av dei ulovfeste reglane, og ikkje som ei klar
utviding av dei tilsette si lojalitetsplikt.
4.2 Kan ein tenestemann skrive frå
seg retten til ytringsfridom?
Ein arbeidsgivar i ein kommune vil
kunne hevde at tenestemenn som ikkje har protestert mot eit
reglement dei har fått førelagt seg har gitt ein stilleteiande
aksept av krava som er nedfelt i reglementet. Stundom vil også
tenestemennene i samband med tilsetjing eller ved andre høve verte
oppmoda om å skrive under eit reglement som inneheld avgrensingar i
dei tilsette sin rett til å uttale seg. Spørsmålet er her om slike
"samtykke" frå tenestemannen kan gjere gyldig ein elles ugyldig
instruks?
Dersom allmenne avtalerettslege
ugyldigheitsreglar talar for at ei fråsegn i det konkrete tilfellet
er ugyldig, kan ein i alle høve setje den til side. Det kan vere
tilfelle t.d. dersom den tilsette opplever at samtykket er gitt i
ein tvangssitusjon, som t.d. eit naudsynt vilkår for å verte
tilsett i kommunal teneste. Det same gjeld dersom ein tenestemann
oppfattar situasjonen slik at han er pliktig til å finne seg i
påbodet, og at ein protest mot reglementet i alle høve ikkje ville
føre fram. Dette ville vere brestande føresetnadar som
arbeidsgivaren er ansvarleg for.
Men ein kan også stille spørsmål
ved om det
i det heile er høve til å skrive frå seg retten til
ytringsfridom. Einskilde rettar har ein slik grunnleggjande
karakter at rettsordenen ikkje aksepterer at ein kan binde seg til
å nytte eller ikkje nyttegjere dei. I Norske Lov (1687) 5-1-2
heiter det at ein avtale vil vere ugyldig dersom den strid mot
"ærbarhet". Ifølgje juridisk teori og praksis vil ein avtale vere
ugyldig t.d. dersom den inneber store avgrensingar i personleg
handlefridom, eller gir avkall på personleg fridom, helse eller
legitimitet. Retten til ytringsfridom er også av ein slik
grunnleggjande karakter at det er tvilsamt om retten kan
fråskrivast ved einsidig tilsagn. Ein er nok her på eit område der
reglane bør vere preseptoriske.
4.3 I kor stor grad har dei føresette
rett til å kontrollere tenestemennene sine ytringar til
media?
Spørsmålet er her i kor stor grad
dei føresette kan krevje å få kontrollere og skaffe seg høve til å
kunne påverke tenestemennene sin bodskap til det offentlege, før
dette kjem i strid med ytringsfridomen.
I Grl. § 100, 1. setn. heiter det
at: "Trykkefrihed bør finde Sted". Dette er heimelen for borgarane
sin rett til å ytre seg utan førehandssensur. Denne "formelle
ytringsfridomen" inneber at det er ulovleg å ta i bruk offentlege
kontrollinstansar for å lese gjennom og sensurere det som borgarane
ønskjer å uttale seg offentleg om. Som nemnt i innleiinga vil det
derimot ikkje vere i direkte strid med Grunnlova at det i
arbeidstilhøve vert teke i bruk verkemiddel for å avgrense dei
tilsette sin ytringsfridom, så lenge dette kan grunngivast med
omsynet til å ivareta gode og tillitsfulle arbeidstilhøve. Grl. §
100 er likevel ein
viktig tolkingsfaktor når det skal takast stilling til kor
langt dei føresette har rett til å påleggje avgrensingar i dei
tilsette sin ytringsfridom. Utgangspunktet må vere at
tenestemennene har rett til å ta del i fri meiningsutveksling.
Avgrensingane i ytringsfridomen må grunngivast.
Ei ordning med førehandsgodkjenning
ville innebere ein stor fare for at dei føresette nytta høvet til å
sensurere ytringar som dei tilsette etter gjeldande rett har rett
til å gå ut med. Ein kan difor ikkje akseptere at dei føresette
utan heimel i lov kan krevje å få
godkjenne dei tilsette sine ytringar til media9).
Som vi har sett i pkt. 3.5 skal dei
tilsette som hovudregel først gå tenestevegen når dei vil melde frå
om misnøye om tilhøve som har betydning for arbeidssituasjonen.
Dersom dei tilsette ikkje går tenestevegen vil det kritikkverdige
ved dette i nokon grad kunne oppvegast ved at dei varslar om at dei
går til media. Men dei føresette kan neppe
krevje at den tilsette varslar. Eit slikt påbod ville nok,
på same måte som ei ordning med godkjenning, løyse ut
sensurliknande reaksjonar. Fleire tenestemenn ville vegre seg mot å
melde frå til dei føresette om at dei har planar om å gå til media
med synspunkt på arbeidstilhøva. I tillegg ville eit krav om
førehandsvarsel skape fare for at arbeidsgivarane freista å stoppe
utspel han eller ho ikkje kunne gå god for, fordi vedkomande ikkje
skulle verte mistenkt for å vere medansvarleg for tenestemannen si
framstilling. I slike høve må ein difor la den tilsette sleppe til
med utspela sine, og så heller irettesetje i etterkant dersom
ytringane er i strid med lojalitetskravet.
Men
etter at media er informert må dei føresette kunne krevje
å få varsel. På dette tidspunktet vil det vere for seint for
arbeidsgivarane å freiste og sensurere eller påverke innhaldet i
innlegget. Varsel vil her vere naudsynt for at den offentlege
omtalen ikkje skal kome som ei overrasking på dei føresette. Eit
krav om etterfølgjande varsel vil etter mitt skjøn difor ha
tilstrekkeleg grunngiving i omsynet til arbeidstilhøvet.
5 Kort om rettslege sanksjonar i
tilknyting til lojalitetsbrot
5.1 Oppseiing og avskil
Ved brot på lojalitetsplikt kan ein
kommunalt tilsett verte møtt med oppseiing eller avskil. Ifølgje
arbeidsmiljølova § 60, 1. setn. er det eit vilkår for oppseiing at
vedtaket er "saklig begrunnet i virksomhetens, arbeidsgiverens
eller arbeidstakerens forhold." I saker om oppseiing p.g.a. brot på
lojalitetsplikt vil oppseiinga normalt gå inn under det siste
alternativet, altså vere sakleg grunngitt i "arbeidstakerens
forhold". Vilkåret for avskil er ifølgje aml. § 66, 1. setn. at
arbeidstakaren "har gjort seg skyldig i grovt pliktbrudd eller
annet vesentleg mislighold av arbeidsavtalen." Ved overskriding av
grensene for ytringsfridomen, vil nok ofte avskil stå som ein
unødvendig hard reaksjon. Det er difor reglane om oppseiing som er
mest aktuelle.
I vurderinga av om ei oppseiing har
"sakleg grunn" må det m.a. takast omsyn til om brotet på
lojalitetsplikta er forsettleg, om det har vore gjentekne brot på
lojalitetsplikta og om tenestemannen har sett seg ut over ei
uttrykkjeleg åtvaring10). Ein må også ta omsyn til om dei føresette
sjølv kan klandrast for, eller må ta del i ansvaret for situasjonen
som har oppstått, og om dei føresette har gjort nok for å freiste å
løyse vanskane utan å gå til oppseiing.
Oppseiing og avskil av offentlege
tenestemenn er også einskildvedtak etter fvl. § 2, 2. ledd, 1.
setn. At oppseiing og avskil er einskildvedtak i forvaltningslova
sin forstand er ein føresetnad for m.a. at tenestemannen har krav
på førehandsmelding før vedtak vert treft (§ 16) og grunngiving for
vedtaket (§ 24) jf. fvl. § 3, 1. ledd. Kommunale eller
fylkeskommunale vedtak om oppseiing og avskjed er likevel unntatt
frå reglane om klage (§§ 28-34), jf. § 3, 2. ledd.
5.2Tenesteleg
irettesetjing/einskildvedtak
Dei føresette står fritt til å gi
uformell vegleiing og irettesetjing av arbeidstakaren sålengje
vegleiinga ikkje inneber at det vert stilt krav om lojalitet som
inneber eit inngrep i dei tilsette sin lovlege rett til
ytringsfridom. Dersom irettesetjinga er meir formell, og må reknast
som eit einskildvedtak, kjem forvaltningslova sine føresegner om
einskildvedtak til bruk overfor den offentleg tilsette, jf. fvl. §
3 jf. 2, 1. ledd b. Eit spørsmål er difor kva som skal til for at
ei irettesetjing er eit einskildvedtak.
Ved brot på tenesteplikter eller
utilbørleg åtferd kan tenestemennene i staten ileggjast
ordensstraff, jf. tenestemannslova § 14. Slik ordensstraff er
einskildvedtak i forvaltningslova sin forstand, jf. fvl. § 2, 2.
ledd. 2. setn. I høve til kommunalt tilsette har vi ikkje nokon
tilsvarande regel om ordensstraff som sanksjon mot irregulær
opptreden i arbeidstilhøvet. Ein må likevel kunne leggje til grunn
at vilkåra for at ei irettesetjing skal vere eit einskildvedtak vil
vere dei same for kommunalt som for statleg tilsette.
Kva som nærare skal til for at ei
irettesetjing er eit einskildvedtak, eller ordensstraff for
tilsette i staten, har vi ingen generelle reglar om. Som eit
utgangspunkt må ein i alle høve kreve at irettesetjinga er
skriftleg. Det må også gå fram av samanhengen at det er meint som
ein meir alvorleg reaksjon. Til dømes vil ei irettesetjing kunne
vere eit einskildvedtak der irettsetjinga er kombinert med at det
vert gjort endringar i arbeids- eller ansvarstilhøva til den
tilsette. Sameleis om irettesetjinga er merka på rullebladet eller
personkortet til vedkomande, slik at den kan få konsekvensar for
den tilsette i framtida. Ei irettesetjing vil også kunne vere
einskildvedtak dersom irettesetjinga fyller formelle vilkår for å
vere eit refsingsmiddel ifølgje lokale reglement11).
Det kan vere grunn til å følgje
forvaltningslova sine sakshandsamingsreglar sjølv om ei
irettesetjing ikkje er eit einskildvedtak etter forvaltningslova.
Omsynet til god forvaltningsskikk talar for at tenestemannen bør
orienterast når handlemåten til vedkomande vert drøfta av dei
føresette.
5.3 Opprykk og tilsetjing
Ifølgje arbeidsmiljølova § 55 A er
hovudregelen at arbeidsgivaren i utvelginga av tenestemenn til nye
stillingar eller opprykk, ikkje kan leggje vekt på søkjaren sine
syn på "politiske, religiøse eller kulturelle spørsmål."
Arbeidsgivaren har likevel rett til å leggje vekt om ein søkjar
tidlegare har kome med
illojale ytringar som har skada arbeidsgivaren sine
interesser12).
Fotnotar:
1) Oslo byrett (utrykt) 5. okt.
1979, sak. nr. 1295/78 -x- 55. Saka trykt i Ad notam. Husorgan.
Sporvegsgata 35. nr. 2/ 1979. (Institutt for rettsosiologi.)
2) Kva for stillingstypar som saman
med administrasjonssjefen høyrer med i den administrative
leiargruppa i kommunen - sentraladministrasjonen - vil følgje av
den administrative oppbygginga av kommunen. Til vanleg høyrer
nestleiaren for administrasjonssjefen og leiarane for
forvaltningsområda, etatssjefane med i sentraladministrasjonen.
3) Sjå kommunelova § 25.
4) Av Hovudavtalen i
kommunesektoren (1.1.96 - 31.12.97) § 12-1 framgår det at: "De
tillitsvalgte har i likhet med arbeidsgiver rett og plikt til å
gjøre sitt beste for å skape et godt samarbed og arbeidsmiljø på
den enkelte arbeidsplass." I § 12-3 a) heiter det vidare at: "De
tillitsvalgte og administrasjonen har en gjensidig rett og plikt
til å ta opp og søke ordnet i minnelighet problemer/klagemål på
arbeidsplassen." I § 12-3 f) framgår det at den tillitsvalde "skal
informere arbeidsgiver om forhold som vil ha betydning for
virksomheten."
5) Alle tilsette som har rett til å
røyste ved vala, kan veljast inn i fylkestinget eller kommunestyret
unntatt rådmannen, rådmannen sin stedfortredar,
formannskapssekretær eller fylkestingssekretær, etatsjefar,
ansvarleg for rekneskapsfunksjon eller revisjonen i kommunen eller
fylkeskommunen. Sjå kommunelova § 14 nr. 1 b). Ein tilsett i ei
slik stilling er likevel valbar dersom vedkomande har trekt seg
tilbake frå stillinga når organet trer i funksjon, jf. § 14 nr.
3.
6) Eit utslag av dette prinsippet
er nedfelt i arbeidsmiljølova § 16, 3. ledd. Det heiter her at
tenestemenn som vert "oppmerksomme på feil eller mangler som kan
medføre fare for liv eller helse ... skal ..., dersom de ikke selv
kan rette på feilen eller mangelen, straks underrette
arbeidsgiveren."
7) Sjå Årsmelding 95 s. 49.
(Barnefengsel-saka).
8) Sjå m.a. Torstein Eckhoff,
Eivind Smith, Forvaltningsrett, 6. utg. Oslo 1997 s. 143.
9) Slik også Henning Jakhelln,
Legers ytringsfrihet, Universitetet i Oslo, Institutt for
offentlegretts skriftserie nr. 11/1993 s. 25.
10) Sjå m.a. Arne Fanebust,
Oppsigelse i arbeidsforhold, 3. utg. Oslo 1995 s. 242.
11) Sjå nærare om vilkåra for at ei
irettesetjing er eit einskildvedtak i Arne Fanebust,
Tjenestemannsrett, Bergen 1987 s. 25 og Arvid Frihagen,
Forvaltningsloven, kommentarutgave, Bind I, 2. utg. Oslo 1986 s.
73.
12) Dette har m.a. kome til uttrykk
i ei tilsetjingssak som har vore oppe for lagmannsretten (Sjå
framfor i note 1). Retten tok her utgangspunkt i at det i
tilsetjingsspørsmålet ville vere lovleg å leggje vekt på ytringar
som søkjaren tidlegare hadde kome med dersom desse var "egnet til å
skade" arbeidsgivar. I dommen på s. 50.
