1 Hovedtrekk i finanspolitikken

1.1 Den økonomiske politikken

Regjeringens økonomiske politikk skal legge til rette for arbeid til alle og en forvaltning av landets naturressurser og miljø som er forsvarlig i et langsiktig perspektiv. Oljeformuen må forvaltes slik at også framtidige generasjoner får nyte godt av den, og slik at det ikke skapes for sterkt press i norsk økonomi. Regjeringen legger vekt på å utvikle alle deler av landet og vil bruke den økonomiske politikken til å bremse den sentraliseringen som har funnet sted de siste årene.

Velferdssamfunnet skal utvikles videre og bidra til trygghet for familier og enkeltmennesker og til muligheter til utfoldelse i de ulike fasene av livet. Det skal blant annet sikre gode utdanningstilbud, behandling og pleie ved sykdom og økonomisk trygghet ved alderdom, uførhet og arbeidsledighet. Dette forutsetter at det gis rom for en omfattende offentlig sektor i norsk økonomi.

En sunn økonomi er en nødvendig forutsetning for velferdssamfunnet. Den økonomiske politikken må derfor bidra til gode og stabile rammebetingelser for næringslivet og til en stabil økonomisk utvikling. Det vil gi et langsiktig grunnlag for fortsatt høy sysselsetting og lav arbeidsledighet.

Regjeringens økonomiske politikk er basert på følgende hovedelementer:

• Finanspolitikken og utbyggingen av oljesektoren brukes til å stabilisere utviklingen i innenlandsk etterspørsel etter varer og tjenester.
• Pengepolitikken rettes inn mot å holde kronen stabil overfor europeiske valutaer.
• Et inntektspolitisk samarbeid skal bidra til moderat pris- og kostnadsvekst.
• Strukturpolitikken skal bidra til at arbeidskraft, kapital og naturressurser forvaltes best mulig, og til at det opprettholdes en spredt bosetting.
• En langsiktig bærekraftig forvaltning av landets ressurser og effektiv miljøpolitikk med bruk av økonomiske virkemidler.

Den økonomiske politikken er utformet blant annet i tråd med Sysselsettingsutvalgets tilrådninger.

Regjeringen legger vekt på at den økonomiske politikken må være tilstrekkelig stram til å sikre en balansert utvikling i økonomien. Utformingen av statsbudsjettet tar utgangspunkt i at stabilisering av den økonomiske utviklingen og nødvendig nedkjøling av økonomien skal skje gjennom en tilstrekkelig stram finanspolitikk. Det er blant annet nødvendig for å legge grunnlaget for en normalisering av situasjonen i valutamarkedet og en nedgang i rentenivået. I regjeringens budsjettforslag for 1999 legges det opp til en finanspolitisk innstramming på opp mot 1 pst av BNP for Fastlands-Norge.

Norge er inne i det sjette året på rad med sterk økonomisk vekst. Det har imidlertid gradvis utviklet seg ubalanser i norsk økonomi, selv om oppgangen varte lenge uten vesentlig tap av kostnadsmessig konkurranseevne, slik erfaringen var under oppgangskonjunkturene på 1970- og 1980-tallet.

Økt yrkesdeltaking og redusert arbeidsledighet har gjort den sterke veksten i fastlandsøkonomien siden 1993 mulig. Økonomien er imidlertid nå preget av høy kapasitetsutnytting, med mangel på kvalifisert arbeidskraft i flere sektorer. En må derfor regne med at vekstpotensialet for fastlandsøkonomien de nærmeste årene vil være vesentlig lavere enn hittil på 1990-tallet.

En moderat lavere vekst i etterspørselen etter varer og tjenester er derfor ikke tilstrekkelig for å redusere pressproblemene og gjenopprette balansen i norsk økonomi. Veksten i etterspørselen etter varer og tjenester må dempes vesentlig.

En svakere utvikling i eksporten og lavere investeringer i næringslivet forventes ikke å være nok til å

bringe den samlede etterspørselsveksten tilstrekkelig ned. Det er derfor nødvendig med en betydelig finanspolitisk innstramming i 1999.

Et stramt finanspolitisk opplegg reduserer samtidig risikoen knyttet til den økonomiske utviklingen. Dersom en unnlater å bruke finanspolitikken til å dempe innenlandsk etterspørsel etter varer og tjenester, er det en klart større fare enn ellers for at rentenivået blir liggende høyt over lengre tid En slik politikk ville også øke risikoen for et kraftig økonomisk tilbakeslag senere. Regjeringen legger stor vekt på å unngå at norsk økonomi igjen kommer i en slik situasjon.

1.2 Budsjettpolitikken

Tabell 1.1 Statsbudsjettets inntekter og utgifter eksklusive lånetransaksjoner (mill kroner)

¹⁾> Inkl 1 185 mill kroner i utgifter til arbeidsmarkedstiltak forutsatt dekket ved overførte bevilgninger fra 1997.
Kilde: Finansdepartementet

Hovedtrekkene i finanspolitikken for 1999 er:

• En finanspolitisk innstramming på opp mot 1 pst av BNP for Fastlands-Norge eller om lag 9 mrd kroner, målt ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet.
• En reell økning i innbetalte skatter og avgifter på om lag 4,0 mrd kroner. Av dette gjelder 0,5 mrd kroner oljeselskapene.
• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 1 pst fra anslag på regnskap for 1998 til 1999. Målt i forhold til vedtatt budsjett for 1998 anslås utgiftsveksten til 1^3 pst. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten er det korrigert for utgifter til renter, dagpenger, petroleumsvirksomhet og enkelte regnskapsmessige forhold.

Det foreslåtte skatte- og avgiftsopplegget gir en økning i påløpte skatter og avgifter for Fastlands-Norge neste år som er 2,9 mrd kroner høyere enn økningen i de innbetalte skattene, hvorav 1,4 mrd kroner gjelder konjunkturavgiften på investeringer i nye bygg og anlegg. En må anta at påløpte, ikke betalte skatter og avgifter også har en innstrammende effekt. Denne effekten fanges ikke opp av endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte underskuddet som er basert på betalte inntekter/utgifter. Skatteopplegget innebærer derfor at budsjettopplegget har noe større innstrammende effekt enn endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet alene gir uttrykk for.

Forslaget til statsbudsjett (Gul bok) viser et oljekorrigert underskudd på 4,5 mrd kroner. Bevilgningsrutinene for arbeidsmarkedstiltak og boligtiltak er imidlertid endret ved at det blir gitt tilsagnsfullmakt i steden for bevilgning for støtte som først vil bli utbetalt i år 2000. Denne omleggingen medfører ikke lavere regnskapsførte beløp i 1999, men at det blir overført lavere beløp fra 1999 til år 2000. Regnskapet for 1999 vil imidlertid vise høyere beløp enn årets bevilgninger på

grunn av at overførte bevilgninger fra 1998 regnskapsføres i 1999. Regnskapet for 1999 anslås dermed å vise et oljekorrigert underskudd på 5,5 mrd kroner.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet er anslått til 57,7 mrd kroner, hvorav 5,5 mrd kroner går til å dekke statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd. De resterende 52,2 mrd kroner foreslås i sin helhet avsatt i Statens petroleumsfond. Renter og utbytte på fondets kapital anslås til 6,1 mrd kroner i 1999. Samlet sett forventes statsbudsjettet og Statens petroleumsfond å få et overskudd på 58,3 mrd kroner i 1999, som er 22,7 mrd kroner høyere enn i anslag på regnskap for 1998.

Ved at statsbudsjettet etter tilbakeføring fra Statens petroleumsfond gjøres opp i balanse, vil statsbudsjettets finansieringsbehov tilsvare statsbudsjettets netto utlån. Utenom gjeldsavdrag på tidligere låneopptak utgjør finansieringsbehovet 5,3 mrd kroner. Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov forventes å utgjøre 46,8 mrd kroner.

Tabell 1.2 Statsbudsjettets lånetransaksjoner og finansieringsbehov (mill kroner)

Kilde: Finansdepartementet

1.3 Hovedprioriteringene

Innenfor et budsjett med moderat vekst i statsbudsjettets utgifter er de viktigste prioriteringene:

• Helse- og omsorgssektoren
• Distriktspolitiske tiltak
• Opptrapping av kontantstøtten

Kreftplan: En målsetting er bl a å bygge opp den nasjonale strålebehandlingskapasiteten til det nivå Verdens Helseorganisasjon (WHO) anbefaler – 36 strålemaskiner i Norge. Regjeringen foreslår i statsbudsjettet å øke bevilgningene til krefttiltak med om lag 135 mill kroner, hvorav 70 mill kroner skal brukes til å styrke stråleterapitilbudet.

Utstyrsinvesteringer ved sykehusene: Regjeringen følger opp sin 5-års plan for å bedre utstyrssituasjonen ved sykehusene. For 1999 legges det opp til en økning i bevilgningene til dette formålet på 130 mill kroner sammenlignet med vedtatt budsjett for 1998.

Opptrappingsplan for psykisk helse: Regjeringen følger opp planen for psykisk helse (St prp nr 63 (1997-98)) som har fått tilslutning i Stortinget. Det foreslås en økning på 400 mill kroner sammenlignet med vedtatt budsjett for 1998. Satsingen er fordelt mellom bevilgninger til fylkeskommunene, kommunene og statlige tiltak, herunder utdanningstiltak.

Andre helsetiltak: Regjeringen foreslår en økning i ressursinnsatsen til sykehusbehandlinger med 300 mill kroner gjennom økning av fylkeskommunenes rammetilskudd og de øremerkede bevilgningene til innsatsstyrt finansiering av sykehusene. Bevilgningene til innsatsstyrt finansiering er justert for antatt prisstigning slik at den nominelle økningen er større. Målsettingen for 1999 er å oppnå en aktivitetsvekst på ^3 pst sammenlignet med 1998. Det foreslås en økning på 75 mill kroner til forberedelse av fastlegereformen. Det legges opp til at alle innbyggere skal få tilbud om å velge fastlege i løpet av høsten 1999.

Eldreomsorgen: Regjeringen følger opp Stortingets vedtak i forbindelse med St meld 50 (1996-97) Handlingsplan for eldreomsorgen. Bevilgningene til drift og investeringer i eldreomsorgen foreslås økt med 1 453 mill kroner sammenlignet med nivået etter behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1998. Av hensyn til den økonomiske situasjonen og for å gi kommunene bedre tid til planlegging og gjennomføring av tiltak innenfor handlingsplanen, foreslår regjeringen å utvide planperioden med to år.

Distriktspolitiske tiltak: Budsjettet har en klar distriktspolitisk profil. Regjeringen legger også opp til en ekstraordinær satsing på distriktspolitiske tiltak gjennom bevilgningsøkninger på om lag 620 mill kroner sammenlignet med vedtatt budsjett for 1998. 420 mill kroner av satsingen skjer gjennom styrking av tiltak under Kommunal- og regionaldepartementets budsjett, mens den øvrige satsingen er fordelt på tiltak som ligger under flere andre departementers budsjettområder. Satsingen på distriktsutvikling spenner over et vidt spekter av tiltak, blant annet tilrettelegging for nye attraktive arbeidsplasser i distriktene, økt anvendelse av IT som nærings- og distriktspolitisk virkemiddel, kultur- og fritidstiltak, tiltak spesielt rettet mot ungdom, styrking av regionale forskningsmiljøer og utvikling av desentraliserte utdanningstilbud.

Videre opptrapping av kontantstøtten: Stortinget har tidligere vedtatt innføring av kontantstøtte for 1-åringer fra og med 1.8.1998. Regjeringen foreslår i statsbudsjettet å utvide ordningen til også å omfatte 2-åringer fra 1.1.99 i tråd med Stortingets tidligere vedtak. Støtten tilsvarer det statlige driftstilskuddet til barnehagene, og de som benytter korttids barnehageplass med statsstøtte får avkortet kontantstøtte. Sammenlignet med vedtatt budsjett for 1998 er bevilgningen til kontantstøtten for 1999 økt med 2 060 mill kroner. Total bevilgning i 1999 er 2 820 mill kroner.

Flere barnehageplasser: For å følge opp målsettingen om barnehageplass til alle som ønsker det i år 2000, foreslår regjeringen å øke bevilgningene til barnehagene med 360 mill kroner sammenlignet med vedtatt budsjett for 1998. I bevilgningsforslaget er det lagt til grunn en økning av tilskuddssatsene for korttidsplasser og 2 500 nye barnehageplasser i 1999.

Handlingsplan for funksjonshemmede: Regjeringen legger fram en revidert handlingsplan for funksjonshemmede. Det foreslås avsatt 66 mill kroner på Sosial- og helsedepartementets budsjett som skal styrke bl a følgende tiltak; personlige assistenter, forsøk med omsorgslønn, tilgjengelighet på trygdekontorene og brukermedvirkning i trygdeetaten.

Jernbane: Regjeringen foreslår en økning i bevilgningene til Jernbaneverket med om lag 260 mill kroner. Budsjettforslaget inneholder en økning av vedlikeholdsinnsatsen med 22,0 prosent. Innsatsen i det sentrale Østlandsområdet, samt fjerntogstrekningene Bergen-, Dovre- og Sørlandsbanen vil bli prioritert. Bevilgningene til investeringer foreslås økt med 90,2 mill kroner.

Vegbevilgningene: Vegbudsjettet er nominelt på om lag samme nivå som 1998-bevilgningen. Innenfor budsjettrammen er vedlikehold av vegnettet, trafikksikkerhet, miljø og veginvesteringer for rassikring prioritert.

Næringslivet: Regjeringen vil styrke teknologisatsingen i næringslivet gjennom opprettelsen av en ny ordning med prosjektutviklingstilskudd. Det foreslås for 1999 en bevilgning på 25 mill kroner og tilsagnsfullmakt på 75 mill kroner. Teknologisatsingen inneholder også en betydelig styrking av de fire regionale såkornfondene. I tillegg er rammene for SNDs ordning for grunnfinansiering og lavrisikolån økt til 800 mill kroner for hver av ordningene.

Regjeringen legger fram en handlingsplan for små bedrifter. I tillegg legges det bl a opp til en gunstigere skattemessig behandling av opsjoner og ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift.

Som følge av jordbruksoppgjøret for 1998/99 er det lagt inn en økning av budsjettet for Landbruksdepartementet med 675 mill kroner i forhold til vedtatt budsjett 1998.

Energiøkonomisering og nye fornybare energikilder: Bevilgningene til energiøkonomisering og fornybare energikilder foreslås økt med om lag 40 prosent fra 193 mill kroner til 270 mill kroner. Regjeringen foreslår videre en økning i elektrisitetsavgiften og en tilsvarende økning av avgiftene på fyringsolje.

Miljøsatsing: Regjeringen har satt nye ambisiøse nasjonale mål for luftkvalitet. En realisering av målene vil kreve en betydelig skjerpet virkemiddelbruk bl a ved piggdekkreguleringer, veiprising, styrket kollektivtilbud og akutte tiltak mot de trafikkrelaterte utslippene.

Jødebo-saken: Regjeringen følger opp forslagene i St prp nr 82 (1997-98) om oppgjør for den økonomiske behandlingen i Norge av den jødiske minoritet under 2. verdenskrig. Forslagene i statsbudsjettet for 1999 utgjør til sammen 101,5 mill kroner. Medregnet foreslått bevilgning i St prp nr 82 (1997-98) på 223 mill kroner utgjør samlet foreslått bevilgning i 1998 og 1999 324,5 mill kroner av en total ramme på opp mot 450 mill kroner.

Innsats mot voldskriminalitet: Innsats mot vold på offentlig sted i Oslo og andre store byer skal gis prioritet gjennom regjeringens tiltaksplan «Trygghet i sentrum».

Tusenårsmarkeringen: I forbindelse med tusenårsmarkeringen foreslår regjeringen at det bevilges 73,3 mill kroner i 1999 til arrangørselskapet Tusenårsskiftet – Norge 2000 AS, og til det tidligere vedtatte prosjektet Eidsvoll 1814 – Rikspolitisk senter som tusenårssted i Akershus fylke. I tillegg foreslås en tilsagnsfullmakt til arrangørselskapet på 215 mill kroner i perioden 2000-2005.

For å finne rom for disse satsingsforslagene innenfor et budsjettopplegg med en moderat underliggende utgiftsvekst, er det nødvendig å foreta utgiftsreduksjoner.

Regjeringen foreslår bl a i statsbudsjettet å endre ferieloven for å redusere ferien med én dag. Dette vil øke den årlige arbeidstiden og dermed bidra til å redusere presset i arbeidsmarkedet og øke verdiskapingen.

Forslaget om å utvide arbeidsgiverperioden for sykelønn fra 2 uker og 2 dager til 3 uker fra 1. april 1999 må ses i sammenheng med forslaget om å redusere ferien med én dag. Budsjettmessig innsparing av dette tiltaket er anslått til om lag 680 mill kroner i 1999.

Redusert ferie i kombinasjon med redusert sats for feriepenger innebærer at lønnstakere må arbeide én dag mer i året uten at dette gir økt inntekt når en ser lønn og opptjening av feriepenger under ett. En del av den samlede inntektsveksten fra 1998 til 1999 vil derfor skyldes at lønnstakere må arbeide én dag mer i året. For å få en rimelig grad av likebehandling mellom pensjonister og lønnstakere, har en som en budsjettmessig forutsetning lagt til grunn en regulering av grunnbeløpet våren 1999 som gir 0,3 prosentpoeng lavere vekst fra 1998 til 1999 enn den anslåtte lønnsveksten for arbeidstakerne. Dette gir en redusert utbetaling på 300 mill kroner.

Andre større innstrammingstiltak er:

• Småbarnstillegget i barnetrygden faller bort for mottakere av kontantstøtte.
• Økte egenbetalinger på helse- og omsorgsområdet.
• Gjennomsnittlig antall tiltaksplasser under ordinære arbeidsmarkedstiltak reduseres til 8000.
• Ingen igangsettelse av nye statlige bygg under Statsbygg.
• Referanseprissystemet for legemidler foreslås utvidet til nye sykdomsgrupper og utvidet ved å la flere former for legemidler bli regnet som medisinsk likeverdige.
• Ordningen med tilskudd til sysselsetting av sjøfolk foreslås avviklet.
• Refusjonsordningen for dokumentavgift på kraftverk foreslås fjernet.
• Stabilt samboende (dvs samboende 12 av de 18 siste månedene) uten felles barn, men med særkullsbarn, gis samme rettigheter vedrørende overgangsstønad som ektepar og stabilt samboende med felles barn.
• Reduserte utgifter på flere områder under Forsvaret.
• Økt krav til minsteinntekt for rett til sykepenger.

1.4 Sammendrag av statsbudsjettet

Boks 1.1 gir et sammendrag av regjeringens forslag til statsbudsjett for 1999 og vedtatt budsjett for 1998. Tabellen består av statsbudsjettets inntekter, utgifter og lånetransaksjoner. Hver del av budsjettet er deretter inndelt i ulike kategorier med utgangspunkt i bevilgningsreglementets inndeling.

Statsbudsjettets inntekter er gruppert i 5 hovedkategorier for de viktigste inntektsartene. Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge og petroleumsinntekter er de viktigste inntektskildene. Utgiftene er inndelt i 8 ulike kategorier. Alle utgiftskategoriene domineres av store formål. De største utgiftskategoriene er overføringer til private og utlandet, overføringer til kommunesektoren og driftsutgiftene.

Tall fra foregående år vil ikke alltid være sammenlignbare. Det skjer f eks justeringer ved at øremerkede bevilgninger til kommuneforvaltningen legges inn i rammetilskuddet eller ved endringer i bruken av poster. Bevilgninger som tidligere ble ført som overføring til kommuneforvaltningen kan nå bli bevilget som overføring til private eller omvendt. I de fleste tilfellene er endringer som skyldes endret føring forklart ved hjelp av fotnoter.

Det er også viktig at de ulike formålene som finnes innenfor forskjellige utgiftskategorier ses i sammenheng med tilsvarende formål innenfor andre kategorier. Utgifter til de enkelte formål kan ofte være fordelt under både driftsutgifter, investeringer og overføringer. For eksempel inkluderer ikke beløpet for u-hjelp under overføringer administrasjonsutgifter som er relatert til u-hjelpen. Disse er plassert under driftsutgiftene. På samme måte vil utgifter til formål som veg eller jernbane være fordelt flere steder, avhengig av utgiftenes art.

1.5 Forslag til vedtak

Forslag til vedtak som presenteres i denne proposisjonen er i de fleste tilfeller nærmere omtalt i St prp nr 1 for de enkelte fagdepartementene.

Enkelte bevilgninger er imidlertid ikke naturlig å omtale i fagdepartementenes proposisjoner. Disse er derfor kort omtalt i denne proposisjonen. Det gjelder blant annet bevilgningene til kap 2309 Tilfeldige utgifter og kap 5309 Tilfeldige inntekter som omtales under henholdsvis avsnittene 2.3.17 Ymse utgifter og 3.6 Andre inntekter. Renter og avskrivninger fra statens forretningsdrift under kapitlene 5491 og 5603 omtales i avsnitt 3.3 Statens forretningsdrift.

Overføringer til og fra Statens petroleumsfond fastlegges slik at netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomhet overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond og at statsbudsjettets gjøres opp i balanse (utenom lånetransaksjoner) etter tilbakeføringen fra fondet. Overføringer fra og til Statens petroleumsfond er omtalt i avsnitt 3.5.2.

Statsbudsjettets finansieringsbehov dekkes gjennom statslånemidler bevilget på kapittel 5999, jf avsnitt 3.7 Lånetransaksjoner.

For mange utgiftskapitler vises det i forslag til vedtak til et tilhørende inntektskapittel. For en del av disse inntektskapitlene er det ikke foreslått bevilgning i denne proposisjonen. For disse inntektskapitlene vil imidlertid regnskapene ofte vise inntektsførte beløp. Det kan f eks gjelde refusjoner for utgifter til fødselspenger, arbeidsmarkedstiltak eller lærlinger.